Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 13. Dez. 2016 - 9 B 42/16

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt die Ausstellung eines Bundespersonalausweises, in dem als Geburtsort B-Stadt eingetragen ist.

Die am xx.xx.19xx im Ortsteil B-Stadt der Gemeinde C-Stadt geborene Antragstellerin beantragte am 05.09.2016 die Ausstellung eines neuen Personalausweises. Die zuständige Mitarbeiterin stellte dabei fest, dass im Datensatz für die Antragstellerin wie auch im bisherigen Ausweis B-Stadt als Geburtsort eingetragen war. Sie teilte der Antragstellerin mit, dass B-Stadt auch nach Rücksprache mit dem Mitarbeiter des zuständigen Standesamtes nie eine eigenständige Gemeinde, sondern immer nur ein Ortsteil gewesen sei und daher nicht als Geburtsort eingetragen werden dürfe; einzutragen sei C-Stadt als amtliche Gemeindebezeichnung. Die Antragstellerin war damit nicht einverstanden, verzichtete auf die Beantragung eines neuen Personalausweises und übersandte eine Kopie ihrer Geburtsurkunde, in der ebenfalls B-Stadt als Geburtsort eingetragen ist. Mit Schreiben vom 12.09.2016 teilte die Antragsgegnerin ihr mit, dass bei der Erfassung des Geburtsortes in der Vergangenheit leider ein Fehler unterlaufen sei, der im neu zu erstellenden Dokument nicht übernommen werden dürfe, so dass eine andere Entscheidung nicht möglich gewesen sei. Die Antragsgegnerin setzte eine Frist für die Beantragung eines Personalausweises bis zum 30.09.2016 und drohte ein Verwarnungs- bzw. Bußgeld an.

Die Antragstellerin wandte sich am 16.09.2016 nochmals an die Antragsgegnerin und bat darum, aus Gründen der Rechtssicherheit B-Stadt - evtl. mit der „Formulierung B-Stadt, jetzt C-Stadt“ als Geburtsort einzutragen und ihr schnellstmöglich einen entsprechenden Personalausweis auszustellen. Da zur Identifikation einer Person neben dem Namen und dem Geburtstag auch der in der Geburtsurkunde eingetragene Geburtsort gehöre, könne dieser nicht nur deswegen geändert werden, weil er niemals eigenständige Gemeinde gewesen sei. Sollte ihre Geburtsurkunde nicht als rechtens anerkannt werden, müsse sie alle ihre Dokumente einschließlich Schulzeugnisse und Gerichtsurteile ändern, um ihre Person lückenlos von der Geburt bis heute dokumentieren zu können. Eine Antwort darauf erfolgte nicht.

Mit Schreiben vom 01.11.2016 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht beantragt, die Antragsgegnerin „zu verurteilen, ihren Geburtsort als richtig anzuerkennen“ und dazu später klargestellt, dass sie Klage gegen die Antragsgegnerin erheben wolle (9 A 252/16).

Gleichzeitig hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht und beantragt sinngemäß,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr vorläufig einen Bundespersonalausweis auszustellen, in dem als Geburtsort B-Stadt - ggf. mit einem Zusatz - eingetragen ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es fehle sowohl an einem Anordnungsgrund als auch an einem Anordnungsanspruch.

Sie, die Antragsgegnerin, sei jederzeit bereit, der Antragstellerin einen vorläufigen Personalausweis auszustellen bzw. das Verfahren für die Erteilung eines Personalausweises fortzusetzen. Es sei die Antragstellerin, die ihre Mitwirkung daran gekoppelt habe, dass der Geburtsort B-Stadt in den Ausweis eingetragen werde. Diesem Wunsch könne sie jedoch nicht entsprechen.

Ein Personalausweis, der eine unzutreffende Eintragung des Geburtsortes enthalte, sei ungültig. Es sei zwar richtig, dass für die Antragstellerin in den maßgeblichen Personenstandsregistern beim Standesamt B-Stadt als Geburtsort eingetragen sei, dies sei jedoch von Anfang an fehlerhaft gewesen, da B-Stadt auch im Jahr 1954 nur ein Ortsteil der Gemeinde C-Stadt gewesen sei. Nach den anzuwendenden Verwaltungsvorschriften sei deshalb in Abweichung von der standesamtlichen Eintragung die amtliche Gemeindebezeichnung maßgeblich, das sei hier C-Stadt. Auch die Bezeichnung „B-Stadt, jetzt C-Stadt“ sei nicht möglich, da es auch 1954 keine Gemeinde B-Stadt gegeben habe. Der Fehler bei der Eintragung des Geburtsortes könne nicht aus Kulanz gegenüber der Antragstellerin fortgesetzt werden, denn daran knüpfe das Gesetz die Folge der Ungültigkeit der Ausweise. Eine Übereinstimmung von Personenstandsregister und Identitätspapieren werde nur durch ein personenstandsrechtliches Berichtigungsverfahren erzielt werden können, für das die Antragsgegnerin nicht zuständig sei. Eine Anfrage bei der unteren Standesamtaufsicht des Kreises Rendsburg-Eckernförde habe ergeben, dass ein Berichtigungsverfahren von dort nicht für angezeigt gehalten werde.

II.

Der Antrag ist nach § 123 VwGO zulässig, aber unbegründet.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist statthaft, da im Hauptsacheverfahren die Verpflichtungsklage mit dem Ziel der Ausstellung eines Personalausweises mit der Eintragung von B-Stadt als Geburtsort gegeben wäre. Die Entscheidung der Antragsgegnerin, die gewünschte Eintragung im Personalausweis zu versagen, stellt eine verbindliche Regelung mit unmittelbarer Außenwirkung dar (vgl. VGH Mannheim, U. v. 02.12.1999 - 1 S 2874/98 -, juris Rn. 11). Das Schreiben der Antragsgegnerin vom 12.09.2016 beinhaltet damit - auch wenn es keine Rechtsmittelbelehrung enthält - einen Verwaltungsakt. Das Schreiben der Antragstellerin vom 16.09.2016 dürfte als Widerspruch dagegen zu werten sein. Darüber ist noch nicht entschieden.

Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

Das Gericht kann gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen. Erforderlich ist danach das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs. Dabei sind die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung, die die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnimmt, kommt nur dann in Betracht, wenn Rechtsschutz in der Hauptsache nicht rechtzeitig erlangt werden kann und dies zu schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen für die Antragsteller führt, die sich auch bei einem Erfolg in der Hauptsache nicht ausgleichen lassen. Zudem muss mindestens eine sehr hohe Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens in der Hauptsache bestehen (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 30.09.1994 - 3 M 49/94 - SchlHA 1995, 22 und v. 30.08.2005 - 3 MB 38/05 - juris).

Es kann offen bleiben, ob ein Anordnungsgrund besteht, denn jedenfalls fehlt es an einem Anordnungsanspruch. Nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung hat die Antragsgegnerin die Ausstellung eines Personalausweises mit dem eingetragenen Geburtsort B-Stadt zu Recht abgelehnt.

Der im Personalausweisgesetz unter den dort genannten Voraussetzungen vorgesehenen Verpflichtung, einen Personalausweis zu besitzen (§ 1 Abs. 1 S. 1 Personalausweisgesetz vom 18.06.2009 - BGBl. I S. 1346 - i.d.F. vom 20.06.2016 - BGBl. I S. 970 - PAuswG -), entspricht ein Anspruch auf Ausstellung des Personalausweises. Dieser Anspruch erstreckt sich auch auf richtige Angaben im Personalausweis. Dies folgt aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Der einzelne kann verlangen, dass die Rechtsordnung seine personenbezogenen Daten als Teil und zugleich Ausdruck seiner Identität und Individualität schützt und respektiert. Welche personenbezogenen Angaben der Personalausweis enthält, ist im Gesetz abschließend geregelt, dazu gehört auch der Geburtsort (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 PAuswG). Danach besteht ein Anspruch auf Eintragung des Geburtsortes im Personalausweis mit der zutreffenden Ortsbezeichnung (VGH Mannheim, a.a.O., juris Rn. 13 m.w.N.).

Weder das Personalausweisgesetz noch das Passgesetz, das in § 4 Abs. 1 Nr. 5 ebenfalls die Eintragung des Geburtsortes vorsieht, enthalten jedoch nähere Angaben dazu, wie der Geburtsort zu ermitteln und zu bezeichnen ist. Das Gleiche gilt für die zum Personalausweis- bzw. Passgesetz ergangenen Verordnungen (Personalausweisverordnung vom 01.11.2010 i.d.F. vom 01.07.2015 und die Passverordnung vom 19.10.2007 i.d.F. vom 03.03.2015).

Eine Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Personalausweisgesetz existiert noch nicht. Nähere Regelungen über die Bezeichnung u.a. des Geburtsortes enthält nur die vom Bundesministerium des Innern herausgegebene Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes (Passverwaltungsvorschrift - PassVwV) vom 17.12.2009 (GMBl. 2009, S. 1686). Diese ist nach ihrem Sinn und Zweck auch auf Personalausweise anwendbar, denn diese stellen Passersatzpapiere i.S.d. § 7 Abs. 1 PassVO dar und müssen jeweils dieselben Angaben zur Identität enthalten wie der Pass (vgl. Nr. 1.1.1. PassVwV). Damit sind die Regelungen der PassVwV zu den Identitätsmerkmalen auch auf Personalausweise anwendbar. Bei Verwaltungsvorschriften handelt es sich um norminterpretierende, die Gerichte nicht bindende Regelungen, die einerseits die Rechte eines Pass- oder Ausweisbewerbers nicht beeinträchtigen können, denen sich aber andererseits, sofern sie von ihrer sachlichen Richtigkeit überzeugt sind, auch die Gerichte anschließen können (vgl. BVerwG, U. v. 28.10.1998 - 8 C 16/96 -, juris Rn. 15).

Nach Nr. 4.1.5. PassVwV sind bei der Bezeichnung des Geburtsortes grundsätzlich die Eintragungen in den Personenstandsregistern maßgeblich, soweit nicht nachfolgend ausdrücklich Abweichungen genannt sind. Im Personenstandsregister ist als Geburtsort der Antragstellerin B-Stadt genannt, so dass diese Bezeichnung grundsätzlich zu übernehmen wäre. Hier enthalten die Regelungen in Nr. 4.1.5.1. jedoch Sonderregelungen, die der o.g. Grundsatzregelung vorgehen. In diesem Abschnitt wird zunächst auf die Regelungen in der Verwaltungsvorschrift zum Personenstandsgesetz verwiesen. Im Anschluss heißt es: „Bei der Bezeichnung des Geburtsortes im Inland ist entsprechend der Name der Gemeinde in der amtlich festgelegten Schreibweise zu verwenden. … Die Länder entscheiden in eigener Zuständigkeit, ob neben dem Namen der Gemeinde auch der Name des Gemeindeteils anzugeben ist. In einem solchen Fall muss erkennbar sein, dass der Name des Gemeindeteils nicht Teil des amtlich festgelegten Namens der Gemeinde ist“. Daraus ergibt sich eindeutig, dass in den Pass der amtliche Name der Gemeinde einzutragen ist, das ist hier - unstreitig - C-Stadt, und nicht der Name eines Gemeindeteils wie B-Stadt. Dies soll auch dann gelten, wenn die Angaben im Personenstandsregister und damit auch in den Personenstandsurkunden davon abweichen; anderenfalls hätte der Hinweis auf die maßgeblichen Eintragungen in den Personenstandsregistern ausgereicht (so z.B. die Regelung für die Schreibweise und Reihenfolge von Vornamen in Nr. 4.1.2.1. PassVwV). Die Passverwaltungsvorschrift lässt zwar die Nennung des Gemeindeteils neben dem amtlichen Namen zu; dies aber nur dann, wenn es eine entsprechende landesrechtliche Regelung gibt. Dies ist in Schleswig-Holstein nach der Auskunft der Antragsgegnerin nicht der Fall, so dass ausschließlich der amtliche Gemeindename einzutragen ist.

Diese Auslegung der Norm durch die Verwaltungsvorschrift ist nicht zu beanstanden. Es erscheint sachgerecht, dass der amtliche Gemeindename auch dann einzutragen ist, wenn in den Personenstandsregistern fälschlicherweise nur ein Gemeindeteil als Geburtsort eingetragen ist. Pass und Personalausweis sollen eine schnelle und eindeutige Identifizierung einer Person ermöglichen. Dies wird wesentlich erleichtert, wenn nur Geburtsorte angegeben werden, die der amtlichen Bezeichnung entsprechen und so in Gemeindeverzeichnissen etc. schnell und eindeutig auffindbar sind, was bei der Nennung nur eines Gemeindeteils nicht gewährleistet wäre. Die Nennung des Gemeindeteils neben der amtlichen Gemeindebezeichnung wäre zwar denkbar, es ist aber nicht zu beanstanden, dass dies einer landesrechtlichen Regelung vorbehalten ist, denn es ist für die Identifizierungsfunktion auch wichtig, dass alle Pässe und Personalausweise jedenfalls eines Bundeslandes nach den gleichen Kriterien ausgestellt werden. Damit hat die Antragstellerin nach dem Personalausweisgesetz i.V.m der Passverwaltungsvorschrift keinen Anspruch auf die Ausstellung eines Personalausweises mit dem Geburtsort B-Stadt.

Auch Vertrauensschutzgesichtspunkte gebieten die Beibehaltung einer rechtswidrigen Eintragung nicht. Die Antragsgegnerin hat allerdings über Jahre die Angaben in der Geburtsurkunde akzeptiert und der Antragstellerin Ausweisdokumente ausgestellt, in denen B-Stadt als Geburtsort bezeichnet war. Ein Anspruch auf die Beibehaltung früherer Eintragungen besteht jedoch nicht; maßgebend ist im Hinblick auf die Identifikationsfunktion von Ausweispapieren allein die nach den geltenden Vorschriften zutreffende Ortsbezeichnung (BVerwG, B. v. 26.05. 1989 - 1 B 81/89 -, Ls. in juris; vgl. auch OVG Schleswig, B. v. 19.09.2016 - 4 MB 42/16 - zum Namen). Im Übrigen dürfte in der Änderung der Bezeichnung des Geburtsortes eine deutlich geringere Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts liegen als z.B. in der Änderung des eingetragenen Namens, da der Geburtsort die Identität nur in geringem Umfang prägt. Damit ist auch das Vertrauen in den Fortbestand einer Eintragung nur in geringem Maße geschützt.

Der Antragstellerin ist zuzugeben, dass das Auseinanderfallen von Personenstandsregister einschließlich der Geburtsurkunde und der Eintragung in den Identitätspapieren misslich ist. Dem wird sie jedoch nur dadurch begegnen können, dass sie die Berichtigung der standesamtlichen Eintragungen beantragt, die das Standesamt nicht von sich aus durchführen will.

Die von der Antragstellerin ebenfalls akzeptierte Eintragung „B-Stadt, jetzt C-Stadt“ käme nur dann in Betracht, wenn sich die Ortsbezeichnung geändert hätte (Nr. A 2.1.4. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Personenstandsgesetz vom 29.03.2010); dies ist aber nicht der Fall.

Der Antrag ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 und § 52 Abs. 2 GKG.