Verwaltungsgericht Gelsenkirchen Beschluss, 07. Juli 2015 - 1 L 1128/15

Tenor

• 1. Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache 1 K 2375/15 untersagt, von dem Antragsteller abzuverlangen, dass er sich aufgrund der Verfügung des Polizeipräsidiums C.      vom °°°°°°°°° durch das Gesundheitsamt der Stadt C.      auf allgemeine Dienstfähigkeit untersuchen lässt und bei der Erstellung eventuell erforderlicher Zusatzgutachten mitwirkt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

• 2. Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt.

Gründe:

Der in der Antragsschrift gestellte und dem Tenor entsprechende Antrag hat Erfolg, da er zulässig und begründet ist.

Das Begehren ist in zulässiger Weise im Wege des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu verfolgen. Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht vorrangig (§ 123 Abs. 5 VwGO). Denn bei der Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung handelt es sich mangels Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2014 – 2 B 80.13 – juris; Urteile vom 30. Mai 2013 – 2 C 68.11 – juris und vom 26. April 2012 – 2 C 17.10 –, juris; dem folgend OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Oktober 2012 – 1 B 550/12 –, juris, vom 25. Januar 2013 – 6 B 1220/12 –, juris und vom 27. November 2013 – 6 B 975/13 – juris –; VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 17. April 2013 – 1 L 271/13 – und vom 9. Oktober 2013 – 1 L 916/13 –, n.v.

Der Antrag ist auch begründet. Denn der Antragsteller hat gemäß § 123 Abs. 1, 3 VwGO i. V. m. § 920 ZPO glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch zustehen.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts eines Antragstellers getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierbei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen.

Nach diesen Maßgaben ist vorliegend ein Anordnungsgrund gegeben, da der Beamte in der polizeiärztlichen Untersuchung Eingriffe in sein Recht aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht hinnehmen muss und im Übrigen das alleinige Risiko der späteren gerichtlichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit trägt: Verweigert der Beamte die Untersuchung, weil er die Anordnung als rechtswidrig angesehen hat, geht es bei der Würdigung aller Umstände nach dem Rechtsgedanken des § 444 ZPO regelmäßig zu seinen Lasten, wenn das Gericht nachträglich die Rechtmäßigkeit der Anordnung feststellt. Unterzieht sich der betroffene Beamte demgegenüber der angeordneten Untersuchung, so kann das Gutachten auch dann verwendet werden, wenn sich die Aufforderung als solche bei einer gerichtlichen Prüfung als nicht berechtigt erweisen sollte.

Zudem hat der Antragsteller die tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht. Die an den Antragsteller mit Schreiben des Polizeipräsidiums C.      vom °°°°°°° gerichtete Anordnung, sich beim Gesundheitsamt der Stadt C.      untersuchen zu lassen, erweist sich bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Betrachtung als rechtswidrig.

Die Anordnung ist von § 26 BeamtStG i. V. m. § 116 Abs. 2 LBG nicht gedeckt. Danach ist der Polizeibeamte verpflichtet, sich der amtlichen Begutachtung der unteren Gesundheitsbehörde oder des Polizeiarztes zu stellen.

Die genannte Anordnung erfüllt allerdings nicht die besonderen Bestimmtheits- und Klarheitsanforderungen der neueren Rechtsprechung des Bundes-verwaltungsgerichts,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2014 – 2 B 80.13 –, Urteile vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 – und vom26. April 2012 – 2 C 17.10 –, sämtlich juris.

Nach den höchstrichterlichen Vorgaben muss die Anordnung vor allem aus sich heraus verständlich sein. Der betroffene Beamte muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag. Insbesondere darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Betroffene werde schon wissen, „worum es gehe“. Dem Beamten bekannte Umstände müssen in der Anordnung von der zuständigen Stelle zumindest so umschrieben sein, dass für den Betroffenen ohne Weiteres erkennbar wird, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen; dies gilt in besonderem Maße, wenn eine psychiatrische Untersuchung in Rede steht. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind. Erweist sich eine Untersuchungsanordnung nach diesen Grundsätzen als formell fehlerhaft, kann eine unzureichende Begründung nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe im Nachhinein, z.B. im Gerichtsverfahren, „geheilt“ werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2014 – 2 B 80.13 –, Urteile vom 30. Mai 2013 - 2 C 68.11 – und vom 26. April 2012 – 2 C 17.10 –, sämtlich juris.

Soweit der Antragsgegner unter Bezugnahme auf diese jüngste höchstrichterliche Rechtsprechung einwendet, dass nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung in Ermangelung von Kenntnissen zum Gesundheitszustand des Antragstellers nicht möglich gewesen seien, kann dieser Einwand zwar ein im Allgemeinen mit Blick auf die Mitwirkungsobliegenheit des zu untersuchenden Beamten tragfähiger und somit dem Grunde nach anerkennenswerter Gesichtspunkt sein, doch gilt dies nicht im vorliegenden Verfahren, das die Untersuchungsanordnung des Polizeipräsidiums C.      vom °°°°°°°° zum Gegenstand hat.

Dabei geht die beschließende Kammer davon aus, dass in Ausnahmefällen auch eine Anordnung der polizei- oder amtsärztlichen Untersuchung ohne nähere Angaben zu den gesundheitlichen Zweifeln sowie zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung rechtmäßig sein kann. Dies gilt auch angesichts der jüngsten  höchstrichterlichen Rechtsprechung in solchen Konstellationen, in denen der Dienstherr nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen überhaupt nicht in der Lage ist, die wegen einer länger andauernden Dienstunfähigkeit des betroffenen Beamten entstandenen Zweifel an dessen allgemeiner Dienstfähigkeit zu konkretisieren und auf dieser Grundlage wiederum Art und Umfang der Untersuchung in ihren Grundzügen vorzubestimmen, weil der betroffene Beamte einer von ihm abverlangten Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung nicht bzw. zumindest nicht in hinreichendem Maße nachgekommen ist.

Dass der Beamte einer solchen Mitwirkungsobliegenheit im Verhältnis zu seinem Dienstherrn unterliegt, folgt bereits aus der dem Beamtenverhältnis innewohnenden Treuepflicht des Beamten. Danach kann es insbesondere im Rahmen der allgemeinen Gehorsamspflicht gerechtfertigt und dem erkrankten Beamten zuzumuten sein, an der für die Durchführung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebes erforderlichen Klärung seines eigenen Gesundheitszustandes mittels Offenlegung der gesamten Krankheitsgeschichte mit den dazugehörigen Unterlagen mitzuwirken. Das gilt insbesondere dann, wenn wegen seines äußeren Erscheinungsbildes bzw. der Umstände Zweifel an seiner vollen Dienstfähigkeit bestehen.

Vgl. grundlegend bereits BVerwG Urteile vom 23. Oktober 1980 – 2 A 4.78 – und vom 10. Februar 1972 – BVerwG 1 D 38.71 –, beide juris; hierauf bezugnehmend ebenfalls Beschluss vom 31. Januar 1986 – 6 P 5/83 –, juris; s.a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9. Juni 2009 – 10 L 1/09 –, juris.

Doch ist gleichzeitig zu berücksichtigen, dass es sich hierbei nicht um eine durch den Dienstherrn einklagbare Verpflichtung des Beamten ihm gegenüber, sondern eine bloße Verpflichtung des Beamten gegenüber sich selbst, d.h. eine Obliegenheit, handelt: Der Beamte kann sich entscheiden, ob er seiner Dienststelle die Hintergründe seiner gesundheitlichen Situation und medizinische Unterlagen hierüber offenbart, ein Anspruch hierauf besteht für den Dienstherrn nicht. Kommt jedoch der jeweilige Beamte seiner generellen Mitwirkungsobliegenheit zur Aufklärung nicht bzw. nicht in hinreichendem Maße nach, um die Behörde in einen für ihre Entscheidung und die vom Bundesverwaltungsgericht verlangten Angaben genügenden Kenntnisstand zu versetzen, kann es ihm verwehrt sein, sich auf die darauf beruhende, unzureichende Klarheit und Deutlichkeit einer amtsärztlichen Untersuchung zu berufen. Denn im Ausgleich für die fehlende Unterrichtung der Dienststelle sowie die daraus folgende Ungewissheit über die Hintergründe und den Umfang der gesundheitlichen Einschränkungen, die zur längerfristigen Dienstunfähigkeit geführt haben, können sich im Einzelfall die Anforderungen reduzieren, die nach der einleitend dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung in der Regel einzuhalten sind. Stattdessen kann es in einer derartigen Situation genügen, wenn die Dienststelle die ihr bekannten tatsächlichen Umstände oder Verhaltensweisen des Beamten darlegt und auf dieser Grundlage eine polizei- oder amtsärztliche Untersuchung anordnet. Andernfalls hätte es der Beamte durch die Verweigerung seiner Mitwirkung an der Aufklärung und Zurückbehaltung der Gründe seiner längerfristigen Dienstunfähigkeit, insbesondere durch die Nichtvorlage von ärztlichen Attesten trotz Aufforderung hierzu, selbst in der Hand, die ordnungsgemäße Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung zur eventuellen Feststellung seiner allgemeinen Dienstunfähigkeit dauerhaft zu unterbinden.

Die vorgenannten Grundsätze finden allerdings vorliegend keine Anwendung, da der Antragsgegner es versäumt hat, den Antragsteller im Zuge des vorbereitenden Verwaltungsverfahrens im Wege einer entsprechenden Anfrage zur Erklärung über seinen Gesundheitszustand und um etwaige Vorlage ärztlicher Unterlagen zu einer nicht im Zusammenhang mit der nun beabsichtigten amtsärztlichen Untersuchung stehenden, freiwilligen Mitwirkung in dessen eigenem Interesse ausdrücklich aufzufordern.

Der Antragsgegner hat den Antragsteller vorliegend lediglich mit Schreiben vom °°°°°°° – in Verbindung mit dem Hinweis auf die beabsichtigte amtsärztliche Untersuchung und die Möglichkeit zur Stellungnahme – gebeten, im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht eine Erklärung betreffend die Weitergabe der kurativen Krankenakte, der polizeiamtsärztlichen Akte, der arbeitsmedizinischen Akte und der Genehmigungsakte an den zuständigen Arzt des Gesundheitsamtes der Stadt C.      und einen gegebenenfalls erforderlichen Zusatzgutachter abzugeben. Gleichzeitig wurde der Antragsteller in diesem Zusammenhang ersucht, die untersuchenden Ärzte einschließlich des Polizeiarztes gegenseitig von der Schweigepflicht zu entbinden und entsprechendes auch hinsichtlich der Erteilung von Auskünften mitsamt des Ergebnisses der Begutachtung für Fragen der Dienstfähigkeit an die Personalverwaltung des Polizeipräsidiums C.      zu erklären. Dass hierdurch explizit die Aufforderung an den Antragsteller zur Entbindung von der Schweigepflicht und zum Einverständnis mit der Einsichtnahme in die Krankenakte erfolgt ist, genügt gleichwohl nicht den zuvor formulierten Anforderungen an die Sachverhaltsaufklärung durch den Dienstherrn. Denn die hierin liegende Anfrage war, wie die Beschränkung der Einsichtnahme und Schweigepflichtentbindung auf den Amtsarzt samt Zusatzgutachter sowie die erst im Anschluss intendierte Übermittlung der Ergebnisse belegen, alleine auf die Durchführung der nun angegriffenen amtsärztlichen Untersuchung und die im Anschluss beabsichtigte Übermittlung der gewonnenen Erkenntnisse gerichtet. Hingegen ist darin kein tauglicher Versuch eines vorhergehenden Aufklärungsversuchs der medizinischen Sachlage zu erkennen, um im Vorfeld der hier streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung den Sachverhalt so weit aufzuklären, dass den Bestimmtheits- und Klarheitsanforderungen der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wenigstens ansatzweise Rechnung getragen werden konnte. Im Gegenteil hätten dem Antragsgegner auch bei einem vollumfänglich erklärten Einverständnis des Antragstellers keine zusätzlichen Informationen vor Erlass der Verfügung vorgelegen, weil die Verweigerung insoweit nur die nachfolgende Mitwirkungspflicht betraf und nach erfolgreich durchgeführter amtsärztlicher Untersuchung etwa im Rahmen eines Zurruhesetzungsverfahrens bei festgestellter Dienstunfähigkeit hätte relevant werden können. Dass der Antragsteller demgegenüber jedoch die Mitwirkung im Rahmen einer von ihm angegriffenen Untersuchung (zunächst) verweigert, kann ihm nicht vorgeworfen werden, solange die Behörde nicht von sich aus alle Möglichkeiten genutzt hat, um den Sachverhalt schon im Vorfeld einer Anordnung in möglichst weitem Maße aufzuklären.

Der Beamte ist im Übrigen auch nicht gehalten, von sich aus Unterlagen auszuhändigen oder Auskünfte zu erteilen, ohne insoweit durch seine Dienststelle zum Tätigwerden aufgefordert worden zu sein. Dass – wie vorstehend ausführlich erläutert – die Bestimmtheits- und Klarheitsanforderungen der jüngsten höchstrichterlichen Rechtsprechung in Ausnahmefällen besonders im Hinblick auf die Beschreibung des Gesundheitszustands sowie Art und Umfang der geforderten Untersuchung erheblich reduziert sein können, ist Folge einer für den Dienstherrn in Ermangelung vorhandener Aufklärungsmöglichkeiten bestehenden Unmöglichkeit zu derartigen Angaben in seiner Untersuchungsanordnung. Dies setzt aber im Mindestmaß voraus, dass entsprechende Versuche unternommen worden sind, den Gesundheitszustand aufzuklären, wozu es regelmäßig zumindest einer Anfrage an diesen bedarf, ob er gegenüber der Dienststelle freiwillig und im eigenen Interesse die bei ihm vorhandenen Erkrankungen offen- und gegebenenfalls sogar entsprechende ärztliche Unterlagen vorlegt oder – bei Polizeibehörden alternativ – den bereits in Kenntnis befindlichen Polizeiarzt von seiner Schweigepflicht entbindet. Derartige Maßnahmen wurden durch das Polizeipräsidium C.      ausweislich der Aktenlage vorliegend nicht unternommen; diese wären jedoch im Verwaltungsvorgang zu dokumentieren gewesen.

Dass der Antragsteller nach dem Erlass der Untersuchungsanordnung und trotz des Hinweises des Antragsgegners im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, keine weitergehenden Informationen über seinen Gesundheitszustand zu besitzen, keine ärztlichen Unterlagen vorgelegt oder Angaben zu seinem gesundheitlichen Zustand gemacht hat, ist demgegenüber unerheblich, da für den Kenntnisstand und damit auch die Einforderung der Mitwirkungsobliegenheit ausschließlich der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung maßgebend war. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine nachträgliche „Heilung“ einer unzureichenden Begründung nicht in Betracht kommt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 in Verbindung mit § 53 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.