Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 09. Juli 2012 - 9 B 137/12

I.

Die Antragstellerin ist Stadträtin im Stadtrat der Stadt C-Stadt (Antragsgegner). Sie begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Behandlung eines Tagesordnungspunktes im öffentlichen Teil einer kommenden Stadtratssitzung.

Ausweislich des Protokolls der 17. ordentlichen Sitzung des Stadtrates der Stadt C-Stadt am 19.04.2012 war unter Ziffer 4. des Tagesordnungspunktes im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vermerkt:

„Stellungnahme zum endgültigen Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 29.02.2012 Projekt: Umbau J.-Sporthalle, Erweiterung soziale Infrastruktur.“

Nachdem die Antragstellerin bereits per E-Mail vom 17.04.2012 den Antrag stellte, diesen Tagesordnungspunkt im öffentlichen Teil der Sitzung zu behandeln, verwies die Antragstellerin in der Sitzung auf diesen Antrag und schloss sich dem gleichen diesbezüglichen Antrag eines anderen Stadtratsmitgliedes an.

Dem Protokoll der Stadtratssitzung vom 19.04.2012 ist zu entnehmen:

„Herr Z. erklärt, dass er sich in seiner Funktion als Stadtratsvorsitzender an die gesetzlichen Vorgaben halte. Die Geschäftsordnung des Stadtrates sagt eindeutig aus, dass Grundstücksangelegenheiten, Kreditaufnahmen und Bürgschaften im nicht öffentlichen Teil zu behandeln sind. Aus diesem Grund wird er den vorgenannten Antrag nicht zur Abstimmung stellen.“

Es heißt weiter:

„Herr Z. stellt die Tagesordnung ohne den obigen Antrag zur Abstimmung. Die Stadträte, die mit diesem Vorgehen nicht einverstanden seien, könnten sich an die Kommunalaufsicht wenden.“

Die Tagesordnung wurde in der vorliegenden Fassung mit 14 Stimmen dafür, 8 Stimmen dagegen und 1 Einhaltung angenommen.

Dem Protokoll ist sodann zu dem Tagesordnungspunkt 4 des nicht öffentlichen Teils zu entnehmen, dass Erläuterungen zu dem Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes vom 29.02.2012 gegeben wurden. Es werden die Gesamtkosten diskutiert. Weiter geht es um Fragen des Verhältnisses Stadt-Verein, Zinszahlungen, Erbaurechtsvertrag, Mehrkosten, Bürgschaften. Der Antrag eines Ratsmitgliedes, den zeitweiligen Ausschuss „J.-Halle“ zeitnah einzuberufen und zu dieser Sitzung Herrn P. vom LVA und Herrn Rechtsanwalt F. einzuladen, wird einstimmig angenommen.

Unter dem 05.05.2012 wandte sich die Antragstellerin an die zuständige Kommunalaufsicht und beanstandete die Vorgehensweise des Stadtratsvorsitzenden. Der Stadtratsvorsitzende habe gegen das Mitwirkungsverbot nach § 31 GO LSA verstoßen. Dieses Mitwirkungsverbot beziehe sich auch auf die Aufstellung der Tagesordnungspunkte. Weiter habe er gegen §§ 9 und 11 der Geschäftsordnung C-Stadt (GO WMS) verstoßen. Denn die betreffende Problematik „Fördermittel J.-Halle.“ beträfen ihn selbst. Der Stadtratsvorsitzende habe es unterlassen, dieses Mitwirkungsverbot bei der Beratung zu TOP 1 „Genehmigung der Tagesordnung“ gemäß § 31 Abs. 4 Satz 1 GO LSA i. V. m. § 8 Abs. 2 der GO WMS vorher bekannt zu geben. Die Antragstellerin vertrat die Auffassung, dass die gesamte Beratung des Stadtrates zumindestens zu dem Tagesordnungspunkt 4 auf der nächsten regulären Stadtratssitzung am 28.06.2012 unter Beachtung des Mitwirkungsverbotes des Stadtratsvorsitzenden wiederholt werden müsse und bat um kurzfristige Entscheidung der Kommunalaufsicht bis zum 20.06.2012. Aus den Informationen des Stadtrates zum endgültigen Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes sei unter Ziffer 1 der Festlegungen bestimmt, dass ein zweiter Nachtrag zum Modernisierungs- und Instandsetzungsvertrag von der Verwaltung vorgelegt werde und dieser dem Stadtrat zur Sitzung am 28.06.2012 zur Beschlussfassung vorgelegt werde. Es sei zu befürchten, dass der Stadtratsvorsitzende sodann bei der Abstimmung über die Tagesordnung mitwirke und diesen Tagesordnungspunkt erneut im nicht öffentlichen Teil der Stadtratssitzung behandeln lasse. Die für die Stadtratssitzung am Donnerstag, den 28.06.2012 vorgeschlagene Tagesordnung sehe unter TOP 5 vor, dass der Antrag auf Förderung aus Stadtumbaumitteln für die Jahn-Halle in C-Stadt im nicht öffentlichen Teil behandelt werde.

Mit Schreiben vom 19.06.2012 hat die Antragstellerin daraufhin einen Antrag zur Stadtratssitzung am 28.06.2012 gestellt mit dem Inhalt, dass jedes Mitglied aufgefordert sei, das Mitwirkungsverbot gemäß § 31 GO LSA einzuhalten und ein Mitwirkungsverbot von jedem Stadtratsmitglied der betreffenden Sache persönlich und selbst angezeigt werde. Unter dem gleichen Datum wurde der Antragstellerin mitgeteilt, dass der Stadtratsvorsitzende Zimmermann es abgelehnt, habe, diesen Antrag auf die Tagesordnung zu nehmen, weil alle Mitglieder des Stadtrates gemäß § 32 GO LSA über ihre Pflichten aktenkundig belehrt worden seien. Es stehe der FDP-Fraktion frei, diesen Antrag bei der Abstimmung über die Tagesordnung erneut zu stellen.

Mit dem als „stufenweise einstweilige Anordnung“ bezeichneten Eilantrag begehrt die Antragstellerin vorläufigen Rechtsschutz.

Die Antragstellerin sei § 42 Abs. 2 VwGO analog antragsbefugt. Als Stadträtin stehe ihr ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit gemäß § 50 Abs. 1 GO LSA zu. Das subjektive Recht folge auch aus der Tatsache, dass die Antragstellerin über die Beratung im nicht öffentlichen Teil Stillschweigen zu bewahren habe und die Ergebnisse nicht politisch verwenden könne. Dies sei eine Einschränkung der freien Mandatsausübung gemäß § 42 Abs. 1 GO LSA. Der Anordnungsgrund bestehe, da zu befürchten sei, dass der in Rede stehende Tagesordnungspunkt erneut im nicht öffentlichen Teil behandelt werde und mit einer schnellen kommunalaufsichtsrechtlichen Entscheidung sei nicht zu rechnen. Die Antragstellerin habe ihre Mandatsrechte ausgeschöpft. In der Hauptsache wäre eine allgemeine Feststellungsklage zulässig und begründet. Die Öffentlichkeit sei zu Unrecht ausgeschlossen worden. Es gehe um den Status der Verwendungsnachweisprüfung der getätigten Investitionen zum Umbau der J.-Halle. Es liege kein Ausschlussgrund nach § 4 GO WMS vor. Hierbei handele es sich weder um eine Angelegenheit „über die Verfügung über ein Grundstück“, auch sei keine „Aufnahme eines Kredites“ oder die „Gewährung einer Bürgschaft“ gegeben. Vielmehr sei ein haushaltsrechtlicher Vorgang angesprochen, der dazu führen könne, dass neue haushaltsrechtliche Maßnahmen ergriffen werden müssten. Damit seien Belange des Haushaltsplanes und allgemeine Haushaltsgrundsätze angesprochen.

Der Stadtratsvorsitzende unterliege einem Mitwirkungsverbot. Denn er sei Vorsitzender des Vereins „W. e. V.“, dem die J.-H. im Wege eines Erbaupachtvertrages für 66 Jahre übertragen worden sei. Außerdem sei er der Vater des Mieters der Räume in der J.-Halle., die dieser vom Verein „W. e. V.“ gemietet habe. Der Stadtratsvorsitzende sei somit Verwandter eines Begünstigten der Beschlüsse zu dem Thema und Vorsitzender des Verein „W. e. V.“ als juristische Person.

Dementsprechend sei der Beschluss nach § 31 Abs. 6 Satz 1 GO LSA unwirksam. Folglich müsse das Thema neu beraten werden. Eine wirksame Beratung sei nach § 52 Abs. 2 GO LSA nicht gegeben gewesen. Eine Aufnahme in die nächste Sitzung sei zwingend geboten, um die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bürger und der Antragstellerin im politischen Tagesgeschäft zu gewährleisten.

Die Antragstellerin beantragt,

1. im Wege der einstweiligen Sicherungsanordnung festzustellen, dass der Beschluss über die Behandlung des Tagesordnungspunktes des Stadtrates der Stadt C-Stadt vom 17.04.2012 „TOP 4 des nicht öffentlichen Teils“ zum Thema „Stellungnahme zum endgültigen Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 29.02.2012 Projekt: Umbau J.-Sporthalle., Erweiterung soziale Infrastruktur“ im nicht öffentlichen Teil rechtswidrig gewesen ist

und

2. bei Stattgabe des ersten Antrages im Wege der einstweiligen Anordnung anzuordnen, dass in die Tagesordnung des Stadtrates zur Sitzung vom 28.06.2012 der Tagesordnungspunkt „ TOP 4 des nicht öffentlichen Teils“ zum Thema „Stellungnahme zum endgültigen Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 29.02.2012 Projekt: Umbau J.-Sporthalle, Erweiterung soziale Infrastruktur“ erneut im öffentlichen Teil beraten wird.

Der Antragsgegner stellt keinen Antrag und hat sich dahingehend geäußert, dass sich aus dem Protokoll der Sitzung vom 19.04.2012 ergebe, weshalb er den Antrag der FDP-Fraktion zur Tagesordnung nicht zur Abstimmung zugelassen habe.

Mit Beschluss vom 27.06.2012 hat das Gericht im Wege einer Zwischenentscheidung dem Antragsgegner untersagt, die streitgegenständliche Angelegenheit zum Verhandlungsgegenstand des nicht öffentlichen Teils einer Stadtratssitzung zu machen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem begehrten Inhalt hat keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn die Gefahr besteht, dass durch die Veränderung eines bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechtes des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO) oder zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn dies aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO sind der durch die einstweilige Anordnung zu schützende Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Dringlichkeit der einstweiligen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen, d. h. mit einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit darzutun. Nimmt der Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweg, so sind an die Prognose der Erfolgsaussichten in der Regel besondere Anforderungen zu stellen. Denn mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung darf grundsätzlich nicht etwas begehrt oder zugesprochen werden, was als Vorgriff auf den im Hauptsacheverfahren geltend zu machenden Anspruch anzusehen ist. Die Voraussetzungen des Anordnungsanspruchs sind im Falle der Vorwegnahme der Hauptsache daher im Regelfall nur dann glaubhaft gemacht, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens in der Hauptsache besteht.

1. Die Antragsschrift wird den an die Glaubhaftmachung hinsichtlich des Erlasses einer einstweiligen Anordnung notwendigen strengen Anforderungen nicht gerecht. Dabei geht das Gericht davon aus, dass trotz der unterschiedlichen Bezeichnung und der unterstellten Abhängigkeit der Prozessanträge in der Antragsschrift, ein einheitliches Begehren, nämlich die Befassung der mit TOP 4 bezeichneten Angelegenheit im öffentlichen Teil einer kommenden Stadtratssitzung, gemeint ist. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihr ein solcher Anspruch zusteht. Dabei kann dahinstehen, ob ihr überhaupt ein - in der Rechtsprechung kontrovers diskutiertes (vgl. dazu: OVG NRW, Urt. v. 24.04.2001, 15 A 3021/97; Hess. VGH, Urt. v. 16.11.2008, 8 A 674/08; OVG Saarland, Beschl. v. 21.04.2010, 3 B 123/10; VG Saarland, 11 L 353/10; alle juris) - „wehrfähiges“ Recht auf Herstellung der Öffentlichkeit zusteht.

Nach § 50 Abs. 1 GO LSA sind Sitzungen des Gemeinderates generell öffentlich. Absatz 2 der Norm bestimmt, dass die Öffentlichkeit auszuschließen ist, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner, insbesondere bei Personalangelegenheiten, Ausübung des Verkaufrechts, Grundstücksangelegenheiten und Vergabeentscheidungen dies erfordern.

Die Öffentlichkeit der Ratssitzungen gehört zu den wesentlichen Grundsätzen der Kommunalverwaltung. Sie ist eines der wichtigsten Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten und die vom Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) geforderte Transparenz kommunalpolitischer Entscheidungen zu gewährleisten. Durch die Öffentlichkeit der Sitzungen soll allen Bürgern die Möglichkeit gegeben werden, die Arbeit der gewählten Vertreter zu verfolgen und zugleich eine allgemeine Kontrolle der wichtigsten Vorgänge der Kommune auszuüben. So wird die Bürgerschaft durch die Öffentlichkeit der Sitzungen in die Lage versetzt, aus dem Verhalten von Ratsmitgliedern oder Fraktionen politische Konsequenzen bei den nächsten Wahlen zu sichern (vgl. nur: VG Aachen, Urt. v. 22.05.2012, 3 K 347/11; juris).

Der Ausschluss der Öffentlichkeit mag in den Geschäftsordnungen weiter ausgestaltet werden können. Dies hat der Stadtrat der Stadt C-Stadt in der Geschäftsordnung unter § 4 getan. Dort heißt es:

„Die Öffentlichkeit ist bei folgenden Angelegenheiten ausgeschlossen:

Der bloßen Beschreibung des Tagesordnungspunktes 4 nämlich „Stellungnahme zum endgültigen Zuwendungsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 29.02.2012 Projekt: Umbau J.-Sporthalle, Erweiterung sozialer Infrastruktur“ mag man zwar nicht zu entnehmen, dass hier ein derart sensibler Bereich angesprochen wäre, welcher die Behandlung unter Ausschluss der Öffentlichkeit erfordere. Vielmehr wird dies erst ausweislich des Protokolls der Sitzung vom 19.04.2012 zu diesem Punkt ersichtlich. Denn – dies musste sich das Gericht erst durch Studium der umfangreichen Unterlagen erarbeiten – entscheidend ist, dass der geförderte Umbau der J.-Sporthalle mit zahlreichen Entscheidungen einhergeht, die durchaus den geheimhaltungsbedürftigen Bereich der „Grundstücksangelegenheiten“, „Kreditaufnahme und Bürgschaften“ berühren und beinhalten könnten. So liegt dem Grundstück wohl ein Erbbaupachtvertrag zugrunde. Ebenso werden in dem Protokoll die Begrifflichkeiten „Bürgschaften“, „Zinszahlungen“ angesprochen. Auch die sonstigen Ausführungen in dem Protokoll insbesondere zu Beginn der Sitzung anlässlich der Diskussion über den Antrag auf Herstellung der Öffentlichkeit belegen die unter den Abgeordneten kontroversen Auffassungen zu diesem Thema. Jedenfalls – und das ist für das Gericht entscheidend – ist daraus zu schließen, dass es nicht nur wie von der Antragstellerin behauptet, um ein eine allgemeine Angelegenheit zur Verteilung der Fördermittel des Landesverwaltungsamtes geht. Vielmehr verbirgt sich hinter dem Tagesordnungspunkt mehr als er in dieser bloßen Beschreibung erwarten lässt. Insoweit wäre es wünschenswert gewesen, wenn dieser Tagesordnungspunkt anders gefasst worden wäre. Dieses Problem stellt sich ersichtlich aber nur dem Gericht als außen stehend und nicht mit der Materie befasst, wie es die einzelnen Stadtratsmitglieder sind.

Es ist daher Aufgabe der Antragstellerin glaubhaft zu machen und substantiiert dazu vorzutragen, wieso auszuschließen ist, dass es sich um Belange handelt, die den Ausschluss der Öffentlichkeit im Sinne des § 50 Abs. 2 GO LSA i. V. m. der Geschäftsordnung des Stadtrates gerade nicht rechtlich rechtfertigen. Allein der Verweis der Antragstellerin darauf, dass es sich um die „Verwendungsnachweisprüfung“ der Mittelvergabe und damit um eine allgemeine Haushaltsangelegenheit handele, genügt der Glaubhaftmachung nicht. Denn dies gibt nur ihre Meinung wieder, ohne sich mit der aus dem Protokoll der Ratssitzung vom 19.04.2012 ersichtlichen Problematik auseinander zu setzen.

2. Auch soweit die Antragstellerin in der Begründung ihres Eilantrages auf ein von ihr gerügtes Mitwirkungsverbot nach § 31 GO LSA des Vorsitzenden des Stadtrates und die Verfahrensweise des Vorsitzenden bezüglich der Behandlung ihrer Anträge abstellt, verhilft ihr dies nicht zum Erfolg des Antrages. Denn auch bei Unterstellung eines Mitwirkungsverbotes, welches für das Gericht jedenfalls nicht als abwegig erscheint, rechtfertigt dies aus den dargestellten Gründen nicht den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung und damit die (gerichtliche) Herstellung der Öffentlichkeit. Denn an der Auseinandersetzung mit den im Protokoll genannten Umständen sowie den zum Ausschluss führenden Tatbeständen fehlt es weiter. Darüber hinaus ist der Antrag eindeutig und nur auf die begehrte Behandlung des Themas im öffentlichen Teil der Sitzung beschränkt und nicht darauf gerichtet, ein Mitwirkungsverbot festzustellen oder gar auszusprechen. Vielmehr handelt es sich bei dem gerügten Mitwirkungsverbot des Vorsitzenden sowie der daraus resultierenden Verfahrensfehler um eine eigenständige kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, deren Überprüfung gerade nicht von dem vorliegenden Eilantrag gedeckt ist. Die Prüfung dessen erübrigt sich daher in dem vorliegenden Verfahren.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dort ist für kommunalrechtliche Streitigkeiten ein Streitwert von 10.000,00 Euro vorgesehen. Die Reduzierung des Streitwertes aufgrund des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens hält das Gericht nicht für geboten. Denn nach dem Sachantrag zielt das Begehren auf die endgültige Herstellung der Öffentlichkeit und damit auf eine gerichtliche Vorwegnahme der Hauptsache.