Die Klägerin wendet sich gegen die Befristung der ihr erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse.
Die Klägerin betreibt in … die Spielhalle „A …“ in der … sowie die im baulichen Verbund stehenden Spielhallen „B …“ und „C …“ in der …
Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 26.5.2017 die Erteilung einer unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für diese Spielhallen.
Die Stadt Passau erteilte mit Bescheid vom 19.6.2017 die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle „A …“ und zudem unter Bezugnahme auf Art. 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV eine Ausnahme von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstands (Ziffer 1). Die Erlaubnis wurde befristet bis zum 30.6.2021 erteilt (Ziffer 5). In der Begründung des Bescheids wird ausgeführt, dass eine Befreiung von den Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV erfolge.
Mit weiteren Bescheiden vom 20.6.2017 erteilte die Stadt Passau jeweils die glückspielrechtlichen Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen „B …“ und „C …“ (Ziffer 1). Zudem wurden jeweils eine Befreiung von der Erfüllung des Verbots mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilt (Ziffer 2) und in Bezug auf die Spielhalle „D …“ in der … in … eine Ausnahme von der Erfüllung des Mindestabstands erteilt (Ziffer 3). Die Erlaubnisse wurden jeweils befristet bis zum 30.6.2021 erteilt (Ziffer 8). In der Begründung des Bescheids wird ausgeführt, dass einer Befreiung nach Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zugestimmt werde.
Mit Schriftsatz vom 21.7.2017, eingegangen bei Gericht am gleichen Tag, erhob die Klägerin Klagen zum Verwaltungsgericht Regensburg in getrennten Verfahren.
Die Klägerin ist der Ansicht, die Befristungen unter den Ziffern 5 bzw. 8 der streitgegenständlichen Bescheide seien rechtswidrig und würden die Klägerin in ihren Rechten verletzen. Die Beklagte sei mit der Begründung, dass die Befristung notwendig sei, um in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung noch vorliegen, nicht zu hören. Denn zum 30.6.2021 würden die rechtlichen Wirkungen des ersten Glückspielstaatsvertrages erlöschen. Die Beklagte könne nicht wissen, was sie im Jahr 2021 überprüfen soll. Der Erlaubnis komme gegenüber anderen Mitbewerbern eine räumliche Ausschlusswirkung zu. Diese könne bewirken, dass auch an Mitbewerber erteilte bzw. künftig zu erteilende Erlaubnisse diese Ausschlusswirkung gegenüber der Klägerin haben und sie deshalb am 30.6.2021 endgültig den Betrieb der Spielhalle einstellen müsste. Zudem verstoße die Befristung gegen EU-Recht. Die Klägerin könne sich auf die Normen des Art. 49 und 56 AEUV berufen. Die Grundfreiheiten fänden auch im Bereich der Geldspielgeräte Anwendung, weil der Betrieb von Geldspielgeräten in Spielhallen Binnenmarktrelevanz habe. Beispielsweise verweise der EuGH im Urteil vom 14.11.2013 Rechtssache C-221 /12 darauf, dass die Grundfreiheiten in einem rein innerstaatlichen Sachverhalt Anwendung fänden, wenn dieser von potentiellem Interesse für EUausländische Unternehmen sei. So habe der EuGH ausgeführt, dass die belgischen Behörden und Gerichte bei der Vergabe der Genehmigung für das Anbieten von Kabelfernsehen die Grundregeln des AEUV, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie die sich daraus ergebende Transparenzpflicht zu beachten haben, da an dieser Konzession ein gesichertes grenzüberschreitendes Interesse bestehe. Ein sicheres grenzüberschreitendes Interesse kann sich danach unter anderem aus der wirtschaftlichen Bedeutung der abzuschließenden Vereinbarung, aus dem Ort der Durchführung oder aus technischen Merkmalen ergeben. Dies würden auch weitere Entscheidungen in Konzessionsverfahren ergeben. Sollte die Kammer Zweifel an der Anwendbarkeit der Grundfreiheiten zugunsten der Klägerin haben, werde darum gebeten, den Gerichtshof zur Vorabentscheidung mit der Frage anzurufen:
„Sind die Art. 49 und 56 sowie die Rechtsprechung des EuGH, insbesondere in den Rechtssachen B …, A …, G … und Ga …, U …, P … u.a. dahin auszulegen, dass sich ein von einer nationalen Beschränkung Betroffener wie die Klägerin in der vorliegenden Situation gegenüber nationalen Behörden und Gerichten auf die Grundfreiheiten sowie die weiteren unionsrechtlichen Grundsätze berufen kann?“
Zuletzt habe das OVG Bautzen mit Beschluss vom 13.12.2018 (Az. 3 B 128/18) festgestellt, dass sich ein Spielhallenbetreiber auf die Grundfreiheiten berufen kann. Das Kohärenzgebot werde durch den Glückspielstaatsvertrag verletzt, da unterschiedlich strenge Regelungen für die einzelnen Glückspielangebote aufgestellt würden.
Die Befristung entspreche in ihrer Eingriffsintensität dem automatischen Entzug der nach nationalem Recht erforderlichen Konzession. Ein solcher Entzug einer Konzession dürfe nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur erfolgen, wenn er auf einer rechtskräftigen Verurteilung wegen einer hinreichend schweren Straftat beruhe, EuGH Rechtssache C-72/10. Selbst wenn es ein öffentliches Interesse geben sollte, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die unionsrechtlichen Voraussetzungen für die Konzession vorliegen, bestehe das mildere Mittel, um dieses Ziel zu erreichen, ganz einfach darin, ohne Befristung in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Konzessionsvoraussetzungen noch vorliegen. Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24.10.2018 (Az. 2 K 49/18.KO) ergebe sich, dass die Erlaubnisbehörde in jedem Fall eine eigene Ermessensentscheidung darüber treffen müsse, ob der Härtefall über den 30.6.2021 hinaus fortbesteht. Dabei müssten die berechtigten Interessen des Spielhallenbetreibers berücksichtigt werden. Dies ergebe sich auch daraus, dass dem Betreiber einer Spielhalle regelmäßig hohe Investitionen in die Spielgeräte abverlangt würden. Zum 11.11.2018 sei wegen einer Änderung der Spielverordnung notwendig gewesen, alle Geräte auf die neue Bauart TR 5.0 umzustellen, um die Spielhalle überhaupt weiter betreiben zu können. Zum Härtefall liege ein Ermessensnichtgebrauch vor.
Die Klägerin beantragt,
die Befristungen des Bescheids der Beklagten vom 19.6.2017 für die Spielhalle A …, … in …, in Ziffer 5 und die Befristungen der Bescheide vom 20.6.2017 für die Spielhallen B … und C … in …, jeweils in Ziffer 8 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Ansicht, dass die Erlaubnis nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV zu befristen sei und daher die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis nicht möglich sei. Nach Art. 12 Satz 3 AGGlüStV köne eine Befristung nicht über die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden. Da dieser zum 30.6.2021 ende, habe die Erlaubnis bzw. Ausnahme/Befreiung kraft Gesetzes nur bis zu diesem Datum erteilt werden können.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und die vorgelegte Behördenakte sowie auf Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.
I.
Die im Tenor genannten Verfahren werden gemäß § 93 VwGO zur gemeinsamen Entscheidung verbunden, da über den Streitgegenstand der Verfahren einheitlich zu entscheiden ist.
II.
Die Klagen sind zulässig, aber unbegründet.
Die Verfahren sind nicht gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Zwar hat die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung die Rücknahme der Klagen erklärt. Dies erfolgte aber erst nach Stellung der Anträge, sodass gemäß § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Einwilligung der Beklagten nötig gewesen wäre. Die Beklagtenvertreter stimmten der Rücknahme jedoch ausdrücklich nicht zu.
1. Die unter Ziffer 5 bzw. Ziffer 8 der streitgegenständlichen Bescheide als Befristung ausgestaltete Nebenbestimmung ist isoliert anfechtbar.
Eine isolierte Anfechtung ist hinsichtlich aller objektiv abgrenz- und bezeichenbaren Teile eines Verwaltungsaktes möglich, insbesondere hinsichtlich aller Nebenbestimmungen i.S.d. Art. 36 BayVwVfG. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht rechtswidrige Verwaltungsakte teilweise aufheben. Damit muss im Umkehrschluss der Klägerin eine teilweise Anfechtung möglich sein, um eine kostenpflichtige Teilabweisung seiner Klage a priori zu vermeiden. Dies gilt insbesondere auch für Bedingungen und Befristungen. Weder Wortlaut noch Systematik des Art. 36 BayVwVfG lassen eine Differenzierung hinsichtlich der verschiedenen Arten von Nebenbestimmungen erkennen. (vgl. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, § 42 Rn. 21 f.).
2. Die Klagen haben jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die angegriffenen Befristungen der Bescheide der Stadt Passau sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO.
a) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine großzügiger bemessene Befristung der glückspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle.
Die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle ist gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV zu befristen. Sinn und Zweck der gesetzlichen Pflicht zur Befristung ist es, die staatlichen Kontroll- und Überwachungsmöglichkeiten bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten sicherzustellen. Die Befristung der Erlaubnis verschafft der Genehmigungsbehörde bei Anträgen auf Verlängerung der Betriebserlaubnis eine umfassende Kontrollmöglichkeit, unter Berücksichtigung der Entwicklung des betroffenen Betriebs und seines Umfelds sowie die Berücksichtigung neuer Erkenntnisse zur Spielsuchtprävention, die seit der Ersterlaubnis erlangt wurden.
Die gesetzlich zwingende Befristung ist geeignet, den Gesetzeszweck zu fördern. Die Regelung ist im Hinblick auf das bestehende Risiko des Betreibers, nach Ablauf der Genehmigung unter Umständen keine Folgegenehmigung mehr zu erhalten, auch angemessen, solange die Behörde von der Befristungsbefugnis angemessen Gebrauch macht und die Fristdauer entsprechend wählt (vgl. BayVGH, B. v. 26.3.2014 - 22 ZB 14.221 - juris, Rn. 20).
Die Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden eine Ermessensentscheidung getroffen, die frei von Rechtsfehlern ist (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO). Bei der Entscheidung über die Fristdauer orientierte sich die Behörde an der durchschnittlichen Geltungsdauer glückspielrechtlicher Erlaubnisse für Annahmestellen und gewerbliche Spielvermittler. Dabei handelt es sich um einen sachgerechten Gesichtspunkt.
Auch unter dem Gesichtspunkt, dass der Glückspielstaatsvertrag unter Umständen gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV am 30.6.2021 außer Kraft tritt, ist eine Fristdauer von vier Jahren nicht zu beanstanden. Die gewählte Fristdauer fügt sich in das im GlüStV angelegte Fristensystem kohärent ein (vgl. VG München, U. v. 17.3.2013 - M 16 K 13.1477).
Die von der Klägerin begehrte Ermessensentscheidung, die Erlaubnis nicht zu befristen, würde hingegen eine Ermessensüberschreitung darstellen. Damit könnte die Behörde den oben bereits dargelegten angestrebten Gesetzeszweck - das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen regelmäßig kontrollieren zu können - nicht mehr in ausreichendem Maße umsetzen. Zudem stellt die obligatorische Befristung sicher, dass auch etwaige Nachfolgeregelungen zum Glückspielstaatsvertrag in gleicher Weise wie momentan präventiv überprüft werden können. Dies würde durch eine solche zu lange Fristdauer verhindert werden. (vgl. VG München, U. v. 13.10.2015 - M 16 K 14.4009 - juris, Rn. 16).
Diese Bewertung kann durch die Entscheidung des VG Koblenz vom 24.10.2018 (Az. 2 K 49/18.KO) nicht in Zweifel gezogen werden. In dem dortigen Verfahren war die Erlaubnisbefristung zum 30.6.2021 offenbar nur mit dem Hinweis auf das Laufzeitende des derzeitigen Glückspielstaatsvertrags verbunden, ohne dass eigene Erwägungen in Bezug auf die Befristung angestellt worden wären. Das VG Koblenz kam zu der Erkenntnis, dass die Behörde ihr bezüglich der Befristungsdauer zustehendes Ermessen verkannt habe. Dies ist in vorliegender Streitsache nicht der Fall. In den Bescheiden ist ausgeführt, dass die Befristung dem öffentlichen Interesse dient, die Erlaubnisvoraussetzungen regelmäßig zu überprüfen. Ferner heißt es dort, dass sich die Geltungsdauer an der Restlaufzeit des Glücksspielstaatsvertrags orientiere. Mit diesen Formulierungen wird hinreichend deutlich, dass sich die Beklagte nicht einer Befristung bis zum 30.6.2021 alternativlos verpflichtet sah, sondern diese auf Basis sachgerechter Erwägungen nach entsprechender Ermessensausübung vorgenommen hat. Soweit das VG Koblenz schließlich für erforderlich hält, dass sich die Befristungsdauer an den Zielen des Erlaubnisvorbehalts und an den berechtigten wirtschaftlichen Interessen des Betreibers zu orientieren habe, so wird der vorliegende Bescheid auch diesen Anforderungen gerecht. Zwar sind zu Ziffer 5 bzw. Ziffer 8 der Bescheide nur Ausführungen enthalten, die sich mit den Zielen des Erlaubnisvorbehalts beschäftigen. Gleichwohl ist den Bescheiden insgesamt zu entnehmen, dass sich die Behörde auch in ausreichendem Maß mit den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin auseinandergesetzt hat. Dies zeigt sich schon daran, dass an anderer Stelle Härtefälle im Hinblick auf Ausnahme- bzw. Befreiungsregelungen angenommen wurden. Soweit vorgebracht wird, dass zuletzt erst am 11.11.2018 aufgrund einer Änderung der Spielverordnung die Geräte umgerüstet worden seien, um zu zeigen, dass regelmäßig hohe Investitionen getätigt werden müssten, kann dieser grundsätzliche Umstand das Erfordernis einer noch längeren Frist nicht rechtfertigen. Es ist stets denkbar, dass vor Ablauf einer Erlaubnisfrist neue Investitionen erforderlich werden, etwa auch wegen neuer gesetzlicher Anforderungen. Dies kann aber nicht bei Befristung einer Erlaubnis berücksichtigt werden, da nicht absehbar ist, wann solche Neuerungen aufkommen und auch bei einer sehr langen Befristung nicht sichergestellt wäre, dass nicht dann erst kurz vor Fristablauf neue Investitionen getätigt werden müssen, die sich noch nicht amortisiert haben. Im Übrigen hat die Klägerseite mit Vorlage der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz aber ohnehin lediglich generell auf den Investitionsbedarf hingewiesen, nicht aber dargelegt, weshalb gerade in vorliegendem Fall die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin derart überwiegend sein sollen, dass nur eine Befristung über den 30.6.2021 hinaus ermessensfehlerfrei wäre. Insoweit ist schließlich auch zu sehen, dass verfassungsrechtlich kein Recht der Klägerin auf vollständige Amortisation ihrer Investitionen (so auch BVerwG vom 16.12.2016 Az. 8 C 6/15,Rn.73 u. Bundesverfassungsgericht vom 7.3.2017 Az. 1 BvR1314/12, Rn.215) bestünde.
b) Soweit die Bescheide der Beklagten vom 20.6.2017 in Ziffer 2 jeweils eine Befreiung vom Verbot des Betriebs mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund enthalten, hat die Klägerin ebenfalls keinen Anspruch auf eine großzügiger bemessene Befristung.
Zwar sind diese Befreiungen in den Bescheiden nicht gesondert befristet. Gleichwohl wirkt auch hier die Befristung in Ziffer 5 der Bescheide zum 30.6.2021, die sich allgemein auf die „Erlaubnis“ und damit den gesamten Erlaubnisbescheid bezieht. Gemäß Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG verlieren daher auch diese Befreiungen mit Ablauf dieses Datums ihre Wirkung. Mit dieser Befristung ist die zeitliche Obergrenze zu Gunsten der Klägerin ausgenutzt, sodass auch ohne ausdrückliche Ausführungen hierzu kein Ermessensfehler zu Lasten der Klägerin denkbar sein kann.
Grundsätzlich kann die Behörde gem. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV eine Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüStV erteilen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Der Dauer der Befreiung ist laut Art. 12 Satz 3 AGGlüStV explizit eine eindeutige zeitliche Grenze gesetzt. Sie kann nicht über die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrages hinaus erteilt werden. Aus Wortlaut, Systematik und Ratio des GlüStV und des AGGlüStV ergibt sich, dass mit „Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrages“ i.S.d. Art. 12 Satz 3 AGGlüStV die Mindestlaufzeit des Glückspielstaatsvertrages bis zum 30.6.2021 gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV gemeint ist.
Der Wortlaut des Art. 12 Satz 3 AGGlüStV spricht von „Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages“. Laut § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV tritt dieser am 30.6.2021 außer Kraft. Jedoch besteht gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GlüStV die Möglichkeit, dass die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen dessen Fortgeltung beschließt. In diesem hypothetischen Fall gilt der Staatsvertrag mit der dann festgelegten Dauer in den zustimmenden Ländern weiter. Der 30.6.2021 ist also der Endtermin der Mindestlaufzeit des GlüStV. Nur diesen Zeitraum bis zum Endtermin der Mindestlaufzeit kann der Gesetzestext des AGGlüStV in Art. 12 Satz 3 mit dem Begriff „Geltungsdauer“ meinen. Die hypothetische Geltungsdauer des möglicherweise fortgesetzten Staatsvertrages steht noch gar nicht fest. Bezöge sich das Gesetz auf diesen hypothetischen Zeitpunkt, wäre die gesetzliche Zeitangabe ohne konkreten Bezugspunkt. Damit wäre die Länge der Geltungsdauer nicht konkret bestimmbar.
Die gesetzliche Regelung führt auch nicht zu systematischen Brüchen hinsichtlich der zwingenden Befristung der Erlaubnis zum Betrieb von Spielhallen gem. § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV. Spielhallen im baulichen Verbund sind aufgrund der Regelung des § 25 Abs. 2 GlüStV nicht mehr genehmigungsfähig. Daraus möglicherweise resultierende unbillige Härten für den Betreiber können im Einzelfall über die Ausnahmevorschrift des § 29 Abs. 4 Satz GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV abgemildert werden.
Auch die Ratio des Verbotes der Erteilung einer Erlaubnis für Spielhallen im baulichen Verbund (§ 25 Abs. 2 GlüStV) stützt diese Auslegung. Primärer Gesetzeszweck der Norm ist es, eine deutliche Absenkung der Gesamtzahl der stark suchtgefährdenden Geldspielgeräte zu erreichen (vgl. LT-Drs. 16/12192, 17.04.2012). Vor diesem Hintergrund stellt die Möglichkeit einer behördlichen Befreiung vom Verbot des § 25 Abs. 2 GlüStV aufgrund eines Härtefalls eine restriktiv auszulegende Ausnahmevorschrift dar. Diese muss sich notwendigerweise, um dem Gesetzeszweck Genüge zu tun, auf einen bestimmbaren und möglichst begrenzten Maximalzeitraum, mithin auf die Mindestgeltungsdauer des GlüStV bis zum 30.6.2021, beziehen.
Somit verstieße die von der Klägerseite begehrte Erteilung einer unbefristet laufenden Befreiung vom Verbot des Betriebs mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund gegen die Vorschrift des Art. 12 Satz 3 AGGlüStV und wäre aufgrund einer Ermessenüberschreitung durch die Behörde ermessensfehlerhaft.
c) Zudem besteht kein Anspruch der Klägerin auf eine großzügiger bemessene Befristung der Befreiung von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstands.
Den streitgegenständlichen Bescheiden kann zwar, auch in ihrer Gesamtschau, nicht hinreichend deutlich entnommen werden, ob hinsichtlich der Einhaltung des Mindestabstands die Erteilung einer Ausnahme gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV beabsichtigt war, oder aber eine Befreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von den Anforderungen gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GlüStV erteilt werden sollte. In dem Bescheid vom 19.6.2017 wird in Ziffer 1 einerseits eine Ausnahme gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV (gemeint wohl Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV) erteilt. In der Begründung wird andererseits unter Ziffer II.1. ausgeführt, dass die Antragstellerin von der Einhaltung der Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV „befreit“ werde. Die Voraussetzungen der Härtefallregelung lägen vor. In den Bescheiden vom 20.6.2017 wird jeweils in Ziffer 3 eine „Ausnahme“ erteilt, in der Begründung aber nur allgemein unter Ziffer II.1. auf das Vorliegen eines Härtefalls hingewiesen, weswegen die Antragstellerin von der „Einhaltung der Anforderung des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV befreit“ werde.
Aus diesen Unklarheiten kann in vorliegendem Verfahren jedoch keine Rechtsverletzung der Klägerin resultieren. Denn weder bei einer Ausnahme, noch bei einer Befreiung könnte eine für die Klägerin günstigere Rechtslage in rechtmäßiger Weise geschaffen werden.
Hinsichtlich einer Ausnahme erfolgten zum Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV weder in der Begründung des diesbezüglichen Antrags vom 26.5.2017, noch im gerichtlichen Verfahren entsprechende Ausführungen. Auch sonst ist nicht ersichtlich, weshalb hier ein besonders gelagerter Einzelfall im Sinne der Vorschrift vorliegen sollte. Die Vorschrift des Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV kommt etwa in Betracht bei krassem Unterschied zwischen Luftlinie und Wegeabstand. Sie dient auch dazu, topographischen Besonderheiten zu begegnen (vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 29.6.2018 Az. Vf. 4-VII-13, Vf. 14-VII-16). Es ist vorliegend davon auszugehen, dass die örtlichen Gegebenheiten im Vergleich zu anderen Situationen nicht besonders gelagert sind und dem Normalfall einer zu beseitigenden Kumulation von Spielangeboten entsprechen. Da der Anwendungsbereich der Norm nicht eröffnet ist, kann schon deshalb kein Ermessensfehler zu Lasten der Klägerin vorliegen.
Selbst wenn daher zu Gunsten der Klägerin unterstellt wird, dass jeweils Befreiungen von dem Erfordernis der Einhaltung des Mindestabstands erteilt worden sind, kann die Klägerin keinen Ermessensfehler rügen, da das gesetzlich zustehende Ermessen hinsichtlich der Fristlänge von der Beklagten in vollem Umfange zu Gunsten der Klägerin ausgenutzt worden ist, da auch insoweit die Befristung der gesamten Erlaubnis bis zum 30.6.2021 in den Blick zu nehmen ist und eine Befreiung von der Einhaltung des Mindestabstands über diesen Zeitraum hinaus nicht zulässig wäre.
Nach § 25 Abs. 1 GlüStV ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten. In Art. 9 Abs. 3 Satz 1, 2. Hs AGGlüStV ist für vorliegende Spielhallen ein Mindestabstand von 250 m festgesetzt. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV kann auch die Befreiung von der Erfüllung des Mindestabstands gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV nur für einen angemessenen Zeitraum erteilt werden. Auch hier gilt, dass die Befreiung gemäß Art. 12 Satz 3 AGGlüStV nicht über die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden kann. Die rechtlichen Erwägungen zur Befristung der Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund (s.o., b) gelten daher in gleicher Weise. Die Befristung der Befreiung von der Erfüllung der Einhaltung des Mindestabstands, soweit eine solche zu Gunsten der Klägerin unterstellt werden kann, erfolgte rechtmäßig.
d) Die Klägerin kann sich nicht auf einen Unionsrechtsverstoß berufen, weil der Anwendungsbereich der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit nicht eröffnet ist. Ungeachtet dessen verstoßen die in diesem Fall maßgeblichen Vorschriften des GlüStV sowie des AGGlüStV ebenso wie auch die Ziffer 5 des Bescheids vom 19.6.2017 und die Ziffer 8 der Bescheide vom 20.6.2017 der Stadt Passau jedenfalls nicht gegen die Niederlassungs- (Art. 49 ff. AEUV) und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV).
aa) Die Klägerin kann sich in dem hier vorliegenden Fall schon nicht auf eine Verletzung der Dienstleistungs- bzw. der Niederlassungsfreiheit berufen. Der Anwendungsbereich der Grundfreiheiten ist in der vorliegenden Fallgestaltung für sie als inländische juristische Person mit Sitz im Inland nicht eröffnet.
Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Grundfreiheiten ist grundsätzlich nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, nicht jedoch bei reinen Inlandssachverhalten (Tiedje, in: von der Groeben/ Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., Art. 56 AEUV Rn. 18 ff., Art. 49 AEUV Rn. 122; OVG Lüneburg, U. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17 - Rn. 49). Es reicht nicht aus, dass der Spielhallenbetreiber hypothetisch von einer Grundfreiheit des AEUV Gebrauch machen könnte (BVerwG, U. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - juris Rn. 83; OVG Lüneburg, U. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17 - Rn. 49). In den Fällen, in denen der EuGH bisher nationale Regelungen an den Grundfreiheiten gemessen hat, war nach den Vorabentscheidungsersuchen der jeweiligen nationalen Gerichte ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben (EuGH, U. v. 14.6.2017 - C-685/15; U. v. 30.4.2014 - C-390/12; U. v. 21.9.1999 - C 124/97; OVG Lüneburg, U. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17 - Rn. 49). Hier ist die Klägerin eine juristische Person nach deutschem Recht. Zudem geht es um eine in Deutschland betriebene Spielhalle. Dabei handelt es sich nicht um einen grenzüberschreitenden Vorgang. Anders als in dem der Entscheidung des EuGH, Urt. vom 11.6.2015 - C98/14 - juris, Rn. 24/25 zugrundeliegenden Fall wird nicht vorgetragen, dass die Spielhalle überwiegend von EU-Ausländern besucht wird. Die hypothetische Möglichkeit, dass Kunden der Klägerin von einer Grundfreiheit Gebrauch machen könnten, reicht hierfür nicht aus (VG München, B. v. 14.09.2017 - M 16 S 17.3330 - juris, Rn. 19 ff.).
bb) Ungeachtet des soeben Ausgeführten, liegt jedenfalls kein Verstoß der §§ 24 Abs. 2 Satz 2 Hs. 2, 25 Abs. 1, 2, 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV sowie des Art. 12 AGGGlüStV gegen die Dienstleistungsfreiheit sowie gegen die Niederlassungsfreiheit vor. Denn die Beschränkung der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit durch das in den genannten Normen des GlüStV und des AGGlüStV enthaltenen Befristungserfordernis für die glücksspielrechtliche Erlaubnis sowie das Abstandsgebot und das Verbundverbot ist aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt und mit dem Kohärenzgebot vereinbar.
Eine Beschränkung der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit ist nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeinwohls wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen sowie dem Jugendschutz entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern. Sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Zudem muss die beschränkende Regelung zur Erreichung der mit ihr verfolgten Allgemeinwohlziele in kohärenter und systematischer Weise beitragen. Dieses Kohärenzgebot beinhaltet zwei Komponenten: Zunächst muss der Gesetzgeber die Allgemeinwohlziele tatsächlich mit der Maßnahme verfolgen. Zudem darf er keine gegenläufigen, diesen Zielen widersprechenden Maßnahmen ergreifen (Müller-Graff, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 56 AEUV Rn. 106 f.; BVerfG, B. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - Rn. 124; EuGH, U. v. 21.10.1999 - C-67/98 - Rn. 37 f.; U. v. 6.11.2003 - C-243/01 - Rn. 67; U. v. 6.3.2007 - C-338/04 - Rn. 52 f.; U. v. 8.9.2010 - C-46/08 - Rn. 55, 64 f.; U. v. 8.9.2010 - C-316/07 - Rn. 88; OVG Lüneburg, U. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17 - Rn. 50 ff.).
Die angegriffenen Bestimmungen dienen alle der Verwirklichung der in § 1 GlüStV genannten und vom EuGH anerkannten Allgemeinwohlziele und gehen in ihren Mitteln auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele notwendig ist. Auch dem daneben zu erfüllenden Kohärenzgebot ist in allen Belangen genüge getan.
Darüber hinaus ist es auch einhellige Auffassung der bisher mit entsprechenden Fallgestaltungen betrauten deutschen Gerichte, dass die entsprechenden Normen des GlüStV sowie die der jeweiligen landesrechtlichen Ausführungsgesetze unionsrechtsgemäß sind. So haben weder das Bundesverfassungsgericht noch der bayerische Verfassungsgerichtshof einen Verstoß der Vorschriften des GlüStV oder des AGGlüStV gegen die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit bejaht (vgl. BVerfG, B. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 124 und BayVerfGH, E. v. 28.6.2013, VerfGE 66, 10177 und vom 26.6.2018 - Vf. 4-VII-13- juris, Rn. 78). Ebenso hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof schon im Jahr 2014 entschieden, dass Art. 12 Satz 1 AGGlüStV nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstößt (BayVGH, B. v. 9.5.2014 - 22 CS 14.568 - juris Rn. 25 f.). Zudem hat das OVG Lüneburg die Vereinbarkeit des GlüStV mit Art. 49 ff. AEUV und Art. 56 ff. AEUV bejaht (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 12.7.2018 - 11 LC 400/17, juris, Rn. 40 ff.). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die mit der Regulierung der Spielhallen bezweckte Regelung durch die Werbepraxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnte (OVG Lüneburg, B. v. 5.9.2017-11 ME 169/17 Rn. 23; OVG NRW, B. v. 8.6.2017-4 B307/17, Rn. 40). In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass das gewerbliche Automatenspiel in Spielhallen aufgrund der hohen Ereignisfrequenz gerade im Vergleich zu den staatlichen Lotterieangeboten ein deutlich höheres Suchtrisiko in sich birgt. Dies würde auch eine unterschiedliche Werbepraxis rechtfertigen.
Auch das Transparenzgebot ist bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für Spielhallen nicht verletzt worden. Unbestritten ist der Grundsatz der Transparenz im Vergaberecht anerkannt. Die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für Spielhallen stellt entgegen der Ansicht der Klägerseite keine Konzessionsvergabe im Sinne des förmlichen Vergaberechts nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, Art. 5 Nr. 1b der RiLi 2014/23/EU des Europäischen Parlaments dar. Danach sind Dienstleistungskonzessionen entgeltliche Verträge, mit denen ein oder mehrere Konzessionsgeber ein oder mehrere Unternehmen mit der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen betrauen. Bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für Spielhallen handelt es sich nicht um entgeltliche wechselseitig bindende Verpflichtungen, mit denen die Betreiber mit der Erbringung von Dienstleistungen im staatlichen Auftrag betraut werden. Vielmehr gestattet die glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV, Art. 9 AGGlüSTV lediglich einseitig die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle und schränkt diese Tätigkeit durch ordnungsrechtliche Anordnungen im Sinne der Prävention näher ein. Der Spielhallenbetreiber kann sich aus dieser Tätigkeit jederzeit von sich aus zurückziehen (OVG Münster, B. v. 8.6.2017- 4 B 307/17, Rn. 77 m.w.N.). Die Staatsvertragsparteien des Glücksspielstaatsvertrages verfolgen mit den Vorschriften zur Spielhallenregulierung zwar ordnungspolitische Ziele, haben den gesamten Markt der Spielhallen jedoch in den Händen der Privatwirtschaft belassen und begreifen ihn nicht als öffentliche Aufgabe. Überdies sind die Standorte für Spielhallen weder durch den GlüStV noch durch das AGGlüStV im Vorhinein festgelegt. Die Einhaltung eines Mindestabstandes zwischen Spielhallen und das Verbot des baulichen Verbundes führen lediglich zu einer Verknappung der möglichen Spielhallenstandorte. Sie führen aber nicht zu einer Kontingentierung der Spielhallen. Selbst wenn man von einer Konzession ausginge, ist nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 16.2.2012 Az. C-72/10) eine Regelung von Mindestabständen zwischen den Annahmestellen gerechtfertigt, wenn ihr Ziel nicht im Schutz von Rechtspositionen der bestehenden Betreiber bestünde, sondern vielmehr darin, die Nachfrage nach Glücksspielen in kontrollierte Bahnen zu lenken( so Rn.65/66 u. LS). Wie bereits oben ausgeführt, soll durch diese Regelungen die Spielsucht bekämpft werden und in geordnete Bahnen gelenkt werden. Unabhängig davon sollen auch die Laufzeiten von Konzessionen begrenzt werden, wie sich aus den Erwägungsgründen 52 und aus Artikel 18 der Richtlinie 2014/23/EU ergibt. Eine Befristung von Konzessionen ist also sogar üblich und aus Wettbewerbsgründen geboten. Wenn im Glücksspielrecht Konzessionen erteilt werden, sind nach Auffassung des EuGH (Urteil vom 22.01.2015 Az. C-463/13) nationale Regelungen möglich, dass alle Konzessionen für dieselbe Laufzeit erteilt werden und gleichzeitig enden, wenn die nationalen Behörden die Anzahl der erteilten Konzessionen beschränken oder eine strengere Kontrolle der Tätigkeiten im Bereich des Glücksspiels ausüben wollen und derartige Maßnahmen dies erleichtern (s. Rn. 54 u. 55). Die Klägerseite kann deshalb aus der Rechtslage bei Konzessionen nichts für ihre Argumentation ableiten.
Auch hat die Verwaltung keine Darlegungs- und Beweislast, inwieweit eine Beschränkung der Grundfreiheiten ausnahmsweise durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Die Verwaltungsbehörden sind an das nationale Recht grundsätzlich gebunden. Sie haben zwar auch wie die nationalen Gerichte den Anwendungsvorrang des EU-Rechts zu beachten, wenn eindeutige hinreichend bestimmte EU-Normen bestehen, die dem nationalem Recht widerstehen (vgl. EuGH v. 11.8.1995, Rs. C-431/92, juris, Rn. 39, Wärmekraftwerk Großkotzenberg, Slg. 1995, I-2189). Dies führt aber nicht soweit, dass die Verwaltungsbehörden zu ermitteln hätten, ob bestimmte nationale Bestimmungen oder der Vollzug mit dem Kohärenzgebot vereinbar sind. Dies kann man auch nicht aus der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache online Games (EuGH, U. v. 14.06.2017 - C-685/15) herauslesen. Nach dieser Entscheidung wird die Frage, ob eine Beschränkung tatsächlich mit den Grundfreiheiten in Einklang zu bringen ist, nicht den Verwaltungsbehörden auferlegt. Zwar obliegt es danach den Verwaltungsbehörden, die Beweise dem Gericht vorzulegen, die erforderlich sind, dass das Gericht prüfen kann, ob die Beschränkungen gerechtfertigt sind, die Prüfung der Kohärenz ist aber von den Gerichten vorzunehmen. Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass den zuständigen Stellen des Mitgliedstaates, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, obliegt, dem nationalen Gericht, das über die Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den vom Gerichtshof aufgestellten Anforderungen genügt, damit sie als gerechtfertigt angesehen werden kann (so EuGH vom 14.6.2017, Rn. 50 mit Bezugnahme auf Urteil vom 30. April 2014, Pfleger u.a., C-390/12, Eu:ECLI:C:2014:281; Rn. 47 bis 49 und die dort angeführte Rechtsprechung). Das nationale Gericht hat dann zu prüfen, welche Ziele mit der betreffenden nationalen Regelung tatsächlich verfolgt werden und ob die durch die Regelung auferlegten Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen. Diesen Anforderungen wird die Verwaltungspraxis des Beklagten gerecht. Wie oben bereits ausgeführt sind die hier streitigen gegenständlichen Befristungen und Regelungen mit dem EU-Recht vereinbar. Eine Vorlage an den EuGH ist nicht geboten.
Schließlich kann die Klägerin auch mit dem zuletzt vorgelegten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Bautzen vom 13.12.2018 (Az. 3 B 128/18) die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Befristungen nicht in Frage stellen. Das Oberverwaltungsgericht Bautzen führt dort aus, dass „selbst wenn hier wegen der Nähe der Spielhalle … zu zwei Grenzen von EU-Mitgliedstaaten … mehr als nur eine hypothetische Möglichkeit besteht, dass die Leistungen der Spielhalle von Spielern aus diesen Ländern in Anspruch genommen werden und daher ein grenzüberschreitender Bezug dargelegt sein dürfte …, ist der behauptete Verstoß gegen das unionrechtliche Kohärenzgebot ebenso wenig ersichtlich wie ein Verstoß gegen den Grundsatz der Transparenz“. Damit hat das Oberverwaltungsgericht Bautzen aus Sicht der hier erkennenden Kammer gerade nicht festgestellt, dass sich ein Spielhallenbetreiber grundsätzlich immer auf die Grundfreiheiten berufen kann. Vielmehr hat das Gericht in dem dort streitgegenständlichen Beschwerdeverfahren (lediglich zu einer verwaltungsgerichtlichen Eilentscheidung) allenfalls eine entsprechende Tendenz erkennen lassen, diesbezüglich aber gerade keine abschließende Feststellung getroffen, insbesondere keine, die sich über den dortigen Einzelfall hinaus verallgemeinern ließe. Stattdessen hat das Gericht eindeutig herausgearbeitet, dass selbst bei unterstellter Anwendbarkeit des Unionsrechts in den dortigen Streitpunkten das Kohärenzgebot und das Transparenzprinzip gewahrt sind. Wie in der Entscheidung deutlich wird, ist das Kohärenzgebot kein Uniformitätsgebot und verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Zudem wird festgestellt, dass auch die bundesstaatlich unterschiedlichen Regelungen das Kohärenzgebot nicht verletzen, weil die Regelungen in allen Bundesländern gleichermaßen entschlossen das Ziel verfolgen, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen (so Rn. 52). Das Transparenzgebot ist im vorliegenden Fall schon deshalb nicht verletzt, weil sich die Erlaubnisvoraussetzungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag und aus dem Bayerischen Ausführungsgesetz dazu ergeben.
cc) Für die angegriffenen Bestimmungen der Bescheide der Stadt Passau gilt nichts anderes. Auch sie sind aus den genannten zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt, verstoßen damit nicht gegen die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit und sind somit mit dem Unionsrecht vereinbar. Insbesondere sind die Befristungen sowie die jeweilige Fristlänge geeignet und erforderlich, die damit verfolgten zwingenden Ziele des Allgemeinwohls zu erreichen. Sie entsprechen auch dem Kohärenzgebot.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
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