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Der Antrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig. Insbesondere könnte der Antragsteller durch die Einbeziehung seiner Grundstücke in das Schutzgebiet und die damit erfolgte Inhalts- und Schrankenbestimmung seines Grundeigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in seinen Rechten verletzt sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
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Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
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Eine Verletzung von in § 59 NatSchG genannten Form- und Verfahrensvorschriften hat der Antragsteller nicht geltend gemacht (§ 60a Abs. 1 NatSchG). Soweit eine Verletzung sonstiger Form- und Verfahrensvorschriften beachtlich sein könnte, liegt sie nicht vor. Insbesondere ist die Naturschutzverordnung einschließlich der Karten, die Bestandteil der Verordnung sind (§ 2 Abs. 3 NSG-VO), ordnungsgemäß ausgefertigt und verkündet worden.
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Rechtsgrundlage der angegriffenen Verordnung ist § 21 NatSchG in der Fassung vom 29.03.1995 (GBl. S. 386). Danach können Gebiete, in denen in besonderem Maße der Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen aus wissenschaftlichen, ökologischen, naturgeschichtlichen, landeskundlichen oder kulturellen Gründen, zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Lebensstätten bestimmter Tier- und Pflanzenarten oder wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit ihrer naturhaften Ausstattung erforderlich ist, durch Rechtsverordnung zu Naturschutzgebieten erklärt werden. Erforderlich für den angegebenen Schutzzweck ist die Maßnahme nur, wenn der Schutzgegenstand unter Berücksichtigung der allgemeinen Ziele und Grundsätze des Naturschutzes (§§ 1 und 2 NatSchG) tatsächlich schutzwürdig und schutzbedürftig ist. Ist eine Maßnahme in diesem Sinne für das Gemeinwohl erforderlich, sind ihre Auswirkungen mit den übrigen Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen (§ 1 Abs. 3 NatSchG). Die Abwägung hat sich dabei insbesondere auch auf verfassungsrechtlich geschützte Positionen wie die Eigentumsgarantie und die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung zu erstrecken (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 17.11.1995 - 5 S 1612/95 - NVwZ-RR 1996, 639 = NuR 1996, 603 m. w. N.; Senatsurt. v. 21.06.2000 - 5 S 3161/98 - NVwZ-RR 2001, 659 = NuR 2001, 156). Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Naturschutzgebietsverordnung.
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In § 3 NSG-VO sind der wesentliche Schutzzweck der Verordnung und ihre besonderen Schutzzwecke im Einzelnen hinreichend bestimmt (vgl. Senatsbeschl. v. 07.08.1992 - 5 S 251/91 - VBlBW 1993, 139). Nicht in Zweifel steht auch die Schutzwürdigkeit des Gebiets in seiner Gesamtheit.
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Soweit der Antragsteller seine Grundstücke als „Pufferzone“ für nicht schutzwürdig hält, ist von Folgendem auszugehen: Nach der Rechtsprechung des Senats setzt die Unterschutzstellung eines Gebiets in einer Naturschutzverordnung voraus, dass grundsätzlich jeder Teil der Schutzgebietsfläche in dem nach § 21 Abs. 1 NatSchG erforderlichen besonderen Maß bezogen auf die in der jeweiligen Naturschutzverordnung konkretisierten Schutzzwecke schutzwürdig ist. Für eine Einbeziehung von Grundstücken minderer Schutzwürdigkeit am Rande von Naturschutzgebieten als „Pufferzone“ mit dem Ziel, etwaige schädliche Einwirkungen von ungeschützten Flächen aus auf den Kernbereich des Naturschutzgebiets abzufangen, besteht rechtlich kein Bedarf. Insoweit hat der Gesetzgeber mit § 21 Abs. 5 NatSchG die Möglichkeit eingeräumt, sogenannte unselbständige Landschaftsschutzgebiete zu schaffen. Nach dieser Bestimmung soll die für den Erlass der Naturschutzverordnung zuständige Behörde, soweit es zur Sicherung des Schutzgegenstands und der Verwirklichung des Schutzzwecks erforderlich ist, angrenzende Gebiete als Landschaftsschutzgebiet ausweisen. Aus dieser gesetzlichen Systematik erschließt sich zugleich, dass der Gesetzgeber die Einbeziehung von Flächen minderer oder gar fehlender Schutzwürdigkeit in ein Naturschutzgebiet nicht für zulässig hält. Hierin unterscheidet sich die Gesetzeslage in Baden-Württemberg von der in verschiedenen anderen Ländern, wie etwa in Hessen und Bayern, deren Naturschutzgesetze keine § 21 Abs. 5 NatSchG vergleichbare Regelung enthalten, weshalb die zu jenen Gesetzen ergangenen Gerichtsentscheidungen, welche die Einbeziehung weniger schutzwürdiger Flächen in ein Schutzgebiet für zulässig halten, dem zu § 21 Abs. 1 NatSchG vertretenen Standpunkt des Senats nicht entgegenstehen (Senatsurt. v. 17.11.1995 - 5 S 1612/95 - a. a. O.).
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Allerdings können nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Randzonen, deren Funktion es ist, als „Pufferzone“ das Schutzgebiet zu sichern, in ein Naturschutzgebiet einbezogen werden (BVerwG, Beschl. v. 13.08.1996 - 4 NB 4.96 - Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2 = NuR 1996, 600). Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht jedoch davon aus, dass das Landesrecht eine solche Einbeziehung zulässt. So hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig entschieden, dass gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 1 Schleswig-Holsteinisches NatSchG für sich nicht schutzwürdige Grundstücke in den Schutzbereich der Naturschutzverordnung aufgenommen werden dürfen, wenn deren Aufnahme in das Schutzgebiet erforderlich ist, um schädigende Einwirkungen auf die (schutzwürdigen) Teile des Schutzgebiets zu verringern oder zu vermeiden; im Rahmen dieser Funktion einer solchen „Pufferzone“ sei auch eine Veränderung ihrer Nutzung im Sinne einer „Entwicklung“ zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, diese Auffassung begegne keinen bundesrechtlichen Bedenken, sondern sei von der rahmenrechtlichen Regelung des § 13 Abs. 1 BNatSchG a. F. gedeckt. Es entspreche allgemeiner Erfahrung, dass die äußeren Randzonen eines Schutzgebiets, wenngleich auch in ihnen die mit einer Schutzgebietsausweisung einhergehenden Verbote gälten, stärkeren Gefährdungen ausgesetzt seien als der innere Bereich. Der Schutzzweck einer nach Landesrecht zu erlassenden Verordnung könne es mithin erfordern, in das Schutzgebiet eine Randzone einzubeziehen, deren Funktion es sei, das Schutzgebiet als „Pufferzone“ zu sichern. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch nicht entschieden, dass die maßgeblichen Bestimmungen der Naturschutzgesetze der Länder über die Ausweisung von Naturschutzgebieten kraft Rahmenrechts in diesem Sinne auszulegen seien, wenn die Länder auf andere Weise der (eingeschränkten) Schutzwürdigkeit von „Pufferzonen“ Rechnung tragen, wie dies mit § 21 Abs. 5 NatSchG für Baden-Württemberg der Fall ist.
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Unabhängig hiervon dienen die Grundstücke des Antragstellers nicht lediglich als „Pufferzone“. Sie sind vielmehr selbst schutzgebietswürdig im Sinne von § 21 Abs. 1 NatSchG. Insoweit ist nicht etwa erforderlich, dass sich auf ihnen gesetzlich geschützte Biotope im Sinne von § 24a NatSchG befänden.
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Der Vertreter der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege beim Regierungspräsidium Tübingen hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt und durch Vorlage von Lichtbildern belegt, dass das ein vielgestaltiges Biotopmosaik bildende Schutzgebiet im mittleren und östlichen Bereich von artenreichen Wiesenlandschaften auf mageren Ton-Lehm-Böden geprägt wird. Dies gilt auch für die einbezogenen Grundstücke des Antragstellers, die mit der Bodenwertzahl 38 (von 100) bewertet sind. Der Bewuchs seines Grundstück Flst.Nr. 487/4 bildet, von der extensiven Bewirtschaftung begünstigt, ausweislich der vorgelegten pflanzensoziologischen Bestandskarte eine artenreiche montane Wirtschaftswiese mittlerer Standorte. Diese hat, zusammen mit den westlich angrenzenden Magerwiesen, als Lebensraumtyp den Charakter einer auch für die Einstufung als FFH-Gebiet maßgeblichen mageren Flachland-Mähwiese (Lebensraumtyp Nr. 6510). Mit seiner nicht näher substantiierten Behauptung, das Grundstück sei noch vor zehn Jahren als Acker genutzt worden, kann der Antragsteller die Schutzwürdigkeit des Grundstücks nicht in Zweifel ziehen, zumal er dem Einwand der Vertreter des Antragsgegners und des Vertreters der Bezirksstelle, nach ihrer Erfahrung dauere es etwa zwanzig Jahre, bis sich ein aufgelassener Acker zu einer artenreichen Mähwiese entwickelt habe, nicht begegnen konnte. Dass die Zusammensetzung der Pflanzenarten in diesem Bereich tatsächlich nicht der einer mageren Flachland-Mähwiese entspricht, wie sie in der erwähnten Bestandskarte mit der Bezeichnung „montane Wirtschaftswiese“ angegeben ist, hat der Antragsteller nicht darlegen können. Dafür hat der Senat auch sonst keine Anhaltspunkte.
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Schutzwürdig sind auch die Grundstücke Flst.Nrn. 488 bis 490. Zwar handelt es sich bei ihnen nicht um Streuobstwiesen; denn sie werden nicht extensiv, ein- bis zweimal jährlich, sondern in der Vegetationsperiode alle 14 Tage gemäht. Die in dem vorgelegten Bestandsplan zum Pflege- und Entwicklungsplan für das Naturschutzgebiet verwendete Bezeichnung „Zierrasen“ bedeutet jedoch nicht, dass die hier vorkommenden Pflanzenarten denen eines gepflegten (und gedüngten), artenarmen Zierrasens entsprächen. Vielmehr wird damit nur zum Ausdruck gebracht, dass ein häufiger Wiesenschnitt erfolgt und deshalb die Zusammensetzung der Pflanzenarten eine andere ist als bei einer extensiv genutzten Mähwiese. So finden sich hier vor allem schnittverträgliche Arten wie Mittlerer Wegerich, Weißklee, Gänseblümchen, Wiesenrispengras, Kriechender Günsel und Gamander-Ehrenpreis. Der ökologische Wert der Wiese wird trotz des häufigen Schnitts von dem vorhandenen mageren Boden bestimmt. Zudem können sich bei Umstellung der Mähweise alsbald wieder die Pflanzenarten einfinden, die für eine extensiv genutzte Magerwiese typisch sind. Auf der Wiese können auch Ameisen fressende Spechtarten Nahrung finden.
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Der ökologische Wert dieser Grundstücke wird außerdem von dem vorhandenen älteren, hochstämmigen Obstbaumbestand bestimmt, der, abgesehen von der intensiven Mahd der Wiese, wie eine ortsnahe Streuobstwiese wirkt. Ein solcher Obstbaumbestand ist, dies ist dem Senat aus vielen naturschutzrechtlichen Verfahren bekannt, Lebensraum für zahlreiche Insekten- und Vogelarten. An dieser Beurteilung ändert sich nicht deshalb etwas, weil der Antragsteller in den letzten Jahren dort nur von ihm so bezeichnete „Nesträuber“, nämlich Elstern und Eichelhäher, gesehen hat. Daneben fällt für die Beurteilung der ökologischen Schutzwürdigkeit des Obstgartens auch ins Gewicht, dass sich in der Nähe, im Norden wie im Süden, ausgedehnte Biotope befinden und es nahe liegt, dass die dort vorkommenden Tierarten den Obstgarten des Antragstellers etwa zur Nahrungsaufnahme aufsuchen (vgl. Senatsurt. v. 08.06.1993 - 5 S 3130/91 -).
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Soweit der Antragsteller einwendet, es spreche gegen die Schutzwürdigkeit seiner Grundstücke, dass die in das Schutzgebiet einbezogenen Flächen in Richtung auf die Bebauung von Starzeln zunehmend an ökologischem Wert verlören, vermag ihm der Senat nicht zu folgen. Richtig ist vielmehr die Einschätzung des Antragsgegners, dass das Naturschutzgebiet aus fachlicher Sicht im hier zu beurteilenden Bereich durchaus noch weiter nach Osten in Richtung auf die Bebauung hätte ausgedehnt werden können, soweit sich dort weitere ältere, hochstämmige Obstbaumbestände befinden. Deren Nähe zur Bebauung schließt ihre Schutzwürdigkeit nicht aus. Es ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass Streuobstwiesen auch am Rand der Bebauung, wo sie im Übrigen typischerweise anzufinden sind, in ein Naturschutzgebiet einbezogen werden können (Senatsurt. v. 08.06.1993 - 5 S 3130/91 -). Dies gilt gleichermaßen für Obstbaumbestände auf häufiger gemähten Wiesen.
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Schließlich spricht gegen die Schutzwürdigkeit der Grundstücke des Antragstellers nicht, dass sich der Antragsgegner gegenüber der Stadt Burladingen bereit erklärt hat, u. a. sie bei einer Planfeststellung der B 32 als Ortsumgehung von Starzeln wieder aus dem Schutzgebiet herauszunehmen. Vielmehr beruht diese Zusage auf einer - vorweggenommenen - Abwägung zwischen dem Interesse an der Unterschutzstellung dieser Flächen einerseits und dem möglicherweise künftig begründeten Interesse der Stadt Burladingen an einer Planfeststellung der Umgehungsstraße andererseits.
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Die Grundstücke des Antragstellers sind auch schutzbedürftig. Insoweit ist eine konkrete Veränderungsabsicht des Antragstellers hinsichtlich des Pflanzenbestands und hinsichtlich der aktuellen Nutzung nicht erforderlich (BVerwG, Beschl. v. 18.07.1997 - 4 BN 5.97 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 22 = NuR 1998, 37). Ohne Unterschutzstellung könnte der Antragsteller etwa die Obstbäume ohne gleichwertige Ersatzpflanzung beseitigen und die Mähwiese intensiv bewirtschaften. Dem stünde auch die Landschaftsschutzverordnung nicht entgegen. Zudem können durch die Einbeziehung in das Schutzgebiet Schutz- und Pflegemaßnahmen auf den Grundstücken erfolgen (§ 6 Abs. 1 NSG-VO).
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Abwägungsmängel sind nicht ersichtlich (§ 1 Abs. 3 NatSchG). Insbesondere wird der Antragsteller durch die ihn betreffenden Ge- und Verbote der Naturschutzverordnung nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt.
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Das Verbot, bauliche Maßnahmen durchzuführen (§ 4 Abs. 3 NSG-VO), betrifft ihn nicht. Seine Grundstücke waren bei Erlass der Verordnung nicht bebaubar. Es bestand nicht einmal eine ferne Chance auf Einbeziehung dieser Flächen in einen Bebauungsplan. Im Flächennutzungsplan waren (und sind) sie nicht als Baufläche, sondern als landwirtschaftliche Fläche dargestellt. Einer Darstellung als Baufläche hätte im Übrigen auch die Landschaftsschutzverordnung entgegengestanden.
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Dem Antragsteller ist verboten, Düngemittel und Pflanzenschutzmittel zu verwenden (§ 4 Abs. 4 Nr. 4 NSG-VO). Die diesbezüglichen Ausnahmen für eine landwirtschaftliche Bodennutzung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 6 NSG-VO) gelten für ihn nicht, weil er keine Landwirtschaft betreibt, sondern das geerntete Tafel- und Mostobst nur für den Eigenbedarf verwendet (vgl. § 1 Abs. 4 NatSchG und BVerwG, Beschl. v. 18.07.1997 - 4 BN 5.97 - a.a.O.). Auch die Bestandsklausel in § 5 Abs. 5 NSG-VO greift insoweit nicht ein. Dieses Verbot trifft den Antragsteller jedoch nicht übermäßig hart, zumal die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln bei hochstämmigen Obstbäumen ohnehin fachlich nicht geboten und zudem in der freien Landschaft unabhängig von einer Schutzgebietsausweisung beschränkt ist (§ 17 Abs. 1 NatSchG). Nicht übermäßig betroffen ist der Antragsteller weiter von dem Verbot, Streuobstbäume ohne Ersatzpflanzungen zu entfernen (§ 4 Abs. 4 Nr. 7 NSG-VO).
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Dass dem Antragsteller verboten wäre, Äpfel in dem Schuppen auf dem Grundstück Flst.Nr. 490 zu lagern, trifft nicht zu. Das Verbot, Abfälle, Düngemittel, Ernterückstände oder sonstige Gegenstände zu hinterlassen oder zu lagern (§ 4 Abs. 6 Nr. 1 NSG-VO), bezieht sich nicht auf die Ernte selbst. Im Übrigen lässt § 5 Abs. 5 NSG-VO ausdrücklich die sonstige bisher rechtmäßigerweise ausgeübte Nutzung der Grundstücke sowie der rechtmäßigerweise bestehenden Einrichtungen in der bisherigen Art und im bisherigen Umfang, einschließlich deren Unterhaltung und Instandsetzung, zu.
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Auch die Beschränkungen bei der Bewirtschaftung von Mähwiesen treffen den Antragsteller nicht unverhältnismäßig hart. Sie gelten für ihn zur Zeit nur auf dem Grundstück Flst.Nr. 487/4. Den „Zierrasen“ auf den Grundstücken Flst.Nrn. 488 bis 490 darf er nach der Bestandsschutzklausel des § 5 Abs. 5 NSG-VO wie bisher pflegen und als Garten nutzen.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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