Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 28. Jan. 2014 - 4 K 12.01016

1. Soweit das Verfahren für die Vergangenheit für erledigt erklärt wurde, wird es eingestellt. Im Übrigen wird der Bescheid des Beklagten vom 26. August 2009 aufgehoben.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist in Ziffer 2 gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin wendet sich gegen einen Untersagungsbescheid der Regierung von Mittelfranken, mit dem ihr die Veranstaltung oder Vermittlung öffentlichen Glücksspiels über das Internet in ... verboten wird.

Die Klägerin ist - neben der ....com Entertainment Ltd. - Anbieterin der Internetseite www...com und Inhaberin dieser Domain. Auf dieser Internetseite wird die Teilnahme an öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, Casinospielen und Poker angeboten. Die Klägerin ist wie die ....com Entertainment Ltd. eine hundertprozentige Tochter der in M. ansässigen ....com Holding Ltd., welche wiederum eine hundertprozentige Tochter der in Österreich ansässigen ....com Entertainment GmbH ist. Deren hundertprozentige Eigentümerin ist die ....com AG mit Sitz in Düsseldorf.

Nach entsprechender Anhörung der Klägerin untersagte die Beklagte mit Bescheid vom 26. August 2009 der ....com Internet Ltd. öffentliches Glücksspiel i. S. v. § 3 GlüStV über das Internet in... zu veranstalten oder zu vermitteln (Ziffer 1). In Ziffer 2 wurde festgestellt, der Bereich „Games“ sei nicht Gegenstand des Bescheides, diesbezüglich sei der Erlass eines gesonderten Untersagungsbescheids beabsichtigt. In Ziffer 4 wurde eine Gebühr von 6.000,00 EUR für den Bescheid erhoben. Zur Begründung verwies die Regierung auf § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 4 Abs. 4 GlüStV. Die Klägerin agiere jedenfalls für den Bereich Sportwetten als Veranstalterin oder Vermittlerin im Internet, dies sei in ... nicht erlaubt. Die Untersagungsverfügung könne von der Klägerin umgesetzt werden, sie entspreche auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Glücksspielstaatsvertrag sei auch verfassungsgemäß und europarechtskonform. Die Untersagungsanordnung sei auch ermessensgerecht ergangen, da durch den Erlass des Bescheides die in § 1 GlüStV genannten Ziele gefördert werden sollen, dies stelle unter Abwägung mit der Gewinnerzielungsabsicht der Klägerin ein überwiegendes Gemeinwohlinteresse dar. Gravierende Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte, die gegen den Erlass des Bescheids sprächen, seien nicht ersichtlich. Vielmehr entspreche die konsequente Durchsetzung des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV gerade den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.

Gegen den ihr am 31. August 2009 zugestellten Bescheid ließ die Klägerin mit Schriftsatz vom 16. September 2009, eingegangen beim Gericht am 18. September 2009, Klage erheben.

Zur Begründung führt die Klägerin aus, der Bescheid sei rechtswidrig, allein schon weil die Klägerin gar keine Sportwetten oder andere Glücksspiele vermittle oder in ... veranstalte. Auf der Internetseite ....com, die unbegrenzt von jedem Rechner und Internetanschluss weltweit aufgerufen werden könne, biete die Klägerin Sportwetten an, wofür sie eine Erlaubnis der maltesischen Behörden besitze. Für die weiteren Produktangebote auf der Internetseite sei die Klägerin nicht zuständig. Der Bescheid sei schon nicht ordnungsgemäß zugestellt worden, weil er mit einfacher Post an ein in M. ansässiges Unternehmen in deutscher Sprache versandt worden sei. Es sei der Klägerin unzumutbar, sich diesen Bescheid übersetzen zu lassen, zumal die hierfür erforderliche Zeit die Rechtsbehelfsfrist verkürze. Die Verfügung sei nicht hinreichend bestimmt, da untersagt werde, insgesamt öffentliches Glücksspiel im Sinn des Glücksspielstaatsvertrags über das Internet in ... zu veranstalten oder zu vermitteln. Sportwetten seien schon kein Glücksspiel, darüber hinaus werde die Klägerin gerade in ... nicht tätig. Auch sei die Verfügung technisch nicht umsetzbar, da die Geolokalisationstechnik es gerade nicht ermögliche, Kunden aus einem bestimmten Bundesland vom Spielabschluss auszuschließen. Deshalb sei die Verfügung sogar nichtig. Darüber hinaus wäre der Einsatz einer Geolokalisationstechnik, welche am Markt gar nicht frei verfügbar sei, so teuer, dass dies in keinem Verhältnis stehe. Die hierfür eingeräumte Frist sei auch zu kurz. Weiter gingen vom Internetangebot der Klägerin weder Suchtgefahren aus noch würden in ... die auf der Internetseite www.....de angepriesenen Sportwetten und Lotterieprodukte unterbunden. Schließlich sei der Glücksspielstaatsvertrag insoweit verfassungs- und gemeinschaftsrechtswidrig, was näher ausgeführt wurde.

Schließlich habe sich einmal durch die Erteilung von Lizenzen für Sportwetten im Internet in ... als auch durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag ab 1. Juli 2012 die Rechtslage geändert, so dass die Ermessensentscheidung im Bescheid rechtswidrig sei, zumal ein Austausch von Ermessenserwägungen offenkundig unzulässig wäre. Ein solcher sei im Übrigen auch nicht erfolgt. So habe auch die Klägerin in ... eine Sportwettlizenz erhalten, darüber hinaus sogar eine Casino-Lizenz für das Land .... Schließlich sei die Klägerin auch am Lizenzierungsverfahren in ... beteiligt und erwarte einen positiven Entscheid.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 26. August 2009 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Bescheid sei rechtmäßig. Er sei auch ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Für die Bekanntgabe im Ausland reiche es aus, wenn entsprechend der Voraussetzungen des Art. 41 BayVwVfG gehandelt worden sei. Entsprechend habe auch das Oberverwaltungsgericht ... am 30. Oktober 2009 (13 B 744/09) entschieden. Im Übrigen sei die Amtssprache nach Art. 23 Abs. 1 BayVwVfG Deutsch. Der Bescheid sei hinreichend bestimmt. Die Umsetzung sei auch weder unmöglich noch unverhältnismäßig. Die Rechtsgrundlage des Bescheids verstoße nicht gegen höherrangiges Verfassungs- oder Europarecht. Auch die Gebühr von 6.000,00 EUR sei rechtmäßig festgesetzt worden. Diese liege im untersten Fünftel des vorgegebenen Gebührenrahmens und sei im Hinblick auf das erhebliche wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Fortführung ihres Internet-Glücksspielangebots rechtmäßig festgesetzt worden. Auch habe sich an der Rechtsgrundlage bezüglich der Veranstaltung oder Vermittlung von Poker- und Casinospielen über das Internet in ... durch das Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags nichts geändert, denn die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehene Erlaubnismöglichkeit beziehe sich nicht auf Poker- und Casinospiele. Soweit die Möglichkeit einer Erlaubniserteilung für Sportwetten im Internet bestehe, sei eine Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich, solange nicht materielle Legalität vorliege oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden könne (BVerwG, U. v. 16.5.2013, 8 C 15.12), dies sei hier nicht der Fall. Der Beklagte berücksichtige auch die Tatsache, dass der Klägerin in ... eine Genehmigung für Online-Glücksspiele im Internet erteilt worden sei. Der derzeitige Internetauftritt der ....com Internet Ltd. werde aber nicht von dieser Lizenz gedeckt. Denn von ... würden nur Internetangebote mit Top-Level Domain für Deutschland genehmigt. Das bedeute, dass Internetangebote, welche unter einer .com-Adresse geschaltet würden, auch in ... nicht erlaubt seien. Der Internetauftritt unter www...com/de sei somit in keinem Bundesland erlaubt. Im Übrigen wäre es technisch und auch rechtlich möglich, durch ein entsprechendes Geolokalisationsverfahren eine Spielteilnahme ausschließlich aus ... zu verhindern.

Schließlich wurde mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2013 an die Klägerin zur Ergänzung der Bescheidsbegründung weiter ausgeführt, die Rechtslage bezüglich der Veranstaltung oder Vermittlung von Poker- und Casinospielen über das Internet in ... habe sich mit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags nicht geändert, denn diese seien weiterhin nicht erlaubnisfähig. Hinsichtlich der Möglichkeit einer Erlaubniserteilung für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Internet sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich, solange nicht offensichtlich sei, dass eine materielle Legalität vorliege oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden könne. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, es liege weder ein Fall rechtlicher noch tatsächlicher Unmöglichkeit vor. Von der Untersagung werde Abstand genommen, sobald sich das von der Klägerin beworbene Glücksspielangebot im Rahmen der von ... erteilten Genehmigung halte.

Technisch und rechtlich sei es auch möglich, durch die Implementierung eines Geolokalisationsverfahrens einschließlich anderer Lokalisationsverfahren wie insbesondere Mobilfunkortung eine Spielteilnahme aus ... zu verhindern.

In der mündlichen Verhandlung am 28. Januar 2014 beantragte der Klägervertreter die Aufhebung des Bescheids vom 28. September 2009 für die Zukunft und erklärte das Verfahren für die Vergangenheit für erledigt. Die Beklagtenvertreter stimmten der Erledigungserklärung zu und beantragten im Übrigen, die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten, hinsichtlich der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift verwiesen.

Die Klage ist, soweit das Verfahren nicht durch die übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Parteien beendet wurde, zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 26. August 2009 ist, soweit er noch angefochten ist, also mit Wirkung für die Zukunft, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, da es sich bei der hier angefochtenen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, der ausschließlich mit Wirkung für die Zukunft angefochten wird.

1. Die Anfechtungsklage der Klägerin ist bereits deshalb begründet, weil die Untersagungsverfügung vom 26. August 2009 in ihrer Nr. 1. als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 20 Abs. 3 GG).

Nach diesen Vorschriften muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies bedeutet, dass der Adressat in die Lage versetzt sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen der Vollstreckung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Einzubeziehen sind bei der Feststellung des objektiven Erklärungswertes alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände, insbesondere auch die Begründung der Verwaltungsaktes (zum Vorstehenden BVerwG, U. v. 16.10.2013, 8 C 21.12).

In Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids hat der Beklagte der Klägerin untersagt, öffentliches Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in... zu veranstalten oder zu vermitteln oder an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in... mitzuwirken. In Ziffer 2 des Bescheids wird lediglich der Bereich „Games“ von der Verfügung ausgenommen und der Erlass eines gesonderten Untersagungsbescheides angekündigt. Aus der Begründung des Bescheids ergibt sich, dass der Klägerin nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung jeglichen öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden soll, damit nicht die Untersagung durch Auswechslung des Unternehmens mit Veranstaltereigenschaft unterlaufen werden kann. Des Weiteren wird die Untersagung der Veranstaltung und der Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel nicht beschränkt auf die Domain www...com, um zu verhindern, dass die Untersagungsordnung durch die schlichte Auswechslung der Domain unterlaufen werden könne.

Der Beklagte hat damit der Klägerin jeglichen jetzigen oder künftigen Internetauftritt, mit dem öffentliches Glücksspiel betrieben oder vermittelt wird, versagt. Ausgenommen wird lediglich der Bereich „Games“. Die Untersagungsverfügung bezieht sich also insbesondere nicht auf die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses und bis heute im Unternehmensverbund der Klägerin betriebene Domain www...com und die dort enthaltenen Glücksspielangebote, sondern auf jegliche zukünftige Aktivität der Klägerin in Bezug auf Glücksspiel im Internet, soweit dies von ... aus abrufbar ist. Dass die Untersagungsverfügung einschränkend auszulegen wäre, etwa dahingehend, dass nur unerlaubtes Glücksspiel untersagt werde, ist weder dem Tenor noch der Begründung des Bescheids zu entnehmen, zumal zum Zeitpunkt des Erlass des Bescheides nach § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet generell verboten war. Mit diesem Inhalt gilt der Bescheid bis heute unverändert fort, da eine Konkretisierung oder Beschränkung der ursprünglich getroffenen Untersagungsverfügung bis heute nicht erfolgt ist und der Beklagte ausdrücklich am Bescheidsinhalt festhält. Damit aber hat der Beklagte mit der weiten Fassung der Untersagungsverfügung keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offen gelassen. Damit fehlt es aber an einem hinreichend bestimmten Verwaltungsakt (vgl. BVerwG a. a. O.). Diese umfassende Untersagungsverfügung ist gegen die Klägerin ergangen, obwohl diese unstreitig eine Vermittlung von Glücksspiel im Internet bisher nie betrieben hat und auch keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in Zukunft solches tun könnte. Damit geht der Umfang der Untersagungsverfügung weit über das hinaus, was von der Klägerin in den vergangenen Jahren tatsächlich unternommen wurde.

2. Die Klage hat auch deshalb Erfolg, weil die Regierung von Mittelfranken das ihr nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV eröffnete Ermessen, insbesondere auch das ihr bei mehreren Störern, deren Inanspruchnahme in Frage kommt, bestehende Auswahlermessen, nicht ausgeübt hat.

2.1 Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen erlassen, um unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden. Die auf der Internetseite www...com angebotenen Glücksspiele verstoßen gegen das grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Die Klägerin oder eine der anderen Konzerngesellschaften besitzen auch keine Erlaubnis für das Veranstalten von Glücksspiel im Internet in ..., da selbst die der Klägerin erteilte schleswig-holsteinische Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten und Casinospielen im Internet in der Wirkung nur auf das Gebiet des Landes ... beschränkt ist und mangels entsprechender Kompetenz der schleswig-holsteinischen Behörden keine tragfähige rechtliche Grundlage für in ... veranstaltetes Glücksspiel im Internet sein kann. Die Klägerin kann damit grundsätzlich nach den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen der Störerauswahl aus Art. 9 LStVG bzw. Art. 8 ff. PAG als Störerin in Anspruch genommen werden, zumal § 9 Abs. 1 GlüStV keine Regelung dahingehend enthält, wem gegenüber die erforderliche Anordnung zur Einhaltung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag oder aufgrund des Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Pflichten zu ergehen hat.

Allerdings geht die Behörde nach ihren eigenen Angaben seit mehr als zwei Jahren nicht mehr gegen Veranstalter oder Vermittler von Glücksspiel im Internet in ... vor, da nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2014 zwar Verstöße gegen das Glücksspielverbot im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV ermittelt und gelegentlich auch Verfahren eingeleitet werden, es aber seit dem 1. Januar 2012 zu keiner neuen Untersagungsverfügung gekommen ist. Im Hinblick auf die kaum absehbare Zahl von Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspiel, seien es Sportwetten, Casinospiele, Poker oder anderes, im Internet ist es zwar nicht erforderlich, dass die Behörde gegen jeden Veranstalter und Vermittler, dessen Angebot von ... aus abrufbar ist, vorgeht. Allerdings bedarf die Auswahl der Störer, gegen die mit Untersagungsbescheiden vorgegangen wird, gegenüber den weitaus zahlreicheren Störern, gegen die solche Bescheide nicht erlassen werden, einer Begründung und eines schlüssigen Konzepts. Dies ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Weder konnten die Beklagtenvertreter darlegen, nach welchen Kriterien die Klägerin und ihre weiteren Konzerngesellschaften weiterhin in Anspruch genommen werden, obwohl eine Vielzahl anderer Störer existiert und bekannt ist, gegen die nicht effektiv vorgegangen wird, noch findet offenbar seit zwei Jahren, d. h. insbesondere seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 1. Juli 2012, überhaupt eine Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet in ... statt. Weshalb an den Untersagungsbescheiden gegen die Klägerin und deren Konzerngesellschaften auch jetzt noch festgehalten wird, bedürfte der Begründung, eine solche ist aber bisher nicht ersichtlich.

Hinzu kommt, dass die Klägerin eine Lizenz des Landes ... für die Angebote von Sportwetten und Online-Casinospielen im Internet besitzt, welche sich zwar nicht auf das Gebiet des Freistaats ... erstreckt; allerdings bedürfte es nach Auffassung der Kammer der Begründung, weshalb einem Glücksspielanbieter, dessen Angebot zum Teil und jedenfalls in einem Bundesland genehmigungsfähig war, die Veranstaltung und sogar Vermittlung von Glücksspiel im Internet insgesamt untersagt wird, obwohl andere Anbieter und Vermittler von Glücksspiel im Internet über keine Lizenz des Landes ... verfügen und somit auch nicht in einem Teilbereich des Angebots eine behördliche Prüfung und Genehmigung stattgefunden hat. Dass Lizenzen insoweit nur für Domains mit der Endung .de und nicht, wie bei der hier gegenständlichen www...com mit der Endung .com erteilt werden können, steht diesen Erwägungen nicht entgegen, da der Beklagte der Klägerin ausdrücklich jegliches Glücksspiel im Internet und damit auch die Benutzung einer anderen Domain mit Endung .de untersagt hat.

Entsprechendes gilt im Hinblick auf den unwidersprochenen Vortrag, die Klägerin befinde sich im Lizenzierungsverfahren für die Bundesrepublik Deutschland für Sportwetten im Internet, welches vom Land ... betrieben wird, aussichtsreich in der Endstufe des Verfahrens, weshalb trotz der Möglichkeit, dass ihr in einigen Monaten zumindest die Lizenz für Sportwetten im Internet erteilt werden könnte, während andere Anbieter dies nicht von sich behaupten können, zwar gegen die Klägerin und ihre Konzernunternehmen, aber nicht gegen andere Anbieter vorgegangen wird, bedürfte ebenfalls der Prüfung und Erklärung.

2.2 Erheblichen Bedenken begegnet die von der Beklagten aufrechterhaltene Untersagungsverfügung gegen die Klägerin auch deshalb, weil seit dem 1. Juli 2012 das grundsätzliche Internetverbot für ausgewählte Glücksspielbereiche gelockert wurde und somit die Basis für die Ermessensentscheidung eine andere ist. Nach § 4 Abs. 4 GlüStV besteht zwar weiterhin ein grundsätzliches Internetverbot für Glücksspiele, § 4 Abs. 5 GlüStV sieht nunmehr jedoch die Möglichkeit vor, bei Vorliegen der aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen eine Erlaubnis zum Vertrieb bzw. zur Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien und Sportwetten im Internet zu erhalten. Gleiches gilt für das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet (§ 27 Abs. 2 GlüStV). Ein uneingeschränktes Verbot für Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland ohne Erlaubnisfähigkeit, von der die streitige Ermessensentscheidung ursprünglich ausgegangen ist, besteht nicht mehr. Vielmehr wurden in ... auf Grundlage des dortigen Glücksspielgesetzes im Jahr 2012 an eine Reihe von Sportwettenanbietern Lizenzen erteilt. In den anderen Bundesländern ist der Vertrieb von Lotterien und Sportwetten über das Internet unter den in § 4 Abs. 5 GlüStV genannten Voraussetzungen sowohl für den staatlichen Veranstalter (vgl. § 10 Abs. 1 bis 3, 6 GlüStV) als auch für Konzessionsinhaber (vgl. § 10a Abs. 4 Sätze 1 und 2 GlüStV) grundsätzlich erlaubnisfähig. Tatsächlich wird das Glücksspiel im Internet von staatlichen Veranstaltern bereits umfangreich wieder angeboten (vgl. etwa www...de, www...de, u. a.), das Konzessionsvergabeverfahren für die privaten Anbieter ist noch nicht abgeschlossen, ob es in diesem Jahr zur Lizenzvergabe kommen wird, ist offen.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht seine ursprüngliche Rechtsprechung, nach der der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei fehlender Erlaubnisfähigkeit rechtfertigt (vgl. BVerwG, U. v. 1.6.2011, 8 C 2.10), inzwischen dahingehend korrigiert, dass die vollständige Untersagung nur dann rechtswidrig wäre, wenn die Erlaubnisfähigkeit offenkundig wäre (BVerwG, U. v. 16.5.2013, 8 C 40.12). Dennoch hätte sich der Beklagte im angefochtenen Bescheid jedenfalls seit dem 1. Juli 2012 mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob eine vollständige Untersagung des gesamten Internetangebots der ...-Gruppe vor der Entscheidung im Lizenzierungsverfahren für Sportwetten eine verhältnismäßige und den Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der europäischen Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) entsprechende Maßnahme darstellt. Dies erscheint auch deshalb fraglich, weil sich das nach § 4 Abs. 4 GlüStV auch jetzt grundsätzlich weiterhin bestehende Internetverbot auch noch nach dem Abschluss des Konzessionsvergabeverfahrens durchsetzen ließe (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 24.8.2012, OVG 1 S 44.12). Der angefochtene Bescheid enthält aber keine Ausführungen dahingehend, dass der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung die neue Sach- und Rechtslage berücksichtigt hätte. Dies gilt auch im Hinblick auf die von der Regierung von Mittelfranken insbesondere im Schreiben vom 20. Dezember 2013 vorgenommene Ergänzung der Bescheidsbegründung. Denn dort wird lediglich ausgeführt, eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Internet in Bezug auf die Klägerin liege nicht vor, weshalb die Untersagungsverfügung aufrechterhalten bleibe. Eine Auseinandersetzung mit dem umfangreichen Sachvortrag der Klägerin im Verfahren dahingehend, dass sie über eine nach wie vor gültige Erlaubnis des Landes ... verfügt, dort Sportwetten und Casinospiele im Internet zu veranstalten und zu bewerben, findet ebenso wenig statt wie die Befassung mit dem Vortrag der Klägerin, sie nehme am vom Land ... durchgeführten Lizenzierungsverfahren für Sportwetten im Internet teil und habe bisher alle Voraussetzungen erfüllt, so dass von einer Lizenzerteilung ausgegangen werde. Eine ausreichende und umfassende Ermessensbetätigung in Anbetracht der neuen Rechtsgrundlage ebenso wie der neuen tatsächlichen Situation ist somit nicht erfolgt, so dass es auf die Frage, inwieweit ein solcher Ermessensaustausch zulässig gewesen wäre, nicht ankommt.

3. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung ergeben sich auch aus dem Verhältnismäßigkeitsgebot.

So haben die Kammer und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Eilverfahren ausgeführt, es reiche aus, wenn die Klägerin ihr Glücksspielangebot im Internet für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland beenden müsse, falls ein Geolokalisationsverfahren nur für einzelne Staaten, nicht aber für einzelne Bundesländer hinreichend genau und effektiv einsetzbar wäre. Nachdem die Klägerin aber unbestritten vorgetragen hat, dass ihr zumindest die Veranstaltung von Sportwetten und Casinospielen im Internet aufgrund einer schleswig-holsteinischen Lizenz in ... erlaubt ist, kann diese Auffassung nicht mehr aufrechterhalten werden, so dass sich die Frage stellt, ob die Regelung auch unter dieser Voraussetzung für die Klägerin zumutbar ist. Dies wäre dann der Fall, wenn es der Klägerin mit zumutbarem Aufwand möglich wäre, mit technischen Verfahren wie Geolokalisation hinreichend verlässlich den Zugriff auf eine Website, auf der unerlaubtes Glücksspiel angeboten wird, allein von ... aus zu verhindern. Ob und wie dies möglich wäre, und welchen finanziellen und zeitlichen Umfang dies erforderte, wurde hier vom Beklagten nicht dargestellt.

Hinzu kommt die Frage, ob die Untersagungsverfügung auch heute unter den veränderten Umständen geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und das in § 4 Abs. 4 GlüStV normierte Verbot der Veranstaltung von nicht erlaubtem Glücksspiel im Internet in... durchzusetzen.

Denn selbst wenn die Klägerin mit Hilfe eines Geolokalisationsverfahrens IP-Adressen, deren Standort in ... liegt, von der Teilnahme am Glücksspiel ausschließen könnte, stellt sich heute die Frage, ob anhand der heute gerichtsbekannt weit verbreiteten Anonymisierungsprogramme überhaupt die effektive Möglichkeit besteht, damit in hinreichendem Umfang Spieler mit Aufenthalt in ... von der Teilnahme am unerlaubten Glücksspiel im Internet auszuschließen. Wie insbesondere die Diskussion um Abmahnungen an angeblich illegale Nutzer des Internetportals Red Tube gezeigt hat, gehen deutsche Internetnutzer mehr und mehr dazu über, anonym im Internet zu surfen, indem sie dem Seitenbetreiber mittels geeigneter, auch kostenfrei erhältlicher Software, nicht ihre eigene, sondern eine fiktive IP-Adresse übermitteln. Die Meinung der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung, von der Klägerin werde nur der Einsatz eines Geolokalisationsverfahrens auf heutigem Standard verlangt, die Möglichkeit von Verstößen dagegen ihr nicht zur Last gelegt, reicht nicht aus, um die Geeignetheit des Vorgehens der Behörde heute noch zu belegen. Hinzu kommen die vielfältigen Möglichkeiten, von mobilen Geräten aus im Internet zu surfen und damit auch Glücksspielseiten zu besuchen und dort zu spielen. Ob insofern der Einsatz von entsprechenden Geolokalisationsprogrammen möglich und sinnvoll ist, insbesondere auch in den Grenzregionen des Freistaats ..., und wie verhindert werden soll, dass sich vom Bayerischen Staatsgebiet aus Nutzer einmal in österreichische oder in anderen Bundesländern gelegene Sendemasten einwählen und so am Internetglücksspiel teilnehmen, ist weiterhin nicht geklärt.

Schließlich stellt sich angesichts des selektiven Vorgehens der Behörde gegen einzelne Anbieter weiter die Frage, ob dies im Hinblick auf die zahlreichen weiteren Angebote von nicht in ... zugelassenem Glücksspiel im Internet ein effektives Handeln darstellt.

4. Weitere erhebliche Bedenken hegt die Kammer gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids im Hinblick auf dessen Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht.

Im Hinblick auf die bereits oben dargelegte Verfahrensweise des Beklagten, wonach seit 1. Januar 2012 Untersagungsbescheide gegen Glücksspielveranstalter oder -vermittler im Internet nicht mehr ergangen sind, liegt es nahe, ungeachtet der insofern fehlenden Ermessensbetätigung auch einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu erkennen.

Weiterhin hat die Kammer erhebliche Zweifel daran, dass die hier maßgeblichen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 mit dem europäischen Recht vereinbar sind. Bezüglich der Regelung im Glücksspielstaatsvertrag 2008 hat das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich des früheren Sportwettenmonopols im Hinblick auf ... bestätigt, dass die dort bis November 2012 (wegen des erst rückwirkenden Inkrafttretens des neuen Glücksspielstaatsvertrags) geltenden Regelungen zum Sportwettenmonopol wegen der systematisch zum Glücksspiel anreizenden Werbung des Monopolträgers nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen genügten (BVerwG, U. v. 20.6.2013, 8 C 10.12; 8 C 12.12; 8 C 17.12). Da die Situation in ... vergleichbar ist, wie sich etwa aus der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2012 (10 BV 09.2259), aber auch daraus, dass die vom Deutschen Lotto- und Totoblock koordinierte Werbung Grundlage der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war, es sich also nicht speziell auf die Werbung des Monopolträgers in ... bezog, ergibt, können die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der zitierten Entscheidung auch auf die Situation in ... angewandt werden. Damit ist davon auszugehen, dass die Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid wegen Verstoßes gegen die europäische Dienstleistungsfreiheit nichtig und damit keine Rechtsgrundlage für die gegenständliche Untersagungsverfügung im Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 vorhanden war.

Darüber hinaus hat die Kammer auch erhebliche Zweifel daran, ob sich die Situation nach dem Erlass des Glücksspielstaatsvertrags und dessen Inkrafttreten ab dem 1. Juli 2012 insoweit in relevanter Weise geändert hat. Vielmehr spricht nach Auffassung der Kammer viel dafür, dass auch insofern erhebliche Zweifel an der Kohärenz der Regelungen und deren Umsetzung im Hinblick auf die nach wie vor massive Werbung für Glücksspiel und Sportwetten im Internet durch die staatlich lizenzierten Veranstalter wie Toto, Lotto, Faber, Oddset bestehen. So wird weiterhin im Rundfunk verbreitet für besondere Gewinnchancen unter Hinweis auf deren Höhe geworben, auch erfolgt indirekte Werbung etwa dadurch, dass nach wie vor samstags und mittwochs die Lottozahlen und Nebenwetten in den Hauptnachrichtensendungen der öffentlich-rechtlichen Sender verkündet werden, ohne dass insofern ein journalistisches Interesse oder ein Nachrichtenwert erkennbar wäre. Wenn dies für das vorliegende Verfahren allein entscheidungserheblich gewesen wäre, hätte die Kammer eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO im Hinblick auf den Vorlagebeschluss des Bundesgerichtshofs vom 24. Januar 2013 (I ZR 171/10) in Erwägung gezogen, um die entsprechende Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu dieser Frage abzuwarten. Dies erscheint jedoch im Hinblick auf die weiteren Gründe, die zur vollständigen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides führen, nicht als notwendig.

5. Nachdem nach Auffassung der Kammer somit die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung gegen die Klägerin feststeht, sind auch die Nebenentscheidungen im angefochtenen Bescheid rechtswidrig, ohne dass es noch auf die Frage ankommt, ob etwa die in Ziffer 4 des Bescheides festgesetzte Gebühr von 6.000,00 EUR für sich genommen rechtswidrig wären. Auch insofern bestehen nach Ansicht der Kammer gerade auch im Hinblick auf die nicht nachvollziehbare und auch aus dem Bescheid nicht erkennbare Begründung der festgesetzten Gebühr, genauso wie die unterschiedliche Höhe der Kostenfestsetzung hinsichtlich der einzelnen Konzerngesellschaften als nicht nachvollziehbar und damit voraussichtlich rechtswidrig.

Damit war der Klage in vollem Umfang stattzugeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Parteien den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, nämlich für die Vergangenheit, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 161 Abs. 2 VwGO. Demgemäß entspricht es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten insoweit aufzuerlegen, da die Klage bis zum Zeitpunkt der Erledigungserklärung aller Voraussicht nach erfolgreich gewesen wäre; denn der angefochtene Bescheid war, wie oben dargelegt, schon zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig und blieb dies bis zur gerichtlichen Entscheidung.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 709 ZPO. Die Berufung war hier nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.