Der Kläger wendet sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.01.2016, in dem das Vorliegen der Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 GemO festgestellt und seinem Ausscheiden aus dem Gemeinderat zugestimmt wurde.

Der Kläger wurde bei den Kommunalwahlen am 25.05.2014 in den Gemeinderat der Beklagten gewählt. Vom 10.07.2014 bis 31.12.2015 war er auch Ortsvorsteher des Ortsteils ... Zwischen dem Kläger und den übrigen Mitgliedern des Gemeinderats, vor allem aber dem Bürgermeister der Beklagten, kam es in der Vergangenheit mehrfach zu Auseinandersetzungen. In der Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 17.12.2015 gab der Kläger schließlich eine Erklärung ab, in der er „aus Protest gegen das Verhalten und Agieren von Bürgermeister ...“ sein Amt als Ortsvorsteher in ... niederlegte. Zugleich erklärte er:

„Ebenfalls werde ich zum 31.12. meine Tätigkeit als Mitglied dieses Gemeinderats beenden.“

In einer E-Mail vom 18.12.2015 an den Landrat des Landkreises ... sowie an den Bürgermeister der Beklagten wiederholte er seine Rücktrittserklärung von seinem Amt als Gemeinderatsmitglied der Beklagten. Mit Schreiben vom 22.12.2015 teilte der Bürgermeister der Beklagten dem Kläger mit, dass nach den Vorgaben der Gemeindeordnung Baden-Württemberg ein Gemeinderatsmitglied nicht allein durch einseitige Erklärung aus dem Gremium ausscheiden könne, sondern auch eine Anerkennung eines wichtigen Grundes durch einen Gemeinderatsbeschluss erfolgen müsse. Er werte seine Rücktrittserklärung als Antrag im Sinne der Gemeindeordnung.

Mit E-Mail vom 28.12.2015 an die Gemeinderatsmitglieder der Beklagten äußerte sich der Kläger zu dem Schreiben vom 22.12.2015 unter anderem dahingehend, dass er im Fall der Ablehnung seines Ausscheidens durch den Gemeinderat gegen einen entsprechenden Beschluss Widerspruch einlegen werde.

Am 21.01.2016 fand eine Gemeinderatssitzung der Beklagten statt, bei der unter anderem der Antrag des Klägers, aus dem Gemeinderat auszuscheiden, zur Entscheidung stand. Im Rahmen dieser Sitzung gab der Kläger erneut eine Stellungnahme ab. Zusammengefasst trug er vor, nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden zu wollen. Er mache dies davon abhängig, dass „in diesem Gremium Demokratie, Recht und Gesetz respektiert und ausgeübt“ würden. An der anschließenden Beratung und Beschlussfassung nahm der Kläger nicht teil. Es erging ein Gemeinderatsbeschluss, mit dem das Vorliegen der Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 GemO bestätigt und dem Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat mit sofortiger Wirkung aus wichtigem Grund zugestimmt wurde. Nach dem Beschluss teilte der Bürgermeister der Beklagten dem Kläger mit, dass er nun nicht mehr Gemeinderatsmitglied sei.

Mit E-Mail vom 21.01.2016 an den Bürgermeister der Beklagten legte der Kläger Widerspruch gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass der Beschluss wegen seiner fehlenden Mitwirkung wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften rechtswidrig sei. Außerdem habe er keinen Antrag auf Ausscheiden aus dem Gemeinderat gestellt und es liege auch kein wichtiger Grund für sein Ausscheiden vor.

Mit Schreiben vom 05.02.2016 teilte das Landratsamt ... mit, dass es den Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 für rechtmäßig halte, die Entscheidung über das Ausscheiden des Klägers am 21.01.2016 wirksam geworden sei und es kein Rechtsmittel bei antragsgemäßer Entscheidung gebe.

Mit am 22.02.2016 beim Verwaltungsgericht Stuttgart eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger Klage erhoben. Die Klage war zunächst als Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen den Gemeinderat der Beklagten und auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses, auf Feststellung der Mitgliedschaft des Klägers im Gemeinderat sowie auf Unterlassen des Vollzuges des Gemeinderatsbeschlusses gerichtet.

Mit der Klage stellte der Kläger einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. In seinem Beschluss vom 11.03.2016 (7 K 979/16) führte das Verwaltungsgericht Stuttgart aus, dass es sich bei dem „Widerruf“ der Bestellung als Gemeinderatsmitglied um einen Verwaltungsakt handle, gegen den Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft sei. Es lehnte den Antrag aber als unzulässig ab, da dem Kläger wegen seines widersprüchlichen Verhaltens ein Rechtsschutzbedürfnis fehle. Der Kläger sei durch die Entscheidung des Beklagten nicht beschwert, da sie entsprechend dem Antrag des Klägers ergangen sei. Der hiergegen gerichteten Beschwerde des Klägers half der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss 31.05.2016 (1 S 650/16) ab und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Klägers fest. Er teilte die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Entscheidung des Gemeinderats der Beklagten über das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat um einen feststellenden Verwaltungsakt der Beklagten handle und damit kein Kommunalverfassungsstreitverfahren vorliege. Allerdings fehle es an der Anordnung der sofortigen Vollziehung dieses Verwaltungsakts. Er erkannte auch ein Rechtsschutzinteresse des Klägers an. Das Verwaltungsgericht habe im Hauptsacheverfahren zu klären, ob der Kläger sich trotz bewusster Herbeiführung der Entscheidung über sein Ausscheiden aus dem Gemeinderat auf deren Rechtswidrigkeit berufen kann und ob ggf. die von ihm geltend gemachten Umstände die Annahme eines wichtigen Grundes rechtfertigen. Mit Verfügung vom 29.06.2016 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung des Gemeinderatsbeschlusses vom 21.01.2016 an. Hiergegen wandte sich der Kläger mit Schriftsatz vom 11.07.2016 erneut im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes.

Mit Bescheid vom 01.08.2016 wies das Landratsamt ... den Widerspruch des Klägers gegen den Gemeinderatsbeschluss zurück. Zur Begründung führte es aus, dass der Widerspruch zwar zulässig sei. Insbesondere mangele es dem Kläger nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis. Der Widerspruch sei aber unbegründet. Der Kläger habe sich widersprüchlich verhalten, indem er zunächst sein Ausscheiden beantragt und später gegen den entsprechenden Gemeinderatsbeschluss Rechtsmittel eingelegt habe. Er könne sich daher wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz von Treu und Glauben nicht auf die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses berufen. Daneben sei aber auch ein wichtiger Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO gegeben, da der Kläger als Grund für sein Ausscheiden einen Gewissenskonflikt benannt habe. Auch liege kein Verstoß gegen Befangenheitsvorschriften vor, da der Kläger hinsichtlich der Entscheidung über sein Ausscheiden befangen gewesen und daher ordnungsgemäß von der Beratung und Beschlussfassung ausgeschlossen worden sei.

Mit Beschluss vom 17.08.2016 (7 K 4084/16) gab das Verwaltungsgericht Stuttgart dem Antrag des Klägers vom 11.07.2016 statt und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her. Zur Begründung führte es an, dass es an einem wichtigen Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO für das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat mangeln dürfte und der Kläger sich auch materiell-rechtlich auf diese Norm berufen könne. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben dürfte ausscheiden, da die Vorschrift des § 16 Abs. 1 GemO nicht zur Disposition des Klägers stehe.

Im Klageverfahren lässt der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten vortragen, dass er in seiner Stellungnahme am 17.12.2015 keinen Antrag auf Ausscheiden aus dem Gemeinderat gestellt habe. Vielmehr habe es sich dabei um politisch pointierte Aussagen gehandelt. Bereits deshalb sei der Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 rechtswidrig. Daneben ergebe sich die Rechtswidrigkeit auch aus § 18 Abs. 6 GemO, da der Kläger, obwohl er befangen gewesen sei, eine Stellungnahme abgegeben habe. Darüber hinaus liege auch kein wichtiger Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO vor.

Mit Schriftsatz vom 04.08.2016 hat der Kläger seine Anträge dahingehend geändert, dass er nun gegen den Verwaltungsakt der Beklagten und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts ... vorgehen will.

Der Kläger beantragt nunmehr,

den Verwaltungsakt der Beklagten vom 21.01.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts ... vom 01.08.2016 aufzuheben,

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Prozessbevollmächtigte der Beklagten trägt vor, dass der Kläger sein Ausscheiden aus dem Gemeinderat in der Stellungnahme vom 17.12.2015 beantragt und im weiteren Verlauf diesen Antrag auch nicht zurückgenommen habe. Außerdem läge auch ein wichtiger Grund im Sinne von § 16 GemO vor. Indem der Kläger erklärt habe, nicht an künftigen Verfehlungen mitschuldig sein zu wollen, und dem Gemeinderat vorgeworfen habe, Demokratie, Recht und Gesetz missachtet zu haben, habe er einen Gewissenskonflikt zum Ausdruck gebracht. Ein solcher Gewissenskonflikt stelle einen wichtigen Grund dar. Der Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 sei auch nicht wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften rechtswidrig. Der Kläger sei befangen gewesen und sei deshalb ordnungsgemäß vor der Beratung vom Tisch abgerückt. Seine zuvor erfolgte Stellungnahme sei nicht Teil der Beratung gewesen.

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 30.11.2016 einen Vergleich abgeschlossen, in dem der Beklagten ein Widerrufsrecht bis zum 21.12.2016 eingeräumt worden ist. Die Beteiligten haben für den Fall des Widerrufs auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Mit am 21.12.2016 eingegangenem Schriftsatz hat die Beklagte den Vergleich widerrufen.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die vom Kläger vorgenommene Klageänderung von einer Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens in eine Anfechtungsklage gegen den Beklagten ist zulässig, weil sie sachdienlich ist (vgl. § 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO). Sie dient der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten und vermeidet weitere Prozesse (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.1978 - V C 85.77 -, juris; VGH BW, B. v. 15.04.2013 - 2 S 512/13 -, juris).

Die geänderte Klage ist zulässig und begründet.

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO. Bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 handelt es sich um einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt, da hierdurch eine Regelung über das Ausscheiden des Klägers mit Außenwirkung getroffen werden soll (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Dem Kläger fehlt, obwohl der Ausschluss aus dem Gemeinderat auf seinem eigenen Antrag beruht, auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, die materielle Rechtslage gerichtlich klären zu lassen (vgl. VGH BW, B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -).

II.

Der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.01.2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Beschluss ist § 31 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO.

Offen bleiben kann, ob der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften gem. § 18 Abs. 6 GemO rechtswidrig ist.

Jedenfalls liegen die Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 Satz 1 GemO für das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat nicht vor. Danach ist für das Ausscheiden aus einer ehrenamtlichen Tätigkeit ein Antrag des Gemeinderatsmitglieds und das Vorliegen eines wichtigen Grundes erforderlich.

1. Der Kläger hat zwar einen Antrag in diesem Sinne gestellt. Er hat in der Gemeinderatssitzung vom 17.12.2015 explizit von seinem Rücktritt als Gemeinderatsmitglied gesprochen. Dies hat er mit E-Mail vom 18.12.2015 an den Landrat des Landkreises ... und den Bürgermeister der Beklagten nochmals bekräftigt. Hinzu kommt seine E-Mail an die Mitglieder des Gemeinderats vom 28.12.2015, in der er sogar konkret auf § 16 Abs. 1 GemO eingeht. Dabei spielt es im vorliegenden Fall keine Rolle, dass der Kläger in seinen Erklärungen das Wort „Antrag“ nicht verwendet hat. Seine Erklärungen sind als Antrag im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 GemO auszulegen, da sie in diesem Sinne verstanden werden mussten. Maßgeblich für die Auslegung seiner Erklärungen ist insoweit in analoger Anwendung von §§133, 157 BGB ein objektiver Empfängerhorizont, da es sich bei dem Antrag um eine empfangsbedürftige Willenserklärung handelt. Der Kläger hat hier klar gegenüber dem Gemeinderat der Beklagten zum Ausdruck gebracht, nicht mehr Mitglied des Gemeinderats der Beklagten sein zu wollen, indem er seinen Rücktritt erklärte und dies auch mehrfach bestätigte. Dagegen ist für eine Rücknahme dieses Antrags nichts ersichtlich. In seiner Erklärung vom 21.01.2016 erwähnt er zwar, nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden zu wollen. Eine explizite und definitive Antragsrücknahme kann darin aber nicht gesehen werden.

2. Allerdings fehlt es an einem wichtigen Grund für das Ausscheiden. Ein in § 16 Abs. 1 Satz 2 GemO ausdrücklich erwähnter Grund ist hier nicht ersichtlich. Zwar ist die Aufzählung dort nicht abschließend. Jedoch liegt auch kein unbenannter wichtiger Grund vor.

Bei dem Begriff des wichtigen Grundes handelt es sich um einen voll gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Für die Auslegung des Begriffs ist vor allem die Funktion von § 16 Abs. 1 GemO zu berücksichtigen. Nach § 15 Abs. 1 GemO haben Bürger eine Wahl in den Gemeinderat anzunehmen und diese Tätigkeit während der bestimmten Dauer auszuüben. Ein Ausscheiden ist daher nur ausnahmsweise möglich sein. Dementsprechend ist der Begriff des wichtigen Grundes eng auszulegen. Ein solcher kommt nur in Betracht, wenn das private Interesse des Gemeinderatsmitglieds am Ausscheiden höher wiegt als das öffentliche Interesse an der Fortsetzung seines Amtes (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.). Ein solches überwiegendes Interesse des Gemeinderatsmitglieds ist nach der Rechtsprechung insbesondere dann anzunehmen, wenn eine Gewissensentscheidung ihm das Fortführen des Amtes unmöglich macht und es diese auch glaubhaft macht (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Eine Gewissensentscheidung ist jede ernste, sittliche, d. h. an den Kategorien von „Gut“ und „Böse“ orientierte Entscheidung, die der einzelne in einer bestimmten Lage für sich als bindend und unbedingt verpflichtend innerlich erfährt, so dass er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte (vgl. BVerfG, E. v. 20.12.1960 - 1 BvL 21/60 -, BVerfGE 12, 45; VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.).

Diese Voraussetzungen sind beim Kläger aber nicht erfüllt. Zwar benennt er in seiner Erklärung vom 17.12.2015 als Hauptgrund für sein Ausscheiden, dass im Gemeinderat der Beklagten „eine demokratische, an rechtsstaatlichen Prinzipien orientierte und auf die Gemeindeordnung basierende Zusammenarbeit nicht möglich“ sei. Dass diese Situation aber für den Kläger derart zwingend ist, dass ihm die Ausübung seines Amtes unzumutbar ist, ist nicht ersichtlich. Vielmehr bestätigt seine Erklärung vom 21.01.2016, dass er nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden wollte. Der Kläger kritisiert mit seinen Aussagen politische und rechtliche Entscheidungen des Gemeinderates und des Bürgermeisters der Beklagten. Solche Meinungsverschiedenheiten können aber regelmäßig keinen wichtigen Grund i. S. v. § 16 Abs. 1 GemO darstellen (vgl. VGH BW, U. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris). Sie sind im Wege politischer Diskussion innerhalb des Gemeinderats bzw. durch die Einlegung von Rechtsbehelfen zu klären.

Der Kläger kann sich auch auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses berufen. Die Grundsätze von Treu und Glauben stehen dem nicht entgegen. Zwar hat der Kläger durch seinen Antrag die Entscheidung über sein Ausscheiden bewusst herbeigeführt. Er verstrickt sich auch in Widersprüchlichkeiten, wenn er zunächst in seiner E-Mail vom 28.12.2016 Rechtsmittel androht, wenn der Gemeinderat sein Ausscheiden ablehnen sollte, später aber gegen einen seinem Antrag entsprechenden Gemeinderatsbeschluss Widerspruch einlegt. Die Geltendmachung einer materiellen Rechtsposition kann aber nur nach Treu und Glauben ausgeschlossen sein, wenn der Kläger über sie disponieren kann bzw. wenn nicht öffentliche Interessen ihre Geltendmachung erfordern (vgl. für die Befugnis polizeilichen Einschreitens VGH BW, U. v. 01.04.2008 - 10 S 1388/06 -, juris). Legt man diese Voraussetzungen hier zugrunde, verstößt die Geltendmachung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses nicht gegen die Grundsätze von Treu und Glauben. Die Entscheidung des Gemeinderats gem. § 31 Abs. 1 Satz 3 und 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO liegt im öffentlichen Interesse. Der Gemeinderat hat durch seine Entscheidung sicherzustellen, dass er vorschriftsmäßig besetzt ist und damit seine Funktionsfähigkeit erhalten bleibt (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Dabei hat er objektiv anhand der gesetzlichen Wertungen zu entscheiden. Wie bereits erwähnt besteht nach § 15 Abs. 1 GemO grundsätzlich eine Pflicht zur Ausübung ehrenamtlicher Tätigkeit, was auch für Gemeinderatsmitglieder gilt. Diese Pflicht besteht nur in Ausnahmefällen nicht. Das soll der Gemeinderat bei seiner Entscheidung prüfen. § 16 Abs. 1 GemO bietet dem Gemeinderat dagegen nicht die Möglichkeit, nur auf Grund eines Antrages ohne Vorliegen eines wichtigen Grundes Gemeinderatsmitglieder beispielsweise wegen politischer Differenzen auszuschließen. Aus dieser im öffentlichen Interesse liegenden Funktion der Entscheidung nach § 31 Abs. 1 Satz 3 und 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO folgt, dass sich auch ein Gemeinderatsmitglied, das sich womöglich zuvor widersprüchlich verhalten hat, auf die Rechtswidrigkeit eines solchen Beschlusses berufen kann. Die Durchsetzung der hinter § 16 Abs. 1 GemO stehenden öffentlichen Interessen erfordert hier die Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses geltend zu machen.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die geänderte Klage ist zulässig und begründet.

II.

Der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.01.2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Beschluss ist § 31 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO.

Offen bleiben kann, ob der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften gem. § 18 Abs. 6 GemO rechtswidrig ist.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

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8 Referenzen - Gesetze

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

VwGO

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a). (2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur 1. bei der

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published on 15.04.2013 00:00

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. Februar 2013 - 12 K 3744/12 - wird zurückgewiesen.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.Der Streitwert für das Beschwerdev

SubjectsBaugenehmigung , Bebauungsplan, Nutzungsuntersagung und -änderung, andere, Verwaltungsrecht

published on 01.04.2008 00:00

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00

SubjectsTarifvertragsrecht, Nutzungsuntersagung und -änderung, Sonstiges Wirtschaftsstrafrecht, andere, Verwaltungsrecht

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 80

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.: bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,
2.: bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,
3.: in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,
3a.: für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,
4.: in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.: die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder
2.: eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 101

(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.

(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 15. Apr. 2013 - 2 S 512/13

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. Februar 2013 - 12 K 3744/12 - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Antragsgegnerin zu Recht im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, das an den Antragsteller gerichtete Schreiben vom 14.9.2012 ihren Mitgliedern zur Kenntnis zu bringen, und ihr ferner zu Recht für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht.

Zwischen dem Antragsteller, einem Facharzt für Nuklearmedizin, der gemeinsam mit weiteren Berufsträgern ein medizinisches Versorgungszentrum mit den Fachbereichen Radiologie und Nuklearmedizin betreibt, und der Antragsgegnerin, einer Krankenversicherung in Form einer bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts, bestehen seit Jahren Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Erstattungsfähigkeit von Behandlungsmaßnahmen, die der Antragsteller Mitgliedern der Antragsgegnerin in Rechnung stellte. Mit Schreiben vom 14.9.2012 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller sinngemäß mit, dass dieser ihren Mitgliedern weiterhin Behandlungsmaßnahmen, d.h. insbesondere diagnostische Maßnahmen in Rechnung stelle, die über das Maß des medizinisch Notwendigen hinausgingen. Das Schreiben enthielt ferner die Aufforderung an den Antragsteller, „zur Vermeidung von Abrechnungsproblemen“ in Zukunft nur noch diagnostische Maßnahmen entsprechend den einschlägigen Leitlinien abzurechnen und im Übrigen weitere Wunschleistungen seiner Patienten, d.h. Leistungen die er mit diesen trotz des Hinweises auf ihre ablehnende Erstattungshaltung vereinbare, gesondert in Rechnung zu stellen. Das Schreiben schloss wörtlich wie folgt: „Soweit sich dennoch weiterhin Abrechnungsprobleme ergeben, werden wir den betroffenen Kundinnen und Kunden diese(s) Schreiben zur Kenntnis geben“.

Unter Bezugnahme auf das Schreiben der Antragsgegnerin vom 14.9.2012 hat der Antragsteller im vorliegenden Verfahren zunächst begehrt, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, personenbezogene Daten über ihn an Dritte unbefugt herauszugeben, sowie für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld von bis zu 250.000,-- EUR festzusetzen. Nach entsprechendem gerichtlichen Hinweis hat der Antragsteller sein Begehren geändert und beantragt, es der Antragsgegnerin zu untersagen, das an ihn gerichtete Schreiben vom 14.9.2012 an Versicherungsmitglieder oder sonstige Dritte herauszugeben, und ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung die Festsetzung eines Zwangsgelds von bis zu 10.000,-- EUR anzudrohen. Das Verwaltungsgericht hat die einstweilige Anordnung - soweit sie die Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 an die Mitglieder der Antragsgegnerin betrifft - erlassen und den Antrag im Übrigen - soweit er die Untersagung der Weitergabe des Schreibens an sonstige Dritte betrifft - abgelehnt.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass der Antragsteller - auch im Hinblick auf die Einlassung der Antragsgegnerin im streitgegenständlichen Verfahren - jederzeit mit der Weitergabe des an ihn gerichteten Schreibens der Antragsgegnerin vom 14.9.2012 an ihre Mitglieder rechnen müsse, da er nicht beabsichtige, Änderungen in seiner Behandlungs- und Abrechnungsweise vorzunehmen. Diese Weitergabe des Schreibens verletze die Berufsfreiheit des Antragstellers und sein Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Das Schreiben vermittle für den objektiven und unbefangenen Empfänger den Eindruck, der Antragsteller wende zu einem nicht geringen Teil medizinisch nicht gerechtfertigte Behandlungsmethoden an. Es entstehe weiter der Eindruck, dass die Mitglieder mit diesen Informationen davon abgehalten werden sollten, den Antragsteller zu Behandlungszwecken aufzusuchen, wenn sie nicht das Risiko eingehen wollten, mit Teilen der Aufwendungen belastet zu bleiben.

Für diesen (mittelbaren) Eingriff in die Rechte des Antragstellers stünden der Antragsgegnerin keine Rechtfertigungsgründe zur Seite. Die Weitergabe des Schreibens könne insbesondere nicht auf Grundlage von § 82 Abs. 2 der Satzung der Antragsgegnerin gerechtfertigt werden, wonach die Mitglieder über wichtige Fragen von allgemeiner Bedeutung in geeigneter Form zu informieren seien. Schließlich verstoße die Weitergabe des Schreibens an die Mitglieder auch gegen das Sachlichkeitsgebot, an das sich die Antragsgegnerin als öffentlich-rechtliche Körperschaft bei ihrem Verwaltungshandeln halten müsse. Beim Lesen des Schreibens werde der Eindruck vermittelt, der Antragsteller behandele im Übermaß, um ärztliche Gebühren abrechnen zu können.

II.

Die allein noch streitgegenständliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung die Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 an ihre Mitglieder zu untersagen, kann unter Berücksichtigung der im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung zu beschränken hat (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), nicht beanstandet werden.

1. Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin zunächst darauf, der Antragsteller habe im erstinstanzlichen Verfahren eine Antragsänderung i.S.d. § 91 VwGO vorgenommen, die im Hinblick auf ihre fehlende Zustimmung unzulässig sei. Der Antragsteller hat zwar zunächst beantragt, der Antragsgegnerin zu untersagen, personenbezogene Daten über ihn an Dritte herauszugeben, und hat zuletzt sein Begehren auf die Untersagung der Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 beschränkt. Ob es sich hierbei lediglich um eine Konkretisierung des ursprünglichen Begehrens oder um eine Antragsänderung i.S.d. § 91 VwGO handelt, bedarf keiner abschließenden Beurteilung. Im Falle einer Abtragsänderung wär diese jedenfalls sachdienlich und deshalb zulässig (vgl. § 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO).

Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte Klage bzw. den geänderten Antrag der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Änderung die endgültige Beilegung des Streits fördert (vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 91 RdNr. 19). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Sowohl mit dem ursprünglichen als auch dem zuletzt gestellten Antrag wendet sich der Antragsteller im Kern dagegen, dass die Antragsgegnerin ihre Behauptung, er stelle seinen Patienten medizinisch nicht notwendige Leistungen in Rechnung bzw. weise - entgegen seiner Verpflichtung - erstattungspflichtige Leistungen und freiwillige Leistungen, die vom Patienten selbst zu tragen seien, nicht getrennt aus, gegenüber außenstehenden Dritten bzw. Mitgliedern der Antragsgegnerin weiter verbreitet. Vor diesem Hintergrund bildete das Begehren des Antragstellers, der Antragsgegnerin die Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 an deren Mitglieder zu untersagen, bereits von Anfang an den eigentlichen Schwerpunkt des Rechtsstreits; die Antragsänderung ist deshalb ohne weiteres geeignet, den Rechtsstreit zwischen den Beteiligten zu klären und beizulegen.

2. Der Antragsteller hat, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, einen grundrechtlichen Anspruch, dass die Antragsgegnerin es unterlässt, das Schreiben vom 14.9.2012 an die Versicherungsmitglieder weiterzugeben bzw. diesen zur Kenntnis zu bringen. Die Grundrechte schützen den Bürger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln. Infolge dessen kann der Bürger, wenn ihm eine derartige Rechtsverletzung droht, gestützt auf das jeweils berührte Grundrecht Unterlassung verlangen (BVerwG, Urt. v. 23.5.1989 - 7 C 2.87 - BVerwGE 82, 76).

a) Die Antragsgegnerin wirft dem Antragsteller im Schreiben vom 14.9.2012 sinngemäß vor, dass er seinen Patienten wiederholt und über einen längeren Zeitraum hinweg diagnostische Leistungen in Rechnung gestellt habe, die über das Maß des medizinisch Notwendigen hinausgingen und dementsprechend nicht erstattungsfähig seien. Das Schreiben enthält den weiteren Vorwurf, der Antragsteller weise in den Rechnungen erstattungsfähige notwendige Leistungen einerseits und Wunschleistungen der Patienten, die diese selbst aus eigenen Mitteln zu bestreiten hätten, nicht gesondert aus. Bei lebensnaher Betrachtung erweckt das Schreiben der Antragsgegnerin vom 14.9.2012 den Eindruck, der Antragsteller behandele seine Patienten im Übermaß bzw. rechne in einer nicht zu vernachlässigenden Zahl der Fälle übermäßig viel ab. Gleichzeitig entsteht für den unbefangenen Leser des Schreibens der Eindruck, die von der Antragsgegnerin monierte „intransparente“ Abrechnungspraxis führe dazu, dass die Patienten des Antragstellers mit einem nicht unerheblichen Eigenanteil belastet würden, ohne dass dies aus den Rechnungen ersichtlich sei.

Eine Auslegung des Schreibens aus Sicht eines - objektivierten - Empfängers ergibt darüber hinaus, dass die dargestellten Äußerungen - im Falle einer Fortsetzung der bisherigen Behandlungs- und Abrechnungspraxis - dem Kreis der Mitglieder, die für eine Behandlung in der Praxis des Antragstellers in Betracht kommen, zur Kenntnis gegeben werden sollen. Damit stellt die Antragsgegnerin die Weitergabe des Schreibens nicht nur in den Fällen in Aussicht, in denen mit ihren Mitgliedern in Zusammenhang mit der Rechnungsstellung des Antragstellers „konkrete Abrechnungsprobleme“ zukünftig auftreten. Eine solche nachträgliche Information für ihre Mitglieder ergäbe auch nur in beschränkten Umfang Sinn, da in diesen Fällen die Behandlungen sowie die Rechnungsstellung bereits erfolgt und insoweit „das Kind bereits in den Brunnen gefallen ist“. Deshalb ist bei sinnorientierter Auslegung davon auszugehen, dass dem Antragsteller für den Fall einer Fortsetzung seiner bisherigen Abrechnungspraxis die Weitergabe des Schreibens an sämtliche Mitglieder „angedroht“ wird, die (etwa im Großraum ...) potenziell die Leistungen des Antragstellers in Anspruch nehmen könnten. Für diese Sichtweise spricht auch die Einlassung der Antragsgegnerin in ihrer Stellungnahme vom 16.11.2012 gegenüber dem Verwaltungsgericht, in der sie ausdrücklich darauf hinweist, dass ihre Vorgehensweise den Mitgliedern vor der Behandlung eine freie Wahlmöglichkeit eröffnen solle, ob sie nur medizinisch notwendige Behandlungsmaßnahmen in Anspruch nehmen wollten, deren Aufwendungen sie erstattet bekämen, oder ob sie zusätzlich medizinisch nicht erforderliche Behandlungen wollten, deren Kosten sie letztlich selbst tragen müssten.

b) Eine Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 im dargestellten Umfang führt zu einer Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Antragstellers. Der verfassungsrechtliche Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG umfasst den Schutz vor ehrverletzenden oder rufschädigenden Äußerungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.8.2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511). Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt sowohl die Ehre als auch weitere Aspekte des sozialen Geltungsanspruchs einer Person. Der Schutz richtet sich insbesondere auch gegen Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Bild einer Person in der Öffentlichkeit auszuwirken. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa Beschl. v. 25.5.2005 - 1 BvR 1696/98 - NJW 2006, 207) gefährdeten derartige Äußerungen die von Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete freie Entfaltung der Persönlichkeit, weil sie das Ansehen des Einzelnen schmälerten, seine sozialen Kontakte schwächten und infolgedessen das Selbstwertgefühl untergraben könnten.

Die Äußerungen im Schreiben vom 14.9.2012 sind zumindest geeignet, sich abträglich auf das Bild des Antragstellers in der Öffentlichkeit auszuwirken. Der Vorwurf der Übermaßbehandlung bzw. der Abrechnung medizinisch nicht notwendiger Leistungen ist geeignet, sowohl die berufliche als auch die moralische Reputation des Antragstellers in Frage zu stellen. Dies versteht sich von selbst und bedarf keiner weiteren Vertiefung.

Unerheblich ist der Umstand, dass die Weitergabe des Schreibens an die Mitglieder der Antragsgegnerin nicht die Voraussetzungen einer Grundrechtsbeeinträchtigung im klassischen Sinne erfüllt, weil sie insbesondere nicht auf einer unmittelbaren Regelungswirkung beruht. Das Informationshandeln der Antragsgegnerin kommt nach seiner Zielsetzung und seiner Wirkung einem klassischen Eingriff gleich bzw. zumindest sehr nahe (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 15.12.2005 - 7 C 20.04 - NJW 2006, 1303), da die Verlautbarung der Antragsgegnerin - wie dargelegt - zu einer Stigmatisierung des Antragstellers jedenfalls im Verhältnis zu den Versicherungsmitgliedern und damit im Verhältnis zu einer beschränkten Öffentlichkeit führt. Eine Grundrechtsbeeinträchtigung ist jedenfalls bei solchen gezielten personenbezogenen Äußerungen eines Hoheitsträgers mit nachteiligen Effekten für den Betroffenen anzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.5.2005 - 1 BvR 1072/01 - NJW 2005, 2912).

Die Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 an die Versicherungsmitglieder beeinträchtigt gleichzeitig das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 12 Abs. 1 GG. In der bestehenden Wirtschaftsordnung betrifft das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG insbesondere das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen. Das Grundrecht schützt in diesem Zusammenhang insbesondere die Teilhabe am Wettbewerb zu Erwerbszwecken als Teil der freien Berufsausübung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002 - 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 - NJW 2002, 2621). Die gezielten personenbezogenen Äußerungen der Antragsgegnerin sind geeignet, die Versicherungsmitglieder und damit Patienten bzw. potenzielle Patienten von der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen in der Praxis des Antragstellers abzuhalten. Dementsprechend beeinträchtigen die Äußerungen die Teilnahme des Antragstellers am Wettbewerb mit anderen Ärzten und Praxen, die auf demselben Fachbereich tätig sind.

Ob darüber hinaus auch das Recht des Antragstellers am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb durch das Informationshandeln der Antragsgegnerin beeinträchtigt wird, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, bedarf keiner Entscheidung. Gegen eine solche - auf Art. 14 Abs. 1 GG gestützte - Rechtsposition wird eingewandt, dass weder die Kapitalisierung von Gewinnerwartungen noch rein tatsächliche Gegebenheiten wie bestehende Geschäftsverbindungen, ein erworbener Kundenstamm oder die Marktstellung eines Unternehmens sich dazu eigneten, Gegenstand verfassungsrechtlich geschützten Eigentums zu werden (vgl. dazu Wieland in: Dreier, GG, Komm., 2. Aufl., Art. 14 RdNr. 52).

c) Das (angedrohte) Handeln der Antragsgegnerin ist rechtswidrig.

Grundrechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Informationshandeln bedürfen einer gesetzlichen Rechtfertigung. Der Vorbehalt des Gesetzes gilt für jede Verwaltungstätigkeit, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren ist, und zwar unabhängig davon, ob sie rechtsförmlich oder nur informationell ergeht (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2005, aaO). Für bestimmte Konstellationen ist dabei eine spezielle Ermächtigungsgrundlage zu fordern, die die Voraussetzungen für einen Grundrechtseingriff durch Informationshandeln detailliert umschreibt (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 25.2.1999 - 1 BvR 1472/91, 1 BvR 1510/91 - NJW 1999, 3404 zur Veröffentlichung einer Übersicht über unwirtschaftliche Arzneimittel - und Beschl. v. 24.5.2005 - 1 BvR 1072/01 - NJW 2005, 2912 zur Aufnahme einer Wochenzeitung in den Verfassungsschutzbericht eines Bundeslandes). Für andere Konstellationen reicht dagegen die gesetzliche Aufgabenzuweisung und die sich aus dieser Norm ergebende Annexkompetenz aus, um staatliches Informationshandeln mit grundrechtsbeeinträchtigender Wirkung zu rechtfertigen (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, aaO zur Veröffentlichung einer Liste glykolhaltiger Weine unter Nennung der betroffenen Abfüllbetriebe durch das Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit - und Beschl. v. 17.8.2010, aaO zu den Anforderungen an Stellungnahmen der Bundeszentrale für politische Bildung bezüglich dritter Personen; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 12.7.2005 - 15 B 1099/05 - NVwZ-RR 2006, 273 zu Äußerungen eines Bürgermeisters gegen „verfassungsfeindliche“ Vereinsaktivitäten ). Darüber hinaus muss das staatliche Informationshandeln - unabhängig von der Frage, welche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen sind - ein legitimes Ziel verfolgen und sich gemessen daran als verhältnismäßig erweisen (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 17.8.2010, aaO).

Nach diesen Maßstäben kann im vorliegenden Fall offenbleiben, welche Anforderungen an eine Rechtsgrundlage zu stellen sind, die öffentliche Äußerungen der Antragsgegnerin in Bezug auf medizinische Leistungserbringer rechtfertigen könnten. Denn weder die für ein öffentlichkeitsbezogenes Informationshandeln der Antragsgegnerin einschlägige Rechtsvorschrift in § 82 Abs. 2 ihrer Satzung noch eine etwaig bestehende Annexkompetenz zu der der Antragsgegnerin gesetzlich und satzungsmäßig übertragenen Aufgabenzuweisung berechtigen sie zu der hier zu beurteilenden Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 an die Versicherungsmitglieder.

aa) § 82 Abs. 2 der Satzung sieht vor, dass die Antragsgegnerin ihre Mitglieder über wesentliche Änderungen im Mitgliedschafts-, Beitrags- und Leistungsrecht sowie über wichtige Fragen von allgemeiner Bedeutung in geeigneter Form informiert. Die Vorschrift erlaubt der Antragsgegnerin, ihre Mitglieder in allgemeiner und sachlicher Form über den Umfang der medizinisch notwendigen und damit erstattungsfähigen Leistungen zu unterrichten und auf diese Weise das Verhalten ihrer Mitglieder zu steuern und etwaigen Rechtsstreitigkeiten vorzubeugen. In diesem Zusammenhang kann sie durchaus - wenn wie hier Probleme bei der Abrechnung mit ihren Mitgliedern auftreten - diese darauf hinweisen, welche Leistungen im Fachbereich Radiologie und Nuklearmedizin von ihr als medizinisch notwendig angesehen und dementsprechend erstattet werden und welche Leistungen vom Patienten selbst zu übernehmen sind. Sie darf in diesem Zusammenhang aufgetretene „Abrechnungsprobleme“ mit den Mitgliedern in allgemeiner Form thematisieren und Leitlinien zur Vermeidung solcher Probleme (etwa vorherige Abklärung einer Kostenübernahme durch die Patienten bei nuklearmedizinischen oder radiologischen Leistungen) vorgeben bzw. empfehlen. Die dargestellte Rechtsgrundlage lässt es schließlich auch zu, dass die Antragsgegnerin ihre Mitglieder in allgemeiner Form auf ihre Rechte als Patienten hinweist. So wäre es durchaus möglich, die Mitglieder nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Verbesserung der Rechte von Patientinnen und Patienten vom 20.2.2013 (BGBl. I, S. 277) zum 26.2.2013 etwa auf die Vorschrift des § 630c Abs. 3 BGB hinzuweisen; danach muss der behandelnde Leistungserbringer, der weiß, dass eine vollständige Übernahme der Behandlungskosten durch einen Dritten nicht gesichert ist, den Patienten vor Beginn der Behandlung über die voraussichtlichen Kosten der Behandlung in Textform informieren. Treten die genannten Abrechnungsprobleme nur in einer bestimmten Region auf, kann sich die Antragsgegnerin auch darauf beschränken, nur die in dieser Region wohnenden Mitglieder in der beschriebenen Weise zu informieren.

Die gezielten personenbezogenen Äußerungen gegenüber den Versicherungsmitgliedern erweisen sich hingegen auch auf der Grundlage von § 82 Abs. 2 der Satzung als nicht mehr verhältnismäßig. Im Hinblick auf die dargestellten Möglichkeiten der Antragsgegnerin, ihre Mitglieder - im Falle von „Abrechnungsproblemen“ - allgemein zu informieren, fehlt es bereits an einer Erforderlichkeit der Weitergabe des Schreibens vom 14.9.2012 unter Namensnennung des Antragstellers. Mit den allgemeinen Informationen über die Erstattungspraxis bei radiologischen und nuklearmedizinischen Diagnoseleistungen können die Mitglieder für die „Abrechnungsprobleme“ ausreichend sensibilisiert und daraus folgend ausreichend davor geschützt werden, Leistungen in erheblichem Umfang ohne vorherige Kenntnis selbst tragen zu müssen. Neben dem Schutz der Mitglieder stellen die dargestellten allgemeinen Informationen aber auch das eigene Interesse der Antragsgegnerin an einer reibungslosen und kostensparenden Abwicklung der Erstattungsanträge ihrer Mitglieder ausreichend sicher. Dieses Interesse der Antragsgegnerin kann jedenfalls nicht so weit gehen, dass sie berechtigt wäre, zur Vermeidung von Erstattungsstreitigkeiten mit ihren Mitgliedern, die in gewissem Umfang zu ihrem Aufgabenbereich gehören, öffentlichkeitswirksame Erklärungen abzugeben, die für den Betroffenen mit einer „Prangerwirkung“ verbunden wären, wie sie hier nach den bisherigen Ausführungen zu erwarten wäre.

Im Hinblick auf diese „Prangerwirkung“ ist auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gegeben. Dabei ist - wie dargelegt - insbesondere zu berücksichtigen, dass Streit über die medizinische Notwendigkeit bestimmter Leistungen in der Natur der Sache liegt und es dementsprechend immer wieder zu Rechtsstreitigkeiten über diese Fragen kommen wird, die nur mit Hilfe sachverständiger Stellen beantwortet werden können. Deshalb setzte jedenfalls die Verbreitung der Äußerung in der Öffentlichkeit, der Antragsteller führe medizinisch nicht notwendige Behandlungen durch und rechne dementsprechend „überhöht“ ab, zwingend den vollen Nachweis dieser Behauptung voraus. Daran fehlt es hier. Allein der Umstand, dass es - so die Behauptung der Antragsgegnerin - im Zusammenhang mit der Abrechnungspraxis des Antragstellers bereits zu mehreren Erstattungsstreitigkeiten gekommen ist und die von ihr eingeschalteten Privatgutachter jeweils die Abrechnung medizinisch nicht notwendiger Leistungen festgestellt hätten, genügt hierfür nicht. Die Antragsgegnerin hat auch nicht behauptet, dass die im Verhältnis zum Antragsteller aufgetretenen „Streitfragen“ bereits rechtskräftig bzw. höchstrichterlich entschieden wären.

§ 82 Abs. 2 der Satzung berechtigt die Antragsgegnerin auch nicht dazu, als Helfer bzw. Pfleger ihrer Mitglieder gegenüber den Erbringern medizinischer Leistungen tätig zu werden. Fehl geht insbesondere ihr Einwand, der Antragsteller sei auf Grundlage von § 630c Abs. 3 BGB selbst verpflichtet, seine Patienten vor Beginn der Behandlung über die voraussichtlichen Kosten der Behandlung und insbesondere über den vom Patienten zu tragenden Selbstbehalt zu informieren. Es besteht keine Ermächtigung für die Antragsgegnerin, dieser Verpflichtung zugunsten ihrer Mitglieder zur Wirksamkeit zu verhelfen. Im Übrigen kann durchaus davon ausgegangen werden, dass die Mitglieder der Antragsgegnerin im Falle von „Abrechnungsproblemen“ in der Lage sind, ihrer Rechtsposition in Kenntnis der gesetzlichen Vorgaben in § 630c Abs. 3 BGB selbst Geltung zu verschaffen. § 82 Abs. 2 der Satzung ist schließlich auch keine Ermächtigungsgrundlage dafür, dass die Antragsgegnerin in der Öffentlichkeit Äußerungen abgibt, um auf den Markt der medizinischen Leistungserbringer Einfluss auszuüben; es fehlt insoweit an einer Befugnis, sich zum Sachwalter des Allgemeinwohls zu machen.

bb) Auch die gesetzlichen und satzungsrechtlichen Vorschriften, die der Antragsgegnerin ihre Aufgaben zuweisen, können nicht als Rechtsgrundlage für die dargestellte Beeinträchtigung der Grundrechte des Antragstellers dienen. Aufgabe der Antragsgegnerin ist es, ihren Mitglieder nach Maßgabe der Satzung Leistungen in Krankheits- und Geburtsfällen zu gewähren (§ 1 Abs. 2 der Satzung). Nach der Generalklausel in § 30 Abs. 2 Satz 1 der Satzung sind die Aufwendungen erstattungsfähig, wenn die zugrundeliegenden Maßnahmen medizinisch notwendig waren und die Aufwendungen wirtschaftlich angemessen sind. Diese Grundnormen sowie die weiteren satzungsrechtlichen Konkretisierungen, die das Rechtsverhältnis zwischen der Antragsgegnerin und ihren Mitgliedern ausgestalten, rechtfertigen auch im Hinblick auf die sich daraus ergebende Annexkompetenz zur Information ihrer Mitglieder nicht die hier konkret zu beurteilende Äußerung. Das Interesse der Antragsgegnerin an einer effektiven Bearbeitung der Erstattungsanträge der Mitglieder bzw. das Interesse an der Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten mit ihren Mitgliedern stellen zwar legitime Ziele für ein Informationshandeln dar. Auch hier gilt jedoch, dass sich die konkrete Äußerung wegen der mit ihr verbundenen „Prangerwirkung“ als unverhältnismäßig darstellt; insoweit kann auf die vorherigen Ausführungen verwiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Da mit der Entscheidung des Senats die Hauptsache vorweggenommen wird, ist der Auffangwert in vollem Umfang anzusetzen.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 133 Auslegung einer Willenserklärung

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 157 Auslegung von Verträgen

Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 01. Apr. 2008 - 10 S 1388/06

Tenor

Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- sowie des Revisionsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten angeordnete Erstellung eines Sanierungsplans zur Verhinderung weiterer Salzeintragungen in den Boden und das Grundwasser durch Versickerung von Niederschlagswasser im Bereich einer Kaliabraumhalde.

Mehrere Rechtsvorgängerinnen der Klägerin bauten von 1922/23 bis zur Einstellung des Betriebes im Jahre 1973 in dem aus drei Schächten bestehenden Bergwerk Buggingen im Rheintal Kalisalze ab. Seit 1923 wurden bei der Produktion anfallende salzhaltige Reststoffe beim Schacht I/II auf Halde abgelagert. Eine Untergrundbefestigung besteht nicht. Durch die Versickerung des Niederschlagswassers im Bereich der Halde löst sich Salz und wird in den Boden und das Grundwasser eingetragen. Die Halde bestand ursprünglich aus Schlamm und Rückständen, mittlerweile besteht sie aber zu 80 v.H. aus Steinsalz und hat eine Ausdehnung von ca. 3,6 ha Fläche mit einer Höhe von bis zu 40 m und einem derzeitigen Volumen von ca. 350.000 bis 400.000 t Abraummaterial mit einem Anteil von ca. 200.000 bis 250.000 t Chlorid.

Erste Betreiberin war die Gewerkschaft B.. Mit Beschluss der Gewerkenversammlung vom 23.11.1970 wurde die Gewerkschaft B. gemäß §§ 63 ff. des Umwandlungsgesetzes in die Firma K. GmbH umgewandelt. Alleingesellschafterin war seinerzeit die Firma K. und S. GmbH, …. Letztere übernahm mit Beschluss der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 die Firma K. … GmbH im Wege der Gesamtrechtsnachfolge. Am 27.08.1971 erfolgte eine Umwandlung in eine Aktiengesellschaft (...). Im Jahr 1972 wurde das Vermögen der Aktiengesellschaft auf die Aktionärin S. AG übertragen. Noch im Jahr 1972 wurde deren Änderung in K. und S. AG, K., beschlossen. Am 09.03.1994 entstand aus dieser unter Änderung von Firma und Sitz die K. und S. Beteiligungs AG; letztere hat zwischen Erlass des Widerspruchsbescheids und Erhebung der Klage auf die Klägerin umfirmiert.

Der Betrieb des Bergwerks wurde zum 30.04.1973 eingestellt. Am 13.09.1973 wurde dem zuständigen Landesbergamt die Stilllegung des Betriebs unter Vorlegung eines Abschlussbetriebsplanes angekündigt. Mit Verfügung vom 20.08.1974 ließ das Landesbergamt den Abschlussbetriebsplan unter Bedingungen und Auflagen zu. Bezüglich der Niederschlagsversickerung enthält der Abschlussbetriebsplan keine besonderen Bestimmungen. Unter dem Punkt 3.6 Halden befindet sich lediglich folgende Passage: „Am unteren Böschungsteil der am Schacht I/II befindlichen Halde wurden eine Anzahl von Stauden und Sträuchern gepflanzt, die eine teilweise bereits eingetretene Selbstbegrünung unterstützen sollen. Am oberen Teil der Halde muss die im Laufe der Zeit eintretende Verbesserung der oberen Tonschichten abgewartet werden.“ In der Folgezeit wurde das ehemalige Bergwerksgelände an verschiedene private Eigentümer veräußert; die heutigen Eigentümer des Haldengeländes erwarben es im Jahre 1985. Am Haldenkörper wurden teilweise Abgrabungen und Aufschüttungen vorgenommen. Das ehemalige Bergwerksgelände wurde teilweise bebaut. Am 13.07.1988 wurde das Bergwerk aus der Bergaufsicht entlassen.

Das Problem des Salzeintrags in den Boden war den zuständigen Behörden und der Betreiberin des Bergwerks im Grundsatz bereits seit Ende der 60-er Jahre des vergangenen Jahrhunderts bekannt. Dabei lag jedoch das Augenmerk vornehmlich auf einer nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände eingeleitet worden waren, sowie vorübergehend auch auf der „Heitersheimer Halde“ bei Schacht III. Der Umfang der Salzeintragung durch die Halde und die dadurch entstehende massive Belastung gerade des nicht bodennahen Grundwassers wurden jedoch erst gegen Ende der achtziger Jahre im Zuge einer historischen Erkundung bekannt. Im Jahre 1991 wurden von behördlicher Seite in der Nähe der Halde zwei Grundwassermessstellen in 31 und 42 m Tiefe angelegt. Die im Abstrom der Halde gelegene Messstelle A wies bei Beprobungen im Jahre 1991 einen Wert von 1220 mg/l Chlorid, 1996 von 1122 mg/l und 1999 von 1094 mg/l Chlorid auf. Teilweise wurden sogar höhere Werte gemessen.

Mit Bescheid vom 19.02.1999 verpflichtete der Beklagte die K. und ... Beteiligungs-AG zur Durchführung von Grundwasseruntersuchungsmaßnahmen und der Erstellung eines Sanierungsplans. Die Grundwasseruntersuchungen sollten eine halbjährige Beprobung einer bereits bestehenden Grundwassermessstelle auf die Parameter Natrium, Kalium und Chlor beinhalten (Ziffer 6). Für den Sanierungsplan wurden einzelne Erörterungspunkte und technische Maßstäbe vorgegeben. Das Landratsamt führte zur Begründung seines Bescheides aus: Die K. und ... Beteiligungs-AG sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergwerksbetreiberin für die von der Halde ausgehende Grundwassergefährdung polizeirechtlich verantwortlich. Rechtsgrundlage seien die §§ 22, 25 und 27 des Landesabfallgesetzes. Die Kali- und Salz Beteiligungs-AG habe durch die Haldenablagerung die Grundwassergefahr verursacht. Die bergrechtliche Genehmigung des Kaliabbaus stünde der Inanspruchnahme nicht entgegen, da die Genehmigung nur insoweit Legalisierungswirkung entfalten könne, als eine Gefährdung aufgrund des damaligen Standes von Wissenschaft und Technik absehbar gewesen sei. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. Auch der bergrechtliche Abschlussbetriebsplan stelle keine abschließende Regelung dar, die die Heranziehung als Handlungsstörerin hindere. Eine Heranziehung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer komme wegen dessen mangelnder Leistungsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt effektiver Gefahrenabwehr nicht in Frage.

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 29.02.2000 zurück. Dabei stützte es die angeordneten Maßnahmen auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz und führte weiter aus, das Bundesberggesetz sei nach der Entlassung aus der Bergaufsicht nicht anwendbar.

Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 03.04.2000 Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und die Aufhebung des Bescheids (ausgenommen dessen Ziffer 6) sowie des Widerspruchsbescheids beantragt. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Haldenablagerung sei durch die jeweiligen bergrechtlichen Betriebspläne genehmigt gewesen und auch durch den Abschlussbetriebsplan genehmigt worden. Durch dieses behördlich genehmigte Verhalten habe sie die polizeiliche Gefahrengrenze daher nicht überschritten; eine Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin komme somit nicht in Betracht. Außerdem sei der Bescheid nicht hinreichend bestimmt genug, weil der räumliche Geltungsbereich für den Sanierungsplan nicht erkennbar sei. Im Übrigen habe die Behörde die Möglichkeit, die Klägerin in Anspruch zu nehmen, verwirkt, weil sie trotz Kenntnis der Salzeintragung die genannten Genehmigungen erteilt und die Klägerin über Jahre nicht zur Gefahrenabwehr herangezogen habe.

Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten und hat vorgetragen, das Bundesberggesetz sei nicht mehr anwendbar, nachdem das Werk Buggingen am 13.07.1988 aus der Bergaufsicht entlassen worden sei. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme seien die §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 Abs. 1, 2 BBodSchG, wonach die Klägerin auch als Gesamtrechtsnachfolgerin der Firmen, die die Kalihalde betrieben hätten, in Anspruch genommen werden könne. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien erfüllt, und die Verfügung sei ermessensfehlerfrei. Schließlich kämen weder dem Betriebs- noch dem Abschlussbetriebsplan legalisierende Wirkung zu. Auch könne die Klägerin für sich weder das Rechtsinstitut der Verwirkung noch das der Verjährung in Anspruch nehmen, da in beiden Fällen ordnungsrechtliche Pflichten nicht Gegenstand eines Rechts- oder Anspruchsverlustes sein könnten.

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 16.10.2002 abgewiesen. Die Anordnungen des Landratsamtes seien durch die Widerspruchsbehörde zutreffend auf das nunmehr in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz gestützt worden. Die Kalihalde Buggingen sei eine Altlast. Die Klägerin sei zu Recht als Gesamtrechtsnachfolgerin der Verursacher der Ablagerungen in Anspruch genommen worden. Eine Legalisierung der Zustände durch die Entlassung aus der Bergaufsicht sei ebenso wenig eingetreten wie der Anspruch verwirkt worden sei.

Der Senat hat auf die zugelassene Berufung der Klägerin durch Urteil vom 22.02.2005 das Urteil des Verwaltungsgerichts abgeändert und auf den uneingeschränkten Aufhebungsantrag der Klägerin den Bescheid des Landratsamtes (einschließlich dessen Ziffer 6) und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Für die Zeit vor August 1972 scheide eine direkte Verursachung durch die Klägerin aus. Die Verursachungsbeiträge der infolge der Vermögensübernahme erloschenen früheren Bergwerksbetreiberin könnten der Klägerin als Rechtsnachfolgerin nicht zugerechnet werden. Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfasse zwar auch Rechtsnachfolgetatbestände, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingetreten seien. Ihre gebotene verfassungskonforme Auslegung schließe aber jedenfalls Rechtsnachfolgetatbestände vor Mitte der 1980er Jahre aus. Da die Gesamtrechtsnachfolge bereits 1972 abgeschlossen gewesen sei, liege eine "echte" Rückwirkung vor, die einer besonderen Rechtfertigung bedürfe. Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot komme hier allenfalls eine unklare und verworrene Rechtslage in Betracht. Die Frage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten angenommen werden könne, sei umstritten. Eine unklare Rechtslage hinsichtlich der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten könne allerdings erst ab Mitte der 1980er Jahre angenommen werden, als die Altlastenproblematik an Aktualität gewonnen habe. Bei verschiedenen Anlagebetreibern, die nacheinander tätig geworden seien, könne zwar auch derjenige zu Altlastenerkundungs- und -sanierungsmaßnahmen herangezogen werden, der den möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet habe. Der angefochtene Bescheid sei aber deshalb ermessensfehlerhaft, weil das Landratsamt seinen Erwägungen zu Unrecht eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die gesamte Zeit der Haldenbeschickung zugrunde gelegt habe.

Auf die vom Senat zugelassene Revision hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 16.03.2006 das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Bestimmungen des Bundesbodenschutzgesetzes zur Sanierungspflicht eines Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung beanspruchten auch für die Zeit vor dessen Inkrafttreten Geltung und verstießen auch nicht gegen das grundsätzliche Verbot der Rückwirkung von Gesetzen.

Die Klägerin trägt nunmehr ergänzend und vertiefend noch vor: Zwar lasse sich heute nicht mehr exakt feststellen, wann aus dem auf der Halde gelagerten Material so viel Salz in den Untergrund gelangt sei, dass die wasserrechtliche Gefahrenschwelle überschritten gewesen sei. Es spreche aber Vieles dafür, dass dies bereits vor dem Zweiten Weltkrieg der Fall gewesen sei. Eine förmliche Genehmigung für die Anlage und den Betrieb des Bergwerks sei nicht auffindbar. Eine solche Entscheidung sei in den maßgeblichen Vorschriften des Berggesetzes vom 22.06.1890 auch nicht vorgesehen gewesen. § 61 BadBergG habe lediglich vorgesehen, dass der Bergwerksbesitzer verpflichtet gewesen sei, der Bergbehörde von der beabsichtigen Inbetriebsetzung vorher Anzeige zu machen. Nach § 62 BadBergG habe die Bergbehörde verlangen können, dass der Bergwerksbesitzer einen Betriebsplan vorzulegen habe, der dann von der Bergbehörde gemäß § 62 Abs. 2 BadBergG auf die in § 147 BadBergG festgelegten polizeilichen Gesichtspunkte zu prüfen gewesen sei. § 63 BadBergG habe schließlich bestimmt, dass der Bergwerksbesitzer zur Ausführung des Betriebsplans befugt gewesen sei, wenn die Bergbehörde nicht binnen 14 Tagen nach Vorlage des verlangten Betriebsplans Einspruch gegen denselben erhoben habe. Der Senat habe auf die Rechtsprechung des 1. Senats verwiesen, wonach es zweifelhaft sei, ob die für gewerbe- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen von der Rechtsprechung und Literatur entwickelten Grundsätze der Legalisierungswirkung auf bergrechtliche Zulassungen von Betriebsplänen (noch dazu nach altem Recht) anwendbar seien. Der 1. Senat habe auf die erhöhten Gefahren hingewiesen, die mit Betriebshandlungen des Bergbaus, die in die Erdkruste eingriffen, verbunden seien. Es könne dahinstehen, ob diese Erwägungen über die besondere Gefährlichkeit des Bergbaus zuträfen. Bei zahlreichen Anlagen, die eine Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz bedürften, sei das Gefährdungspotential sicher nicht geringer. In jedem Fall beschränke sich die besondere Gefährlichkeit des Bergbaus auf die unterirdischen Bergbauanlagen. Es sei hingegen nichts dafür ersichtlich, dass auch die beim Bergbau zwangsläufig anfallenden Halden, in denen das Abraummaterial abgelagert werde, ein außergewöhnliches Gefährdungspotential in sich bergen würden. Dass es nicht gerechtfertigt sei, bei Abraumhalden des Bergbaus von vornherein eine Legalisierungswirkung auch hinsichtlich der Halde abzulehnen, ergebe sich schon daraus, dass eine Legalisierungswirkung unbestritten dann gegeben wäre, wenn eine solche Halde nicht unmittelbar im räumlichen Zusammenhang mit dem Bergwerk, sondern unabhängig davon angelegt würde. Es handele sich dann um eine Aufschüttung, die nach Bauordnungsrecht genehmigungspflichtig wäre. Einer Baugenehmigung käme aber eine Legalisierungswirkung in dem Sinne zu, dass nach Erteilung der Baugenehmigung nur dann zusätzliche Anforderungen an das Bauvorhaben gestellt werden könnten, wenn die von dem Bauvorhaben ausgehenden Gefahren für öffentliche Belange nicht vorhersehbar gewesen seien. Dies ergebe sich zweifelsfrei aus § 58 Abs. 6 LBO. Es könnte dann aber für die Frage der Legalisierungswirkung einer Genehmigung keinen Unterschied machen, ob eine Halde im Zusammenhang mit einem Bergbauvorhaben zugelassen werde oder aber isoliert baurechtlich genehmigt werde. Der Senat habe darauf abgestellt, dass eine Legalisierungswirkung nur eintreten könne, wenn die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich gestattet habe. Der Senat wolle sich damit vermutlich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anschließen, wonach eine immissionsschutzrechtliche bzw. gewerberechtliche Anzeige keine Legalisierungswirkung entfalte. Soweit aus den Akten ersichtlich, sei im vorliegenden Fall keine förmliche Anzeige der Inbetriebnahme nach § 61 BadBergG erfolgt. Vielmehr sei das Bergwerk vermutlich aufgrund der Konzessionen, die zunächst Herrn Dr. E. am 04.04.1916 erteilt worden und dann von den Gewerkschaften B. und M. am 20.04.1926 übernommen worden seien, betrieben worden. In den Konzessionsurkunden sei ausdrücklich festgehalten, dass der Schacht innerhalb von sechs Jahren angelegt und die Förderung von Kali innerhalb von weiteren vier Jahren aufgenommen werden müsse. Ferner sei den Gewerkschaften B. und M. am 20.04.1926 das Gewinnungsrecht eingeräumt worden. Die Erteilung der Konzessionen und des Gewinnungsrechts mit der Verpflichtung, das Bergwerk anzulegen und zu betreiben, habe eine förmliche Anzeige der Betriebsaufnahme überflüssig gemacht, zumal die Gewerkschaften B. und ... die einzelnen Maßnahmen zur Aufnahme der Kaliproduktion, insbesondere die Anlage des Schachts, laufend angezeigt hätten. In den Akten des Regierungspräsidiums Freiburg befinde sich ein Übersichtsplan des Kalibergwerks vom 12.08.1926, in dem auch die Halde eingetragen sei. Dieser Plan sei vom Badischen Revisions-Verein am 04.09.1926 für zulässig befunden worden. Bei einer Gesamtschau aller dieser dargestellten behördlichen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Kalibergwerk Buggingen müsse davon ausgegangen werden, dass das Kalibergwerk nicht nur mit Kenntnis, sondern mit Zustimmung der damaligen Bergbehörden eingerichtet und betrieben worden sei, also ein genehmigtes Vorhaben darstelle. Dieser Genehmigung komme eine Legalisierungswirkung in dem Sinne zu, dass die bereits damals erkennbaren Beeinträchtigungen öffentlicher Belange von der Legalisierung erfasst worden seien und somit nicht rechtswidrig seien. Aus diesem Grund könne auch keine ordnungsrechtliche Verfügung ergehen. Die Genehmigung beziehe sich nicht nur auf das eigentliche Bergwerk, sondern ebenso auch auf die damit zwangsläufig verbundene Anlage einer Halde für das Abraummaterial. Es komme hinzu, dass das Bergamt Freiburg am 29.08.1941 einen Lageplan, der auch die Halde wiedergegeben habe, mit dem Vermerk „Bergpolizeilich geprüft“ versehen habe. Die Legalisierungswirkung einer Zulassungsentscheidung trete allerdings nur im Rahmen des Gegenstands, Inhalts und Umfangs der konkreten Regelungen des Genehmigungsbescheids ein. Die konkludente Zulassung eines Bergwerks nach dem Badischen Berggesetz habe insoweit eine Legalisierungswirkung, als die Prüfungskompetenz der Bergbehörde gereicht habe. Diese habe nach den §§ 62 Abs. 2, 147 BadBergG u.a. zu prüfen gehabt, ob das Bergwerk gemeinschädliche Einwirkungen zur Folge haben würde. Eine Gemeinschädlichkeit sei jedenfalls dann gegeben, wenn das Grundwasser beeinträchtigt werde. Das Badische Bergamt wäre somit verpflichtet gewesen, bei einer Prüfung der vom damaligen Betreiber eingereichten Pläne der Frage nachzugehen, ob durch die mit einem Bergwerk zwangsläufig verbundenen Aufschüttungen einer Halde eine Beeinträchtigung der Grundwasserqualität eintreten könne. Es sei auch damals bekannt gewesen, dass eine Zuführung von Salz in das Grundwasser die Nutzung des Grundwassers und damit das Trinkwasser beeinträchtigen und sogar unmöglich machen könne. Dass dieser Erkenntnis im Rahmen der konkludenten Genehmigung des Kaliabbaus keine Bedeutung beigemessen worden sei, habe nichts daran geändert, dass die von einer Abraumhalde ausgehende Gefährdung des Grundwassers Gegenstand der Zulassungsentscheidung gewesen sei und daher auch an der Legalisierungswirkung teilnehmen müsse. Bei der Frage, ob der Zulassungsentscheidung eine Legalisierungswirkung zukomme, könne der Schutz des Eigentums durch Art. 14 GG nicht außer Betracht bleiben. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Zulassung eines Bergwerks nach den Bestimmungen des früheren Badischen Berggesetzes keine Legalisierungswirkung entfaltet habe, könne dies für die Zeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem dadurch begründeten verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums nicht mehr gelten. Es sei nämlich für den Betreiber eines Bergwerks, der außerordentlich hohe Kapitalinvestitionen vornehmen müsse, schlechterdings unzumutbar, diese Investitionen ohne eine gesicherte Rechtsposition vorzunehmen. Daher müsse das Badische Berggesetz wegen Art. 14 GG nunmehr so ausgelegt werden, dass der Betreiber eines Bergwerks vor nachträglichen Anforderungen, die für ihn nicht vorhersehbar gewesen seien, geschützt sei. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass vorkonstitutionelle Vorschriften durch Art. 14 GG eine inhaltliche Anreicherung erfahren könnten, wenn sie nur so verfassungskonform seien. Eine Legalisierungswirkung ergebe sich ferner aus dem Abschlussbetriebsplan vom 30.11.1973, der vom Landesbergamt am 10.04.1974 zugelassen worden sei. Auch in Bezug auf den Abschlussbetriebsplan werde in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allerdings angenommen, dass ihm keine Legalisierungswirkung zukomme. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe im Revisionsurteil ausgeführt, es sei kaum anzunehmen, dass nach dem Inhalt des Abschlussbetriebsplans die bis dahin aufgeschüttete Halde gebilligt und damit legalisiert worden sein könnte. Diese Einschätzung gehe wohl davon aus, dass im Abschlussbetriebsplan die Halde nur unter Ziff. 3.6 erwähnt worden sei, wobei es im Wesentlichen nur um die Demontage der Seilbahn und Bepflanzung des Haldengeländes gegangen sei. Die Gefahr einer Beeinträchtigung des Grundwassers durch die aus der Halde ausgeschwemmten Salze werde nicht angesprochen. Hierauf komme es aber auch nicht an. Für den Umfang der Legalisierungswirkung sei nicht entscheidend, was die Behörde tatsächlich geprüft habe, es komme vielmehr ausschließlich darauf an, was sie hätte prüfen müssen. Zu dem von der Bergbehörde bei der Zulassung des Abschlussbetriebsplans zu untersuchenden Prüfprogramm habe u.a. die Frage gezählt, ob von dem stillgelegten Bergewerk gemeinschädliche Einwirkungen ausgingen. Einwirkungen auf das Grundwasser seien gemeinschädliche Einwirkungen. Der Abschlussbetriebsplan diene zwar einerseits dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Beendigung des Bergbaus und dem Ausschluss vor Folgeschäden. Das Bergrecht sei aber inzwischen nicht mehr ein reines Ordnungsrecht, sondern Wirtschaftsverwaltungsrecht und habe dementsprechend auch die Belange des Bergbaubetriebs zu berücksichtigen. Das Unternehmen habe ein berechtigtes Interesse an der verbindlichen Klärung, welche Maßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit nach der Einstellung des Bergbaubetriebs getroffen werden müssten. Zumindest insoweit diene der Abschlussbetriebsplan auch den Belangen des Bergbauunternehmens. Soweit es um bekannte schädliche Auswirkungen der Bergbauanlage gehe, müssten die erforderlichen Schutzmaßnahmen festgelegt werden. Soweit es sich dagegen um schädliche Auswirkungen handele, die bei der Aufstellung des Abschlussbetriebsplans nicht gesehen worden seien und auch nicht hätten gesehen werden können, könnten nachträgliche Anordnungen erfolgen. In dem Abschlussbetriebsplan sei zwar in Bezug auf eine Grundwasserbeeinträchtigung durch Salz, das aus der Halde ausgeschwemmt werde, keine spezielle Regelung getroffen. Das Problem der Grundwasserbeeinträchtigung sei der Bergbehörde aber spätestens seit 1970 bekannt gewesen. Am 12.10.1970 habe das Bergamt nämlich dem Geologischen Landesamt seine Bedenken wegen möglicher grundwasserschädigender Salzkonzentrationen mitgeteilt. Am 12.11.1970 habe dann eine gemeinsame Besprechung von Gewerkschaft B., dem Geologischen Landesamt und dem Bergamt stattgefunden. Das Problem der Grundwasserverunreinigung durch Salzeintrag hätte also im Abschlussbetriebsplan geregelt werden können und hätte auch daher geregelt werden müssen. Dass dies unterlassen worden sei, könne nicht dazu führen, dass nunmehr eine auf das Bodenschutzgesetz gestützte Sanierungsanordnung erfolge.

Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit sei zu berücksichtigen, dass der Salzeintrag in den Boden bereits seinerzeit erfolgt sei, als auch die Behörden die Gefahr einer Grundwasserbeeinträchtigung durch die Abraumhalde nicht erkannt hätten. Erst recht könne man von der Klägerin und ihrer Rechtsvorgängerin nicht erwarten, dass sie klüger als die zuständigen Behörden seien. So sei im Abschlussbetriebsplan in Bezug auf die Halde lediglich vorgesehen gewesen, dass die Seilbahntürme und Betonfundamente zu entfernen seien und die Halde, soweit möglich, zu bepflanzen sei. Das Geologische Landesamt habe in einem Vermerk vom 25.05.1979 festgelegt, dass die Halde keine Gefahr darstelle. Das Geologische Landesamt habe sodann in der Besprechung vom 06.11.1979 ebenfalls festgestellt, dass die erhöhten Chloridwerte unbedenklich seien. Dies habe dazu geführt, dass über Jahre hinweg keine weiteren Untersuchungen über den Salzeintrag der Halde in das Grundwasser stattgefunden hätten. Das Geologische Landesamt habe noch mit Schreiben vom 23.11.1988 an das Regierungspräsidium Freiburg festgestellt, dass die Halde des Kalibergwerks Buggingen ungefährlich sei. Erst längere Zeit nach der Stilllegung des Bergwerks hätten intensivere Untersuchungen über eine Grundwasserbeeinträchtigung stattgefunden. Sie habe den Kalibergbauabbau nur in der Zeit von 1970 bis 1973 betrieben und daher nur einen untergeordneten Beitrag zur Gefährdung des Grundwassers geleistet. Insbesondere sei die Gefahrenschwelle schon mehrere Jahrzehnte vor der Übernahme des Kalibergwerks überschritten worden. Es sei daher unverhältnismäßig, wenn ausschließlich sie für Maßnahmen des Bodenschutzes in Anspruch genommen werde. Zwar gehe es im vorliegenden Verfahren nur um die Durchführung einer Sondierungsbohrung sowie um die Erstellung eines Sanierungsplans und noch nicht um die wesentlich aufwändigere Sanierung der Halde. Aber auch die bereits jetzt in dem angefochtenen Bescheid angeordneten Maßnahmen seien nur dann verhältnismäßig, wenn es überhaupt einen Sinn mache, isoliert die Sanierung der Halde in Buggingen in Angriff zu nehmen, ohne zu prüfen, ob die Minimierung des Salzeintrags aus der Halde Buggingen die Grundwasserverhältnisse im Rheintal überhaupt nennenswert verbessern würden. Es müsse zunächst ein generelles Konzept zur Verminderung der Grundwasserbeeinträchtigung durch Salz im Bereich südlich des Kaiserstuhls entwickelt werden, bei dem auch der Salzeintrag aus dem Kalibergbau im Elsass nicht auch außer Betracht bleiben könne. Es sei insbesondere mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, wenn gegenüber den wesentlich schwerwiegenderen Grundwasserbelastungen nördlich und nordwestlich von Fessenheim nicht eingeschritten werde, zumal die im Grundwasserabstrom der Halde Buggingen nächst gelegene Wassergewinnungsanlage, der Tiefbrunnen Unterfeld Ost, nach den von dem Beklagten vorgelegten Messwerten nur eine unter dem Grenzwert der Trinkwasserverordnung von 250 mg/l liegende Chloridbelastung aufweise. Schließlich könne sie sich darauf berufen, dass die Befugnisse der Behörde, eine Sanierung der Halde zu verlangen, verwirkt seien. Eine Verwirkung trete ein, wenn der Betroffene aufgrund des Verhaltens der Behörde nicht mehr damit rechnen müsse, dass diese gegen ihn vorgehen werde. Dies sei hier der Fall. Bei einer Besprechung am 31.08.1977, an der der Präsident des Geologischen Landesamts, Vertreter der Forstdirektion Freiburg und Vertreter der Klägerin teilgenommen hätten, sei vereinbart worden, dass die Halde als Zeugnis bergbaulicher Tätigkeit im Markgräfler Land erhalten bleiben solle. Insoweit übereinstimmend damit sei in einem Protokoll einer Befragung der Halde vom 05.09.1978 nochmals festgehalten, dass die Halde unverändert erhalten bleiben solle. Es sei lediglich über die Möglichkeit einer Begrünung diskutiert worden. Schließlich sei in einem Schreiben des Landesbergamts an das Regierungspräsidium vom 23.11.1988 festgehalten, dass mit Gefahren i. S. des § 90 Abs. 2 BBergG nicht mehr zu rechnen sei. Die Halde sei im Hinblick auf den Chloridgehalt unbedenklich und nach der Stellungnahme der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege vom 24.09.1979 sogar als schützenswertes Biotop einzustufen. Über die Einstufung der Halde als Biotop sei auch in der Presse berichtet worden. Auch in dem Bericht des Landesbergamts zur Entlassung aus der Bergaufsicht vom 13.07.1988 sei festgehalten, dass die Halde in Buggingen ein erhaltenswertes Biotop sei und die Oberfläche der Halde nicht verändert werden solle. Der Seite 9 des Berichts könne dann entnommen werden, dass der im Grundwasser gemessene erhöhte Chloridgehalt hygienisch unbedenklich sei. Selbst wenn die zuständigen Behörden nur die Halde Heitersheim sowie die nahe gelegene Kiesgrube im Blick gehabt hätten, so hätte sich ihnen das vergleichbare Gefahrenpotential der Halde Buggingen aufdrängen müssen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16.10.2002 - 1 K 836/00 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 mit Ausnahme dessen Ziffer 6 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus: Im Hinblick auf die großen Mengen, die auf der Halde über Jahrzehnte hinweg abgelagert worden seien, müsse davon ausgegangen werden, dass bereits vor 1973 schädliche Bodenverunreinigungen eingetreten seien. Nicht nachvollziehbar sei die Behauptung der Klägerin, die Gefahrenschwelle sei vermutlich bereits vor dem Zweiten Weltkrieg überschritten worden. Nach den vorliegenden Zahlen müsse davon ausgegangen werden, dass nach 1950 vermutlich mehr Material auf der Halde abgelagert worden sei als zuvor. Die Gefahrenschwelle werde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erst bei einer tatsächlichen Verwirklichung einer Gefahr durch den Schadenseintritt überschritten, sondern bereits von dem Zeitpunkt an, ab dem eine Sachlage gegeben sei, die bei ungehindertem Geschehensablauf zum Schadenseintritt führe. Dabei sei in den Fällen, in denen hohe Rechtsgüter, wie die Sauberkeit des Grundwassers, gefährdet seien, die Gefahrenschwelle bereits überschritten, wenn der Schaden irgendwann mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werde, ohne dass der Schadenseintritt schon unmittelbar bevorstehen müsse. Im Falle der Halde Buggingen sei die Gefahrenschwelle somit überschritten gewesen, als die abgelagerte Menge Abbaumaterial ausgereicht habe, um durch Regen und Witterungseinflüsse früher oder später soviel Salz in das Grundwasser gelangen zu lassen, dass die Grenzwerte überschritten würden. Den bergrechtlichen Akten sei zwar nicht zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese kritische Größe erreicht gewesen sei. Es stehe jedoch fest, dass dies während des Betriebs durch die Klägerin oder einer ihrer Rechtsvorgängerinnen der Fall gewesen sei. Denn zum einen sei nach Einstellung des Bergbaus 1973 kein Abraum mehr auf der Halde abgelagert worden. Zum anderen sei aber ab 1989 eine Überschreitung der zulässigen Grenzwerte nachweisbar. Soweit die Gefahrenschwelle in den Jahren 1960 bis 1973 überschritten worden sei, habe eine Polizeipflicht der Rechtsvorgängerinnen aus einem Verstoß gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG bestanden. Danach dürfen Stoffe nur so gelagert und abgelagert werden, dass eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen sei. Das Betreiben einer Berghalde mit grundwassergefährdenden Stoffen stelle eine solche Ablagerung dar. Gleichzeitig ergebe sich eine Polizeipflicht der Rechtsvorgängerinnen aus einem Verstoß gegen § 147 BadBergG, der in der gesamten Betriebszeit von 1922 bis 1973 anwendbar gewesen sei. § 147 BadBergG habe gemeinschädliche Einwirkungen des Bergbaus verboten. Einwirkungen seien gemeinschädlich, wenn der Schaden, welcher der Gesamtheit durch den Bergbau erwachse, den Nutzen wesentlich überwiege. Die Gefahr einer Grundwasserversalzung durch die Halde habe den der Gesamtheit erwachsenen Nutzen überwogen. Die Bergbehörden wären somit nach § 149 BadBergG auch ermächtigt gewesen, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr anzuordnen. Eine behördliche Genehmigung oder ein Betriebsplan, der die Halde umfasst habe, sei den Akten nicht zu entnehmen. Es existierten auch keine Hinweise darauf, dass es eine solche je gegeben haben könnte. Mangels Betriebsplans scheide auch eine Zulassungsfiktion nach § 63 BadBergG aus. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei eine Legalisierungswirkung auch nicht aufgrund einer Gesamtschau einer Konzession von 1916 und eines - davon unabhängigen - Lageplans von 1926 eingetreten. Eine Legalisierungswirkung hätte allein dann eintreten können, wenn die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich genehmigt hätte. Bei den von der Klägerin zitierten Plänen aus dem Jahre 1926 und 1941 handele es sich um einfache Lagepläne, die mit einem Hauptbetriebsplan nichts zu tun hätten. Selbst wenn man einmal davon ausgehe, dass diese Lagepläne zu einer konkludenten Genehmigung führten, so wären die Behörden nicht gehindert gewesen, jederzeit nachträgliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zu erlassen. Auf die vom Bundesverwaltungsgericht aufgeworfene Frage, welche rechtliche Bedeutung einer Zulassungsfiktion nach § 63 BadBergG beizumessen sei, komme es hiernach nicht an, da es weder einen genehmigten Betriebsplan noch eine sonstige Genehmigung gegeben habe. Im Übrigen seien die Bergbehörden befugt gewesen, die erforderlichen bergpolizeilichen Maßnahmen auch dann zu treffen, wenn mit diesen die Ausführung eines Betriebsplans, gegen den kein Einspruch erhoben worden sei, verhindert würde. Schließlich spreche die Literatur auch einem genehmigten Betriebsplan eine Legalisierungswirkung im Hinblick auf die in §§ 147 ff. BadBergG genannten Gefahren ab. Wie das Bundesverwaltungsgericht im Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu Recht ausgeführt habe, sei der Abschlussbetriebsplan aus dem Jahre 1973 nicht geeignet, eine Legalisierungswirkung zu entfalten. Im Übrigen habe der Verwaltungsgerichtshof zutreffend festgestellt, dass der Umfang der Salzeintragung durch die Bugginger Halde nicht bereits bei Aufstellung des Abschlussplans bekannt gewesen, sondern erst gegen Ende der 1980-er Jahre bei historischen Erkundungen deutlich geworden sei. Das Gleiche gelte für die dadurch entstandene massive Belastung des nicht bodennahen Grundwassers. Die Anordnung sei auch nicht unverhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehe zwischen der Salzbelastung im tiefen rheinnahen Grundwasserleiter zwischen Fessenheim und Breisach einerseits und der Halde Buggingen andererseits kein relevanter räumlicher oder ursächlicher Zusammenhang. Großräumig sei davon auszugehen, dass von der Halde Buggingen relativ geringe Chloridfrachten bis in dem Raum Breisach gelangten. Umgekehrt gebe es aber keine Auswirkungen der Fessenheimer Fahne auf die Salzkontamination im für die Sanierungsanordnung relevanten Bereich. Die derzeit verfügbaren Grundwasser-Qualitätsdaten im Abstrom der Halde Buggingen belegten vielmehr eine Chloridbelastung, die von der Halde Buggingen ausgehe, bis in den Bereich von Grißheim reiche und dort die Wasserversorgung und sonstige Grundwassernutzungen, wie die Feldberegnung, gefährde; denn nur bei einem Chloridgehalt von <100 - 120 mg/l sei das Wasser uneingeschränkt für alle Kulturen im Rahmen der Feldberegnung unbedenklich geeignet. Darüber hinaus könne die Versalzung auch Auswirkungen auf den Kiesabbau in diesem Bereich haben. Es gehe somit in erster Linie darum, eine fortdauernde Salzkontamination durch das weitere Auslaugen der Halde zu verhindern, um das Grundwasser in dem genannten Bereich zu schützen. Das von der Klägerin genannte Schreiben vom 12.10.1970 sowie der vorgeschlagene Ortstermin am 12.11.1970 hätten sich auf die Halde Heitersheim bezogen. Eine Verwirkung komme schließlich nicht in Betracht. Das Gesamtproblem des Salzeintrags in den Boden sei den zuständigen Behörden wie auch der Betreiberin bereits in 60-er Jahren bekannt gewesen. Dabei habe jedoch nicht die Bugginger Halde im Vordergrund gestanden, sondern eine nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände geleitet worden seien.

Wegen weiterer Einzelheiten des Vortrags der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen. Dem Senat lagen die Akten des Landratsamts, des ehemaligen Landesbergamts sowie des Regierungspräsidiums vor.

Entscheidungsgründe

Soweit in der mündlichen Verhandlung die Berufung in Bezug auf die Ziffer 6 des angegriffenen Bescheids zurückgenommen wurde, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO (§ 126 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eingestellt.

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass die Ermächtigungsgrundlagen für die angegriffenen Maßnahmen aus dem im Lauf des Widerspruchsverfahrens in Kraft getretenen Bundesbodenschutzgesetz zu entnehmen sind. Die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes werden nicht durch Vorschriften des Bergrechtes verdrängt (§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG). Denn Bergrecht ist auf den vorliegenden Fall nicht (mehr) anwendbar. Denn jedenfalls seit der Entlassung aus der Bergaufsicht am 13.07.1988 unterliegt die hier zu beurteilende Abraumhalde nicht mehr der Bergaufsicht. Nach § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach Durchführung des Abschlussbetriebsplanes (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörden (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für das Leben oder die Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Durch die entsprechende behördliche Mitteilung ändern sich die Behördenzuständigkeit und das anwendbare Recht (so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589). Die Bergaufsicht lebt auch nicht wieder auf, wenn die Bergbehörde einmal das Ende der Bergaufsicht festgestellt hat, und - entgegen der dabei zugrunde gelegten Prognose - doch noch eine auf den Bergbaubetrieb zurückgehende Gefahr auftritt (Boldt/Weller, Bundesberggesetz, 1984, § 69 Rdn. 19).

2. Der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts steht auch nicht das Wasserrecht entgegen. Denn im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zur Abklärung einer Sanierung der Abraumhalde, von der Gefahren nicht nur für das Grundwasser, sondern auch für den Boden ausgehen. Dass auch das Grundwasser zu den geschützten Rechtsgütern des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, ergibt sich bereits aus § 1 Satz 2 BBodSchG, wonach es Zweck des Gesetzes ist, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren. Dem entspricht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG getroffene Regelung, wonach (u. a.) Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren haben. Die wasserrechtlichen Anforderungen bleiben auch bei Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes gewahrt. § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG bestimmt insoweit, dass sich die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht richten.

3. Die geforderte Erstellung einer Sanierungsplanung findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 BBodSchG, die Forderung, dieses durch einen Sachverständigen erstellen zu lassen, in § 13 Abs. 2 i.V.m. § 18 BBodSchG (vgl. auch zu den Voraussetzungen VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris). Wegen der Ausbreitung der Versalzung des Grundwassers können von der Halde in besonderem Maße Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen. Insbesondere das Grundwasser ist als eine natürliche Lebensgrundlage gegen Verschmutzungen besonders zu schützen (vgl. Art. 20a GG; VGH Baden-Württemberg, B. v. 03.09.2002, - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 2002, 103). Zudem ist es nahe liegend, dass aufgrund des Ausmaßes der eingetretenen Grundwasserverschmutzungen ein abgestimmtes Vorgehen zur Sanierung der Altlast notwendig ist.

4. Die Pflichtenstellung der Klägerin beruht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BBodSchG auf ihrer Stellung als Gesamtrechtsnachfolgerin der früheren Bergwerksbetreiberinnen, die als unmittelbare Verursacherinnen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG alle wesentlichen Verursachungsbeiträge zu verantworten haben.

Die materielle polizeiliche Pflichtenstellung der Rechtsvorgängerinnen in Bezug auf das Grundwasser wurde zunächst durch die Bestimmung des § 149 Abs. 1 i.V.m. § 147 Satz 1 BadBergG unter dem Aspekt der „gemeinschädlichen Einwirkungen des Bergbaus“ und sodann ab 1960 zusätzlich durch § 34 Abs. 2 WHG begründet. Sie war bei realistischer Betrachtungsweise spätestens im Laufe der 1940-er Jahre eingetreten, weil bis zu diesem Zeitpunkt ein nicht unwesentlicher Teil der Aufschüttungen erfolgt war. In diese Pflichtstellung ist nach den maßgeblichen dem Widerspruchsbescheid zugrunde gelegten Bestimmungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Klägerin eingerückt, die nach der bindenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auch in „Altfällen“ auf Rechtsnachfolger des Handlungsstörers anzuwenden sind (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BBodSchG).

Maßgeblich für die Bestimmung des Zeitpunkts des Überschreitens der Gefahrenschwelle ist nicht, wann der konkrete Schaden tatsächlich eingetreten war, vielmehr kommt es allein darauf an, wann ein Zustand eingetreten war, der bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Schadenseintritt führen wird, wobei bei besonders wichtigen Schutzgütern, wie dem Grundwasser, keine zu hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit und die zeitliche Nähe des Schadenseintritts gestellt werden dürfen (vgl. BVerwG, U.v. 26.06.1970 - IV C 99.67 - NJW 1970, 1890).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es unerheblich, dass in der der Halde Buggingen im Abstrom nächstgelegenen Wassergewinnungsanlage früher wie auch aktuell jedenfalls bei einer Durchschnittsbetrachtung der maßgebliche Grenzwert der Trinkwasserverordnung von 250 mg/l eingehalten wird. Die im Abstrom gemessenen Werte hatten vor Erlass der angegriffenen Verfügungen (vgl. „Sachstandsbericht zur Grundwasserversalzung in der Oberrheinebene südlich des Kaiserstuhls“ v. 30.09.1997, S. 69) und haben aktuell (vgl. Anlage zum Schriftsatz des Beklagten vom 08.03.2008) eine solche Dimension, dass nach dem vorgenannten Maßstab ohne weiteres auch eine hinreichende Gefährdung der Trinkwasserversorgung besteht, der Schaden im Grundwasser ist ohnehin bereits eingetreten. Dabei war der Beklagte nicht gehalten, wie die Klägerin unter Bezugnahme auf den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Zeitungsartikel der Badischen Zeitung vom 14.03.2008 geltend macht, von der hier im Streit befindlichen Anordnung gänzlich abzusehen und gewissermaßen alles auf sich beruhen zu belassen. Dies gilt schon deshalb, weil Gegenstand der Anordnung nicht eine Sanierung der Abraumhalde ist, sondern die Erstellung einer Sanierungsplanung, an deren Ende ggf. auch die Erkenntnis der zuständigen Behörde stehen kann, dass eine umfassende Sanierung nicht durchgeführt werden soll, weil diese etwa gemessen am Ertrag nicht mehr verhältnismäßig wäre. Aus der insoweit maßgeblichen Sicht zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung war es (und ist es nach wie vor) ein legitimes gesetzlich gerechtfertigtes Ziel, eine solche Planung durchzuführen mit dem Ziel, durch eine ggf. durchzuführende Sanierung einen weiteren Eintrag in grundwasserführende Schichten zu verhindern bzw. diesen in der zeitlichen Dimension zu strecken und damit ebenfalls das Grundwasser zu entlasten (vgl. noch unten 6).

Zu welchem Zeitpunkt genau die Gefahrenschwelle überschritten wurde, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Eine in jeder Hinsicht präzise zeitliche Eingrenzung wird auch nicht durch das Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgericht gefordert, sofern man im Kontext einer noch vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung (vgl. unter Ziffer 6) jedenfalls zugunsten der Klägerin davon ausgeht, dass die Überschreitung bereits sehr lange zurück liegt. Dabei ist nicht ersichtlich, dass es einen rechtserheblichen Unterschied ausmachen könnte, ob dies nun um 1939 (wie die Klägerin meint) oder erst nach dem Zweiten Weltkrieg (wovon der Beklagte ausgeht) der Fall war. Abgesehen davon erscheint es nach dem gegenwärtigen Sachstand auch bei Einschaltung sachverständiger Hilfe kaum mehr möglich zu sein, hier zu weiteren tragfähigen Erkenntnissen zu kommen. Ein realistischer Ermittlungsansatz ist auch dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen.

Was die Auswahl der Klägerin betrifft, wird von ihr hiergegen nichts erinnert und auch nicht etwa auf die gegenwärtigen Eigentümer verwiesen. Dass diese nicht in Anspruch genommen wurden, kann nach den Ausführungen im angegriffenen Bescheid nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden (vgl. zuletzt auch VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris).

5. Der Senat kann offen lassen, ob die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet des Gewerbe- und Immissionsschutzrechts entwickelten Grundsätze hinsichtlich einer sog. „Legalisierungswirkung“ entsprechender Genehmigungen bzw. Erlaubnisse auf das Bergrecht, insbesondere auf die Zulassung bergrechtlicher Betriebspläne, übertragen werden können. Allerdings wird in Literatur und Rechtsprechung mit den besseren Argumenten eine Übertragung abgelehnt, weil der bergrechtlichen Betriebszulassung lediglich eine Präventivkontrolle zukomme und sie insbesondere keine Sperre gegen auf § 71 BBergG gestützte erforderliche Anordnungen bilden könne (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Die Frage kann deshalb offen bleiben, weil im vorliegenden Fall ein irgendwie gearteter Legalisierungstatbestand, für den die Klägerin im Übrigen die materielle Beweislast trägt, nicht feststellbar ist. Eine lediglich faktische Duldung kann eine solche Wirkung nicht entfalten (vgl. BVerwG, U.v. 16.03.2006 - 7 C 3.05 - m.w.N).

Nach dem für den früheren Betrieb allein maßgeblichen Badischen Berggesetz war aufgrund der §§ 61 ff. vor der Aufnahme des Betriebs ein Anzeige- und Vorlageverfahren durchzuführen, im Rahmen dessen die zuständige Behörde einem auf ihre Aufforderung vorgelegten Betriebsplan binnen einer Frist von vierzehn Tagen widersprechen konnte. Erfolgte innerhalb der Frist nach Vorlage kein Widerspruch, so trat gem. § 63 Abs. 1 eine Zulassungsfiktion ein. Erst die durch das Gesetz vom 18.05.1971 (GBl. 161) erfolgte und am 29.05.1971 in Kraft getretene Neufassung der §§ 62 ff. BadBergG führte ein förmliches bergrechtliches Zulassungsverfahren nach Maßgabe eines Betriebsplanes ein. In Ermangelung einer Übergangsbestimmung wäre dieses Zulassungsverfahren auch auf bereits im Betrieb befindliche Bergwerke anzuwenden gewesen, zumindest soweit eine Fiktion nicht eingetreten war. Unstreitig wurde allerdings auch hiernach (kurz vor Einstellung des Betriebs) keine Zulassung mehr vorgenommen.

Vorliegend konnte selbst die Klägerin weder bei sich, noch in den umfangreichen Verwaltungsakten einen Betriebsplan auffinden, der der zuständigen Bergbehörde förmlich in einem Verfahren nach den §§ 61 ff. vorgelegt worden war und geeignet gewesen wäre, die Fiktion auszulösen. Die aufgefundenen Pläne vom 04.09.1926 und 29.08.1941 sind offensichtlich keine förmlichen Betriebspläne, sondern schlichte Lagepläne.

Wenn die Klägerin nunmehr auf die Herrn Dr. E. unter dem 04.04.1916 bzw. der Gewerkschaft B. unter dem 20.04.1926 erteilten Konzessionen verweist, so verkennt sie deren Rechtscharakter. Diese Konzessionen, die auf § 34 BadBergG (in der 1916 geltenden Fassung) bzw. auf § 39c (der 1926 geltenden Fassung) beruhen, verleihen allein das sog. Bergwerkseigentum, das lediglich zivilrechtliche Bedeutung hat und vornehmlich die aus dem Bergwerksrecht fließenden Gewinnungsrechte vermittelt. Es ist nicht ersichtlich, wie sich hieraus (auch nicht in einer von der Klägerin für richtig gehaltenen Gesamtschau) eine rechtlich geschützte, gegenüber polizeilichem Einschreiten immunisierende Rechtsstellung ableiten lassen sollte.

Abgesehen davon hätte auch ein fiktiv zugelassener Betriebsplan unter der bergpolizeilichen Aufsicht nach den §§ 147 ff. BadBergG gestanden. § 149 Abs. 1 ermächtigte jedoch die Bergpolizei, zum Schutz gegen gemeinschädliche Einwirkungen des Bergbaus jederzeit die geeigneten (verhältnismäßigen) polizeilichen Maßnahmen zu treffen.

Der noch unter dem rechtlichen Regime des Badischen Berggesetzes förmlich aufgrund der erst mit Wirkung vom 29.05.1971 eingeführten Bestimmung des § 66 zugelassene Abschlussbetriebsplan vermochte ebenfalls keine Legalisierungswirkung mit der Folge einer Haftungsfreistellung herbeizuführen. Dies gilt schon deshalb, weil die Problematik eines Eintrags von Salzen in das Grundwasser in keiner Weise in dem Abschlussbetriebsplan geregelt worden war, insbesondere waren diesbezüglich keinerlei Vorkehrungen für notwendig erachtet und deshalb auch nicht darin vorgesehen worden. Nur in diesem Umfang könnte jedoch überhaupt eine Legalisierungswirkung eingetreten sein (vgl. in diesem Sinne ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589). Selbst wenn man mit der Klägerin davon ausgehen wollte, dass eine solche Wirkung auch in Bezug auf alle relevanten Gefahren eintritt, die vorhersehbar waren, so ist, wie im Folgenden noch auszuführen sein wird (vgl. unten 9), aus den verwertbaren vorliegenden Unterlagen nicht deutlich geworden, dass zum damaligen Zeitpunkt (am 20.08.1974) ein aussagekräftiger Ansatz dafür bestand, dass ein regelungsbedürftiges diesbezügliches Gefahrenpotential bestehen könnte. Weitere Ermittlungsansätze haben sich nach vollständiger Auswertung der Verwaltungsakten auch hier für den Senat nicht ergeben. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin verblieb somit weiter in ihrer Pflichtenstellung nach § 149 Abs. 1 BadBergG (vgl. jetzt § 71 Abs. 1 BBergG), ungeachtet der Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen eine - hier einmal zugunsten der Klägerin unterstellte - Legalisierungswirkung eines Abschlussbetriebsplans sich gegenüber § 149 Abs. 1 BadBergG durchzusetzen vermag (vgl. hierzu noch im Folgenden).

Entgegen der Auffassung der Klägerin gebietet Art. 14 GG nicht, erweiternd eine einfach-gesetzlich nach dem Badischen Berggesetz (wie auch nicht nach dem bereits unter dem Regime des Grundgesetzes erst am 21.08.1980 in Kraft getretenen Bundesberggesetz) für den Abschlussbetriebsplan gerade nicht vorgesehene legalisierende Schutzwirkung zu entwickeln. Den verfassungsrechtlichen Erfordernissen wird vielmehr im Rahmen der allgemeinen Grundsätze der Erforderlichkeit, Geeignetheit und v.a. der Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahme Rechnung getragen. Immerhin können beispielsweise nunmehr ausdrücklich gem. § 71 Abs. 1 S. 2 BBergG Anordnungen, die über die auf Grund eines zugelassenen Betriebsplans gestellten Anforderungen hinausgehen, nur getroffen werden, soweit dies zum Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern Beschäftigter oder Dritter erforderlich ist, Voraussetzungen, die aber beim Grundwasserschutz ohne weiteres zu bejahen sind. Eine Einschränkung auf solche Fallkonstellationen, in denen die maßgebliche Gefahr vor Erlass des Abschlussbetriebsplans nicht vorhersehbar war oder gar erst danach objektiv eingetreten ist, ist der Bestimmung nicht immanent. Selbst wenn man - insoweit nahe liegend - aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine derartige Beschränkung auch in die Eingriffsbefugnis des § 149 Abs. 1 BadBergG hineinliest, würde sich hieraus somit für die Klägerin keine günstigere Rechtsfolge ergeben (vgl. zum Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit allgemein noch unter 6). Im Übrigen ist das in diesem Zusammenhang von der Klägerin in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgericht v. 23.08.1996 (4 C 13.94 - NVwZ 1997, 384) nicht geeignet, andere Schlussfolgerungen und weitergehende aus Art. 14 GG abzuleitende Anforderungen zu rechtfertigen. Es ging in dieser Entscheidung allein darum, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in bestimmten Einzelfällen im Lichte des Art. 14 GG in Betracht zu ziehen sein kann, nach § 173 Abs. 3 BBauG 1960 übergeleiteten Bebauungsplänen und deren Festsetzungen nachbarschützende Wirkungen beizumessen, auch wenn seinerzeit bei deren Erlass (vor Inkrafttreten des Grundsgesetzes) eine solche Wirkung nicht vorgesehen war.

Auch die am 13.07.1988 erfolgte Entlassung aus der Bergaufsicht steht einer Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Ungeachtet der rechtlichen Qualität des Entlassungsakts (Verwaltungs- oder Realakt) ist mit der Entlassung keine feststellende Regelung des Inhalts verbunden, dass der aktuelle Zustand ausdrücklich auch für die Zukunft abschließend sicherheitsrechtlich beurteilt und in diesem Sinne hingenommen wird. Die Entlassung und die mit ihr verbundene rechtlich (eingeschränkte) Tragweite müssen vor dem Hintergrund ihrer rechtlichen Bedeutung gesehen werden, nämlich der ordnungsrechtlichen Zuständigkeitsverlagerung. Der Entlassung liegt daher nur eine prognostische Beurteilung des Inhalts zugrunde, dass nach dem aktuellen Erkenntnisstand eine besondere bergrechtlich relevante Gefahr nicht mehr besteht und daher eine spezifisch bergrechtliche Überwachung nicht mehr für erforderlich gehalten wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589). Diese Prognose bindet aber in keiner Weise die nunmehr zuständig gewordenen Behörden (vgl. zur Verwirkung noch Ziffer 9).

6. Die Heranziehung der Klägerin ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft oder gar unverhältnismäßig, weil der frühere Haldenbetrieb für sich betrachtet wegen der mittlerweile eingetretenen tatsächlichen Veränderungen insgesamt für die Salzauswaschungen nicht mehr allein verantwortlich ist. Dass wesentliche Verursachungsanteile auf die spätere Überplanung des Haldenbereichs sowie auf Eingriffe in diesen zurückzuführen sein können, hindert weder die Annahme einer rechtlich relevanten Verursachung, noch steht es einer entsprechenden Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin entgegen. Dabei ist auch nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt von einer Inanspruchnahme der - nicht leistungsfähigen - jetzigen Eigentümer abgesehen hat (vgl. auch oben Ziffer 4).

Unverhältnismäßig ist die Inanspruchnahme auch nicht deshalb, weil fast alle wesentlichen Verursachungsbeiträge von Rechtsvorgängerinnen der Klägerin geleistet wurden und dies zudem auch schon vor sehr langer Zeit der Fall war. Denn immerhin hat sie infolge der Rechtsnachfolge sämtliche Vermögenswerte übernommen, die selbst aber - zumindest auch - auf der jahrzehntelangen wirtschaftlich profitablen Ausbeutung und Nutzung der Salzlager beruhen und auf diese zurückzuführen sind (vgl. Historische Erkundung des WWA Freiburg S. 12, Zahlentafel 1). Die Klägerin hat sich zu keinem Zeitpunkt etwa darauf berufen, dass mit der Übernahme keinerlei wirtschaftlich relevanten Vermögenswerte übergegangen sind, auch wenn die Ausbeutung der Salzvorkommen zuletzt aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben worden war. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch darauf zu verweisen, dass schließlich das gesamte Grundeigentum am Betrieb und der Halde von der Klägerin durch Verkauf wirtschaftlich verwertet wurde.

Die Tatsache, dass mittlerweile seit dem erstmaligen Eintritt der grundwasserrelevanten Gefahr und sodann der endgültigen Betriebsstilllegung mehrere Jahrzehnte vergangen sind, macht die Inanspruchnahme nicht unverhältnismäßig. Bei den hier in den Blick zu nehmenden Auswaschungen aus Abraumhalden handelt es sich um eine bergbautypische Gefahr, die erst in den Folgejahren vor allem infolge der eingetretenen Erosionen sowie des zunehmenden wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritts, aber auch der besseren Einsicht in die tatsächlichen Verhältnisse vor Ort, in ihrer ganzen Dimension und Tragweite deutlich geworden ist. So wurden ein umfangreiches Mess- und Untersuchungsprogramm in Zusammenarbeit mit dem Niedersächsischen Landesamt für Bodenforschung sowie die sog. historische Erkundung des Wasserwirtschaftsamts erst in den Jahren 1988/89 in Angriff genommen bzw. durchgeführt. Es entspräche vor diesem Hintergrund unter keinem denkbaren Gesichtspunkt der Billigkeit, die Klägerin von ihrer Verantwortlichkeit freizustellen. Bei dieser Sachlage besteht auch heute noch ein ausreichend enger Zurechnungszusammenhang zu dem früheren gefahrverursachenden Bergbaubetrieb, der eine Inpflichtnahme nach wie vor nahe legt und damit nicht unverhältnismäßig macht.

Die Inanspruchnahme ist auch nicht ermessensfehlerhaft oder – weitergehend - gar unverhältnismäßig im Hinblick darauf, dass das von der Halde ausgehende Gefährdungspotenzial nur einen kleinen Teil der aus Kaliablagerungen und -salzeinträgen in Boden und Grundwasser herrührenden Umweltproblematik im gesamten Oberrheintal ausmacht, die sich in einem viel umfassenderen, auch Staatsgrenzen überschreitenden Ausmaß darstellt. Denn zum einen ist ein quantitativ erheblicher auf die Halde Buggingen zurückzuführender Eintrag in das Grundwasser festgestellt und unbestritten, was im Falle einer Sanierung für sich gesehen zumindest eine erhebliche Entlastung jedenfalls des örtlich gebundenen und geförderten Grundwassers erwarten lässt, wenn auch eine Belastung dieses Grundwassers weiter bestehen wird. In diesem Zusammenhang steht unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht der Umstand entgegen, dass aktuell die nächst gelegene Wassergewinnungsanlage (Tiefbrunnen Unterfeld Ost) eine Chloridbelastung aufweist, die jedenfalls bei einer Durchschnittsbetrachtung noch unterhalb des maßgeblichen Grenzwerts der Trinkwasserverordnung liegt. Denn aus den von dem Beklagten vorgelegten Messwerten ergibt sich zweifelsfrei und eindrucksvoll, dass diese Wassergewinnungsanlage im Abstrom der Halde Buggingen liegt und die Fahne mit belastetem, weit über dem Grenzwert liegenden Grundwasser genau in die Richtung des Tiefbrunnens weist, wobei deren Spitze bis knapp 800 m an den Brunnen heranreicht. In diesem Zusammenhang weist der Beklagte überzeugend auch darauf hin, dass nach fachlichen landwirtschaftlichen Grundsätzen nur bei einer Chloridbelastung von weniger als 100 bis 120 mg/l das Grundwasser uneingeschränkt zur Feldberegnung geeignet ist, was im maßgeblichen Gebiet im Hinblick auf zunehmende Sonderkulturen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung ist (vgl. zur Beeinträchtigung des Kiesabbaus auch Geologische Landesamt Baden-Württemberg, „Sachstandsbericht zur Grundwasserversalzung in der Oberrheinebene südlich des Kaiserstuhls“ v. 30.09.1997, S. 82 f.). Hinzu kommt, dass zwischen der „Fessenheimer Fahne“, die quantitativ einen wesentlich größeren Verursachungsbeitrag leistet (vgl. „Sachstandsbericht“, 30.09.1997, S. 7 f. und 26 ff.), und der Salzkontamination im Bereich der Halde Buggingen gar kein unmittelbarer Zusammenhang derart besteht, dass das Gebiet um die Bugginger Halde von der „Fessenheimer Fahne“ betroffen wäre. Denn die Halde Buggingen liegt nicht im Abstrom der Fessenheimer Insel und den dort befindlichen ehemaligen Absetzbecken (vgl., Sachstandsbericht S. 7 und 70 f.). Schließlich ist auch zu beachten, dass der Beklagte, wie das im Übrigen im Zusammenhang mit der Halde Heitersheim mit der Klägerin gefundene einvernehmliche Vorgehen zeigt, auch in Bezug auf andere Schadstoffeinträge nicht untätig geblieben ist (vgl. auch die Aufstellung vom 27.02.1997). Die Belastungen im Zusammenhang mit der Fessenheimer Insel sind, was die räumliche Ausdehnung und auch das Maß der Verunreinigung betrifft, zwar sicherlich erheblich gravierender als im Bereich Buggingen. Insoweit vermag der Beklagte aber nicht unmittelbar gegenüber den Verursachern tätig zu werden, weil er in Frankreich keine Hoheitsgewalt ausüben kann und allenfalls ein im vollständigen Konsens mir französischen Behörden abgestimmtes Vorgehen möglich ist. Schon deshalb liegt in dem Vorgehen gegenüber der Klägerin keine unzulässige Ungleichbehandlung. Bei dieser Sachlage kann die Klägerin kein vollständiges regionales und grenzübergreifendes Sanierungskonzept als Voraussetzung einer kleinräumigen Sanierungsplanung reklamieren. Abgesehen davon stellt es, worauf bereits hingewiesen wurde, in Anbetracht der Tatsache, dass das Gebiet Buggingen nicht unmittelbar von der Fessenheimer Insel tangiert ist, ein legitimes Ziel dar, auch kleinräumige Verbesserungen anzustreben.

Der Umstand, dass möglicherweise alle in den Jahren zwischen 1970 und 1988 befassten Behörden des Beklagten bei einem größeren Weitblick das Gefahrenpotential besser hätten abschätzen können, macht die Inanspruchnahme nicht unverhältnismäßig. Denn nach dem aktuellen Kenntnisstand über die damaligen Besprechungen und Erkenntnisse muss es sich, soweit dies aktenkundig geworden ist, um eine allseitige Einschätzung hinsichtlich der Ungefährlichkeit (auch auf Seiten der Klägerin) gehandelt haben (vgl. noch ausführlich unter Ziffer 9), weshalb die Frage nach weiteren oder besseren Erkenntnismöglichkeiten eher theoretischer Natur und spekulativ geblieben ist, ohne die damalige Situation konkret und realistisch widerspiegeln zu können. Weitere Ermittlungsansätze haben sich für den Senat insoweit nicht ergeben; die Beteiligten haben solche auch nicht aufgezeigt.

Schließlich ist - was das Ausmaß der konkret in den Blick zu nehmenden Belastung der Klägerin betrifft - unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit noch zu bedenken, dass Gegenstand der angegriffenen Verfügung vorerst nicht die Sanierung der Halde selbst ist und mit ihrer Inpflichtnahme keine Präjudizierung für eine spätere Sanierung verbunden ist.

7. Eine Heranziehung der Klägerin scheitert nicht daran, dass die angefochtenen behördlichen Verfügungen nicht ausreichend bestimmt wären. Vielmehr sind diese Bescheide inhaltlich hinreichend konkretisiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch der Gegenstand des angeordneten Sanierungsgutachtens hinreichend bestimmt. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, seit 1990 mit dem Beklagten über die Möglichkeit einer Sanierung der Halde verhandelt hat. Sie hat in diesem Zusammenhang eine Vorstudie für eine mögliche Sanierung vorgelegt, in der die Halde zeichnerisch dargestellt ist. Für die Klägerin, auf deren Kenntnisse es hier ankommt, war die Verfügung daher bestimmt genug, um sie ausführen zu können. Zudem wird die flächenmäßige Ausdehnung des zu sanierenden Gebiets teilweise auch durch den vorzulegenden Sanierungsplan selbst bestimmt. Zweck und Aufgabe der gutachterlichen Vorbereitung der Sanierung ist es, Möglichkeiten und Umfang der durchzuführenden Maßnahmen zu erkunden. Welche Bereiche der Halde im Einzelnen für eine erfolgreiche Sanierung in die Sanierungsmaßnahmen einzubeziehen sind, ist daher Inhalt des angeforderten Gutachtens. Dass die betroffenen Flurstücknummern nicht erwähnt sind, ist bei dieser Ausgangslage daher unbeachtlich.

8. Auch eine Verjährung steht der Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen daher nach der ständigen Rechtsprechung des Senats keiner Verjährung, insbesondere scheidet eine entsprechende Anwendung zivilrechtlicher Regelungen aus (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris; B. v. 03.09.2002 - 10 S 2687/95 - NVwZ-RR 2003, 103, B. v. 04.03.1996 - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 1996, 387).

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

Zunächst geht der Senat davon aus, dass polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nicht verwirkt werden können. Diesen Befugnissen kommt im öffentlichen Interesse ein überragendes Gewicht zu, das deren Verwirkung nicht zulässt. Polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse, die die zuständigen Behörden unter den verschiedensten sachlichen Aspekten ermächtigten, gegen bestehende Störungen vorzugehen, stellen kein subjektives Recht dar, dessen Bestand oder Ausübung durch Nicht- oder Fehlgebrauch in Frage gestellt und daher in letzter Konsequenz verwirkt werden könnten. Sie knüpfen vielmehr an das Vorhandensein einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. einer Gefahr an und sind den zuständigen Behörden im öffentlichen Interesse an der Gewährleistung rechtmäßiger Zustände zur pflichtgemäßen Erledigung auferlegt. Dieses öffentliche Interesse und diese zur pflichtgemäßen Erledigung übertragene Aufgabe werden nicht dadurch geschmälert oder gar obsolet, dass zu deren Durchsetzung von der Behörde über längere Zeit hinweg nichts bzw. wenig unternommen worden ist (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 53 Rdn. 44; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., § 37 Rdn. 17 ff.; vgl. insbesondere auch BVerwG, B.v. 06.07.1984 - 1 DB 21.84 - NVwZ 1985, 116; B.v. 01.07.1997 - 1 DB 8.97 - NVwZ 1998, 289; B.v. 13.10.2005 - 2 B 19.05 - Buchholz 235.1. § 15 BDG Nr. 2 zur nicht möglichen Verwirkung eines disziplinarischen Verfolgungsanspruchs; OVG Nordrhein-Westfalen, U.v. 25.09.1997 - 20 A 974/96 - juris; a.A. allerdings Ossenbühl, NVwZ 1995, 547).

Unabhängig davon steht einer Verwirkung, so man sie denn auch in Bezug auf polizeiliche Eingriffsbefugnisse für möglich halten sollte, entgegen, dass der Beklagte keinen entsprechend eindeutigen Vertrauenstatbestand geschaffen hatte, der bei der Klägerin ein schützenswertes Vertrauen entstehen lassen konnte und durfte. Ganz abgesehen davon hat die Klägerin dem Senat keinen Anhaltspunkt dafür deutlich machen können, dass infolge und aufgrund des in den Beklagten und sein Verhalten gesetzten Vertrauens Maßnahmen ins Werk gesetzt oder unterlassen worden sein könnten, aufgrund derer die (verspätete) Geltendmachung bei ihr - allein in Bezug auf die streitgegenständliche Verfügung - nicht nur allgemein zu Nachteilen und Belastungen führen würde, sondern dass diese darüber hinaus auch die zusätzlich festzustellende Schwelle der Unzumutbarkeit übersteigen würden. Die bloße Unterlassung, entsprechende Rückstellungen zu bilden, vermag in Anbetracht einer mit der Maßnahme verbundenen Belastung zwischen 10.000,- und 30.000,- EUR eine Unzumutbarkeit nicht zu begründen.

Zwar war unbestrittenermaßen jedenfalls seit Mitte/Ende der 1960-er Jahre generell ein erstes Problembewusstsein bei den zuständigen (auch französischen) Behörden entstanden, was die Versalzung des Rheins und die Gefahr einer Versalzung des Grundwassers im Bereich des Oberrheintals betrifft (vgl. auch Historische Erkundung S. 3 ff.). Im Blick hatte man dabei aber in erster Linie die oberelsässischen Kaliminen und deren Salzeinleitungen in den Rhein. Eine akute Grundwassergefährdung von bedeutsamem Gewicht im deutschen Einzugsbereich wurde jedoch aufgrund erster Beprobungen und im Hinblick auf die maßgeblichen Chlorid-Grenzwerte noch im Herbst 1970 nicht gesehen (vgl. LT-Drucks. V/3158 Schriftliche Antwort des Innenministeriums auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten G.). Zwar hatte das Landesbergamt in einem Schreiben an das Geologische Landesamt vom 12.10.1970 erste Bedenken wegen möglicher grundwasserschädigender Salzkonzentrationen formuliert (vgl. auch das Schreiben des Landesamts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Baden-Württemberg an das Regierungspräsidium Freiburg vom 28.01.2000, das auf dieses Schreiben inhaltlich Bezug nimmt und dieses zusammengefasst wiedergibt). Daraufhin fand auch am 12.11.1970 eine gemeinsame Besprechung des Geologischen Landesamts sowie des Landesbergamts mit Vertretern der Gewerkschaft B. statt. Diese konkreten Überlegungen bezogen sich im Übrigen gar nicht auf die hier ins Auge zu fassende Halde Buggingen, sondern auf die Halde in Heitersheim (sog. Schacht III). In der Folge wurden dann im Bereich der Halde Heitersheim vier Pegelbrunnen niedergebracht, wobei allerdings zunächst keine besorgniserregenden Werte festgestellt wurden. Man ging davon aus, dass die Belastung auf versickerndes Oberflächenwasser zurückzuführen sei und wollte das Problem durch eine gezielte Sammlung und Einleitung in die öffentliche Kanalisation lösen (vgl. Schreiben des Landesbergamts an das Landratsamt Müllheim vom 14.03.1972). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht dahin gehend argumentiert werden, von der Halde Heitersheim hätten aussagekräftige Rückschlüsse auf die Halde Buggingen gezogen werden können und müssen. In der Folgezeit wurde, soweit ersichtlich, auch von keiner Seite mehr etwas veranlasst, insbesondere wurde die Problematik nicht im Abschlussbetriebsplan weiter erörtert, namentlich als regelungsbedürftig angesehen. In Ziffer 3.6 des Abschlussbetriebsplans ist man hinsichtlich beider Halden sogar davon ausgegangen, dass sich die oberen Tonschichten, die gerade eine erhebliche Auswaschung verhindern können, noch verbessern würden, jedenfalls solches möglich sei. Weitere Einzelheiten zu den damaligen Vorgängen lassen sich nicht mehr nachvollziehen.

Am 31.08.1977 wurde sowohl bei der Halde Buggingen wie auch der Halde Heitersheim ein Ortstermin durchgeführt, bei dem Vertreter des Geologischen Landesamts, der Forstverwaltung und der Klägerin zugegen waren. Gegen-stand der Erörterung war eine mögliche Rekultivierung der Halden. Im Ergebnisprotokoll vom 04.10.1977 wurde festgehalten, dass die Halde Buggingen in ihrer jetzigen Gestalt als Zeugin bergbaulicher Tätigkeit im Markgräfler Land unverändert erhalten bleiben solle. Weiter heißt es, dass ein Abtragen des Grates die inzwischen durch Auswaschen der Salze gebildete tonige Schutzschicht aufreißen, den Niederschlägen eine Angriffsfläche bieten und somit eine Gefahrenquelle darstellen würde. Hinsichtlich der Halde Heitersheim wird ausgeführt, diese sei aufgrund ihrer Zusammensetzung und flachen Form kein Umwelt- und Sicherheitsproblem. Am 05.09.1978 fand ein weiterer Ortstermin auf und bei der Halde Buggingen statt, an dem wiederum Vertreter des Geologischen Landesamts, der Forstdirektion sowie der Klägerin teilnahmen. In dem Ergebnisprotokoll wird ausgeführt, dass der Präsident des Geologischen Landesamts ein „Bodenkundliches Gutachten“ aus seinem Haus vom 17.05.1978 erläutert habe, wobei hieraus vier Punkte besonders hervorgehoben werden, die alle keine Schlüsse auf eine Gefährdung des Grundwassers zulassen. Gegenstand der Erörterung wie Gegenstand des Gutachtens war allein die ins Auge gefasste Rekultivierung der Halde, insbesondere deren Bepflanzung. Gerade die Tatsache, dass man in Übereinstimmung zwischen den Behörden des Beklagten und der Klägerin die Halde als Zeugin bergbaulicher Tätigkeit erhalten wollte, macht unmissverständlich deutlich, dass keine Seite eine Grundwassergefährdung überhaupt nur für möglich gehalten hatte, jedenfalls anfängliche Bedenken als ausgeräumt betrachtet worden waren. Sollte hingegen bei der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin und dem von ihr eingesetzten sicherlich auch fachkundigen Personal ein dem den beteiligten Behörden überlegenes Wissen vorhanden gewesen sein, dann wäre eine Berufung auf den Gesichtspunkt der Verwirkung ohnehin nicht zulässig.

Die in Ziffer 3.6. des Abschlussbetriebsplans geäußerte Erwartung, die tonhaltige Abdeckschicht werde sich in Zukunft möglicherweise noch verbessern, konnte sich allerdings in der Folgezeit nicht erfüllen, nachdem die Pläne einer Erhaltung der Halde offenbar aufgegeben wurden und die Klägerin im Jahre 1985 die fraglichen Grundstücke veräußerte und damit erheblichen Eingriffen in die Substanz der Halde aussetzte.

Noch in einem Schreiben des Landesbergamts an das Regierungspräsidium Freiburg vom 23.11.1988 zur Vorbereitung der Entlassung aus der Bergaufsicht wird auf das Gutachten vom 17.05.1978 zustimmend Bezug genommen und dieses dahingehend wiedergegeben, dass die Halde des Werkes Buggingen als ungefährlich beurteilt worden sei. Auch wird in diesem Schreiben mitgeteilt, dass anlässlich eines am 06.11.1979 unter Vorsitz des Geologischen Landesamts geführten Gesprächs ausdrücklich die im Grundwasser festgestellten „abweichenden“ Chloridgehalte hygienisch als unbedenklich einzustufen seien. Allerdings bezog sich diese Aussage auch wiederum auf die hier nicht in Rede stehende Halde „Heitersheim“ (vgl. Schreiben des Geologischen Landesamts vom 27.10.1989 an das Regierungspräsidium Freiburg).

Aus diesem spärlichen Befund und aus der Tatsache, dass bis zum Jahre 1988/89 die Fragestellung nicht mehr kritisch aufgegriffen wurde, kann nur der Schluss gezogen werden, dass alle Beteiligte (und auch die Rechtsvorgängerin der Klägerin) kein entsprechendes Problembewusstsein hatten. Aus einem Schreiben des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 17.03.1998 an das Ministerium für Umwelt und Verkehr (S. 3 f.) ergibt sich allerdings, dass man Anfang bis Mitte des Jahres 1988 neben den Absetzbecken auch schon die Halden Buggingen und Heitersheim im Auge gehabt haben musste. Offenbar hat es aber dann noch einige Zeit bis in das Jahr 1989 gedauert, bis das gebotene Problembewusstsein bei den verantwortlichen Stellen Platz gegriffen hat.

Insgesamt fällt auf, dass seit Schließung des Werkes das Augenmerk der befassten Behörden sich allenfalls auf die Halde Heitersheim, nicht aber die Halde Buggingen gerichtet hatte. In einer Stellungnahme des Landesamtes für Geologie, Rohstoffe und Bergbau vom 28.01.2000 an das Regierungspräsidium Freiburg finden sich immerhin folgende bemerkenswerte Ausführungen: „…war der Bergverwaltung das Problem der Grundwasserbeeinträchtigung durch Salzaustrag aus der Halde durchaus bekannt - explizit allerdings nur bezogen auf die Halde bei Schacht III. Warum die Bugginger Halde einer Prüfung hinsichtlich dieses Aspektes nicht auch unterzogen wurde, ist den Akten des Landesamts … nicht zu entnehmen.“ Allerdings ist hier anzumerken, dass nach den vorbeschriebenen weitgehend folgenlosen Abläufen und Maßnahmen in Bezug auf die Heitersheimer Halde kein Anhalt dafür besteht, dass sich bis Ende der 80-er Jahre eine erheblich abweichendes größeres Problembewusstsein zur Bugginger Halde entwickelt haben könnte.

In diesem Zusammenhang ist, was die gesamte Problematik der Salzbelastung im Oberrheintal betrifft (auch was den hier maßgeblichen kleineren räumlichen Bereich Buggingen betrifft), abschließend noch auf folgenden Umstand hinzuweisen. Bei den späteren Erkundungen stellte sich nämlich heraus, dass die ausgewaschene Lauge sich aufgrund ihres gegenüber Wasser größeren spezifischen Gewichts gerade in den tieferen grundwasserführenden Schichten in den wirklich bedenklichen Konzentrationen angereichert hatte, was erst im Rahmen konsequenter und in größere Tiefen vordringende Beprobungen des Grundwassers hatte festgestellt werden können (vgl. Historische Erkundung, S. 21 f.). Lange Zeit war im Hinblick auf die maßgeblichen Werte der Trinkwasserverordnung im Übrigen auch selbst noch die Salzfracht des Rheinwassers als nicht unmittelbar besorgniserregend angesehen worden, während das Wohl der Fische eher im Vordergrund stand (vgl. Historische Erkundung, S. 3 und 20 f.).

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a

(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 101

(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.

(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 15. Apr. 2013 - 2 S 512/13

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. Februar 2013 - 12 K 3744/12 - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

II.

c) Das (angedrohte) Handeln der Antragsgegnerin ist rechtswidrig.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 133 Auslegung einer Willenserklärung

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 157 Auslegung von Verträgen

Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 01. Apr. 2008 - 10 S 1388/06

Tenor

Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- sowie des Revisionsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.