/ Verwaltungsgericht München / Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

bei uns veröffentlicht am

12.12.2018

Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

Gericht

Tenor

I. Es wird festgestellt, dass die Verweigerung der vom Kläger mit Schreiben vom 15. November 2017 beantragten Akteneinsicht durch die Beklagte rechtswidrig war.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II. Der Kläger und die Beklagte haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der Kläger, ein Mitglied des Gemeinderats der Beklagten, begehrt die Feststellung, dass seine Mitwirkungsrechte im Zusammenhang mit der Prüfung des Jahresabschlusses der Beklagten verletzt wurden.

Am 30. Januar 2018 erhoben die Bevollmächtigten des Klägers Klage gegen die Beklagte. Zur Begründung wurde vorgetragen, der Kläger sei seit dem Jahr 2014 Mitglied des Gemeinderats der Beklagten. Er gehöre der Fraktion der Freien Wähler - FWG-Fraktion - an. Seit dem 15. Februar 2016 beschließe der Gemeinderat jährlich, zwei Gemeinderatsmitglieder zu beauftragen, die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde und des Eigenbetriebs vorbereitend durchzuführen. Der Kläger spreche sich regelmäßig gegen diese Vorgehensweise aus. Der Gemeinderat W. habe im Namen der FWG-Fraktion in der Sitzung vom 21. Dezember 2015 zusätzlich den Kläger als dritten örtlichen Vorprüfer vorgeschlagen. Der Gemeinderat habe sich hierauf jedoch nicht einigen können und die Entscheidung vertagt. In der Sitzung vom 15. Februar 2016 sei erneut über diese Frage diskutiert worden, aber letztlich mit vier Gegenstimmen beschlossen worden, die bisherige Praxis beizubehalten. Zuletzt seien erneut die beiden Gemeinderatsmitglieder F. und L. in der Sitzung vom 20. November 2017 mit der Prüfung der Jahresabschlüsse 2016 der Gemeinde und des Eigenbetriebs mit drei Gegenstimmen beauftragt worden. Diese führten jährlich im Auftrag des Gemeinderats die örtliche Rechnungsprüfung durch. Anschließend werde der von den beiden Prüfern angefertigte Prüfbericht in der Gemeinderatssitzung verlesen. Laut den Protokollen der Gemeinderatssitzung empfehle dann „die örtliche Prüfung“ dem Gemeinderat, für die entsprechenden geprüften Haushaltsjahre folgende Beschlüsse zu fassen:

1. die geprüften Jahresabschlüsse festzustellen und

2. dem ersten Bürgermeister für die geprüften Jahresabschlüsse Entlastung zu erteilen.

In der Sitzung vom 20. November 2017 habe der Gemeinderat F. zu dem Vortrag des Prüfberichts erklärt, er werde sich auf die Schlussbemerkungen und Beschlussvorschläge beschränken, da der Prüfbericht den Gemeinderäten vorgelegt worden sei. Dieser habe lediglich aus fünf Seiten bestanden. Der geringe Umfang des Prüfberichts sei von den beiden Prüfern damit begründet worden, dass es Terminschwierigkeiten gegeben habe. Der Prüfbericht über die örtliche Prüfung der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 der Beklagten vom 13. November 2017 sei den Gemeinderatsmitgliedern in Vorbereitung auf die Gemeinderatssitzung vom 20. November 2017 mit der Terminsladung am 14. November 2017 übermittelt worden. Aufgrund der wenigen Informationen in diesem Prüfbericht habe sich der Kläger zur Vorbereitung auf die Sitzung vom 20. November 2017 selbst über die der Vorprüfung zugrunde liegenden Unterlagen informieren und nähere Informationen einholen wollen, um mit dem Gemeinderat die örtliche Prüfung durchführen und über den Jahresabschluss beschließen zu können. Auf der Grundlage des § 3 Abs. 5 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Beklagten (im Folgenden: Geschäftsordnung) habe der Kläger mit Schreiben vom 15. November 2017 Akteneinsicht beantragt. Die Akteneinsicht sei dem Kläger nicht gewährt worden. Am 16. November 2017 sei ihm vom Geschäftsstellenleiter im Auftrag des ersten Bürgermeisters mitgeteilt worden, dass ein einzelner Gemeinderat keinen Anspruch auf örtliche Vorprüfung habe, da durch Gemeinderatsbeschluss zwei Vorprüfer bestellt worden seien. Zur Vorbereitung auf die Gemeinderatsitzung bestünde zwar das Recht auf Einsichtnahme der Unterlagen bezüglich der vorbereitenden örtlichen Prüfung. Diese Einsichtnahme beschränke sich jedoch auf den Prüfbericht der Vorprüfer. § 3 Abs. 5 der Geschäftsordnung führe nicht zu einem allgemeinen Prüfungsrecht der einzelnen Gemeinderatsmitglieder. Eine gemeindliche Geschäftsordnung könne die Bayerische Gemeindeordnung nicht aushebeln. Der Gemeinderat habe die abschließende Prüfung als Kollegialorgan vorzunehmen. Die erhobene Feststellungsklage sei als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig. Wegen der Beeinträchtigung seiner Rechte als Mitglied des Gemeinderats bestehe für den Kläger ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit bezüglich des Vorgehens des Gemeinderats bei der örtlichen Rechnungsprüfung und bezüglich der Verweigerung seines Akteneinsichtsrechts. Es sei zu befürchten, dass der Bürgermeister auch zukünftig die Akteneinsicht verweigern werde, wenn sich der Kläger auf die in der Sitzung anberaumte örtliche Rechnungsprüfung vorbereiten wolle. Seinen Überwachungspflichten (Art. 30 Abs. 3 GO) komme der Gemeinderat durch die Rechnungsprüfung nach Art. 103 ff. GO nach. Jahresrechnung, Jahresabschluss und Rechenschaftsberichte könnten zwangsläufig nur eine summarische Information über das Ergebnis des Verwaltungshandelns im vergangenen Jahr sein. Zunächst könne dem Gemeinderat nur ein Überblick über die Entwicklung im zurückliegenden Jahr gegeben werden. Eine wirksame Kontrolle könne hierauf aber nicht gestützt werden, da hieraus kaum Erkenntnisse und Einsichten erlangt würden, die es dem Gemeinderat ermöglichten, gezielt einzelne Verwaltungsmaßnahmen konkret zu bewerten. Er könne also nur dann vollzogene Aufgaben erfassen und bewerten, wenn er aussagekräftige Unterlagen erhalte. Nur auf einer solchen Grundlage könne er sich die Informationen erarbeiten, um verantwortlich über das Verwaltungshandeln der kommenden Jahre und seine finanziellen Grundlagen entscheiden zu können. Die Rechnungsprüfung könne sich daher keinesfalls auf das komprimierte Zahlenwerk und die zusammenfassenden Informationen der Rechenschaftsberichte beschränken. Inhalt und Umfang der Rechnungsprüfung müssten sich folglich auf die gesamte Wirtschaftsführung erstrecken, da nur so die Kontrolle der Verwaltung möglich sei. Die Rechtsgrundlage für die Rechnungsprüfung sei in Art. 106 Abs. 1 GO geregelt. Insbesondere mit Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GO würden alle finanzwirksamen Aktionen der Verwaltung erfasst und der Prüfung unterstellt. In Art. 106 Abs. 1 GO seien Prüfungsmaßstab, Prüfungsumfang und Prüfungsdichte definiert. Aus der großen Anzahl an Verwaltungsvorgängen müssten stichprobenartig einzelne Maßnahmen und Verfahren herausgegriffen und überprüft werden. Welche konkreten Vorgänge einer näheren Untersuchung und Prüfung unterzogen würden, sei im Gremium festzulegen. Nach Art. 103 Abs. 1 GO werde die Jahresrechnung entweder vom Gemeinderat oder von einem Rechnungsprüfungsausschuss geprüft (örtliche Rechnungsprüfung). Entgegen den dargelegten Grundsätzen und gesetzlichen Bestimmung werde im Gemeinderat der Beklagten die örtliche Rechnungsprüfung faktisch durch die bestellten sogenannten Vorprüfer durchgeführt. In den von den „Vorprüfern“ angefertigten Prüfberichten werde das Ergebnis der Prüfung in groben Zügen festgehalten. So enthalte der Prüfbericht vom 13. November 2017, der sich sowohl auf die Jahresabschlüsse 2013, als auch auf die Jahresabschlüsse 2014 beziehe, lediglich eine grobe und zusammenfassende Darstellung auf knapp fünf Seiten. Das zuständige Prüforgan, der Gemeinderat, führe keinerlei Prüfungshandlungen durch. Eine eigenständige Prüfung durch den Gemeinderat wäre auf Grundlage des allein vorgelegten Prüfberichts der Vorprüfer nicht möglich. Zwar sei der Gemeinderat gemäß Art. 46 Abs. 1 GO berechtigt, einzelne Gemeinderatsmitglieder mit der Wahrnehmung von Aufgaben zu beauftragen. Diese Auftragserteilung könne sich aber nur auf vorbereitende Handlungen beschränken, die den Gemeinderat in die Lage versetzten, die örtliche Prüfung durchzuführen. So könnten die Vorprüfer das für die Beurteilung notwendige Material zusammentragen und für den Gemeinderat aufbereiten. Hingegen nähmen die bestellten „Vorprüfer“ bei der Beklagten tatsächlich die Aufgaben eines Rechnungsprüfungsausschusses wahr. Sie legten eigenständig und eigenverantwortlich den Prüfungsumfang fest, führten die Prüfung durch und fertigten anschließend einen Prüfbericht im Sinne des § 7 der Kommunalwirtschaftlichen Prüfungsverordnung - KommPrV - an. Die Anforderungen an die örtliche Rechnungsprüfung, wie sie in Art. 106 GO geregelt seien, könnten vom Gemeinderat überhaupt nicht erfüllt werden, da diesem aussagekräftige Unterlagen nicht vorlägen. Folge sei, dass bei der Beklagten keine durch ein zuständiges Organ durchgeführte örtliche Rechnungsprüfung im Sinne des Art. 103 GO stattfinde. Der Kläger werde durch die in der Gemeinde praktizierte örtliche Rechnungsprüfung in seinen Rechten als Mitglied des Gemeinderats verletzt. Jedes Gemeinderatsmitglied habe einen Anspruch auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Gemeinderatsentscheidungen. Zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihres Mandats seien die Gemeinderatsmitglieder berechtigt und verpflichtet, in den Gemeinderatssitzungen über die Tagesordnungspunkte zu beraten und abzustimmen. Wirksam könnten diese Rechte bzw. Verpflichtungen nur ausgeübt werden, wenn die Ratsmitglieder in angemessenem Umfang über die Gegenstände der anstehenden Ratsentscheidungen unterrichtet worden seien. Um den Gemeinderatsmitgliedern eine tragfähige Entscheidungsgrundlage zu bieten, bestehe gemäß Art. 46 Abs. 2 GO die Verpflichtung des Bürgermeisters zur Vorbereitung der Beratungsgegenstände. Dieser müsse das für die Gemeinderatssitzung erforderliche Material zusammenstellen und die Gemeinderatsmitglieder so informieren, dass sie ihre Entscheidungen treffen könnten. Hier ergebe sich das Informationsrecht auch aus § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung. Bei unzureichender Information werde das Recht der Gemeinderatsmitglieder auf Mitwirkung am Entscheidungsprozess verletzt. Im Hinblick auf die örtliche Rechnungsprüfung und im Hinblick auf die Feststellung der Jahresabschlüsse sei der Kläger nach der bisherigen Praxis nicht hinreichend informiert worden. Die Mitwirkungsrechte des Klägers am Entscheidungsprozess würden insoweit verletzt. Der Kläger werde in seinen Mitgliedschafts- und Mitwirkungsrechten ferner dadurch verletzt, dass durch das gewählte Vorgehen des Gemeinderats die Vorschriften über die Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses (Art. 103 Abs. 2 GO) umgangen würden, um zu verhindern, dass der Kläger aufgenommen werden müsse. Gemäß dem Stärkeverhältnis im Gemeinderat hätte ein Mitglied der FWGFraktion als Ausschussmitglied bestimmt werden müssen. Zudem habe auch jedes Gemeinderatsmitglied das Recht, an einer Ausschusssitzung als Zuhörer teilzunehmen. Selbst dies werde dem Kläger durch die Praxis der Beklagten verwehrt. Dadurch, dass der Gemeinderat weder einen Rechnungsprüfungsausschuss gebildet habe noch die Rechnungsprüfung vom Gemeinderat als Kollegialorgan durchgeführt werde, würden dem Kläger sämtliche Mitwirkungsrechte im Hinblick auf die örtliche Rechnungsprüfung entzogen. Er könne weder an entsprechenden Sitzungen zur Beratung über die Rechnungsprüfung teilnehmen noch hierüber abstimmen. Die Beratungen und Abstimmungen in der jeweiligen Gemeinderatssitzung beschränkten sich auf den von den „Vorprüfern“ vorgelegten Prüfbericht. Dies habe mit einer Rechnungsprüfung allerdings nichts zu tun. In der Gemeinderatssitzung vom 20. November 2017 sei die Oberflächlichkeit des Prüfberichts kritisiert worden. Außerdem sei bemängelt worden, dass aus dem Bericht nicht einmal hervorgehe, wann und in welchem Zeitraum und wie intensiv geprüft worden sei. In jedem Fall orientiere sich dieser Prüfbericht nicht an § 7 KommPrV. Die beiden Vorprüfer hätten dies in der Sitzung sogar eingeräumt und die Defizite mit Terminschwierigkeiten begründet. Für die nächste Prüfung sei Besserung gelobt worden. Das Akteneinsichtsrecht des Klägers ergebe sich aus § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung. Dort sei geregelt, dass jedes Gemeinderatsmitglied zur Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung nach vorheriger Terminvereinbarung das Recht zur Einsicht in entscheidungserhebliche Unterlagen erhalte, sofern Gründe der Geheimhaltungsverpflichtung nicht entgegenstünden. Durch die Ablehnung des Akteneinsichtsantrags sei der Kläger in seinen Rechten verletzt worden. Die zur Ablehnung des Antrags angeführten Gesichtspunkte könnten diese nicht rechtfertigen. Der Kläger habe keine eigene Rechnungsprüfung durchführen, sondern sich durch hinreichende Information in die Lage versetzen wollen, sich im Rahmen der Gemeinderatssitzung am Beratungsgegenstand örtliche Rechnungsprüfung beteiligen und letztlich hierüber und über die Jahresabschlüsse beschließen zu können. Der Wortlaut des § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung sehe keine Einschränkungen im Falle der Rechnungsprüfung vor. Die Vorschrift stehe auch nicht im Widerspruch zu den Vorschriften der Gemeindeordnung. Die Gemeindeordnung verbiete es den Gemeinden nicht, in ihren Geschäftsordnungen den Gemeinderatsmitgliedern ein weitergehendes Akteneinsichtsrecht einzuräumen. Dass dies den Gemeinderatsmitgliedern im Einzelfall weitgehende Überprüfungsmöglichkeiten ermögliche, liege in der Natur der Sache. Wenn die Gemeinde eine solche Transparenz allerdings nicht gewähren wolle, stehe es ihr frei, ein solches Einsichtsrecht in der Geschäftsordnung nicht zu regeln.

Der Kläger beantragt,

1. Es wird festgestellt, dass die Mitwirkungsrechte des Klägers dadurch verletzt werden, dass der Gemeinderat der Beklagten, zuletzt mit Beschluss vom 20.11.2017 zwei Vorprüfer mit der Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde und des Eigenbetriebs beauftragt und die örtliche Prüfung des Gemeinderats sich, zuletzt mit Beschluss vom 20. November 2017, darauf beschränkt, den von den Vorprüfern vorgelegten Prüfbericht zustimmend zur Kenntnis zu nehmen.

Hilfsweise wird beantragt festzustellen,

dass die Beschlüsse des Gemeinderats in der Sitzung vom 20. November 2017, mit welchen zum einen der Gemeinderat den Prüfbericht zur örtlichen Rechnungsprüfung der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 zustimmend zur Kenntnis genommen hat und zum anderen die Jahresabschlüsse 2013 und 2014 auf Grundlage des Prüfberichts festgestellt wurden, rechtswidrig sind.

2. Es wird festgestellt, dass die Verweigerung der vom Kläger mit Schreiben vom 15. November 2017 beantragten Akteneinsicht durch die Beklagte rechtswidrig ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Hierzu wurde vorgetragen, die Beauftragung zweier Vorprüfer mit der Prüfung des Jahresabschlusses sei rechtmäßig. Zur Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses sei die Beklagte gemäß Art. 103 Abs. 2 GO nicht verpflichtet, da sie weniger als 5000 Einwohner habe. Somit habe der Gemeinderat den Jahresabschluss zu prüfen. Die Vorprüfer dienten lediglich der vorbereitenden Prüfung der Jahresabschlüsse. Hierzu legten diese eigenständig den Prüfungsumfang fest, führten eine Prüfung durch und fertigten einen Prüfbericht. Die abschließende Entscheidung über das Ergebnis der Vorprüfungen verbleibe beim Gemeinderat. Dieser sei gerade auch nicht an das Ergebnis der Vorprüfungen gebunden. Ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO sei daher nicht ersichtlich. Ein solcher wäre nur dann gegeben, wenn die komplette Rechnungsprüfung von den Vorprüfern durchgeführt werden würde und beim Gemeinderat keinerlei Entscheidungsspielraum mehr verbliebe. Hiervon könne im vorliegenden Fall aber nicht die Rede sein, da die endgültige Entscheidung weiterhin beim Gemeinderat verbliebe. Aufgrund der Organisationshoheit der Gemeinde dürfe der Gemeinderat festlegen, dass die vorbereitende Rechnungsprüfung von zwei Vorprüfern durchgeführt werde. Die Gemeindeordnung mache diesbezüglich keine Vorgaben. Das Recht des Klägers als Gemeinderatsmitglied auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Gemeinderatssitzungen sei nicht verletzt worden. Da es sich bei dem vorzubereitenden Tagesordnungspunkt um die örtliche Prüfung der Jahresabschlüsse, und damit um einen durchaus gewichtigen und auch schwierigen Tagesordnungspunkt gehandelt habe, sei eine Mitteilung des wesentlichen Ergebnisses der Vorbereitung notwendig gewesen. Dies sei hier erfolgt. In dem Bericht seien alle wesentlichen Ergebnisse der von den zwei Vorprüfern durchgeführten Rechnungsprüfung enthalten. Der Bürgermeister habe daher seiner Vorbereitungspflicht aus Art. 46 Abs. 2 Satz 1 GO Genüge getan. Eine ausreichende Vorbereitung der Gemeinderatsmitglieder sei gewährleistet gewesen. Der Bürgermeister sei nicht verpflichtet gewesen, einzelnen Gemeinderatsmitgliedern Informationen mitzuteilen, die über das wesentliche Ergebnis der Vorbereitung hinausgingen. Sollten noch Fragen offen bleiben, so könnten diese im Rahmen der Gemeinderatssitzung erörtert werden. Die Mitwirkungsrechte des Klägers als Mitglied des Gemeinderats gemäß Art. 48 Abs. 1 Satz 1 GO seien nicht verletzt worden. Eine Umgehung der Vorschriften über die Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses liege nicht vor. Auch diesbezüglich liege daher keine Verletzung der Mitgliedschafts- oder Mitwirkungsrechte des Klägers vor. Eine Verletzung des Prinzips der Spiegelbildlichkeit sei nicht gegeben, da dieses nur für Ausschüsse gelte. Selbst wenn man eine Verletzung dieses Prinzips annehme, so könne sich hierauf nur die Fraktion, nicht jedoch der Kläger als einzelnes Gemeinderatsmitglied berufen. Da hier gerade keine Pflicht bestehe, einen Rechnungsprüfungsausschuss zu bilden, werde auch nicht das Recht des Klägers verletzt, als Zuschauer an einer Ausschusssitzung teilzunehmen. Auch der Hilfsantrag sei unbegründet, da die Durchführung der vorbereitenden Rechnungsprüfung durch zwei Vorprüfer rechtmäßig sei und daher auch die Gemeinderatsbeschlüsse vom 20. November 2017 nicht rechtswidrig seien. Auch die Verweigerung der beantragten Akteneinsicht sei nicht rechtswidrig gewesen. Dem Kläger komme weder aus der Gemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung ein solches Akteneinsichtsrecht zu. Wie sich aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Art. 30 Abs. 3 GO ergebe, stehe die Überwachungsbefugnis nur dem Gemeinderat als Kollegialorgan zu. Die einzelnen Gemeinderatsmitglieder und Fraktionen hätten jedoch für sich weder eine Überwachungsbefugnis noch ein Informationsrecht gegenüber dem ersten Bürgermeister oder der Gemeindeverwaltung. Folglich stehe dem Kläger kein Akteneinsichtsrecht aus Art. 30 Abs. 3 GO zu. Ein Akteneinsichtsrecht ergebe sich auch nicht aus § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung. Es liege hier ein Spezialfall vor, als dass es sich um die Vorbereitung für eine Rechnungsprüfung handele. Aus § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung würde sich dann für jedes einzelne Gemeinderatsmitglied die Möglichkeit ergeben, eine eigene Rechnungsprüfung durchzuführen. Nach Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO könne dies jedoch nur durch den Gemeinderat oder durch einen Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen. Auch könnten gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GO nur die Organe der Rechnungsprüfung der Gemeinde verlangen, dass ihnen Unterlagen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich hielten, vorgelegt oder übersandt würden. Bestimmungen der Geschäftsordnung dürften nicht im Widerspruch zu den Vorschriften der Gemeindeordnung stehen. Könnte aufgrund von § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung jedes Gemeinderatsmitglied für sich eine Rechnungsprüfung durchführen, würde dies jedoch gegen die Vorgaben in Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO verstoßen, dass die Rechnungsprüfung nur vom Gemeinderat oder von einem Rechnungsprüfungsausschuss durchgeführt werden dürfe und nur diese gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GO ein Einsichts- und Auskunftsrecht hätten. Wenn Gegenstand der Vorbereitung eine Rechnungsprüfung sei, so dürfe folglich § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung keine Anwendung finden. Unzutreffend sei auch die Aussage, dass der Kläger keine eigene Rechnungsprüfung durchführen wolle. Die Rechnungsprüfung sei keine vollständige Prüfung. Sie beschränke sich auf eine angemessene Zahl von Prüfungsgebieten und Stichproben, bei deren Auswahl, Umfang, Schwierigkeit und finanzielle Bedeutung des jeweiligen Prüfungsgebiets zu berücksichtigten seien. Derartige Prüfungsgebiete und Stichproben habe der Kläger in seinem Schreiben vom 15. November 2017 ausgewählt. Laut diesem Schreiben habe der Kläger sich selbst informieren wollen. Informieren habe aber gerade auch zur Folge, dass die einzelnen Prüfungsgebiete hinsichtlich ihrer Richtigkeit und Vollständigkeit kritisch betrachtet und beurteilt würden. Auch sollten gerade Fehler und Mängel festgestellt werden. Zweck der Akteneinsicht sei es also gewesen, eine eigene Rechnungsprüfung durchführen zu können.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die vorgelegte Behördenakte sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Gründe

Die Klage hat teilweise Erfolg.

Sie ist zulässig und begründet, soweit der Kläger die Feststellung beantragt, dass die Verweigerung der beantragten Akteneinsicht rechtswidrig war. In Bezug auf den ersten Hauptantrag einschließlich dessen Hilfsantrag ist die Klage unzulässig.

Als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit ist die Klage, soweit sie Erfolg hat, als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.

Auch soweit von einem Adressaten die Verletzung von Mitgliedschaftsrechten durch einen Verstoß gegen Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats gerügt wird, kann der Betroffene grundsätzlich im Rahmen des Kommunalverfassungsstreitverfahrens auf dem öffentlich-rechtlichen Rechtsweg entsprechend seinem Klageziel Klage erheben (vgl. Wachsmuth in PdK Bayern, Art. 45 GO, Anm. 8; vgl. auch Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand: Mai 2018, Art. 45 Anm. 3 Buchst. a und f; VG Ansbach, B.v. 23.1.2007 - AN 4 E 07.00164 - juris Rn. 38). Die Klagebefugnis des Klägers (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO) ist daher gegeben.

Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit ist nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs grundsätzlich in Form der allgemeinen Leistungsklage zu behandeln (vgl. BayVGH, U.v. 16.7.1980 - 4. B - 616/79 - BayVBl 1980, 656). Ist die Streitigkeit zum Zeitpunkt der Klageerhebung bereits erledigt, muss der Kläger auf die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zurückgreifen, in der das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 30.10.1969 - VIII C 149.67 - MDR 1970, 261 ff.). Hierzu zählen auch die durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichneten Rechtsbeziehungen zwischen Gemeindeorganen. Feststellungsfähig sind insbesondere auch einzelne, sich aus einem umfassenderen Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen. Erforderlich ist, dass das Rechtsverhältnis hinreichend konkret ist; abstrakte Fragen sind dagegen nicht feststellungsfähig. Notwendig ist somit das Vorliegen eines bestehenden, bereits überschaubaren, d.h. konkreten und nicht nur gedachten Sachverhaltes, dessen Rechtsfolgen festgestellt werden sollen (vgl. BayVGH vom 10.12.1986, BayVBl 1987, 239 ff., VG Regensburg, U.v. 10.10.2001 - RN 3 K 00.1623 - juris Rn. 22).

Die Konkretheit des Rechtsverhältnisses ist in Bezug auf den hier streitigen Anspruch auf Akteneinsicht gegeben. Das erforderliche Feststellungsinteresse liegt im Hinblick auf eine bestehende Wiederholungsgefahr vor, da es sich bei der örtlichen Rechnungsprüfung im Sinne von Art. 103 Abs. 1 GO um einen regelmäßig wiederkehrenden Vorgang handelt und auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass die Beklagte eine Änderung in Bezug auf die hier in Streit stehende Vorgehensweise vorgenommen hat bzw. vornehmen wird.

Die Klage ist auch begründet, da durch die Verweigerung der Akteneinsicht ein dem Kläger individuell zustehendes organschaftliches Informationsrecht verletzt wurde.

Gemäß § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat der Beklagten erhält jedes Gemeinderatsmitglied zur Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung nach vorheriger Terminvereinbarung das Recht zur Einsicht in die entscheidungserheblichen Unterlagen, sofern Gründe der Geheimhaltungsverpflichtung nicht entgegenstehen. Das Verlangen zur Akteneinsicht ist gegenüber dem ersten Bürgermeister geltend zu machen (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 4 der Geschäftsordnung). Demnach räumt die Geschäftsordnung dem einzelnen Gemeinderatsmitglied ein individuelles Akteneinsichtsrecht in Bezug auf die Vorbereitung zur nächsten Gemeinderatssitzung ein. Dieses geht über die in der Gemeindeordnung gesetzlich geregelten Akteneinsichtsrechte hinaus und verschafft dem Gemeinderatsmitglied einen individuellen, auch gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf die beantragte Akteneinsicht.

Die beantragte Akteneinsicht durfte hier nicht deshalb vollumfänglich verweigert werden, weil - wie hierzu in der E-Mail der Gemeindeverwaltung im Auftrag des ersten Bürgermeisters vom 16. November 2017 ausgeführt wurde - die Einsichtnahme auf den Prüfungsbericht der Vorprüfer beschränkt sei und § 3 Abs. 5 der Geschäftsordnung nicht zu einem allgemeinen Prüfungsrecht für einzelne Gemeinderatsmitglieder führe, eine gemeindliche Geschäftsordnung also die Bayerische Gemeindeordnung nicht aushebeln könne. Es kann hier deshalb dahingestellt bleiben, ob mit dem Antrag möglicherweise auch Einsicht in Akten begehrt wurde, bei denen es sich nicht um „entscheidungserhebliche Unterlagen“ im Sinne von § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung gehandelt hätte und dieser deshalb insoweit (teilweise) hätte abgelehnt werden können.

Der Kläger hat mit Schreiben vom 15. November 2017 an den ersten Bürgermeister der Beklagten im Hinblick auf die bevorstehende Gemeinderatssitzung am 20. November 2017 unter Berufung auf die Regelung in § 3 Abs. 5 der Geschäftsordnung Einsicht in die entscheidungserheblichen Unterlagen beantragt. Er hat dies insoweit konkretisiert, als er die Akteneinsicht auf die „Unterlagen zur Vorprüfung“ beschränkt hat. Diese sind im Einzelnen im Bericht der Vorprüfer über die örtliche Prüfung der Jahresabschlüsse 2013 und 2014 der Gemeinde (S. 2) aufgelistet. Zudem hat er einen konkreten Zeitrahmen für die begehrte Akteneinsicht angegeben (Donnerstag, 16. November 2017, in der Zeit von 9.15 Uhr bis 12.00 Uhr und von 13.00 Uhr bis 16.00 Uhr). Daher ist davon auszugehen, dass der Kläger ein den formalen Anforderungen des § 3 Abs. 5 der Geschäftsordnung entsprechendes und hinreichend konkretes Akteneinsichtsgesuch gestellt hat.

Die von der Beklagten angeführte Begründung für die Verweigerung der Akteneinsicht hält der rechtlichen Prüfung nicht stand. Weder aus dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck der Regelung lässt sich eine zwingende oder gebotene einschränkende Auslegung dahingehend entnehmen, dass sich für die (hier jedenfalls) durch den Gemeinderat durchzuführende örtliche Rechnungsprüfung im Sinne von Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO daraus kein über die Rechte der Gemeinderatsmitglieder aus Art. 102 Abs. 4 GO (Einsichtnahme in die Prüfberichte) hinausgehender Anspruch auf Akteneinsicht ergeben sollte. Es überzeugt auch nicht der Einwand der Beklagten, die Gewährung der Akteneinsicht hätte zur Folge, dass der Kläger eine eigene Rechnungsprüfung durchführen würde, was gegen die Vorgaben in Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO verstoße, wonach die Rechnungsprüfung nur vom Gemeinderat oder von einem Rechnungsprüfungsausschuss durchgeführt werden dürfe.

Das einzelne Gemeinderatsmitglied hat auf der Grundlage der Gemeindeordnung (abgesehen von der Einsicht in die Niederschriften, vgl. Art. 54 Abs. 3 GO, und in die Prüfberichte im Sinne von Art. 102 Abs. 4 GO) grundsätzlich kein - uneingeschränktes - subjektiv öffentliches Recht auf Erhalt von Informationen, sondern kann vielmehr (nur) im Rahmen seines Antragsrechts eine Entscheidung des Gemeinderats als Plenum über die strittige Frage herbeiführen (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - juris Rn. 14). Ob sich im Einzelfall aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auch eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergeben kann, ohne den der jeweilige Mandatsträger seine organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnte, wurde vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bisher offen gelassen (vgl. BayVGH, B.v. 26.3.2015 - 4 ZB 14.1692 - juris Rn. 16; vgl. auch B.v. 11.2.2014 - 4 ZB 13.2225 - juris Rn. 14; B.v. 23.11.2017 - 4 ZB 17.1586 - juris Rn. 14).

Es ist aber grundsätzlich auch in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs anerkannt, dass die Geschäftsordnung - wie hier - weitergehende Regelungen über Informationsrechte der einzelnen Gemeinderatsmitglieder gegenüber der Gemeinde enthalten kann (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2000 a.a.O.). Es wird in der Rechtsprechung daher grundsätzlich für zulässig angesehen, in der Geschäftsordnung des Gemeinderats individuelle Informationszugangsrechte einzuräumen (vgl. Engelbrecht, BayVBl 2017, 541/543). Dies ist hier in nicht zu beanstandender Weise mit der Regelung in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung (entsprechend der Mustergeschäftsordnung des Bayerischen Gemeindetags) sachbezogen beschränkt auf Tagesordnungspunkte der nächsten Sitzung und auf entscheidungserhebliche Unterlagen hierzu erfolgt.

Die in allen Gemeinden aufgrund von Art. 45 Abs. 1 GO durch den Gemeinderat verpflichtend zu erlassende Geschäftsordnung darf wegen des Vorrangs des Gesetzes nicht zu den Vorschriften der Gemeindeordnung in Widerspruch stehen. Dadurch ist es aber nicht ausgeschlossen, dass dem Gemeinderat oder einzelnen Gemeinderatsmitgliedern weitergehende (Informations-) Rechte als in der Gemeindeordnung zugewiesen werden, sofern die in Art. 37 GO festgelegten gesetzlichen Befugnisse des ersten Bürgermeisters dadurch nicht eingeschränkt werden. Die vom Bayerischen Gemeindetag veröffentlichte Mustergeschäftsordnung (abgedruckt in Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Mai 2018 - Anlage 1. Geschäftsordnung für den Gemeinderat) sieht in § 3 Abs. 5 Satz 2 ein über die Gemeindeordnung hinausgehendes Akteneinsichtsrecht vor. Diese Bestimmung wird in der Literatur teilweise als „in ihrer rechtlichen Begründung wie auch in ihrer Tragweite nicht unproblematisch“ angesehen, vor allem weil die Gewährung eines solchen Informationsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds „in die Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters nach Art. 46 Abs. 2 Satz 1 GO eingegriffen“ werde (vgl. Pahlke, BayVBl 2011, 686/689 m.w.N.). Diese Bedenken sind unbegründet. Art. 46 Abs. 2 Satz 1 GO besagt, dass der erste Bürgermeister die Beratungsgegenstände vorbereitet. Das bedeutet nicht nur, dass er das erforderliche Material zusammenzustellen hat, sondern beinhaltet auch die Pflicht, den Gemeinderat so zu informieren, dass er eine Entscheidung treffen kann. Diese Aufgabe des ersten Bürgermeisters wird in keiner Weise dadurch eingeschränkt, dass einem einzelnen Gemeinderatsmitglied vor der betreffenden Sitzung die Einsicht in die „entscheidungserheblichen Unterlagen“ gestattet wird. Es existiert kein Recht des Bürgermeisters, bei der Vorbereitung der Beratungsgegenstände einer anstehenden Sitzung von Informationsbegehren einzelner Gemeinderatsmitglieder verschont zu bleiben. Der Bürgermeister kann und muss weiterhin grundsätzlich selbst darüber entscheiden, welche Punkte er in die von ihm zu erstellende Tagesordnung aufnimmt und welche aus seiner Sicht für die zufassenden Gemeinderatsbeschlüsse erheblichen Tatsachen er dem Gemeinderat in der jeweiligen Sitzung mitteilt. Ein geschäftsordnungsmäßig eingeräumtes Akteneinsichtsrecht jedes einzelnen Gemeinderatsmitglieds mit dem Ziel, sich für anstehende Beschlussfassungen des Gemeinderats sachkundig zu machen, greift nicht unzulässig in die gesetzlichen Befugnisse des Bürgermeisters ein (vgl. Pahlke, BayVBl 2011, 686/689 f.).

Auch unter dem Blickwinkel des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (bei Weitergabe von personenbezogenen Date) sowie der Berufsfreiheit (bei Weitergabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen) wird in der (zweipoligen - im Gegensatz zur dreipoligen) Konstellation, bei der entweder keine Vertraulichkeitsinteressen berührt sind oder nur solche, über deren rechtlichen Schutz die Gemeinde allein disponieren darf, die Regelung eines Informationszugangsrechts in Form eines Auskunftsrechts durch die Geschäftsordnung des kollegialen Hauptorgans ebenso wie in Form eines Akteneinsichtsrechts als dem Grundsatz nach zulässig angesehen (vgl. Engelbrecht, BayVBl 2017, 541/548). Eine allgemeine Ermächtigung für den Erlass einer Geschäftsordnung, wie sie Art. 45 GO bereitstellt, genügt für eine solche Regelung. Die Auslegung der konkreten Regelung muss dabei sicherstellen, dass ein Informationsfluss in dreipoligen Konstellationen unterbleibt. Das Merkmal „sofern Gründe der Geheimhaltung nicht entgegenstehen“ ist dann so zu lesen, dass die Einsicht in Unterlagen zu versagen ist, sobald diese personenbezogene Daten, Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse von Außenstehenden enthalten (vgl. Engelbrecht, BayVBl 2017, 541/548). Demzufolge kann aus der Regelung in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung keinesfalls für das einzelne Gemeinderatsmitglied ein so weitgehendes Akteneinsichtsrecht hergeleitet werden, wie es gemäß der Regelung in Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GO den Organen der Rechnungsprüfung der Gemeinde (hier dem Gemeinderat) zusteht. Ein unzulässiger Widerspruch zur gesetzlichen Regelung in Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GO ist mit der Regelung in der Geschäftsordnung daher nicht verbunden.

Der Kläger kann demnach das geltend gemachte Akteneinsichtsrecht aus der rechtlich nicht zu beanstandenden Regelung des § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung herleiten. Für eine einschränkende Auslegung in Bezug auf bestimmte Beratungsgegenstände ergeben sich aus dem Wortlaut der Regelung keine Anhaltspunkte, ebenso wenig aus deren Zweck, den Gemeinderatsmitgliedern ein über die sich aus der Gemeindeordnung selbst ergebenden Rechte hinausgehendes Akteneinsichtsrecht zur Vorbereitung auf die konkret anstehenden Beratungsgegenstände zu gewähren. Die Einwände der Beklagten greifen daher auch im Übrigen nicht durch.

Der Umstand, dass eine anstehende Entscheidung dem Gemeinderat und nicht dem einzelnen Gemeinderatsmitglied obliegt, dürfte die Regel und nicht nur bei der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Gemeinderat nach Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO der Fall sein. Auch ist nicht ersichtlich, wie eine Rechnungsprüfung durch den Kläger, selbst wenn eine solche erfolgen sollte, zu einer Umgehung der Zuständigkeitszuweisung in Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO führen sollte. Letztendlich obliegt es jedem Gemeinderatsmitglied, für sich eigenverantwortlich zu prüfen, für welche Entscheidung des Gemeinderats er stimmt. Um diese Entscheidung, für deren Folgen er auch die Verantwortung trägt, sachgerecht treffen zu können, räumt ihm die Geschäftsordnung ein diesbezügliches Akteneinsichtsrecht ein. Demnach wird er die in diesem Zusammenhang eingesehenen Unterlagen auch einer gewissen Prüfung unterziehen. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob es dem Kläger durch die Akteneinsicht ggf. ermöglicht worden wäre, eine „eigene Rechnungsprüfung“ durchzuführen - so die Beklagte - oder ob er sich lediglich umfassender, als auf der Grundlage des vorgelegten Prüfberichts der Vorprüfer möglich, auf die Sitzung vorbereiten wollte - so der Kläger - wobei sich eine klare Abgrenzung zwischen diesen Bewertungen ohnehin kaum vornehmen lassen dürfte.

Auch aus der speziellen Regelung des Akteneinsichtsrechts nach Art. 102 Abs. 4 GO lässt sich nicht ableiten, dass im Fall der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Gemeinderat die dem einzelnen Gemeinderatsmitglied zu gewährende Akteneinsicht generell auf die Berichte über die Prüfungen beschränkt und die Regelung in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung damit so auszulegen wäre, dass als „entscheidungserhebliche Unterlage“ hier lediglich der den Gemeinderäten bereits vorgelegte Prüfbericht der Vorprüfer anzusehen und die Verweigerung einer weitergehenden Akteneinsicht daher berechtigt gewesen wäre. So steht die Regelung von ihrem Standort her in unmittelbarem Zusammenhang mit der allgemeinen Regelung zur Rechnungslegung und zu dem Jahresabschluss, insbesondere mit der Regelung in Art. 102 Abs. 3 GO, der die Aufgaben des Gemeinderats in diesem Zusammenhang festlegt (Feststellung des Jahresabschlusses bzw. der Jahresrechnung und Beschluss über die Entlastung). Gemäß Art. 102 Abs. 3 Satz 1 GO erfolgt dies erst, wenn die örtliche Prüfung der Jahresrechnung und der Jahresabschlüsse nach Art. 103 GO durchgeführt ist. Bereits dies spricht dafür, dass die Regelung in Art. 102 Abs. 4 GO nicht einschränkend im Rahmen der (hier) dem Gemeinderat obliegenden örtlichen Rechnungsprüfung im Sinne von Art. 103 Abs. 1 Satz 1 GO herangezogen werden kann. Zudem wurde das Akteneinsichtsrecht in Art. 102 Abs. 4 GO gerade deshalb geschaffen, weil angesichts der Bedeutung der Beschlüsse innerhalb des Rechnungslegungsverfahrens die Regelungen in der Mustergeschäftsordnung über die Akteneinsicht in der damaligen Fassung der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministerium des Innern vom 7. Juni 1972 (MABL S. 311) - weniger weitgehend als die aktuelle Mustergeschäftsordnung - als nicht ausreichend angesehen wurden, so dass der Gesetzgeber dafür habe Sorge tragen müssen, dass die Gemeinderatsmitglieder sich über die Prüfungsergebnisse unmittelbar und umfassend selbst unterrichten können (vgl. die Gesetzesbegründung in LT-Drs. 8/5706, S. 18). Auch vor diesem Hintergrund wäre keine Rechtfertigung ersichtlich, das den Gemeinderatsmitgliedern nach § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung zustehende - grundsätzlich über die Regelungen der Gemeindeordnung hinausgehende - Akteneinsichtsrecht im Bereich der örtlichen Rechnungsprüfung dahingehend einzuschränken, dass dieses nur im Hinblick auf den - hier von den Vorprüfern und nicht von einem Rechnungsprüfungsausschuss - gefertigten Prüfbericht bestünde (zu einem über die - von einem Rechnungsprüfungsausschuss - erstellten Prüfungsberichte hinausgehendes Akteneinsichtsrecht des Gemeinderats vgl. auch OVG RhPf, B.v. 4.10.2013 - 10 A 10631/13 - juris Rn. 3; B.v. 25.7.2018 - 10 A 10433/18 - juris Rn. 7).

Die von dem Kläger beantragte Akteneinsicht wurde ihm daher zu Unrecht verweigert. Nach Auffassung der Kammer ist jedoch nicht davon auszugehen, dass der Verstoß gegen das sich aus der Geschäftsordnung ergebende Akteneinsichtsrecht des Klägers auch zur Unwirksamkeit der in der Sitzung im Zusammenhang mit der örtlichen Rechnungsprüfung gefassten Beschlüsse führt.

Es besteht der Grundsatz, dass ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung nicht zur Unwirksamkeit des gefassten Gemeinderatsbeschlusses führt. Nur dann, wenn ein gegen die Geschäftsordnung verstoßendes Verhalten zugleich eine gesetzliche Bestimmung verletzt - sei es eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht - und die Gesetzesverletzung nicht anderweitig geheilt ist, kommt ein gültiger Beschluss nicht zustande (vgl. BayVGH, U.v. 18.6.2008 - 4 BV 07.211 - juris Rn. 25 m.w.N.; OVG NW, U.v. 27.8.1996 - 15 A 32/93 - juris Rn. 7 f.; Bauer/Böhler/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand April 2018, Art. 45 GO Rn. 7; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Stand Mai 2015, Art. 45 Anm. 5; Wachsmuth in PdK Bayern, Stand September 2018, Art. 45 GO Anm. 7). Entscheidend ist insoweit nicht der Schutzzweck der jeweiligen Geschäftsordnungsvorschrift oder einer Geschäftsordnung überhaupt, sondern vielmehr die Tatsache, dass die Geschäftsordnung eines Gemeinderats grundsätzlich nur Binnenrechtsbeziehungen innerhalb des Vertretungsorgans durch von ihm selbst aufgestellten Regeln gestaltet, aber kein Außenrecht darstellt (vgl. OVG NW, U.v. 27.8.1996 - 15 A 32/93 - juris Rn. 6). Gegen ein gesetzlich geregeltes Informations- bzw. Akteneinsichtsrecht wurde hier jedoch nicht verstoßen. Das Gesetz räumt einzelnen Gemeinderatsmitgliedern weder ein allgemeines Auskunfts- noch ein allgemeines Akteneinsichtsrecht ein. Regelungen finden sich - wie ausgeführt - lediglich für den Zugang zu den Niederschriften (Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO) und zu den Prüfungsberichten (Art. 102 Abs. 4 GO).

Soweit der Kläger weiterhin die Feststellung begehrt, dass seine Mitwirkungsrechte dadurch verletzt werden, dass der Gemeinderat der Beklagten, zuletzt mit Beschluss vom 20.11.2017 zwei Vorprüfer mit der Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde und des Eigenbetriebs beauftragt und die örtliche Prüfung des Gemeinderats sich, zuletzt mit Beschluss vom 20. November 2017, darauf beschränkt, den von den Vorprüfern vorgelegten Prüfbericht zustimmend zur Kenntnis zu nehmen, dürfte die Klage bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sein. Dem Kläger fehlt hierfür die erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Entgegen der Auffassung des Klägers lassen sich die beiden Vorgänge nicht dergestalt zu einer Einheit verbinden, dass hierdurch organschaftliche Mitwirkungsrechte des Klägers verletzt würden, auch wenn sich der Eindruck aufdrängen mag, dass mit der Vorgehensweise die Vorschriften über die Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses, dem der Kläger dann wohl angehört hätte, umgangen wurden. Ein Anspruch auf Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses steht dem einzelnen Gemeinderatsmitglied nicht zu. Die Beauftragung zweier Mitglieder des Gemeinderats als Vorprüfer durch den Gemeinderat kann ebenfalls nicht zu einer Verletzung von Mitwirkungsrechten des Klägers führen, da - wie das zuständige Landratsamt in seinem Schreiben vom 23. November 2016 an den Kläger nachvollziehbar ausgeführt hat - im Wege der Auslegung davon auszugehen ist, dass mehrheitlicher Wille des Gemeinderats nur sein konnte, die beiden Gemeinderatsmitglieder mit der Vorprüfung der Jahresabschlüsse und nicht (rechtswidrig) mit deren abschließenden Prüfung an seiner Stelle zu beauftragen. Sofern der Gemeinderat die ihm dann als Gremium obliegende eigene abschließende Prüfung rechtswidrig unterlassen oder nicht in rechtmäßiger Weise vorgenommen haben sollte, könnte sich auch hieraus keine Verletzung einer schützenswerten Rechtsposition des Klägers ergeben, weil ein im Rechtsweg verfolgbarer Anspruch darauf, dass der Gemeinderat nur gesetzmäßige Beschlüsse fasst, dem einzelnen Gemeinderatsmitglied oder der überstimmten Minderheit im Gemeinderat nicht zusteht. Das einzelne Gemeinderatsmitglied hat, sofern nicht in ein ihm zustehendes Individualrecht eingegriffen wird, allenfalls die Möglichkeit, ein Eingreifen der Rechtsaufsichtsbehörde anzuregen (vgl. BayVGH, U.v. 25.2.1970 - Nr. 150 IV 68 - BayVBl 1970, 222/ 223). Dadurch, dass sich die örtliche Prüfung des Gemeinderats (wiederholt) darauf beschränkt, den von den Vorprüfern vorgelegten Prüfbericht zustimmend zur Kenntnis zu nehmen, wird jedoch nicht in ein dem Kläger zustehendes Individualrecht eingegriffen. Auch der damit in Zusammenhang stehende Hilfsantrag bleibt daher ohne Erfolg. Darauf, dass der Gemeinderat nur eine aus Sicht des Klägers ordnungsgemäße örtliche Rechnungsprüfung und anschließende Feststellung der Jahresabschlüsse durchführt, hat er keinen im Rechtsweg verfolgbaren individuellen Anspruch.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da der Kläger in einem der beiden Klageanträge obsiegt hat, waren die Kosten des Verfahrens den Beteiligten je zur Hälfte aufzuerlegen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

Urteilsbesprechung schreiben

0 Urteilsbesprechungen zu Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452

Referenzen - Gesetze

Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452 zitiert 5 §§.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteili

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden. (2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungskla

Referenzen - Urteile

Urteil einreichen

Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452 zitiert oder wird zitiert von 5 Urteil(en).

Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Dez. 2018 - M 7 K 18.452 zitiert 5 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

bei uns veröffentlicht am 23.11.2017

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt. Gründe

bei uns veröffentlicht am 26.03.2015

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor I. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen. III. Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt

bei uns veröffentlicht am 11.02.2014

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor I. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2013 wird abgelehnt. II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. III. Der

bei uns veröffentlicht am 25.07.2018

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz

Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 6. März 2018 zuzulassen, wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladen, zu t

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 04.10.2013

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz

Tenor Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Mai 2013 zuzulassen, wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Der Wert des...

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

Referenzen

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 26. März 2015 - 4 ZB 14.1692

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt

Gründe

Die Parteien streiten um die Frage, ob der Kläger gegenüber der beklagten Gemeinde einen Anspruch auf Überlassung von Kopien der Haushaltspläne der Gemeinde von 1996 bis 2012 hat.

Der Kläger beantragte bei der Beklagten zunächst in seiner Eigenschaft als Gemeindebürger die Überlassung von Kopien der genannten Haushaltspläne. Dies lehnte die Beklagte ab. Im Laufe des hiergegen angestrengten gerichtlichen Verfahrens wurde der Kläger zum Mitglied des Gemeinderats der Beklagten gewählt.

Nach Erlass eines Gerichtsbescheids vom 9. Januar 2014 und Durchführung einer mündlichen Verhandlung wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage mit Urteil vom 10. Juli 2014 ab. Die Gemeindeordnung (GO) kenne keinen Anspruch auf Überlassung von Ablichtungen der vom Kläger bezeichneten Art. Haushaltspläne seien als Anlage zur Haushaltssatzung anzusehen. Soweit dieser selbst Satzungsqualität zukomme, sei § 4 Satz 1 der Bekanntmachungsverordnung (BekV) einschlägig. Danach seien Vorschriften zu sammeln und für die Dauer ihrer Gültigkeit zur Einsicht bereitzuhalten, auf Verlangen seinen Abschriften oder Ablichtungen zu erteilen. Dies gelte jedoch nur für die derzeit gültige Haushaltssatzung, die aber nicht Gegenstand des anhängigen Verfahrens sei. Aus Art. 54 Abs. 3 GO könne der Kläger ebenso keinen Anspruch ableiten. Dieser regle für Gemeindebürger nur die Einsicht in Niederschriften über öffentliche Sitzungen des Gemeinderats und für Gemeinderatsmitglieder Einsicht in die Niederschriften und die Erteilung von Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse. Hinsichtlich der Entscheidung, ob dennoch Kopien überlassen werden sollen, liege keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Die Beklagte habe darauf hingewiesen, dass durch die Ablichtung von mehreren tausend Seiten ein erheblicher Verwaltungsaufwand entstünde. Dieser Aufwand sei ein Ermessenskriterium, das dem Antrag grundsätzlich entgegengehalten werden könne. Dem vom Kläger geltend gemachten Informationsinteresse könne im Übrigen durch die mehrfach angebotene Einsicht in die Haushaltspläne Rechnung getragen werden. Soweit der Kläger sich darauf stütze, dass er nunmehr Mitglied des Gemeinderats sei, liege darin ein neuer Sachverhalt und mithin ein neuer Streitgegenstand. Die Klage sei insoweit unzulässig, weil der Kläger als Gemeinderat zunächst bei der Beklagten einen neuen Antrag auf Überlassung der Kopien stellen müsse. Unabhängig davon habe er aber auch unter Berücksichtigung seiner Stellung als Gemeinderatsmitglied keinen Anspruch gegen die Beklagte. Auch die Geschäftsordnung der Beklagten gehe nicht über das in Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO Geregelte hinaus. Als Gemeinderatsmitglied habe der Kläger nach Art. 30 Abs. 3 GO auch kein allgemeines Auskunftsrecht oder Akteneinsichtsrecht und somit erst recht keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien bestimmter Unterlagen. Das Informationsrecht stehe dem Gemeinderat als Kollegialorgan im Ganzen zu, nicht jedoch dem einzelnen Gemeinderatsmitglied. Dieses sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine entsprechende Entscheidung des Plenums herbeizuführen. Das in § 3 Abs. 5 Satz 2 der Geschäftsordnung der Beklagten für den Gemeinderat der Beklagten geregelte Akteneinsichtsrecht eines jeden Gemeinderatsmitglieds betreffe die Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung und nur diejenigen Unterlagen, die dafür entscheidungserheblich seien. Hierauf könne sich der Kläger im Hinblick auf die nicht mehr aktuellen Haushaltspläne nicht berufen.

Der Kläger beantragt, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen. Die Beklagte ist diesem Antrag entgegengetreten.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist mit zutreffenden Erwägungen zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger keinen Anspruch auf Überlassung der von ihm verlangten Kopien der Haushaltspläne vergangener Jahre hat. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird weder ein einzelner tragender Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (s. dazu BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - JZ 2009, 850/851; B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546/547 m. w. N.).

Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel.

Der Kläger trägt hierzu vor, das Verwaltungsgericht sei in Bezug auf sein Gemeinderatsmandat zu Unrecht von der Unzulässigkeit der Klage ausgegangen. Es liege insoweit kein anderer Streitgegenstand vor, der Kläger müsse deswegen keinen erneuten Antrag bei der Beklagten stellen. Materiell habe der Kläger als Gemeinderatsmitglied einen Anspruch auf Übermittlung von Kopien der genannten Haushaltspläne aus Art. 54 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO, das Verwaltungsgericht habe das Interesse des Klägers am Erhalt der verlangten Kopien nicht hinreichend gewürdigt. Das Ermessen der Beklagten sei auf Null reduziert; es sei ein fehlerhafter Ermessensgebrauch, wenn der Überlassung der Kopien nichts entgegenstehe. Das habe das Verwaltungsgericht Regensburg bereits in seiner Entscheidung vom 18.4.2007 so entschieden. Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard. Bei Ausübung des Ermessens sei die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips für die parlamentarische Demokratie verkannt worden. Die GO enthalte auch sonst weitreichendere Ansätze für die Teilhabe der Öffentlichkeit. Dem historischen Gesetzgeber sei zudem die moderne Bürotechnik unbekannt gewesen. Das Gesetz habe schon den Aufwand für die Einsichtnahme vorgesehen, ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand für das Erstellen von Kopien spiele demgegenüber keine Rolle mehr, zumal der Kläger ja auch die Kopierkosten erstatten würde. Seit April 2014 sei der Kläger auch Gemeinderatsmitglied. Er hafte damit für Fehlentscheidungen dieses Gremiums. Eine fundierte Informationsgrundlage sei für sein Handeln als Gemeinderat erforderlich. Die Einsichtnahme in die Unterlagen sei keine taugliche Form der Information, mit der der Kläger arbeiten könne. Es handle sich um ein umfangreiches Zahlenwerk. Nachdem der Kläger fraktionslos sei, könne er nicht auf vorhandene Unterlagen einer Fraktion aus früheren Jahren zurückgreifen. Gerade der erhebliche Seitenumfang spreche für das Überlassen von Ablichtungen. Weil Haushaltspläne auch immer der öffentlichen Auslegung unterlägen, gebe es auch kein Geheimhaltungsinteresse daran.

Aus diesem Vortrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Kläger rügt zwar zu Recht, dass nach seiner Wahl zum Gemeinderatsmitglied kein neuer Streitgegenstand vorliege und deshalb die Klage insoweit nicht habe als unzulässig abgewiesen werden dürfen. Denn Streitgegenstand ist unverändert die Frage der Herausgabe von Kopien genau bezeichneter Unterlagen, woran sich auch nach erfolgter Wahl zum Gemeinderatsmitglied nichts geändert hat. Die Stellung als Gemeinderatsmitglied ändert allenfalls etwas an den bei der Beurteilung des Falles anzuwendenden Rechtsgrundlagen, nicht jedoch am Streitgegenstand selbst. Dies kann jedoch nicht zur Zulassung der Berufung führen, weil es nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung ankommt, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat sich aber mit der Frage, ob dem Kläger ein Anspruch auf Überlassung der verlangten Kopien zusteht, zutreffend auseinandergesetzt und einen Anspruch des Klägers auf Überlassung der verlangten Kopien zu Recht abgelehnt:

a) Der Kläger versucht dem Art. 54 Absatz 3 GO einen Inhalt zuzuschreiben, den dieser nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nicht hat. Nach Art. 54 Abs. 3 GO können Gemeinderatsmitglieder jederzeit Niederschriften über Gemeinderatssitzungen einsehen und sich Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen lassen. Die Einsicht in die Niederschriften über öffentliche Sitzungen steht allen Gemeindebürgern frei. Das Gesetz regelt damit nur Einsichtsrechte in Sitzungsniederschriften des Gemeinderats und Abschriften von Gemeinderatsbeschlüssen. Der erkennende Senat hat dazu bereits über einen von einem Gemeindebürger geltend gemachten Anspruch auf Überlassung von Kopien von Niederschriften über Gemeinderatssitzungen entschieden und einen solchen Anspruch verneint (vgl. BayVGH, U.v. 4.3.2008 - 4 BV 07.1329 - juris). Für Mitglieder des Gemeinderats gilt nach dem Gesetzeswortlaut nichts anderes, diese haben lediglich die zusätzliche Möglichkeit, sich Abschriften (nur) der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen zu lassen. Das Gesetz kennt darüber hinaus keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien anderer Unterlagen der Gemeindeverwaltung oder von historischem Satzungsrecht.

Soweit der Kläger hinsichtlich der Ermessenserwägungen der Gemeinde in der Begründung des Zulassungsantrages auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 18. April 2007 (RO 3 K 06.1951) verweist, verkennt er, dass diese Entscheidung in der Berufungsinstanz aufgehoben worden ist (BayVGH, U.v. 4.3.2008 a. a. O.).

Mit seinem Einwand, Art. 54 GO regle nur einen Mindeststandard, kann der Kläger ein für ihn günstigeres Ergebnis nicht erreichen. Es mag sein, dass der Gesetzgeber (oder aber auch die Gemeinde selbst etwa durch eine sogenannte Informationsfreiheitssatzung) rechtspolitisch die Frage anders regeln und weitergehende Ansprüche einräumen könnte (vergleiche hierzu BayVGH vom 4.3.2008 a. a. O.). Dies hat der Gesetzgeber aber bislang nicht getan. Der Einwand des Klägers, der Gesetzgeber habe bei Erlass des Art. 54 GO moderne Bürotechnik noch nicht gekannt, verfängt schon deshalb nicht, weil der Gesetzgeber anlässlich der Änderungen der GO der vergangenen Jahre, bei denen die „moderne Bürotechnik“ durchaus bereits bekannt war, von der Normierung weitergehender Informationsansprüche abgesehen hat.

Ein allgemeines voraussetzungsloses Zugangsrecht zu staatlichen oder gemeindlichen Informationen aus allgemeinen Erwägungen der Transparenz oder des Demokratieprinzips gibt es nicht (vgl. BayVGH, B.v. 14.2.2014 - 5 ZB 13.1559 - juris Rn. 8, BayVBl 2015, 207 ff.).

Soweit der Kläger Vorschriften der GO benennt, die andere Formen der Öffentlichkeitsteilhabe regeln (z. B. Art. 65 Abs. 3 Satz 3GO), geben diese ebenfalls keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien in der vom Kläger gewünschten Form. Das gilt auch für den vom Verwaltungsgericht geprüften § 4 Abs. 3 BekV, der keinen Anspruch auf Überlassung von Kopien historischer Satzungsregelungen beinhaltet.

b) Aus seiner Stellung als Mitglied des Gemeinderats kann der Kläger keine weitergehenden Ansprüche ableiten. Er beruft sich insoweit darauf, dass er als Gemeinderatsmitglied vor dem Hintergrund des Öffentlichkeitsprinzips und des Demokratieprinzips auf die Überlassung der Kopien des von ihm verlangten umfangreichen Zahlenwerks angewiesen sei. Es entspricht indes der langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, dass sich ein Informationsrecht eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung nicht aus der GO ergibt (vgl. BayVGH, B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - juris Rn. 14; zum fehlenden Kontrollrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 30 GO Rn. 4).

Die Frage, ob sich im Einzelfall aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auch eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergeben kann, ohne den der jeweilige Mandatsträger seine organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnte, wurde vom Verwaltungsgerichtshof bisher offen gelassen (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 11.2.2014 - 4 ZB 13.2225 - juris Rn. 13/14 m. w. N.). Eine Zulassung der Berufung aus diesem Gesichtspunkt heraus kommt jedoch vorliegend nicht in Betracht, weil der Kläger nicht nur Einzelauskünfte (etwa zu anstehenden bestimmten Tagesordnungspunkten) oder ein bloßes Einsichtsrecht erhalten will, sondern umfangreiche Kopien aus dem Aktenbestand der Gemeindeverwaltung. Das Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung kann aber jedenfalls keinen Anspruch darauf geben, dass sich einzelne Vertreter des Gemeinderatsgremiums eine Art von paralleler Aktenführung zur Gemeindeverwaltung aufbauen wollen. Es besteht für ein neu gewähltes Gemeinderatsmitglied auch kein Anspruch darauf, mittels Kopien aus der Gemeindeverwaltung einen Unterlagenfundus aufzubauen, der etwa dem von schon langjährig im Gemeinderat vertretenen Fraktionen entspricht. Das Vorhandensein der vom Kläger erstrebten alten Unterlagen bei den anderen Fraktionen des Gemeinderats wird von ihm im Übrigen lediglich unsubstantiiert behauptet.

c) Der Einwand des Klägers, die Ermessensausübung der Beklagten sei fehlerhaft, weil seinem Begehren kein sachlicher Grund entgegenstünde, geht schon deswegen fehl, weil die Vermeidung eines hier nicht unerheblichen personellen und zeitlichen Aufwandes unabhängig von der Frage der Kopiekostenerstattung ein sachlicher Grund für die Ablehnung ist. Ein Geheimhaltungsinteresse hat die Beklagte nie geltend gemacht.

2. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, B.v. 16.11.2010 - 6 B 58.10 - juris Rn. 3). Der Zulassungsgrund ist schon nicht hinreichend dargelegt, weil diesbezüglich nur auf „die Angelegenheit“ abgestellt wird, die „für das Demokratieprinzip und die Gemeinderatsarbeit in Bayern“ eine Rechtssache grundsätzlicher Bedeutung darstelle. Es fehlt daher schon an der Formulierung einer konkreten klärungsbedürftigen Rechtsfrage, die sich der Senat nicht selbst zusammensuchen will. Die Frage eines Anspruchs auf Überlassung von Kopien von Niederschriften ist in der Rechtsprechung des Senats wie oben unter 1. dargestellt bereits hinreichend geklärt. Auch für ein Gemeinderatsmitglied gibt Art. 54 GO ersichtlich keine weitergehenden Ansprüche.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 11. Feb. 2014 - 4 ZB 13.2225

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2013 wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Kläger begehrt als Mitglied des Stadtrats und des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Stadtratsbeschlusses.

In einer Sitzung am 16. August 2011 beschloss der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten mit 5:5 Stimmen die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens zu einem Bauantrag, der die Errichtung eines Fachmarktzentrums im Stadtgebiet betraf.

Mit Schreiben vom 23. August 2011 wurden die Mitglieder des Bau- und Umweltausschusses für den 30. August 2011 zu einer weiteren Sitzung mit demselben Tagungsordnungspunkt geladen. In der öffentlichen Sitzung erklärte die Vorsitzende, dass sie den Beschluss vom 16. August 2011 für rechtswidrig halte und ihn daher zu beanstanden beabsichtige. Sie gebe dem Gremium die Gelegenheit, den Beschluss zu überdenken und aufzuheben. Der Kläger beantragte daraufhin, den betreffenden Tagesordnungspunkt von der Tagesordnung zu streichen, da er noch keine Niederschrift über die Sitzung vom 16. August 2011 erhalten habe und daher nicht überprüfen könne, ob seine Argumentation richtig niedergeschrieben worden sei. Nachdem dieser Antrag mit 3:8 Stimmen abgelehnt worden war, beschloss der Ausschuss mit 8:3 Stimmen, den vorhergehenden Beschluss vom 16. August 2011 aufzuheben und das gemeindliche Einvernehmen zu dem Bauvorhaben Fachmarktzentrum zu erteilen.

Der Kläger erhob am 9. Januar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht Bayreuth mit dem Antrag,

festzustellen, dass der Beschluss der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrages zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) rechtswidrig ist.

Das Verwaltungsgericht Bayreuth wies die Klage mit Urteil vom 27. September 2013 ab.

Die Klage sei wegen fehlender Klagebefugnis bereits unzulässig. Der Kläger mache geltend, als Stadtratsmitglied in seinem Recht auf Information verletzt worden zu sein, weil er im Vorfeld der Sitzung vom 30. August 2011 keine hinreichenden Informationen zu dem Tagesordnungspunkt erhalten und die Niederschrift der Sitzung vom 16. August 2011 nicht rechtzeitig bekommen habe und weil sein Antrag auf Vertagung zur weiteren Sachaufklärung abgelehnt worden sei. Ein solches uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht des einzelnen Stadtratsmitglieds auf Information bestehe jedoch nach der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) nicht. In ihr sei für das einzelne Gemeinderatsmitglied weder ein besonderes Auskunftsrecht noch ein besonderes Anfragerecht geregelt. Die Überwachung der Gemeindeverwaltung, die auch ein Informationsrecht beinhalte, obliege nach Art. 30 Abs. 3 GO dem Gemeinderat als Kollegialorgan. Dem einzelnen Ratsmitglied stehe zwar ein Frage- und Antragsrecht sowie ein Recht auf Einsicht in die Niederschriften aus Art. 54 Abs. 3 GO zu, nicht dagegen ein uneingeschränktes subjektiv öffentliches Recht auf Information. Das einzelne Mitglied sei zur Informationsbeschaffung darauf beschränkt, eine Entscheidung des Plenums zu der strittigen Frage herbeizuführen; diesen Weg habe der Kläger hier auch beschritten. Ein weitergehendes Informationsrecht ergebe sich auch nicht aus der vom Stadtrat der Beklagten erlassenen Geschäftsordnung; diese sehe lediglich Informationsansprüche der Vorsitzenden und des Gemeinderats vor. Eine Verletzung des Rechts auf Einsicht in die Niederschrift vom 16. August 2011 scheide bereits deshalb aus, weil eine solche Niederschrift zum Zeitpunkt der Sitzung vom 30. August 2011 noch nicht vorgelegen habe. Aus der Geschäftsordnung ergebe sich auch kein Recht auf Erstellung und Zusendung der Niederschrift vor der nächsten Stadtratssitzung; die Niederschrift solle lediglich „nach Möglichkeit“ mit der Ladung zur nächsten Sitzung versandt werden. Selbst wenn sich hieraus ein Recht des Einzelnen auf baldmöglichen Erhalt der Niederschrift ableiten ließe, schlage eine Verletzung dieses Rechts jedenfalls nicht auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses durch, weil die Vorschrift der Überprüfung des Protokolls diene und keinen Einfluss auf in anderen Sitzungen zu fassende Beschlüsse habe. Die Beurteilung des Bauvorhabens hänge nicht vom Inhalt des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 ab. Auch durch die erneute Abstimmung über denselben Gegenstand könne der Kläger nicht in eigenen Rechten verletzt sein; ein solches eigenes Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ergebe sich aus der Geschäftsordnung nicht. Eine erneute Abstimmung in einer anderen Sitzung sei auch ohne die Einwilligung jedes einzelnen Mitglieds möglich. Der Kläger habe auch kein Recht darauf, dass der Bau- und Umweltausschuss der Beklagten nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasse.

Auch wenn man vom Bestehen eines Informationsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds und damit von der Zulässigkeit der Klage ausginge, sei diese jedenfalls unbegründet. Der Kläger habe hinreichende Informationen erhalten, um über die Erteilung des Einvernehmens zu dem Bauvorhaben zu entscheiden. Bereits im Vorfeld der Sitzung vom 16. August 2011 habe er umfassende Informationen zu dem Bauvorhaben erhalten. In den Sitzungen vom 16. und 30. August 2011 sei das Vorhaben zudem ausführlich diskutiert worden, wobei der Kläger die Gelegenheit gehabt habe, seine Bedenken vorzutragen. Einer speziellen Information im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 16. August 2011 habe es nicht bedurft. Aus den Erläuterungen der Vorsitzenden habe sich hinreichend ergeben, weshalb sie von der Rechtswidrigkeit der Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens ausgegangen sei. Ein einzelner Gemeinderat könne eine weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht gegen den Willen des Kollegiums erzwingen und nicht mit einem Vertagungsantrag eine Beschlussfassung verhindern. Auch das fehlende Vorliegen des Protokolls der Sitzung vom 16. August 2011 verletze das Informationsrecht des Klägers nicht, da dieses keine Informationen enthalte, die für die Beurteilung des Tagesordnungspunktes der Sitzung vom 30. August 2011 notwendig seien.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Zwar sei in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern im Unterschied zu anderen Bundesländern ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds nicht explizit geregelt. Es gebe jedoch einen ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Informationsanspruch eines jeden Ratsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister. Zur Ausübung des freien Mandats müsse den Gemeindevertretern der Weg zu einer vorherigen inhaltlichen Befassung mit den auf der Tagesordnung stehenden Themen eröffnet werden, was eine vorherige Information durch die Verwaltung voraussetze. Nur so könne sich das Ratsmitglied über die einzelnen Beratungsgegenstände hinreichend kundig machen und ihre Aufgaben gemäß Art. 31 Abs. 4 Satz 2 GO nach bestem Wissen und Gewissen erfüllen. Durch die Verletzung dieses Informationsrechts sei der Stadtrat hier nicht beschlussfähig gewesen, so dass die Klage auch begründet sei. Der frühere Beschluss zur Ablehnung des gemeindlichen Einvernehmens sei nämlich gerade nicht rechtswidrig gewesen. Wäre der Kläger ordnungsgemäß hierüber informiert worden, hätte er den späteren Beschluss verhindern können. Es gehe nicht an, dass Gemeinderatsbeschlüsse mit der unrichtigen Behauptung, sie seien rechtswidrig, wieder aufgehoben werden könnten, um dann tatsächlich rechtswidrige Beschlüsse zu produzieren. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestünden danach ernstliche Zweifel; ferner habe die Rechtssache auch ganz offensichtlich grundsätzliche Bedeutung.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Sach- und Rechtslage verwiesen.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009,515/516 m. w. N.).

Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Bau- und Umweltausschusses der Beklagten vom 30. August 2011 zu Tagesordnungspunkt 1 (Aufhebung des Beschlusses vom 16. August 2011 und Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens bzgl. des Bauantrags zur Errichtung eines Fachmarktzentrums) vorrangig damit begründet, dass es nach dem klägerischen Vortrag schon an der Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und damit an der erforderlichen Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) fehle, da sich das vom Kläger behauptete Informationsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber der Gemeindeverwaltung weder aus der Gemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung des Stadtrats der Beklagten ergebe. Dass diese Rechtsauffassung auf den Wortlaut des Gesetzes verweisen kann und auch einer langjährigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs entspricht (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - BayVBl 1970, 222 = VGH n. F. 24, 129/131; U.v. 6.9.1989 - 4 B 89.00015 - BayVBl 1990, 278 = VGH n. F. 42, 177/178 f.; B.v. 15.12.2000 - 4 ZE 00.3321 - BayVBl 2001, 666; vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Art. 30 GO Anm. 5.2.1 m. w. N.), wird vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Er beruft sich aber auf die von verschiedenen Oberverwaltungsgerichten (OVG NW, U.v. 5.2.2002 - 15 A 2604/99 - NVwZ-RR 2003, 225 f.; NdsOVG, U.v. 3.6.2009 - 10 LC 217/07 - DVBl 2009, 920; OVG LSA B.v. 31.7.2009 - 4 O 127/09 - NVwZ-RR 2010, 123; OVG RhPf, U.v. 1.6.2010 - 2 A 11318/09 - NVwZ-RR 2011,31 f.; vgl. auch VG Meiningen, U.v. 20.9.2011 - 2 K 303/10 Me - ThürVBl 2012, 111; VG Braunschweig, U.v. 25.4.2013 - 1 A 225/12 - NVwZ-RR 2013, 731/732) vertretene und auch in der kommunalrechtlichen Literatur (Striedl/Troidl, BayVBl 2008, 289/294 ff.; Pahlke, BayVBl 2011, 686 ff., Tetzlaff, LKV 2012, 489/491; Katz, BayBgm 2013, 398 ff.) diskutierte Gegenauffassung, wonach sich aus dem Mitgliedschaftsrecht in der kommunalen Volksvertretung ein ungeschriebener (verfassungsunmittelbarer) Auskunftsanspruch der einzelnen Gemeinderatsmitglieder gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung ergebe, ohne den die Mandatsträger ihre organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse nicht effektiv wahrnehmen könnten.

Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen auch nach bayerischem Gemeinderecht ein solcher Individualanspruch besteht und ob dessen Nichterfüllung zur formellen Rechtswidrigkeit eines nachfolgenden Rats- bzw. Ausschussbeschlusses wegen Beschlussunfähigkeit führen würde, so dass ein davon betroffenes Gemeinderatsmitglied - wie z. B. beim unberechtigten Ausschluss von der Abstimmung (BayVGH, U.v. 7.8.1974 - 2 IV 72 - VGH n. F. 29, 37/38 ff.) oder bei einer fehlerhaften Ladung (BayVGH, B.v. 6.10.1987 - 4 CE 87.02294 - BayVBl 1988, 83) - im Rahmen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit unmittelbar gegen den Beschluss vorgehen könnte, braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls müsste ein entsprechendes Auskunftsbegehren darauf gerichtet sein, vom Bürgermeister sachbezogene Informationen zu einem bestimmten Tagesordnungspunkt zu erhalten. Der Kläger hat aber im Vorfeld der Ausschusssitzung vom 30. August 2011 von der Bürgermeisterin der Beklagten keine weiteren Erläuterungen zu dem erneut auf die Tagesordnung gesetzten Bauvorhaben gefordert. Er hat auch während der Sitzung lediglich gerügt, dass das Protokoll der früheren Sitzung noch nicht vorliege und er daher die korrekte Wiedergabe seiner damaligen Argumentation nicht überprüfen könne. Die Diskussionsbeiträge der Mandatsträger im Gemeinderat und in den Ausschüssen können jedoch nicht Gegenstand einer möglichen Auskunftsverpflichtung des Bürgermeisters sein, so dass eine fehlende oder unrichtige Protokollierung nicht zur Rechtswidrigkeit der späteren Beschlussfassung führen kann.

Die Verletzung einer zwingenden Informationspflicht kann entgegen der Vorstellung des Klägers auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die Bürgermeisterin der Beklagten den Mitgliedern des Bau- und Umweltausschusses ihre rechtlichen Einwände gegen die in der Sitzung vom 16. August 2011 beschlossene Versagung des gemeindlichen Einvernehmens nicht schon vor der nochmaligen Behandlung dieses Tagesordnungspunkts mitgeteilt hat. Selbst wenn den einzelnen Ratsmitgliedern in Bezug auf die jeweiligen Beratungsgegenstände ein umfassender Auskunftsanspruch zustünde, könnte sich dieser nur auf objektiv feststellbare Tatsachen beziehen und nicht darauf, wie der Bürgermeister einen bestimmten Sachverhalt rechtlich bewertet. Es gehört zu den originären Pflichten eines jeden kommunalen Mandatsträgers, sich vor der Beschlussfassung eigenverantwortlich über die maßgebliche Rechtslage Klarheit zu verschaffen, insbesondere wenn es sich wie bei der Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB um eine weitgehend gesetzesgebundene Entscheidung handelt (vgl. BVerwG, B.v. 10.10.1991 - 4 B 167/91 - Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 45). Ein Anspruch darauf, dass der Bürgermeister schon mit der Ladung zu einer Sitzung zu den jeweiligen Beratungsthemen rechtlich Stellung nimmt und auf mögliche Rechtsbedenken hinweist, besteht demnach nicht. Dies gilt in gleicher Weise dann, wenn er von sich aus ein bestimmtes Thema auf die Tagesordnung gesetzt hat. Auch in diesem Fall muss er vor Beginn der Sitzung seine Beweggründe und insbesondere seine persönliche Rechtsüberzeugung ebenso wenig offenbaren, wie dies von den anderen Rats- oder Ausschussmitgliedern zu den von ihnen beantragten Tagesordnungspunkten verlangt werden dürfte. Dass die Bürgermeisterin der Beklagten die vom Kläger vorab per E-Mail gestellte Frage, weshalb sie die Einvernehmenserteilung für das Fachmarktzentrum nochmals auf die Tagesordnung des Bau- und Umweltausschusses gesetzt habe, erst in der Sitzung beantwortet hat, stellte demnach keinen Rechtsverstoß dar.

Der Kläger kann sich schließlich nicht darauf berufen, dass ihm durch die Ablehnung seines Vertagungsantrags in der Sitzung am 30. August 2011 verwehrt worden sei, weitere Rechtsauskunft einzuholen und damit den - nach seiner Einschätzung rechtswidrigen - Beschluss über die Erteilung des Einvernehmens zu verhindern. Die Frage, ob in einer Rats- oder Ausschusssitzung, zu der ordnungsgemäß geladen worden ist (Art. 47 Abs. 2 GO), über einen Beschlussvorschlag abgestimmt oder ob die Entscheidung auf eine spätere Sitzung vertagt wird, unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Gemeinderats (Art. 45 Abs. 1 GO). Die vom Stadtrat der Beklagten erlassene Geschäftsordnung sieht vor, dass nach Beendigung der Beratung oder nach Annahme eines Antrags auf „Schluss der Beratung“ über den Beratungsgegenstand abgestimmt wird (§ 30 Abs. 1 Satz 1 GeschO). Dies schließt zwar nicht aus, dass aufgrund eines entsprechenden Geschäftsordnungsantrags (§ 29 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GeschO) ein Beratungsgegenstand von der Tagesordnung abgesetzt und erst in einer späteren Sitzung abschließend behandelt wird. Insoweit gilt aber in jedem Fall das Mehrheitsprinzip (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GO), so dass einzelne Ratsmitglieder selbst dann keine Vertagung verlangen können, wenn sie eine weitere Aufklärung der Sach- oder Rechtslage für unabdingbar halten. Eine etwaige Rechtswidrigkeit des zur Abstimmung gestellten Beschlussvorschlags könnte an diesem Ergebnis nichts ändern, da die Mitglieder des Gemeinderats und seiner Ausschüsse keinen Anspruch darauf haben, dass in den Gremien, denen sie angehören, nur in jeder Hinsicht rechtmäßige Beschlüsse gefasst werden (BayVGH, U.v. 25.2.1970 - 150 IV 68 - VGH n. F. 24, 129/130 = BayVBl 1970, 222; U.v. 2.7.1976 - 47 V 73 - BayVBl 1977, 182; B.v. 26.6.2001 - 4 ZE 01.1624 - BayVBl 2001, 665; BVerwG, B.v. 5.11.1971 - VII B 35.70 - DÖV 1972, 350).

2. Da die Frage eines möglichen Auskunftsrechts des einzelnen Gemeinderatsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister aus den oben genannten Gründen offenbleiben kann, kommt auch eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht in Betracht.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Nov. 2017 - 4 ZB 17.1586

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Kläger, ein fraktionsloses Gemeinderatsmitglied, begehrt von der beklagten Gemeinde, dass ihm die gleichen Haushaltsunterlagen überlassen werden wie den Fraktionen und Gruppen des Gemeinderats.

Die Geschäftsordnung der Beklagten gewährt jedem Gemeinderatsmitglied zur Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung nach vorheriger Terminvereinbarung das Recht zur Einsicht in die entscheidungserheblichen Unterlagen, sofern Geheimhaltungsgründe nicht entgegenstehen (§ 3 Abs. 5 Satz 2 GeschO). Im Zusammenhang mit der Ladung zu Gemeinderatssitzungen sieht die Geschäftsordnung vor, dass der Tagesordnung weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, beigefügt werden sollen, wenn und soweit das sachdienlich ist und Gesichtspunkte der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen; der Haushaltsplan wird jeder Fraktion einmal überlassen (§ 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 GeschO).

Der Kläger trug im erstinstanzlichen Verfahren vor, die Gewährung nur eines Akteneinsichtsrechts ohne Kopiermöglichkeit benachteilige ihn in nicht gerechtfertigter erheblicher Weise gegenüber den fraktionsangehörigen Gemeinderatsmitgliedern.

Mit Urteil vom 22. März 2017 verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte, dem Kläger die Haushaltsunterlagen, die sie den Fraktionen und Gruppen des Gemeinderats zur Vorbereitung der Gemeinderatssitzungen zur Verfügung stellt, zur gleichen Zeit zu überlassen (schriftliches Exemplar, PDF oder Möglichkeit der Fertigung von Kopien). In der Begründung wurde ausgeführt, der Kläger könne aufgrund des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) beanspruchen, ebenso wie alle anderen Gemeinderatsmitglieder einen dauerhaften Zugang zu den Haushaltsunterlagen zu erhalten. Sofern die Beklagte die Überlassung der Haushaltsunterlagen ablehne, die sie gemäß § 23 Abs. 1 Satz 4 GeschO den Fraktionen sowie ohne spezifische Rechtsgrundlage der bestehenden Gruppe nicht fraktionsgebundener Ratsmitglieder zur Verfügung stelle, müsse sie zur selben Zeit dem Kläger zumindest die beantragte Kopiermöglichkeit einräumen. Die Verwaltungspraxis, wonach jeder Mandatsträger mit Ausnahme des Klägers dauerhaften Zugang zu den Unterlagen erhalte, benachteilige diesen bei der Sitzungsvorbereitung gegenüber den Ratskollegen in erheblicher und sachlich nicht gerechtfertigter Weise. Zwar sei es nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zulässig, den Fraktionen weitergehende Rechte einzuräumen als fraktionslosen Gemeinderäten, solange damit nicht eine missbräuchliche Schlechterstellung und wesentliche Erschwerung ihrer Arbeit verbunden sei. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn eine Geschäftsordnung vorsehe, Sitzungsvorlagen im Regelfall nur den Fraktionen sowie den Ausschussgemeinschaften und -mitgliedern zuzuleiten. Aus dieser Rechtsprechung ergebe sich allerdings nicht, dass eine Ungleichbehandlung der Gemeinderatsmitglieder bezüglich des Zugangs zu den Haushaltsunterlagen gerechtfertigt sei. Das von der Beklagten aufgrund der Geschäftsordnung ausgeübte Ermessen orientiere sich an dem legitimen Ziel, ihren personellen und sachlichen Aufwand bei der Information der Gemeinderatsmitglieder über die umfangreichen Haushaltsunterlagen möglichst gering zu halten. Im Regelfall sei durch die Überlassung eines Exemplars an jede Fraktion die Information der Gemeinderatsmitglieder gewährleistet. Sei dies, wie bei fraktionslosen Gemeinderatsmitgliedern, ausnahmsweise nicht der Fall, müsse mit Blick auf die Bedeutung der Unterlagen für die Ratsarbeit entschieden werden, ob dieser Nachteil im Sinne einer Gleichbehandlung angemessen auszugleichen sei. Demgemäß habe die Beklagte ihr Ermessen in der Vergangenheit bereits zugunsten des auch vormals fraktionslosen Klägers ausgeübt und übe sie derzeit zugunsten der einer Gruppe angehörigen fraktionslosen Gemeinderatsmitglieder aus, indem sie auch ihnen ein Exemplar der Haushaltsunterlagen zur Verfügung stelle. Aufgrund der aktuellen Handhabung sei von einer Selbstbindung auszugehen; auch stelle die Versagung einer Kopiermöglichkeit bzw. der Überlassung der Haushaltsunterlagen in elektronischer oder gedruckter Form an den Kläger einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dar, weil kein sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst irgendwie einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung ersichtlich sei.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Beklagte mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kläger tritt dem Antrag entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 22. März 2017 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

a) An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel i.S. von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Solche Zweifel sind nur gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642). Dies ist hier nicht der Fall.

Die Beklagte trägt vor, das Verwaltungsgericht sei fehlerhaft davon ausgegangen, sie räume neben den Fraktionen auch der Gruppe der „Unabhängigen Bürger“ ein aus § 23 Abs. 1 Satz 4 GeschO abgeleitetes Recht auf Überlassung der vollständigen Haushaltsunterlagen ein. Eine derartige Verwaltungsübung existiere jedoch nicht. Tatsächlich erhalte die genannte Gruppierung ein Exemplar der Haushaltsunterlagen nur aufgrund ihrer Mitgliedschaft im Finanzausschuss der Beklagten als Tischvorlage. Die Ungleichbehandlung, die der Kläger erfahre, sei somit durch seinen fehlenden Status als Fraktionsbzw. Ausschussmitglied gerechtfertigt. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts besitze der erste Bürgermeister der Beklagten nach § 23 Abs. 1 Satz 3 GeschO keinen Ermessensspielraum.

Diese Ausführungen sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zu begründen. Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Darstellung im Zulassungsantrag nicht angenommen, die Überlassung der Haushaltsunterlagen an die im Gemeinderat der Beklagten bestehende Gruppe ohne Fraktionsstatus sei ein auf § 23 Abs. 1 GeschO gestütztes Recht. Es hat vielmehr ausgeführt, dies geschehe mangels spezifischer Rechtsgrundlage (UA S. 17) nach allgemeinem gemeindlichen Ermessen im Rahmen von Art. 56 Abs. 2 GO (UA S. 19). Damit hat das Gericht den bestehenden rechtlichen Rahmen zutreffend bestimmt. Dass die genannte Verwaltungspraxis nur auf einer Ermessensentscheidung beruhen kann, folgt zwingend aus dem Fehlen einer Geschäftsordnungsbestimmung, die den Gruppierungen mit weniger als drei Mitgliedern (§ 5 Satz 2 GeschO) einen Rechtsanspruch auf Überlassung der Unterlagen vermitteln könnte. Eine diesbezügliche Sonderregelung lässt sich insbesondere den Vorschriften über den Finanzausschuss und dessen Aufgaben (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 GeschO) nicht entnehmen. Dass der darin vertretenen zweiköpfigen Gruppierung der „Unabhängigen Bürger“ gleichwohl im Ermessenswege ein Exemplar der Haushaltsunterlagen als Tischexemplar überlassen wird, verstößt andererseits nicht gegen die Vorschrift des § 23 Abs. 1 Satz 4 GeschO. Denn aus der dort normierten Verpflichtung, den Haushaltsplan jeder Fraktion einmal zu überlassen, folgt nicht zugleich das Verbot, dieses der Haushaltssatzung zugrundeliegende Zahlenwerk (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Art. 64 GO) den nicht fraktionsangehörigen Mitgliedern des Gemeinderats ebenfalls zur Verfügung zu stellen.

Ist demnach der erste Bürgermeister der Beklagten wenn schon nicht verpflichtet (dazu BayStMI v. 6.8.1995, LT-Drs. 13/3098, FSt 1996, 210), so doch jedenfalls befugt, über den Anwendungsbereich des § 23 Abs. 1 Satz 4 GeschO hinaus auch anderen Ratsmitgliedern den Haushaltsplan dauerhaft – d. h. nicht bloß zur Einsichtnahme nach § 3 Abs. 5 Satz 2 GeschO – zugänglich zu machen, so muss dies allerdings ermessensfehlerfrei geschehen und insbesondere dem auch für die ratsinternen Beziehungen geltenden allgemeinen Gleichheitssatz (vgl. BVerwG, U.v. 5.7.2012 – 8 C 22/11 – BVerwGE 143, 240 Rn. 15) angemessen Rechnung tragen. Dies war hier, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, nicht der Fall, da dem Kläger anders als der zweiköpfigen Gruppe der „Unabhängigen Bürger“ der Haushaltsplan weder in gedruckter oder elektronischer Form noch auch nur als Kopiervorlage zur Verfügung gestellt worden ist. Ein hinreichender sachlicher Grund für die darin liegende Ungleichbehandlung ist nicht zu erkennen. Der bloße Umstand, dass die genannte Gruppe – aufgrund eines Losentscheids – einen eigenen Vertreter in den Finanzausschuss entsendet, genügt entgegen der im Zulassungsverfahren geäußerten Rechtsauffassung der Beklagten nicht, um darauf eine unterschiedliche Ermessenshandhabung zu stützen. Der Finanzausschuss besitzt keine eigenen Entscheidungsbefugnisse, sondern ist als vorberatender Ausschuss lediglich mit der Vorbereitung der Haushaltssatzung und einer etwaigen Nachtragshaushaltssatzung betraut (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 GeschO). Wird einer diesem Ausschuss angehörenden Gruppierung ein Exemplar des Haushaltsplans ausgehändigt, kann sie davon nicht nur in den Ausschusssitzungen, sondern auch bei der anschließenden Beratung und Beschlussfassung im Gemeinderat (Art. 65 Abs. 1 GO) Gebrauch machen. Die keiner Fraktion zugehörigen, jedoch im Finanzausschuss vertretenen Ratsmitglieder verfügen damit in den entscheidenden Plenarsitzungen über deutlich genauere und vollständigere Informationen als die anderen fraktionslosen Mitglieder, ohne dass für diese unmittelbar mandatsbezogene Begünstigung eine sachliche Rechtfertigung gegeben wäre.

b) Die vorliegende Rechtssache weist keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Die Beklagte trägt hierzu vor, es sei zu fragen, ob die Klage zwar nicht aus Gründen der Gleichbehandlung, jedoch unter dem Gesichtspunkt eines ungeschriebenen verfassungsunmittelbaren Anspruchs auf Zurverfügungstellung der Haushaltsunterlagen Erfolg hätte. Nach bisheriger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs stehe einem Ratsmitglied nach der Gemeindeordnung kein individuelles Informationsrecht zu. Ob sich einzelne Mandatsträger zur effektiven Wahrnehmung ihrer organschaftlichen Mitwirkungsbefugnisse insoweit auf ein verfassungsunmittelbares Informationsrecht berufen könnten, habe der Senat zuletzt mit Hinweis auf die Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte offengelassen.

Eine besondere rechtliche Schwierigkeit, die zur Zulassung der Berufung führen könnte, ist damit nicht dargetan. Auf die bisher nicht abschließend geklärte Frage des Bestehens und der möglichen Reichweite eines Informations- und insbesondere Auskunftsanspruchs einzelner Mandatsträger (vgl. BayVGH, B.v. 26.3.2015 – 4 ZB 14.1692 – Rn. 16; B.v. 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225 – BayVBl 2014, 405 Rn. 13 f.) kommt es im vorliegenden Verfahren nicht an, da aus den oben dargelegten Erwägungen selbst bei Verneinung eines solchen originären Rechtsanspruchs jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung ein derivatives Recht auf Informationsteilhabe bezüglich der Haushaltsunterlagen besteht.

c) Aus den gleichen Gründen kann der Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung zukommen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob der Kläger aufgrund eines aus seinen organschaftlichen Mitwirkungsbefugnissen abzuleitenden ungeschriebenen Informationsanspruchs verlangen kann, dass ihm die Haushaltsunterlagen zur Verfügung gestellt werden, kann hier offenbleiben, weil ihm der geltend gemachte Anspruch angesichts der bisherigen Verwaltungspraxis der Beklagten schon aus Gründen der Gleichbehandlung zusteht.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs.

Der vorliegende Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 04. Okt. 2013 - 10 A 10631/13

Tenor

: Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Mai 2013 zuzulassen, wird abgelehnt.

: Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

: Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000,00 € festgesetzt.

Gründe

1: Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg, weil die von der Klägerin geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - nicht vorliegen.

2: Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Einsicht in die im Klageantrag näher bezeichneten Unterlagen betreffend den Kredit Nr. 47 durch den Rechnungsprüfungsausschuss des Stadtrats zu Recht abgewiesen. Zwar besteht im Rahmen der Rechnungsprüfung an der Einsicht in die Akten, welche Zahlungsvorgängen des zu prüfenden Rechnungsjahres zugrunde liegen, ein berechtigtes Interesse des Gemeinderates im Sinne des § 33 Abs. 3 Satz 2 Gemeindeordnung - GemO -. Es spricht auch einiges dafür, dass dies grundsätzlich auch für Zahlungen gilt, welche vor der Jahresprüfung Gegenstand einer „Sonderprüfung“ waren. Jedoch kann die Klägerin die Einsicht in die im Klageantrag aufgeführten Unterlagen gerichtlich deshalb nicht durchsetzen, weil auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens der Klägerin nicht ersichtlich ist, dass diese der Beklagten vorliegen.

3: Gemäß § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO können ein Viertel der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder oder eine Fraktion verlangen, dass einem Ausschuss oder einzelnen vom Gemeinderat beauftragten Ratsmitgliedern Einsicht in die Akten gewährt wird, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse des Gemeinderats vorliegt. Ist dies nicht der Fall, hat der Bürgermeister die Akteneinsicht abzulehnen (vgl. LT-Drucks. 12/2796, S. 74). Nach § 33 Abs. 3 Satz 3 GemO ist das berechtigte Interesse zu begründen. Dadurch soll eine nicht durch das Kontrollrecht des Gemeinderats oder seine Verantwortung für Sachentscheidungen begründete Akteneinsicht ausgeschlossen werden (vgl. LT-Drucks. 12/2796, S. 74). Somit hängt das berechtigte Interesse des Gemeinderats an der Akteneinsicht u.a. von seinem Kontrollrecht ab. Dieses Recht wird vom Gemeinderat auch durch die auf die einzelnen Kalenderjahre bezogene Rechnungsprüfung des Rechnungsprüfungsausschusses im Sinne der §§ 112ff. GemO wahrgenommen. Grundlage der Feststellung des geprüften Jahresabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters und der Beigeordneten durch den Rat gemäß § 114 Abs. 1 GemO ist nämlich der nach § 113 Abs. 3 GemO erstellte Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses. Hiervon ausgehend besteht ein berechtigtes Interesse des Gemeinderats an der Einsicht der Akten, die zu den Zahlungsvorgängen des jeweiligen Rechnungsjahres entstanden sind. Ob ein solches Interesse auch dann noch besteht, wenn ein Zahlungsvorgang vor der Jahresrechnungsprüfung - wie hier - vorab Gegenstand einer „Sonderprüfung“ war, braucht nicht entschieden zu werden. Hierfür spricht allerdings, dass neuer Prüfbedarf nach Durchführung einer „Sonderprüfung“ entstehen kann.

4: Da die am 27. Juli 2011 erfolgte Zahlung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2010 Gegenstand der Rechnungsprüfung des Jahres 2011 ist und nicht des Jahres 2010 war, spricht nach dem Vorstehenden einiges für ein berechtigtes Interesse des Stadtrates, die den Kredit Nr. 47 und damit die Ausgleichszahlung 2010 betreffenden Unterlagen trotz der „Sonderprüfung“ im Rahmen der Rechnungsprüfung 2011 einzusehen. Allerdings bezieht sich das Akteneinsichtsrecht des § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO nur auf die bei der Beklagten vorhandenen Akten. Denn die Vorschrift knüpft an das Unterrichtungsrecht eines Viertels der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder oder einer Fraktion im Sinne des § 33 Abs. 3 Satz 1 GemO an, welches sich nur auf den vorhandenen Kenntnisstand der Verwaltung und damit des Bürgermeisters erstrecken kann. Insofern dienen sowohl das Unterrichtungsrecht als auch das Recht auf Akteneinsicht allein dem Zweck, insbesondere allen Fraktion den gleichen Kenntnisstand über die gemeindlichen Angelegenheiten zu verschaffen und eine Bevorzugung einzelner Fraktionen zu verhindern (vgl. insoweit zu § 30a Abs. 3 Satz 1 GemO: OVGRP, Urteil vom 28. Oktober 2011 - 2 A 10685/11.OVG -). Ein Anspruch auf Beschaffung von Unterlagen, die der Verwaltung und dem Bürgermeister nicht vorliegen, umfasst § 33 Abs. 3 GemO somit nicht.

5: Aus dem Vorstehenden folgt, dass der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht des Rechnungsprüfungsausschuss unbegründet ist. Die Beklagte hat vorgetragen, dass ihr die Gutachten der Firma S…, Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zur Prüfung im Kreditgeschäft nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG bei der Stadtsparkasse Schifferstadt zu den Stichtagen 30. September 2003 und 15. Juli 2004 [Klageantrag a) und b)] sowie Unterlagen zu dem Deckblatt „ergänzende Fassung der Anlage 11.1 der Fusionsvereinbarung (Ermittlung der Ausgangsbeträge zum 15. Juli 2004)“ nicht vorliegen. Dieses Vorbringen wird durch die Begründung des Zulassungsantrages nicht ernsthaft in Frage gestellt. Dass die unter c) und d) des Klageantrages begehrten Nachweise und Unterlagen der Beklagten nicht zur Verfügung stehen, ist im Übrigen zwischen den Beteiligten unstreitig.

6: Anders als die Klägerin vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Gutachten der Firma S… Bestandteile der Fusionsvereinbarung oder des Garantievertrages waren. Insbesondere bezieht sich der Garantievertrag lediglich auf die Anlage 11.1 der Fusionsvereinbarung. Selbst wenn die Gutachten der Firma S… und nicht nur das Gutachten des Sparkassen- und Giroverbandes vom Mai 2004, auf welches die Beklagte in ihrer Antragserwiderung hingewiesen hat, den Inhalt der Anlage 11.1 der Fusionsvereinbarung mitbeeinflusst haben sollte, folgt hieraus nicht, dass diese Gutachten der Beklagten jemals vorgelegen haben. Im Übrigen spricht – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - der E-Mail-Verkehr zwischen der Stadt und der Sparkasse Vorderpfalz vom 13. und 17. Oktober 2011 im Zusammenhang mit der „Sonderprüfung“ des Rechnungsprüfungsausschusses vom 25. Oktober 2011 dafür, dass dem Rechnungsprüfungsausschuss und auch dem Fraktionsvorsitzenden der Klägerin vom Amtsvorgänger der Beklagten sämtliche Unterlagen zur Einsicht vorgelegt wurden, welche den Kredit Nr. 47 betreffen und der Stadt zur Verfügung stehen bzw. standen. Hierzu gehörten die Gutachten der Firma S… nicht. Dass der Beklagten diese Gutachten inzwischen zugänglich sind, ist nach dem erwähnten E-Mail-Verkehr auszuschließen.

7: Es kann offen bleiben, ob die Stadt gegenüber der Sparkasse Vorderpfalz einen vertraglichen oder sonstigen Anspruch auf Vorlage von Unterlagen im Zusammenhang mit dem Kredit Nr. 47 hat. Selbst wenn dies der Fall wäre, beinhaltet § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO nicht das Recht eines Viertels der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder oder einer Fraktion, von der Stadt die Durchsetzung dieses Anspruchs zu verlangen. § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO beschränkt sich - wie bereits ausgeführt - lediglich darauf, Einsicht in vorhandene Akten zu verlangen.

8: Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die „ergänzende Fassung der Anlage 11.1 der Fusionsvereinbarung (Ermittlung der Ausgangsbeträge zum 15. Juli 2004)“ Unterlagen umfasst, die der Beklagten, nicht aber der Klägerin vorliegen. Vielmehr spricht einiges dafür, dass zu diesem Deckblatt – soweit der Ausgleichsbetrag 2010 und damit der Kredit Nr. 47 betroffen ist – lediglich die von der Klägerin selbst in der mündlichen Verhandlung dem Verwaltungsgericht vorgelegte Aufstellung über den Ausgangsbetrag per 15. Juli 2004 gehört.

9: Da nach den bisherigen Ausführungen nicht ersichtlich ist, dass der Beklagten die im Klageantrag aufgeführten Unterlagen zur Verfügung stehen und § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO ein Einsichtsrecht nur in die bei der Verwaltung vorhandene Akten zulässt, ist die Klage auf ein unmögliches Ziel gerichtet und deshalb zu Recht vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Demnach kommt es auf das umfangreiche sonstige Vorbringen der Klägerin, insbesondere zur Auslegung des § 33 Abs. 3 GemO, zu der vertraglichen Grundlage der Ausgleichsforderung 2010 sowie zum Umfang der „Sonderprüfung“ vom 25. Oktober 2013 nicht mehr an.

10: Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.2 VwGO.

11: Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i.V.m. II 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 25. Juli 2018 - 10 A 10433/18

: Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 6. März 2018 zuzulassen, wird abgelehnt.

: Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladen, zu tragen.

: Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt.

Gründe

1: Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg, da keiner der von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

2: I. Dem Zulassungsvorbringen, auf welches sich die Prüfung des Senats aufgrund des § 124a Abs. 4 Satz 4 i.V.m. Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - beschränkt, lassen sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht entnehmen. Auch sonst sind solche nicht ersichtlich. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht die Klage gegen die kommunalaufsichtliche Anordnung des Beklagten vom 13. Oktober 2016 zu Recht abgewiesen. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verweist der Senat zunächst gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Zum Antragsvorbringen wird ergänzend ausgeführt:

3: 1. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist Rechtsgrundlage für die Verfügung vom 13. Oktober 2016 ausschließlich § 122 Gemeindeordnung – GemO –. Danach kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst, wenn sie - die Gemeinde - die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten und Aufgaben nicht erfüllt. Voraussetzung für den Erlass einer Anordnung im Sinne des § 122 GemO ist demnach das Unterlassen einer gesetzlichen Pflicht, hier die Feststellung der Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie die Entlastungen des ehemaligen Ortsbürgermeisters, des Bürgermeisters der Verbandsgemeinde sowie der Beigeordneten gemäß § 114 Abs. 1 GemO. Soweit die Beklagte im Tenor des angefochtenen Bescheides zunächst die dies ablehnenden Beschlüsse des Gemeinderats der Klägerin vom 25. Juni 2015, 22. Februar 2016 und 19. Mai 2016 beanstandet und den Gemeinderat aufgefordert hat, diese aufzuheben, beruht dies nicht auf einer zusätzlichen Anwendung des § 121 Satz 1 GemO. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Gemeinderats und seiner Ausschüsse sowie Maßnahmen der Gemeindeverwaltung, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Gegenstand des § 121 GemO ist demnach ein positives Tun des Gemeinderats oder der Gemeindeverwaltung (vgl. Oster, in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Anm. 1 zu § 121 GemO). Hieran fehlt es im vorliegenden Fall, weil der Gemeinderat die Feststellung der Jahresabschlüsse und die Entlastungen verweigert und damit positive Beschlüsse gerade unterlassen hat. Deshalb stellen die Beanstandung der ablehnenden Gemeinderatsbeschlüsse sowie die Aufforderung, diese aufzuheben, unselbstständige Teile der Anordnung der Feststellung der Jahresergebnisse 2011 und 2012 sowie der Entlastungen dar (vgl. Oster, a.a.O., Anm. 1.1 zu § 122 GemO).

4: 2. Die angefochtene Anordnung vom 13. Oktober 2016 ist, da sie ihre Rechtsgrundlage allein in § 122 GemO und nicht auch in § 121 GemO findet, im Hinblick auf die Fristsetzung und auch sonst weder widersprüchlich noch unbestimmt. Bei sachgerechter Auslegung ergibt sich insbesondere, dass sich diese Fristsetzung nicht nur auf die Aufforderung, die Jahresabschlüsse festzustellen und Entlastung zu erteilen, sondern auch auf die Aufhebung der vorangegangenen ablehnenden Beschlüsse erstreckt.

5: 3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung des kommunalaufsichtlichen Anordnungsrechtes nach § 122 GemO liegen vor. Mit der Weigerung, die Jahresergebnisse 2011 und 2012 festzustellen und die Amtsträger insoweit zu entlasten, hat der Gemeinderat als Organ der Gemeinde eine ihr obliegende Pflicht rechtswidrig nicht erfüllt. Denn der Gemeinderat ist gemäß § 114 Abs. 1 GemO zur Feststellung der Jahresabschlüsse und zur Entlastung verpflichtet, wenn die Prüfung keine Anhaltspunkte dafür ergeben hat, dass die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 und 2 GemO nicht vorliegen.

6: a) Nach der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts berechtigt § 122 GemO die Aufsichtsbehörde, Anordnungen auch bei Pflichtverletzungen der Organe einer Selbstverwaltungskörperschaft zumindest dann zu erlassen, wenn zugleich eine Verletzung einer der Körperschaft obliegenden Verpflichtung vorliegt (vgl. OVG RP, Urteile vom 4. Juli 1960 – 1 C 3/60 und 1 C 9/60 –, AS 78 [88 ff.]). Im vorliegenden Fall erfüllt der Gemeinderat im Rahmen der Rechnungsprüfung ebenso wie beim Erlass der Haushaltssatzung nach § 97 Abs. 2 GemO eine gesetzliche Pflicht, welche der Gemeinde als Körperschaft obliegt. Denn mit der Feststellung des Jahresergebnisses und der Entlastung der Amtsträger wird das Haushaltsjahr formal abgeschlossen. Dabei handelt der Gemeinderat als Organ für die Gemeinde, unabhängig davon, ob die entsprechenden Beschlüsse Rechtswirkung nach außen entfalten. Jedenfalls dokumentiert die Gemeinde durch die vom Gemeinderat nach § 114 Abs. 1 GemO getroffenen und nach § 114 Abs. 2 GemO öffentlich bekannt zu machenden Entscheidungen, dass - unabhängig vom Fortbestehen der Möglichkeit etwaiger zivil-, straf- oder disziplinarrechtlicher Maßnahmen – jedenfalls haushaltswirtschaftliche und haushaltsrechtliche Beanstandungen nicht mehr erhoben werden können.

7: b) Bei der Beantwortung der Frage, ob die Prüfung der Jahresabschlüsse ergeben hat, dass die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 und 2 GemO vorliegen, kommt es auf den vom Gemeinderat und vom Rechnungsprüfungsausschuss nach eigenem Ermessen festgelegten Inhalt und Umfang der Prüfung sowie allein auf die im Rechnungsprüfungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse an. Denn gemäß § 112 Abs. 4 GemO kann der Rechnungsprüfungsausschuss die für eine sorgfältige Prüfung notwendigen Aufklärungen und Nachweise verlangen sowie die Prüfung nach pflichtgemäßem Ermessen beschränken und auf die Vorlage einzelner Prüfunterlagen verzichten. Sollte dem Gemeinderat die Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss nicht ausreichen, ist er aufgrund seiner Letztentscheidungsbefugnis nach § 114 Abs. 1 GemO berechtigt, dem Rechnungsprüfungsausschuss aufzugeben, die Vorlage und Prüfung weiterer Akten zu verlangen. Die Ausübung seines Akteneinsichtsrechts durch den Gemeinderat selbst sieht das Gesetz im Rahmen der Rechnungsprüfung ebenso wenig vor wie nach § 33 Abs. 3 Satz 2 GemO. Etwas Anderes folgt auch nicht aus dem Beschluss des Senats vom 4. Oktober 2013 – 10 A 10631/13.OVG – (AS 42, 39 <39 ff.>). Denn auch danach kann der Gemeinderat sein Akteneinsichtsrecht nicht selbst wahrnehmen, sondern sich dabei nur des Rechnungsprüfungsausschusses bedienen. Materiell-rechtlich erstreckt sich das Akteneinsichtsrecht gemäß § 112 Abs. 4 Nr. 1 GemO auf die für eine sorgfältige Prüfung notwendigen Akten. Darüber hinaus müssen der Gemeinderat und der Rechnungsprüfungsausschuss kein berechtigtes Interesse an der Aktenvorlage darlegen.

8: Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Gemeinderat der Klägerin die Ablehnung der Feststellung der Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie der entsprechenden Entlastungen nicht darauf stützen konnte, dem Rechnungsprüfungsausschuss seien bestimmte Akten unter Verstoß gegen § 112 Abs. 4 Nr. 1 GemO nicht vorgelegt worden. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses nach der Sitzung vom 4. März 2015 die Akte „Stichstraße Obersehr“ am 22. Mai 2015 eingesehen haben. Soweit die Klägerin nach Erlass der angefochtenen Verfügung mit Schriftsatz vom 23. Juni 2017 auch Einsicht in die Akten „Jugendzeltplatz Lampaden“ und „Beseitigung eines Überschwemmungsschadens an der Ruwer“ begehrt hat, ist dies nicht im Rahmen der Rechnungsprüfung geschehen, sondern vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin geltend gemacht worden. Dies reicht nicht, um diese Akten zum Gegenstand des Rechnungsprüfungsverfahrens zu machen. Vielmehr wäre hierzu erforderlich gewesen, dass der Rechnungsprüfungsausschuss oder der Gemeinderat durch den Rechnungsprüfungsausschuss bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides, dem nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts maßgeblichen Zeitpunkt für die gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen kommunalaufsichtlichen Anordnung, die Vorlage dieser Akten zur Prüfung gemäß § 112 Abs. 4 GemO verlangt hätten.

9: c) Die vom Gemeinderat der Klägerin geltend gemachten Gründe sind inhaltlich nicht tragfähig, um die Feststellung der Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie die Entlastungen zu verweigern. Maßstab ist insoweit § 113 Abs. 1 und 2 GemO. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 GemO muss der Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung für die Gemeinde vermitteln. Damit wird das Prüfungsziel in tatsächlicher Hinsicht umschrieben und betrifft nur die Frage, ob die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung beim Haushaltsvollzug beachtet wurden. Dies ist der Fall, wenn der Jahresabschluss eine vollständige und zutreffende Darstellung aller erheblichen Tatsachen als Grundlage für die Aussagekraft und Belastbarkeit des Jahresabschlusses beinhaltet (vgl. Drysch, in Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Anm. 6.1 zu § 113 GemO). In rechtlicher Hinsicht schreibt § 113 Abs. 1 Satz 2 GemO vor, dass sich die Prüfung auch darauf erstreckt, ob die gesetzlichen Vorschriften sowie die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Damit sind insbesondere die Gemeindeordnung, das Handelsgesetzbuch, die Gemeindehaushaltsverordnung, die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan gemeint (vgl. Drysch, a.a.O., Anm. 6.2 zu § 113 GemO). Schließlich bezieht sich die Prüfung nach § 113 Abs. 2 GemO auch darauf, ob der Rechenbericht mit dem Jahresabschluss und den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen in Einklang steht und ob seine Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Finanz- und Ertragskraft der Gemeinde erwecken. Dabei ist auch zu prüfen, ob die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung zutreffend dargestellt sind. Sämtliche, dieser sich auf die tatsächliche Richtigkeit und Rechtmäßigkeit des Haushaltsvollzuges beziehenden Maßstäbe schließen es aus, die Rechnungsprüfung für eine allgemeine Rechts- und Zweckmäßigkeits- oder gar für eine politische Kontrolle zu nutzen (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Rn. 5 zu Art. 102 GO).

10: Hiervon ausgehend sind im Rechnungsprüfungsverfahren, insbesondere auch unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Ratsmitglieds A... in der Gemeinderatssitzung am 25. Juni 2015, keine Gründe geltend gemacht worden, welche die Verweigerung der Feststellung der Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie der Entlastungen rechtfertigen.

11: Dass die Jahresabschlüsse für die Jahre 2011 und 2012 nicht innerhalb der Frist des § 108 Abs. 4 aufgestellt und die Prüfungen nicht fristgerecht nach § 114 Abs. 1 GemO abgeschlossen wurden, rechtfertigt nicht die Verweigerung der Feststellung der Jahresabschlüsse und der Entlastungen. Bei den angegebenen Bestimmungen handelt es sich um Ordnungsvorschriften, die einen zeitnahen Abschluss der Rechnungsprüfung sicherstellen sollen, nicht jedoch um Ausschlussfristen, welche eine Nachholung der Rechnungsprüfung und der Entlastung nach Fristablauf verhindern wollen (vgl. Drysch, a.a.O., Anm. 3.5 zu § 114 GemO). Rechtlich unerheblich ist im vorliegenden Fall auch die Frage nach der Einhaltung des § 114 Abs. 2 GemO. Die in dieser Vorschrift vorgesehene öffentliche Bekanntmachung der Beschlüsse über die Feststellung des Jahresabschlusses und über die Entlastung sowie die Auslegung der in § 114 Abs. 2 Satz 2 GemO genannten Berichte stehen am Ende der Rechnungsprüfung und können deshalb eine Verweigerung der zuvor zu fassenden Beschlüsse durch den Gemeinderat von vornherein nicht rechtfertigen.

12: Der Einwand gegen die Höhe der Verschuldung der Klägerin und dagegen, dass „Schulden mit Schulden zurückgezahlt würden“ besagt nicht, dass die Jahresabschlüsse die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage unzutreffend darstellen oder den rechtlichen Anforderungen nicht entsprechen. Er erschöpft sich vielmehr in einer allgemeinen politischen Aussage, welche sich nicht auf die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 und 2 GemO bezieht.

13: Der Vorwurf eines Ratsmitgliedes, die Kommunalaufsicht habe Verstöße gegen §§ 103, 113 GemO nicht dulden dürfen, ist bereits unsubstantiiert und zeigt im Übrigen keine Fehler im Haushaltsvollzug auf.

14: Die fehlende Aufnahme von Einwendungen des Ratsmitgliedes A... und seines Antrags auf Einsicht in die Akte „Stichstraße Obersehr“ in die Niederschrift über die Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses vom 4. März 2015 lässt nicht die Schlussfolgerung zu, dass die Jahresabschlüsse den Anforderungen des § 113 Abs. 1 und 2 GemO nicht entsprechen, zumal der Rechnungsprüfungsausschuss diese Akte am 22. Mai 2015 tatsächlich eingesehen hat und der Gemeinderat sich die Ausführungen des Ratsmitgliedes A... mit der Ablehnung der Feststellung der Jahresabschlüsse und der Entlastungen mehrheitlich zu Eigen gemacht hat.

15: Soweit die Klägerin hinsichtlich der „Stichstraße Obersehr“ Fehler im Vergabeverfahren geltend macht, ist auch dieses Vorbringen unsubstantiiert und lässt keinen Rückschluss auf einen nicht ordnungsgemäßen Haushaltsvollzug zu, obwohl die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses Einsicht in die entsprechenden Akten nehmen konnten. Im Übrigen hätte die Möglichkeit bestanden, dass der Gemeinderat über den Rechnungsprüfungsausschuss weitere Aufklärung verlangt hätte. Die unterschiedlichen Schätzungen der Kosten der Maßnahme rechtfertigen ebenfalls nicht die Verweigerung der Feststellung der Jahresabschlüsse und der Entlastungen. Maßgeblich sind die Beträge, die im Haushaltsplan festgesetzt wurden und beim Haushaltsvollzug zahlungswirksam wurden. Nach dem Rechenschaftsbericht für das Jahr 2011 wurden dementsprechend 52.000,00 € im Plan festgesetzt und 58.524,36 € ausgezahlt. Dass diese Zahlen die tatsächlichen Vorgänge unzutreffend widerspiegeln, ist weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Dies gilt auch für die Vereinbarung vom 23. Juli 2011 zwischen der Klägerin und einer Anliegerin der Stichstraße Obersehr über die Ableitung des Straßenoberflächenwassers in einen Teilbereich eines privaten Grundstücks. Diese Maßnahme hat zu einer Kostenersparnis geführt, die ziffernmäßig im Haushalt nicht erschienen ist und deshalb einen ordnungsgemäßen Haushaltsvollzug nicht in Frage stellen konnte.

16: Schließlich rechtfertigen die von der Verbandsgemeindeverwaltung Kell am See eingeräumten Fehler in der Eröffnungsbilanz nicht die Verweigerung der Feststellung der Jahresabschlüsse 2011 und 2012 sowie der Entlastungen. Denn die Eröffnungsbilanz wurde weder vom Rechnungsprüfungsausschuss in seiner Sitzung vom 4. März 2015 noch später auf Intervention des Gemeinderats erkennbar geprüft. Außerdem hat die Verbandsgemeindeverwaltung zugesagt, die notwendigen Korrekturen in der Bilanz mit den Jahresabschlüssen 2013 vorzunehmen.

17: d) Der Beklagte hat zu Recht von seinem Anordnungsrecht nach § 122 GemO Gebrauch gemacht und dabei sowohl das Entschließungs- als auch Auswahlermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere verletzt die getroffene Anordnung nicht die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung und ist auch sonst verhältnismäßig. Denn die Klägerin hat sich in drei Beschlüssen rechtswidrig und nachhaltig geweigert, die Jahresabschlüsse 2011 und 2012 festzustellen sowie den damaligen Ortsbürgermeister, den Bürgermeister der Verbandsgemeinde und die Beigeordneten zu entlasten. Dies geschah, obwohl der Rechnungsprüfungsausschuss die Akte „Stichstraße Obersehr“ eingesehen und sich aus den gegen die Jahresabschlüsse erhobenen Einwendungen nicht ergeben hat, dass diese nicht dem materiellen Prüfprogramm des § 113 Abs. 1 und 2 GemO entsprochen haben. Vielmehr hat es sich hierbei überwiegend um politische Bewertungen gehandelt, für die im Rechnungsprüfungsverfahren kein Platz ist. Im Übrigen sind Einwendungen teilweise außerhalb des dafür vorgesehenen Verfahrens der Rechnungsprüfung erhoben worden und deshalb – unabhängig von ihrer inhaltlichen Berechtigung - unbeachtlich.

18: II. Die Rechtssache weist auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen lassen sich, wie sich aus den Ausführungen zum Nichtvorliegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergibt, ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres beantworten. So folgt insbesondere aus § 112 Abs. 4 Nr. 1 GemO, dass der Rechnungsprüfungsausschuss Akteneinsicht begehren kann, sofern dies für eine sorgfältige Prüfung des Jahresabschlusses notwendig ist. Wann diese Voraussetzung vorliegt, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalles. Dabei kann der Gemeinderat sein Akteneinsichtsrecht nicht selbst ausüben, sondern ist darauf beschränkt, die Akten gemäß § 112 Abs. 4 GemO nach seinen Vorgaben durch den Rechnungsprüfungsausschuss einsehen und prüfen zu lassen. Im Übrigen kann die Feststellung des Jahresabschlusses und die Entlastung kommunalaufsichtsrechtlich erzwungen werden, wenn deren Verweigerung durch den Gemeinderat sachlich unvertretbar ist, weil die im pflichtgemäßen Ermessen des Gemeinderats und des Rechnungsprüfungsausschusses vorgenommene Prüfung nicht ergeben hat, dass die Anforderungen des § 113 Abs. 1 und 2 GemO nicht erfüllt sind. Ob das Einschreiten im Übrigen ermessensgerecht ist, hängt ebenfalls von den Umständen des Einzelfalls ab. Schließlich kommt es auf die Beantwortung der Frage, ob die Entlastung nach § 114 GemO nur Wirkung im Innenverhältnis zwischen Bürgermeister und Gemeinderat hat, im vorliegenden Fall bereits deshalb nicht an, weil die Kommunalaufsicht bei Pflichtverletzungen der Organe einer Selbstverwaltungskörperschaft, auch im Vorfeld eines etwaigen Organstreitverfahrens, jedenfalls dann einschreiten kann, wenn zugleich eine Verletzung einer der Körperschaft obliegenden Verpflichtung vorliegt (vgl. OVG RP, Urteile vom 4. Juli 1960 – 1 C 3/60 und 1 C 9/60 –, AS 8, 78).

19: Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

20: Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 i.V.m. Ziffer 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169).

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.