Verwaltungsgericht München Urteil, 22. Juli 2015 - M 7 K 14.3609

Bayerisches Verwaltungsgericht München

M 7 K 14.3609

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 22. Juli 2015

7. Kammer

Sachgebiets-Nr. 143

Hauptpunkte:

Anfechtung der Bezirksausschusswahl; Unterschriftenquoren für neue Wahlvorschläge

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Klägerin -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

gegen

Freistaat Bayern

vertreten durch: Regierung von Oberbayern Prozessvertretung Bayerstr. 30, 80335 München

- Beklagter -

wegen Wahlanfechtung

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 7. Kammer, durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ..., die Richterin ..., den ehrenamtlichen Richter ..., den ehrenamtlichen Richter ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Juli 2015 am 22. Juli 2015

folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin, die Mitglied der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP) ist und in München im Stadtbezirk ... (...) wohnt, wendet sich gegen die Zurückweisung ihrer Wahlanfechtung.

Am 16. März 2014 fanden die Kommunalwahlen (Stadtrats-, Oberbürgermeister- und Bezirksausschusswahlen) statt. Das Ergebnis der Bezirksausschusswahl wurde vom Wahlausschuss am 3. April 2014 festgestellt und verkündet.

Mit Schreiben vom 14. April 2014 an die Regierung von Oberbayern, eingegangen am 16. April 2014, focht die Klägerin die Bezirksausschusswahlen 2014 im Stadtbezirk ... wegen rechtswidriger Zurückweisung des Wahlvorschlages der ÖDP an. Sie habe weder aktiv die Kandidaten der ÖDP noch passiv sich als Kandidatin wählen lassen können. Sie sei von der Aufstellungsversammlung der ÖDP gem. Art. 30 GLKrWG als Beauftragte des Wahlvorschlages benannt worden. Es werde beantragt, die Wahl wegen eines Verstoßes gegen die Grundsätze der allgemeinen, gleichen und freien Wahl (Art. 22 Abs. 1 GLKrWG) und wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 14 Abs. 1 BV, die die nach Art. 28 Abs. 1 GG bundesweit verbindlichen Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl für die bayerischen Kommunalwahlen auf Verfassungsebene normierten, für ungültig zu erklären und eine Wahlwiederholung zuzulassen. Verfassungswidrig sei auch die unverhältnismäßige Beeinträchtigung der sich aus Art. 118 Abs. 1 BV und Art. 3 Abs. 1 bzw. Art. 21 Abs. 1 GG ergebenden Chancengleichheit von Parteien, die neue Wahlvorschlagsträger seien. Dies wurde im Einzelnen unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs ausgeführt. Es habe sich gezeigt, dass seit Einführung der aktuellen Unterschriftsquoren im Jahr 1996 innerhalb von vier Wahlperioden (1996, 2002, 2008, 2014) keine einzige Partei oder Wählergruppe bei den Bezirksausschusswahlen in München die geforderte Anzahl von Unterstützungsunterschriften erzielt oder auch nur annähernd erreicht habe. Auch wenn die amtlichen Zahlen der geleisteten Unterschriften nicht veröffentlicht würden, sei bekannt, dass im Jahr 2014 nur in einem Fall ein Drittel der erforderlichen Unterschriften, in allen anderen Fällen deutlich weniger erreicht worden sei. Bei den Stadtratswahlen in München sei es hingegen mehreren neuen Wahlvorschlagsträgern gelungen, die erforderlichen Unterschriften zu erreichen. Die Quoren machten den neuen Wahlvorschlagsträgern die Teilnahme an der Bezirksausschusswahl in der Praxis unmöglich. Die Landeshauptstadt München oder der bayerische Gesetzgeber wären aufgrund der praktischen Erfahrungen bei den Bezirksausschüssen dazu verpflichtet gewesen, die Quoren zu ändern. Das für die Stadtratswahl erforderliche Quorum nach Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 b GLKrWG liege bei 1.000 Unterstützerunterschriften und sei verfassungsgemäß, da es in der Praxis erreichbar sei. Bei richtiger Rechtsanwendung hätte aus diesem Quorum ein prozentual anteiliges für die Bezirksausschüsse errechnet werden können. Mit Blick auf die geringere Bedeutung der Bezirksausschüsse im Verhältnis zu eigenständigen Gemeinden sei es rechtsfehlerhaft, dass in den 25 Verwaltungsbezirken achtmal mehr, nämlich 7.620 Unterschriften aufzubringen seien als für die Stadtratswahl, d. h. dass die Anzahl der Unterschriften nach § 4 Bezirksausschusssatzung, Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO i. V. m. Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG analog und nicht nach § 4 Bezirksausschusssatzung, Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO i. V. m. Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 b GLKrWG analog festgelegt werde. Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 b GLKrWG gehe als Sonderregelung der allgemeinen Regelung in Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG vor. Im Stadtbezirk ... mit 52.941 Einwohnern im Verhältnis zur Gesamteinwohnerzahl von 1.470.604 ergäbe sich bei einer Bruchteilsbildung eine Anzahl von 36 Unterstützerunterschriften anstatt der geforderten 340, von denen die ÖDP 39 erreicht habe. Hiermit bestehe eine reale Chance, diese Hürde zu überwinden. Einer verfassungsgemäßen Auslegung sei der Vorzug vor einer verfassungswidrigen Auslegung zu geben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssten Regelungen, die die Einreichung von Wahlvorschlägen begrenzten, verhältnismäßig sein und auf einer konkreten Prognose beruhen, was zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Vertretungsorgans erforderlich sei. Viele, wenn nicht gar alle Bezirksausschüsse arbeiteten unter Einbeziehung aller in ihnen vertretenen Fraktionen und Gruppierungen. Da eine die Regierung stützende Parlamentsmehrheit nicht erforderlich sei, sei durch den Einzug einiger weiterer Parteien oder Wählergruppen in die Bezirksausschüsse keine mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Vertretungsorgane aufgrund bestehender oder bereits gegenwärtig verlässlich zu prognostizierender künftiger Umstände erkennbar. Im Hinblick auf den erheblichen Aufwand, der zur Sammlung der Unterstützerunterschriften betrieben werden müsse, sei es auch bei einer niedrigen Unterschriftenhürde sehr unwahrscheinlich, dass ein nicht ernsthafter Wahlvorschlag auf den Stimmzettel gelangen würde. Ferner sei keine verfassungsrechtliche Norm ersichtlich, die den Wähler vor ungeeigneter Stimmabgabe schütze. Eine solche werde auch von der mit der Schutzpflicht argumentierenden Rechtsprechung nicht genannt. Dieses obrigkeitsstaatliche Argument sei mit der freiheitlichen-demokratischen Grundordnung unvereinbar. Bei den Bezirksausschusswahlen würde selbst bei einer Verdoppelung der Wahlvorschläge pro Stimmzettel der Umfang des Stimmzettels für die Stadtratswahl noch lange nicht erreicht. Es sei daher nicht absehbar, dass die Übersichtlichkeit des Stimmzettels und die Praktikabilität der Auswertung der Stimmzettel gefährdet seien. Es fehle somit ein legitimer Grund für den massiven Eingriff in die grundrechtsgleichen Rechte der Allgemeinheit, Gleichheit und Freiheit der Wahl sowie die Chancengleichheit der Parteien. Bei der Privilegierung bestimmter Wahlvorschlagsträger nach Art. 27 Abs. 1 GLKrWG hätte der Gesetzgeber berücksichtigen müssen, dass die 5%-Klausel bei der Europawahl und auf kommunaler Ebene verfassungswidrig sei. Als Anknüpfungspunkt für einen lokalen Rückhalt in der Bevölkerung kämen nur die vergangenen Wahlergebnisse des Wahlvorschlagsträgers im Hoheitsgebiet der Kommune in Betracht, in der er sich um ein kommunales Mandat bewerbe. Des Weiteren sei übersehen worden, dass die Unterstützerunterschriften für die Landtags-, Bundestags- und Europawahl über Monate hinweg frei gesammelt werden könnten, während sie für die Kommunalwahl nach Art. 28 Abs. 2 GLKrWG innerhalb weniger Wochen in kommunalen Eintragungsstellen geleistet werden müssten. Die geforderten Unterschriften überstiegen das Maß, das das Bundesverfassungsgericht in verschiedenen Entscheidungen zu Bundes- und Landtagswahlen für zulässig erachtet habe. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe übersehen, dass unter Beachtung des sich aus Art. 28 Abs. 1 GG ergebenden Kohärenzgebots hiervon nicht beliebig abgewichen werden dürfe. Eine doppelt so hohe Unterschriftenanzahl wie die bei Bundes- und Landtagswahlen zulässige sei bei gleichzeitig drastisch kürzerer Eintragungsfrist und der Pflicht zur Aufsuchung von Eintragungsstellen völlig unangemessen und unverhältnismäßig.

Mit Bescheid vom ... Juli 2014 wies die Regierung von Oberbayern die Wahlanfechtung mit der Begründung zurück (Nummer 1 des Bescheides), dass der Wahlvorschlag der ÖDP für den Stadtbezirk ... wegen fehlender Unterstützerunterschriften in der Sitzung des Wahlausschusses der Landeshauptstadt München in seiner Sitzung am ... Februar 2014 zurückgewiesen worden sei. Die dagegen vorgebrachten Einwendungen hätten der Wahlausschuss in der Sitzung am ... Februar 2014 und der Beschwerdeausschuss der Regierung von Oberbayern in der Sitzung am ... Februar 2014 als unbegründet zurückgewiesen. Die Anfechtung der Wahl des Bezirksausschusses sei gem. Art. 51 Satz 1 GLKrWG zulässig, soweit die Klägerin als wahlberechtigte Person klage, und unzulässig, soweit sie geltend mache, passiv wahlberechtigt zu sein, weil anfechtungsberechtigt nur im Wahlkreis wahlberechtigte Personen sowie in einem zugelassenen Wahlvorschlag aufgeführte Personen seien. Der Wahlvorschlag der ÖDP sei gestützt auf Art. 50 Abs. 1 Nr. 3 GLKrWO, Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO zu Recht nicht zugelassen worden. Ob eine Verletzung wahlrechtlicher Vorschriften im Sinne von Art. 50 f. GLKrWG vorliege, sei von der Rechtsaufsichtsbehörde im Rahmen des Wahlanfechtungsverfahrens anhand der geltenden gesetzlichen Regelungen zu beurteilen. Zu den verfassungsrechtlichen Einwänden der Klägerin werde auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - Bezug genommen.

Gegen den am 18. Juli 2014 zugestellten Bescheid ließ die Klägerin durch ihren Bevollmächtigten am 14. August 2014 Klage erheben mit dem Antrag,

die Zurückweisung der Wahlanfechtung der Klägerin mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom ... Juli 2014 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Wahl zum Bezirksausschuss ..., ..., der Landeshauptstadt München für ungültig zu erklären.

Zur Begründung wurde mit Schreiben vom 30. Oktober 2014 ausgeführt, in München sei es der ÖDP ungeachtet der kontinuierlichen Steigerung ihrer kommunalen Mandate wegen der unüberwindlich hohen Hürden der Unterstützerunterschriften nur über gemeinsamen Listen mit privilegierten Parteien und Wählergruppen gelungen, in sechs von 25 Bezirksausschüssen zur Wahl zugelassen zu werden. Dagegen sei die ÖDP in der kreisfreien Stadt Ingolstadt, nach deren Satzung die Bezirksausschüsse entsprechend dem Stadtratswahlergebnis zugeteilt würden, in acht von elf Bezirksausschüssen mit insgesamt neun Mandatsträgern vertreten, ohne dass dafür eine einzige Unterstützerunterschrift habe gesammelt werden müssen. In der Landeshauptstadt München stelle die ÖDP seit 1. Mai 1994 einen und seit 1. Mai 2014 zwei Stadträte. Bis 1996 seien die Bezirksausschussmitglieder benannt worden, seither würden sie gem. § 4 der Satzung für die Bezirksausschüsse der Landeshauptstadt München in der Fassung vom 10. Dezember 2004 direkt gewählt. Die Unterschriftenquoren für die Bezirksausschusswahl seien unverhältnismäßig, weil sie seit ihrer Einführung von keinem neuen Wahlvorschlagsträger erreicht worden seien. Es werde beantragt, der Landeshauptstadt München die Vorlage der entsprechenden Zahlen der Bezirksausschusswahlen von 1996, 2002, 2008 und 2014 aufzugeben. Daraus sei zu schließen, dass neuen Wahlvorschlagsträgern die Teilnahme hierdurch unmöglich gemacht werde, was gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verstoße, wie er sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht ausgeprägt habe. Es bestehe ein Missverhältnis zwischen der Bedeutung der Bezirksausschüsse und der Höhe der Unterschriftenquoren. Letztere seien unverhältnismäßig im Verhältnis zur Bundestagswahl. Auf die Gesichtspunkte, die die Klägerin bereits in ihrer Wahlanfechtung vorgetragen hatte, und die rechtlichen Ausführungen wird gem. § 117 Abs. 3 VwGO Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 beantragte die Regierung von Oberbayern, Prozessvertretung,

die Klage abzuweisen.

Sie sei mangels Klagebefugnis nach Art. 51 a GLKrWG bereits unzulässig, weil der Klage niemand beigetreten sei und der Wahlvorschlag, für den die Klägerin nach ihrem Vortrag in einer Aufstellungsversammlung für den ersten Listenplatz nominiert worden sei, nicht zugelassen worden sei. Die Klage sei aber aus den in dem angefochtenen Bescheid angeführten Gründen auch unbegründet. Ergänzend werde auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - und vom 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - verwiesen. In § 4 Abs. 2 der Bezirksausschusssatzung der Landeshauptstadt München sei geregelt, dass für die Wahl der Bezirksausschussmitglieder die Vorschriften über die Wahl der Gemeinderäte mit Ausnahme des Art. 31 Abs. 3 GO sinngemäß mit der Maßgabe gelten würden, dass die Wahlorgane für die Wahl der Stadträte auch für die Wahl der Mitglieder der Bezirksausschüsse zuständig seien und dass das Ergebnis dieser Wahl erst nach der Feststellung des Ergebnisses der Stadtratswahl zu ermitteln und festzustellen sei (Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO). Somit konkretisiere diese Satzungsbestimmung hinsichtlich der erforderlichen Unterstützerunterschriften lediglich Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO i. V. m. Art. 27 Abs. 3 GLKrWG. Der Wahlausschuss der Landeshauptstadt sei bei seiner Entscheidung über die Zulassung des Wahlvorschlags nach der o.g. höchstrichterlichen Rechtsprechung aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstandenden Vorschriften an diese gebunden gewesen. Vollzugsfehler seien nicht festzustellen gewesen und nicht gerügt worden.

Mit Schreiben vom 11. März 2015 legten die Bevollmächtigten der Klägerin die Erklärung von zehn Personen vor, die der Klage beitraten, und widersprach der Auffassung des Beklagten, dass es darauf ankomme, ob ein Wahlvorschlag zugelassen worden sei.

In der mündlichen Verhandlung am 22. Juli 2015 stellten die Beteiligten ihre schriftlich angekündigten Anträge.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird gem. § 117 Abs. 3 VwGO auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die statthafte Verpflichtungsklage, gerichtet auf Ungültigerklärung der Wahl (vgl. Büchner, Kommunalwahlrecht in Bayern, Art. 51 a GLKrWG Anm. 2.1), ist zulässig, aber unbegründet.

Entgegen ihrer Auffassung kann die Klägerin, die bei der angefochtenen Bezirksausschusswahl am 16. März 2014 auf dem Wahlvorschlag der ÖDP nominiert war, zwar keine Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) aus Art. 51 a Nr. 1 GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO herleiten. Denn wegen der Nichtzulassung dieses Wahlvorschlags ist es nicht zu einer Kandidatur gekommen ist. Die Klägerin war damit nicht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 2.Alt. GLKrWG passiv wahlberechtigt und folglich nicht in einem eigenen subjektiv-öffentlichen Recht betroffen (vgl. Büchner, Kommunalwahlrecht in Bayern, Stand: 1. Januar 2014, Art. 51 a GLKrWG Anm. 3, 4). Der Wortlaut von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 2.Alt. GLKrWG ist insoweit eindeutig. Das vom Klägerbevollmächtigten zitierte Urteil des VG Regensburg vom 24. September 2014, das von der gegenteiligen Ansicht ausgegangen ist (- RO 3 K 14.1010 - juris), hat sich hiermit nicht ansatzweise auseinandergesetzt. Hierauf kommt es jedoch nicht entscheidungserheblich an, weil die Klägerin nach Art. 51 a Nr. 2 GLKrWG klagebefugt ist. Ihrer Klage sind bis zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung mehr als fünf im Stadtbezirk ... (...) wahlberechtigte Personen beigetreten.

Der angefochtene Bescheid der Regierung von Oberbayern ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch gem. Art. 51 Satz 1, 2 i. V. m. Art. 50 GLKrWG auf Verpflichtung des Beklagten zur Ungültigerklärung der Wahl (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Zwar liegen die formellen Voraussetzungen für eine Wahlanfechtung vor. Gem. Art. 51 Satz 1 GLKrWG kann jede wahlberechtigte Person innerhalb von vierzehn Tagen nach Verkündung des Wahlergebnisses die Wahl durch schriftliche Erklärung bei der Rechtsaufsichtsbehörde anfechten. Nach ständiger Rechtsprechung ist insoweit erforderlich, dass bereits innerhalb dieser Anfechtungsfrist substantiiert dargelegt wird, welcher wahlrechtliche Verstoß gerügt wird, und dass auch die dessen Prüfung ermöglichenden Tatsachen innerhalb dieser Frist ausreichend dargelegt werden (vgl. BayVGH, B. v. 8. März 2005 - 4 ZB 04.800 - juris Rn. 24; vgl. auch VGH BW, U. v. 2. Dezember 1991 - 1 S 818/91 - juris Rn. 22 m. w. N.). Das bedeutet nicht, dass der Anfechtende die verletzten Wahlvorschriften benennen oder den Sachverhalt unter die Vorschriften subsumieren müsste (Büchner, a. a. O., Art. 51 GLKrWG Anm. 6). Wahlbeanstandungen jedoch, die über nicht belegte Vermutungen nicht hinausgehen und einen konkreten, der sofortigen Überprüfung zugänglichen Tatsachenvortrag nicht enthalten, dürfen ohne weitere Ermittlungen als unsubstantiiert zurückgewiesen werden (Büchner, a. a. O., Art. 51 GLKrWG Anm. 6). Lediglich quantitative Ergänzungen und Erläuterungen sind zulässig. Die Klägerin hat sowohl die Frist eingehalten als auch innerhalb dieser Frist substantiiert vorgetragen, dass sie die angewendeten Wahlvorschriften für verfassungswidrig hält.

In der Sache dringt die Klägerin mit ihren Rüge jedoch nicht durch, weil damit kein Verstoß gegen Wahlrechtsvorschriften dargetan ist. Nach Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO durfte der Wahlvorschlag der ÖDP für die Bezirksausschusswahl im Stadtbezirk..., in dem mehr als 50.000 Menschen wohnen, nur zugelassen werden, wenn er von 340 Unterschriften unterstützt wurde. Dies war nicht der Fall, nachdem für den Wahlvorschlag der ÖDP nur 39 Unterstützerunterschriften geleistet worden sind.

Sowohl die Landeshauptstadt München als auch die Regierung von Oberbayern hatten die streitgegenständliche Regelung des Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO bei der Zulassung der Wahlvorschläge bzw. bei der Prüfung der Wahlanfechtung anzuwenden, weil ihnen als Verwaltungsbehörden keine Normverwerfungskompetenz zusteht. Soweit geltend gemacht worden ist, dass die Bestellung der Bezirksausschussmitglieder in anderen Städten anders, nämlich entsprechend dem Ergebnis der Stadtratswahl und nicht aufgrund einer eigenständigen Wahl entsprechend dem GLKrWG, erfolgt, liegt das daran, dass den dortigen Bezirksausschüssen keine Entscheidungskompetenz zukommt (vgl. Art. 60 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO). Aus der vergleichsweise vorgelegten Stadtbezirkssatzung der Stadt Ingolstadt in der Fassung vom 21. Mai 2014 - AM Nr. 21 vom 21. Mai 2014 - ergeben sich keine Entscheidungsrechte (vgl. § 3 Stadtbezirkssatzung). Wenn den Bezirksausschüssen wie in der Landeshauptstadt München (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 Bezirksausschusssatzung in der Fassung vom 11. September 2013 i. V. m. Anlage 1 - MüABl S. 369) eigene Entscheidungsrechte übertragen sind, werden dessen Mitglieder nach Art. 60 Abs. 3 Satz 2 GO von den im Stadtbezirk wohnenden Gemeindebürgern gleichzeitig mit den Stadtratsmitgliedern für die Wahlzeit des Stadtrats gewählt und zwar nach Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO nach den Vorschriften des GLKrWG.

Da es sich beim Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz und der Gemeindeordnung um formelle Gesetze handelt, hat auch das Gericht die von der Klägerin als verfassungswidrig beanstandete Regelung der Beurteilung des Sachverhalts zugrunde zu legen. Es ist nach Art. 65, 92 BV, Art. 2 Nr. 5, Art. 50 VerfGHG weder verpflichtet noch berechtigt, eine Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs über die Verfassungsgemäßheit der Normen herbeizuführen. Zum einen hält die Kammer Art. 27 GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO in Übereinstimmung mit den hierzu ergangenen Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95, Vf. 7-VII-95, Vf. 8-VII-95, Vf. 11-VII-95, vom 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - und vom 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Oktober 2008 - 4 C 08.2479 - (jeweils juris) nicht für verfassungswidrig. Zum andern ist es bei der Beurteilung der Frage der Verfassungsmäßigkeit an diese Rechtsprechung gebunden (Holzner, PdK, Art. 92 BV Rn. 15). Nachdem die Normen bereits mehrmals Gegenstand von Normenkontrollverfahren waren, ist die Vorlage auch wegen entgegenstehender Rechtskraft unzulässig (Holzner, a. a. O., Rn. 15, 21; BayVerfGH, E. v. 9. Mai 1994 - Vf. 1-VII-93 - juris Rn. 20, 24). Dabei ist der Bayerische Verfassungsgerichtshof auf das Vorbringen der Klägerin im hiesigen Klageverfahren bereits im Wesentlichen eingegangen. So hat er unter anderem für verfassungsgemäß gehalten, dass die erforderliche Anzahl der Unterstützerunterschriften für einen Stadtbezirk entsprechend Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG bestimmt wird und nicht nur einen Bruchteil der erforderlichen Unterschriftenanzahl für die Kommune insgesamt nach Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 b GLKrWG beträgt (vgl. E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - juris Rn. 26, 35; E. v. 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - juris Rn. 3, 14), dass die Unterschriftsquoren an das System des Art. 31 Abs. 2 GO anknüpfen (E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - juris Rn. 38 ff.) und dass ein Wahlvorschlagsträger privilegiert ist, der bei einer Parlamentswahl landesweit die 5% Hürde erreicht hat (E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - juris Rn. 27, 44 f.; E. v. 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - juris Rn. 18). Hierdurch wird auch nicht mittelbar die Wirkung einer bei der Kommunalwahl unzulässigen Sperrklausel herbeigeführt (BayVerfG, ebenda).

Ein grundsätzlicher Wandel der allgemeinen Lebensverhältnisse oder allgemeinen Rechtsauffassung sowie neue, rechtliche Gesichtspunkte, die eine erneute Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit rechtfertigen würden (Holzner, a. a. O., Rn. 21; BayVerfGH, E. v. 9. Mai 1994 - Vf. 1-VII-93 - juris Rn. 20, 24; E. v. 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - juris Rn. 10), liegen nicht vor. Es spricht nichts dafür, dass sich der Sinn und Zweck der beanstandeten Regelung, Wahlvorschlagsträger erst dann zur Wahl zuzulassen, wenn deren politisches Gewicht hinreichend bekannt ist (vgl. BayVerfGH, E. v. 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u. a. - juris Rn. 46), sowie im Hinblick auf das Fehlen einer Sperrklausel bei den Kommunalwahlen einer Zersplitterung der Parteienlandschaft vorzubeugen, durch Zeitablauf erledigt hätte. Insofern kann vor allem nicht eine derzeit noch übersichtliche Anzahl der zur Stadtrats- oder Stadtbezirkswahl antretenden Parteien und Wählergruppen, die durch die beanstandete Regelung gegenüber den Verhältnissen vor ihrer Einführung wirksam reduziert worden ist, ins Feld geführt werden. Der Gesetzgeber hat Mitte der 90er Jahre auf konkrete Missstände reagiert und nicht nur im Rahmen abstrakter Gefahrenvorsorge gehandelt (vgl. BayVerfGH, E. v. 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u. a. - juris Rn. 60 u. E. v. 15. Februar 1996 - Vf. 18-VII-95 - juris Rn. 64). Der derzeitigen Regelung des Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 a GLKrWG i. V. m. Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO kann daher nicht entgegengehalten werden, sie beruhe auf einer rein theoretischen Beeinträchtigung der politischen Verhältnisse auf kommunaler Ebene (vgl. BVerfG, B. v. 26. Februar 2014 - 2 BvE 2/13 u. a. - juris Rn. 60 ff. zur derzeitigen Zulässigkeit einer Sperrklausel bei Europawahlen). Vor dem Hintergrund, dass sich nach dem amtlichen Ergebnis bei den Münchener Stadtratswahlen im März 2014 noch immer rund 20% der Stimmen auf elf Parteien und Wählergruppen verteilen, von denen nur eine maximal 3,4% der Stimmen erreicht hat und die meisten nur ein oder zwei Mandate oder einmal gar kein Mandat erzielt haben, ist das Wiederauftreten der durch die Regelung bekämpften Zustände auf kommunaler Ebene sehr wahrscheinlich.

Aus diesen Gründen belegt das wiederholte Nichterreichen des erforderlichen Unterschriftenquorums in den Stadtbezirken auch keine irrige Prognose des Gesetzgebers im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. U. v. 26. Februar 2014 - 2 BvE 2/13 juris Rn. 56).

Durch den Umstand, dass die ÖDP und andere Kleinparteien seit Einführung des Unterschriftenquorums dieses nicht erreichen konnten, ist weder dargetan noch belegt, dass es dem Wahlvorschlagsträger durch die Regelung praktisch unmöglich gemacht wird, sein Recht auf Teilnahme an der Wahl auszuüben, was für die Verfassungswidrigkeit der Regelung sprechen würde (vgl. BayVerfGH, E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - juris Rn. 40). Der ÖDP ist es während der letzten drei Jahrzehnte bei keiner der in Art. 27 Abs. 1 GLKrWG angeführten Parlamentswahlen gelungen, landesweit die 5%-Hürde auch nur annähernd zu erreichen und dadurch ein hinreichendes politisches Gewicht bzw. einen hinreichenden politischen Rückhalt in der Bevölkerung zu dokumentieren, was das Erfordernis von zusätzlichen Unterstützerunterschriften entfallen ließe. Dieser gleichbleibende Sachverhalt spiegelt sich in der mangelnden Bereitschaft von Wählern in den Münchner Stadtbezirken wider, sich für die ÖPD bzw. andere Kleinparteien und Wählergruppen zu engagieren. Unter Berücksichtigung, dass die ÖDP bei den letzten Landtagswahlen im Jahr 2013 nur 2% und bei den letzten Stadtratswahlen im März 2014 in München nur 2,5% der Stimmen erzielt hat, spricht der Umstand, dass sich nur 39 Personen bereitgefunden haben, eine Unterstützerunterschrift für die Klägerin zu leisten, nicht dafür, dass dem etwas anderes als der fehlende Rückhalt bei den Wählern zugrunde liegt. Der frühere Wahlerfolg ist regelmäßig ein geeigneter und aussagekräftiger Nachweis für die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlags und das Vorliegen einer hinreichenden Unterstützung (BayVerfGH, E. v. 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u. a. - juris Rn. 50 m. w. N. u. E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 -juris Rn. 38 für Bezirksausschüsse) und es widerspricht auch nicht den Wahlrechtsgrundsätzen, wenn der Gesetzgeber nur im Falle eines landesweit geführten Nachweises das Unterschriftenquorum entfallen lässt (BayVerfGH, a. a. O., Rn. 51). Es offenbart sich auch kein eklatantes, auf andere Kausalitäten hinweisendes Missverhältnis darin, dass die von der Klägerin erzielte Anzahl von Unterschriften nur einen Bruchteil eines Prozents der Einwohnerzahl ihres Stadtbezirks (nach der im Internet veröffentlichten Angabe des offiziellen Münchner Stadtportals: 51.642 Einwohner) beträgt. Denn es liegt in der Natur der Sache, dass mit einer Unterschriftensammlung stets nur ein Bruchteil der Wähler, die sich an einer allgemeinen Parlamentswahl beteiligen, erreicht werden kann. Dennoch haben die Verfassungsgerichte das Erfordernis eines Unterschriftenquorums für neue Wahlvorschlagsträger grundsätzlich gebilligt. Sollte der Ausschluss einer Wahlbewerbung im Einzelfall auf organisatorische Schwierigkeiten zurückzuführen sein, die erforderliche Zahl von Unterstützungsunterschriften beizubringen, spricht das grundsätzlich nicht für die Unverhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses, sondern entspricht gerade dem Sinn des Unterschriftenquorums (vgl. BVerfG, B. v. 17. Oktober 1990 - 2 BvE 6/90, 2 BvE 7/90 - juris Rn. 34). In dieser auch die ÖDP betreffenden Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass es Regelungen zur Sicherstellung, dass nur erst zu nehmende Wahlvorschläge eingereicht werden, in ständiger Rechtsprechung für ein zulässiges Differenzierungskriterium mit Blick auf den Grundsatz der formalen Chancengleichheit der Parteien bei den Wahlen hält. Im Interesse der Durchführbarkeit der Wahlen müsse zumindest eine gewisse Vermutung dafür bestehen, dass hinter jedem Wahlvorschlag in dem jeweiligen Kreis oder Land eine politische Gruppe steht, die sich mit diesem Vorschlag am Wahlkampf zu beteiligen wünscht, oder dass politisch Interessierte ihm ernsthaft die Chance einräumen wollen, die in der Beteiligung am Wahlkampf liege (BVerfG, a. a. O.). Diese Vermutung wäre aber zugunsten der betreffenden Partei in einem bestimmten Bundesland nicht begründet, wenn sie dort die vom Gesetz geforderte Zahl von Unterschriften nicht beibringen könnte (vgl. BVerfG, a. a. O.).

Auch die je nach Größe der jeweiligen Gemeinde und Landkreise unterschiedlichen Quoren, die nicht direkt an die Einwohnerzahl, sondern an die Anzahl der zu vergebenden Sitze anknüpfen, d. h. dem Anteil der durch ein Mandat repräsentierten Einwohner folgen (vgl. Büchner, a. a. O., Art. 27 GLKrWG Anm. 7), hält die Kammer mit dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof im Hinblick auf die damit verfolgte Intention, eine wirksame Beschränkung der Wahlvorschläge zu erreichen, für verfassungsgemäß und für innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers liegend (BayVerfGH, E. v. 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u. a. - juris Rn. 61 ff., 66; E. v. 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - juris Rn. 41 f.). Es liegt auf der Hand, dass eine wirksame Beschränkung der Wahlvorschläge in kleineren Gemeinden nicht mehr gewährleistet wäre, wenn das Quorum auf eine Zahl herabsänke, die eine Sammlung im Familien- und erweiterten Freundeskreis und damit Gefälligkeitsunterschriften ohne ernsthaften Wählerwillen ausreichen ließe. Die früher erforderliche Zahl von Unterstützerunterschriften, die der vierfachen Zahl der zu wählenden Gemeinderatsmitglieder bzw. Kreisräte entsprach, hatte sich vor allem in größeren Kommunen als zu geringe Hürde erwiesen (vgl. Büchner, a. a. O., Art. 27 GLKrWG Anm. 7). Sie gewährleistete keine noch übersichtliche Anzahl an Wahlbewerbern und stellte sich im Verhältnis zur Zahl der Wahlberechtigten als nicht ausgewogen genug dar (vgl. Büchner, a. a. O., Art. 27 GLKrWG Anm. 7). An dieser Sachlage hat sich nichts geändert. Ferner ist nichts dafür ersichtlich, dass sich die Gründe für das Erfordernis, sich in eine bei einer Behörde aufliegende Liste einzutragen (vgl. dazu BayVerfGH, E. v. 18. Juli 1995 - Vf. 2-VII-95 u. a. - juris Rn. 71: Gewährleistung der Ernsthaftigkeit des Unterstützerwillens, Ausschluss von Druck, Überredung, Bezahlung, Täuschung o.ä.), mittlerweile durch Zeitablauf erledigt hätten. Die möglicherweise größere Entfernung des Ortes der Ansprache oder des Wohnortes eines Unterstützungswilligen zur Wahlbehörde führt zu keiner unzumutbaren Erschwernis der Unterschriftensammlung (vgl. BayVerfGH, E. v. 15. Februar 1996 - Vf. 18-VII-95 - juris Rn. 68 ff.).

Es liegt auch kein - wie die Klägerin meint - zur Verfassungswidrigkeit der beanstandeten Regelung führendes Missverhältnis zwischen der Bedeutung der Bezirke und der Höhe der Unterschriftenquoren vor. Abgesehen davon, dass dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof die Unterschiede zwischen dem Stadtrat und den Bezirksausschüssen bekannt waren, als er die entsprechende Anwendung von Art. 27 GLKrWG auf die Bezirksausschüsse in den Entscheidungen vom 21. Mai 1997 - Vf. 5-VII-96 - und vom 5. März 2001 - Vf. 11-VII-97 - gebilligt hat (jeweils juris), ist entscheidend, dass die Gefahren für die Funktionsfähigkeit des gewählten Organs und die Durchführbarkeit der Wahlen, die den Gesetzgeber zur Schaffung der Regelung des Art. 27 Abs. 1 und 3 GLKrWG bewogen haben, auf Ebene der Stadtbezirke gleichermaßen bestehen. Mit der direkten Wahl der Bezirksausschussmitglieder sollte der Forderung des Bundesverfassungsgericht nach demokratischer Legitimation bei Übertragung von Entscheidungskompetenzen an einen gemeindlichen Bezirk Rechnung getragen werden (Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 60 GO Rn. 7 m. w. N.). Dabei hatte das Bundesverfassungsgericht durchaus im Blick, dass die Bezirke mit weniger wichtigen Angelegenheiten betraut sind, es aber für ausschlaggebend gehalten, dass sie Staatsgewalt ausüben (BVerfG, B. v. 15. Februar 1978 - 2 BvR 134, 268/76 - BVerfGE 47, 253/274). Bei der von ihm für notwendig gehaltenen Errichtung der ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk zu dem Träger der Staatsgewalt hat es dem Landesgesetzgeber ausdrücklich freigestellt, sich für eine mittelbare oder eine unmittelbare Wahl der Bezirksvertreter, wie nach dem GLKrWG, zu entscheiden (BVerfG, a. a. O., S. 275). Demgemäß ist eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des GLKrWG grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Auch eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 GG kommt nicht in Betracht, da die Kammer in der beanstandeten Regelung keinen Verstoß gegen die gem. Art 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch bei politischen Wahlen in den Ländern geltenden Wahlrechtsgrundsätze (BVerfG, B. v. 16. Juli 1998 - 2 BvR 1953/95 - juris 1. Ls) sieht und die Regelung für vereinbar mit dem Grundgesetz hält.

Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 5 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz - GKG - i. V. m. Nr. 22.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

Über die Beschwerde entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 5 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.