Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 30. Sept. 2013 - 4 A 197/13

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem sie von der Beklagten verpflichtet wurde, zwei LED-Anzeigentafeln von dem bisherigen Standort zu entfernen.

Die Klägerin errichtete außerorts an der L 240 zwei LED-Anzeigetafeln mit einer Breite von 2,50 m und einer Höhe von 0,80 m. Die Anlagen befinden zwischen A-Stadt und F. in beiden Richtungen in einem Abstand von etwa drei Metern von der befestigten Fahrbahnkante. Beide Standorte wurden zuvor für eine Beschilderung im Rahmen eines Parkleitsystems genutzt. Die Anzeigetafeln zeigten unterschiedliche Texte: Es wurde auf „Parkplätze auf dem Hexentanzplatz“ auf den „Tierpark Hexentanzplatz“ sowie auf Veranstaltungen des Harzer Berg-Theaters am Hexentanzplatz hingewiesen.

Im Jahr 2012 wurde ein wegweisendes Leitsystem für touristische Ziele im Landkreis Harz errichtet. Auf der Beschilderung wird auf den Hexentanzplatz und den Tierpark hingewiesen.

In einem Anhörungsschreiben an die Klägerin wies die Beklagte darauf hin, dass die LED-Anlagen ihres Erachtens formell und materiell illegal errichtet worden seien. Die Klägerin erklärte daraufhin, dass die Anzeigetafeln lediglich die frühere inzwischen defekte Beschilderung ersetzen sollten.

Mit Bescheid vom 06.03.2013 ordnete die Beklagte gegenüber der Klägerin an, die LED-Anlagen bis zum 05.04.2013 rückstandsfrei zu entfernen. Ferner drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € für den Fall einer nicht fristgemäßen Beseitigung an. Bei den LED-Anlagen handele es sich nicht um Verkehrszeichen oder um Verkehrsleitsysteme, da richtungsweisende Elemente fehlten. Alle relevanten Ziele seien aufgrund der Wegweisung des touristischen Leitsystems mit amtlichen Verkehrszeichen nach der Straßenverkehrsordnung ausgewiesen. Der Inhalt der LED-Anlagen weise nicht auf ausgewiesene Ziele oder Parkmöglichkeiten hin, sondern werbe für Veranstaltungen. Daher handele es sich nicht um ein Verkehrsleitsystem, sondern um Werbeanlagen, für deren Errichtung es gemäß § 24 Abs. 2 i. V. m. Abs. 6 StrG LSA einer Genehmigung bedurft hätte. Die Anlagen seien gemäß § 24 Abs. 1 und Abs. 7 StrG LSA unzulässig. Eine Ausnahme nach § 24 Abs. 9 StrG LSA komme nicht in Betracht.

Am 21.03.2013 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie hat die Texte auf den Anzeigetafeln geändert. Es wird nunmehr auf „Hexentanzplatz, Bergtheater und Tierpark“ in Verbindung mit einem richtungsweisenden Pfeil hingewiesen. Die andere Anzeige beinhaltet den jeweils nächsten Veranstaltungstermin des Bergtheaters. Die Anzeigen wechseln in Abständen von etwa drei Sekunden.

Die Klägerin hält die Anzeigentafeln nicht für Werbeanlagen. Jedenfalls seien sie als Hinweisschilder nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 BauO LSA zulässig. Die Anzeigen lehnten sich an das Verkehrszeichen 432 (weißes Schild mit Pfeilrichtung) gemäß § 42 StVO an. Die Tafeln seien Bestandteil eines elektronisch unterstützten Verkehrsleitsystems, mit dem Verkehrsteilnehmer durch die Ortslage von A-Stadt zu dem verstreckt gelegenen Hexentanzplatz und dem Tierpark geführt werden sollten. Die bisherigen Schilder seien lediglich ersetzt worden. Schließlich liege zumindest ein Härtefall i. S. des § 24 Abs. 9 StrG LSA vor, da die Beseitigung zu einem Eingriff in die Eigentumsrechte führe.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 06.03.2013 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid. Die Anzeigetafeln dienten dazu, Besucher auf Veranstaltungen und touristische Ziele aufmerksam zu machen. Der Hexentanzplatz und die zugehörigen touristischen Ziele befänden sich auch nicht in versteckter Lage, sondern seien mit der vorhandenen Wegweisung und der Wegweisung des touristischen Leitsystems ausgewiesen. Die Anlagen unterlägen nicht dem Bestandsschutz. Die alte Beschilderung habe richtungsweisende Elemente enthalten. Daher habe sie, die Beklagte, sich auch nicht dagegen ausgesprochen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 06.03.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 79 Satz 1 BauO LSA. Nach dieser Vorschrift kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von Anlagen anordnen, wenn diese in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert worden sind und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.

Die bauaufsichtliche Verfügung ist nicht bereits deshalb rechtswidrig, weil der Beklagten die Befugnis fehlt, gegenüber der Klägerin als Hoheitsträger Anordnungen zu treffen. Zwar wird in Rechtsprechung und Literatur grundsätzlich weiterhin an dem vom Preußischen Oberverwaltungsgericht entwickelten Grundsatz festgehalten, dass eine Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen oder gar mit Zwang in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung, sei es derselben, sei es einer anderen Körperschaft, eingreifen darf (vgl. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Rdnr. 98 m. w. N.; Nds. OVG, Beschluss vom 04.09.1992 - 1 M 146/92 -, OVGE 43, 311 und VG Frankfurt, Beschluss vom 13.02.2003 - 4 G 4422/01 -, juris [beide speziell zur Bauaufsicht]). Anordnungen gegen Hoheitsträger sind dagegen zulässig, wenn sie deren hoheitliche Tätigkeit nicht unmittelbar berühren. Das kann etwa der Fall sein, wenn die Anordnung lediglich an die tatsächliche Sachherrschaft über die betroffenen Grundstücke anknüpft (BVerwG, Urteil vom 08.05.2003 - 7 C 15.02 -, NVwZ 2003, 1252) oder die untersagte Maßnahme nicht hoheitlichen, sondern fiskalischen Zwecken dient (vgl. VG Mainz, Urteil vom 15.01.2008 - 3 K 313/07.MZ -, juris). Außerdem kann sich aus der Auslegung der jeweiligen Rechtsvorschrift die Befugnis zum Erlass hoheitlicher Anordnungen gegenüber einem anderen Hoheitsträger ergeben (so BVerwG, Urteil vom 25.07.2002 – 7 C 24/01 -, BVerwGE 117, 1, zu § 24 BImSchG).

Die vorliegende Anordnung zur Beseitigung der LED-Werbetafeln greift nicht in die hoheitliche Tätigkeit der Klägerin ein. Die Klägerin beruft sich für die Errichtung der LED-Anzeigetafeln auf ein Verkehrsleitsystem, das Verkehrsteilnehmer durch die Ortslage von A-Stadt zu dem verstreckt gelegenen Hexentanzplatz und dem Tierpark führen soll. Ein gemeindliches Verkehrskonzept im Sinne des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 StVO kann zwar zu den kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben gehören, die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.04.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333; BayVGH, Urteil vom 21.02.2011 - 11 B 09.3032 -, juris; VG Köln, Urteil vom 28.01.2008 - 11 K 153/07 -, juris). Ob die fraglichen LED-Anlagen tatsächlich in erster Linie der Realisierung eines Verkehrsleitsystems dienen, kann bereits im Hinblick auf die Hinweise zu Veranstaltungen des Bergtheaters bezweifelt werden. Diese Frage kann jedoch dahinstehen. An einem unmittelbaren Eingriff in die hoheitlichen Befugnisse der Klägerin fehlt es jedenfalls schon deshalb, weil sich die Beseitigungsanordnung nicht gegen das Verkehrsleitsystem und die Beschilderung mit Hinweisen auf Parkmöglichkeiten am Hexentanzplatz, sondern lediglich gegen die Art der Durchführung mit LED-Anzeigetafeln richtet. Die Realisierung eines Verkehrsleitsystems wird durch die Anordnung nicht verhindert. Die Beklagte hat die Zulässigkeit eines Verkehrsleitsystems auf der Grundlage entsprechender Beschilderungen nach der Straßenverkehrsordnung nicht in Abrede gestellt. Aus der Begründung der Verfügung geht vielmehr hervor, dass die Beklagte die LED-Anlagen verhindern will, weil es sich ihres Erachtens gerade nicht um Verkehrszeichen, sondern um Werbeanlagen handelt.

Die LED-Anlagen stehen im Widerspruch zur öffentlich-rechtlichen Vorschrift des § 24 Abs. 1 Nr. 1 StrG LSA. Nach dieser Vorschrift dürften außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmte Teile der Ortsdurchfahrten längs der Landes- oder Kreisstraßen bauliche Anlagen i. S. der Bauordnung nicht errichtet werden. Gemäß § 10 Abs. 2 BauO LSA gelten für Werbeanlagen, die bauliche Anlagen sind, die in der BauO LSA an bauliche Anlagen gestellten Anforderungen. Die LED-Anzeigentafeln sind bauliche Anlagen, da sie mit dem Erdboden fest verbunden und aus Bauprodukten hergestellt sind (§ 2 Abs. 1 S. 2 BauO LSA).

Es handelt sich auch um Werbeanlagen. Gemäß § 10 Abs. 1 BauO LSA sind Anlagen der Außenwerbung (Werbeanlagen) alle ortsfesten Einrichtungen, die der Ankündigung, Anpreisung oder als Hinweis auf Gewerbe oder Beruf dienen und vom öffentlichen Verkehrsraum aus sichtbar sind. Hierzu zählen insbesondere Schilder, Beschriftungen, Bemalungen, Lichtwerbungen, Schaukästen sowie für Zettel- und Bogenanschläge oder Lichtwerbung bestimmte Säulen, Tafeln und Flächen. Der Begriff Werbeanlage ist damit weit gefasst. Gemeint ist nicht ausschließlich Werbung im gewerberechtlichen Sinn (Jäde/Dirnberger; Bauordnungsrecht Sachsen-Anhalt, § 10 Rdnr. 8). Aus der Ausnahmeregelung des § 10 Abs. 5 BauO LSA geht zudem hervor, dass Anlagen zur Unterrichtung der Bevölkerung über kirchliche, kulturelle und ähnliche Veranstaltungen nicht bereits begrifflich keine Werbeanlagen sind.

Auch nach der zwischenzeitlich vorgenommenen Änderung der Anzeigen verfolgen die LED-Anlagen mit den Hinweisen auf hervorgehobene Orte und Veranstaltungen des Bergtheaters Werbezwecke. Da gerade nicht lediglich auf Parkmöglichkeiten hingewiesen wird, handelt sich nicht um ein Verkehrsleitsystem. Die Anzeigentafeln lehnen sich nicht an das Verkehrszeichen 432 (weißer Pfeilwegweiser zu Zielen mit erheblicher Verkehrsbedeutung) gemäß § 42 Abs. 3 StVO an. Zwar wird inzwischen auch mit einem Richtungspfeil auf die Ziele am Hexentanzplatz hingewiesen. Die Art der Gestaltung als LED-Tafel weicht jedoch erheblich von dem Verkehrsschild ab. Den Anzeigetafeln fehlt auch nicht deshalb der Werbezweck, weil mit ihnen auf touristische Ziele hingewiesen wird. Nach Abschnitt III zu Zeichen 432 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur StVO (VwV-StVO vom 22.10.1998 in der Fassung vom 17.07.2009) ist bei touristisch bedeutsamen Zielen vorzugsweise eine Beschilderung mit Zeichen 386.1 (braunes Schild „touristischer Hinweis“) vorzunehmen. Eine solche Beschilderung existiert bereits im Rahmen des einheitlichen touristischen Leitsystems für den Landkreis Harz. Die LED-Anlagen zielen demgegenüber darauf ab, besondere Aufmerksamkeit auf sich zu lenken, die über gewöhnliche Verkehrszeichen nach der Straßenverkehrsordnung (insbesondere den Verkehrszeichen 432 und 386.1) nicht erreicht werden kann. Wenn lediglich beabsichtigt wäre, auf den Weg zu einem „Ort mit erheblicher Verkehrsbedeutung“ oder touristische Ziele hinzuweisen, ist kein Grund ersichtlich, warum statt eines einfachen Verkehrsschildes eine aufwendige elektronische Anlage gewählt wurde. Aus dieser Art der Gestaltung geht hervor, dass ein werbender Zweck im Vordergrund steht. Die Anlagen dienen auch nicht dazu, Parkmöglichkeiten anzuzeigen. Auf Parkplätze wird im Text der Anzeigen gerade nicht hingewiesen. Auch hierzu hätte ein entsprechendes Schild nach der Straßenverkehrsordnung ausgereicht.

Eine Ausnahme nach § 24 Abs. 9 StrG LSA kommt nicht in Betracht. Danach können im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden, wenn die Durchführung der Vorschriften zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Allgemeinwohls die Abweichung erfordern. Als Härte wirkt sich ein Anbauverbot nur aus, wenn es nachhaltig in die Rechte des Betroffenen eingreift und ihm dadurch ein erhebliches Opfer auferlegt. Ein solches Opfer ergibt sich nicht daraus, dass an Standorten der LED-Anlagen bereits eine Beschilderung vorhanden war, die – wie die Klägerin vorträgt – lediglich ersetzt werden sollte. Wie bereits ausgeführt, haben die LED-Tafeln einen werbenden Charakter, der über eine einfache Beschilderung hinausgeht. Die Klägerin hätte die defekten Verkehrsschilder austauschen können, wenn sie weiterhin eine Wegweisung für erforderlich gehalten hätte. Auf Bestandsschutz hätte sich die Klägerin allenfalls hinsichtlich einer Ersatzbeschilderung berufen können.

Ein Härtefall ist auch nicht im Hinblick auf einen Eingriff in die Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 GG anzunehmen. Die Klägerin hat die LED-Anzeigetafeln nach eigenen Angaben zur Durchführung eines Verkehrsleitsystems angebracht. Soweit die Soweit die Gemeinde eine gesetzlich zugewiesene und geregelte öffentlichen Aufgabe wahrnimmt, ist die juristische Person nicht grundrechtsfähig. Selbst außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben steht einer Gemeinde das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht zu (BVerfG, Beschluss vom 23.07.2002 – 2 BvR 403/02 –, NVwZ 2002, 1366) Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch juristische Personen des öffentlichen Rechts vollzieht sich in aller Regel nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter, ursprünglicher Freiheiten, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet und inhaltlich bemessen und begrenzt sind. Die Regelung dieser Beziehungen und die Entscheidung daraus resultierender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte, weil der unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt (BVerfG, Beschluss vom 09.01.2007 – 1 BvR 1949/05 –, NVwZ 2007, 1420). Hinsichtlich der Anzeigetafel, die nicht auf gemeindeeigenem Grund steht, kann sich die Klägerin ohnehin nicht auf eine Verletzung der Eigentumsgarantie berufen, weil sie durch einen etwaigen Eingriff in das Privateigentum Dritter nicht in eigenen Rechten verletzt sein kann (vgl. § 42 Abs. 2 und § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Zudem verstößt die Werbeanlage gegen § 10 Abs. 3 Satz 1 BauO LSA. Nach dieser Vorschrift sind Werbeanlagen im Außenbereich nicht zulässig. Die Voraussetzungen für die Ausnahme nach § 10 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 BauO sind nicht erfüllt. Danach sind Hinweiszeichen ausgenommen, die an Verkehrsstraßen und Wegabzweigungen auf versteckt liegende Stätten aufmerksam machen. Der Hexentanzplatz und die dazugehörigen touristischen Ziele liegen zwar nicht unmittelbar an einer Hauptverkehrsstraße. Sollten sie nicht bereits durch vorhandene Wegweiser und das touristische Leitsystem des Landkreises Harz hinreichend ausgeschildert sein, könnte der Hinweiszweck im Sinne des § 10 Abs. 3 Satz 1 BauO LSA jedenfalls durch Verkehrszeichen im Sinne der Straßenverkehrsordnung ohne weiteres erreicht werden. Die LED-Tafeln gehen, wie ausgeführt, über die von der Ausnahmeregelung erfasste Wegweisung für versteckte Ziele hinaus.

Es besteht letztlich auch keine Möglichkeit, auf andere Weise einen rechtmäßigen Zustand herzustellen.

Die Verfügung erweist sich nicht als ermessensfehlerhaft. Die Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO). Sie hat sich von der Erwägung leiten lassen, dass mit der Beseitigungsanordnung schnell und wirksam rechtmäßige Zustände wiederhergestellt werden. Diese Erwägungen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat zu Recht die Interessen der Klägerin als gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustands nachrangig angesehen.

Die Zwangsgeldandrohung stützt sich auf §§ 71 VwVG LSA, 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, SOG LSA. Die Vollstreckung ist gemäß § 21 Abs. 1 VwVG LSA auch gegen die Klägerin als juristische Person des öffentlichen Rechts zulässig, weil die Klägerin dadurch nicht an der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gehindert wird. Das Zwangsmittel ist geeignet, erforderlich und angemessen, um die Anordnung durchzusetzen. Gegen die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat die Bedeutung der Sache für die Klägerin geschätzt. Dabei ist das Gericht davon ausgegangen, dass – abweichend von Ziff. 9.5.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit – nicht der Zeitwert der Anlagen anzusetzen ist, da die Anlagen durch die Beseitigung vom Standort nicht zerstört werden und wiederverwendbar sind.