Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 12. Sept. 2011 - 6 PB 13/11
Gründe
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.
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Der Antragsteller will sinngemäß geklärt wissen, ob der Personalrat zwecks Vermeidung des Eintritts der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG gehalten ist, sich mit einer Mitbestimmungsvorlage bei unveränderter Sach- und Rechtslage erneut zu befassen, nachdem er einen ersten Antrag auf Zustimmung abgelehnt hatte, ohne dass der Dienststellenleiter das Stufenverfahren eingeleitet hat. Diese Frage ist anhand bereits vorliegender Senatsrechtssprechung eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten, so dass es ihrer Klärung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
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Die Antwort auf die vorbezeichnete Frage ergibt sich aus dem Senatsbeschluss vom 11. April 1991 - BVerwG 6 P 9.89 - (BVerwGE 88, 103 = Buchholz 250. § 69 BPersVG Nr. 22). Danach hindert der Ablauf der Frist nach § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für die Vorlage der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit an die übergeordnete Dienststelle Personalrat und Dienststellenleiter nicht, das Mitbestimmungsverfahren einvernehmlich erneut aufzunehmen. Dem steht das Fehlen der Voraussetzungen des § 51 VwVfG nicht entgegen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist auf das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren nicht unmittelbar anzuwenden. Der in ihrer Einengung für ein Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens auf das Verhältnis zwischen Bürger und Behörde zugeschnittenen Regelung in § 51 VwVfG entspricht auch kein allgemein übergreifender Rechtsgrundsatz, der zur Lückenfüllung im Personalvertretungsrecht heranzuziehen wäre. Zur Wahrung der Handlungsfähigkeit der in das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren einbezogenen Stellen ist allenfalls auf die Grundsätze von Treu und Glauben und das daraus abgeleitete Rechtsinstitut des Rechtsmissbrauchs zurückzugreifen. Für die Beteiligten des Mitbestimmungsverfahrens muss angesichts der Pflicht zur vertrauensvollen Zusammenarbeit nach § 2 Abs. 1 BPersVG die Möglichkeit, unter Berücksichtigung der für die Verweigerung der Zustimmung angeführten Gründe doch noch zu einer sachlichen Einigung zu gelangen, jedenfalls dann bestehen, wenn noch keine Entscheidung im Stufenverfahren ergangen ist (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 a.a.O. S. 105 ff. bzw. S. 24 f.). Der Senat hat mangels Entscheidungserheblichkeit offen gelassen, ob ein Anspruch des Dienststellenleiters darauf besteht, dass der Personalrat seinen Antrag entgegennimmt und sich, ohne sich auf das abgeschlossene Verfahren gleichen Inhalts und seine durch Fristablauf für den Dienststellenleiter bindend gewordene Äußerung berufen zu können, sachlich mit dem Antrag befasst. Im Anschluss daran heißt es: "Der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit und die sich aus dem Personalvertretungsrecht ergebene Aufgabe der Beteiligten, in erster Linie eine Einigung in streitigen Fragen zu erzielen, machen ein derartigen Vorgehen zumindest möglich, wenn sie es nicht sogar zwingend verlangen" (a.a.O. S. 107 bzw. S. 25).
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In den grundlegenden Ausführungen des zitierten Senatsbeschlusses ist bereits die Aussage vorgezeichnet, dass der Personalrat in Fällen der vorliegenden Art gehalten ist, sich mit der erneuten Mitbestimmungsvorlage in derselben Angelegenheit - von Fällen des Rechtsmissbrauchs abgesehen - in der Sache zu befassen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt.
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Der Senatsbeschluss vom 11. April 1991 ist in der Kommentarliteratur zum Bundespersonalvertretungsgesetz auf Zustimmung gestoßen; dem Personalrat wird das Recht zuerkannt, sich mit der erneuten Vorlage in der Sache zu befassen (vgl. Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 69 Rn. 78; Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 69 Rn. 40; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 14; Weber, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 69 Rn. 69; wohl letztlich auch: Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 69 Rn. 17 und 20). Freilich wird der Personalrat bei unveränderter Sach- und Rechtslage - zum Teil unter Hinweis auf die "Schutzfunktion der Verfahrensvorschriften" (vgl. Gerhold a.a.O.) - überwiegend für berechtigt gehalten, sich auf den Fristablauf zu berufen (a.A. Weber a.a.O.). Diese Auffassung erweist sich jedoch auf der Grundlage des Senatsbeschlusses vom 11. April 1991 als eindeutig unzutreffend.
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Der als entscheidend angeführte Gesichtspunkt der Änderung der Sach- und Rechtslage verweist letztlich auf den Gedanken in § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. Dessen Heranziehung im vorliegenden Zusammenhang hat der Senat aber im zitierten Beschluss verworfen, ohne dass die dazu gegebene Begründung in der zitierten Kommentarliteratur Einwänden ausgesetzt ist. Dass die Änderung der Sach- und Rechtslage hier kein taugliches Abgrenzungskriterium ist, lässt sich beispielhaft wie folgt belegen: Nach ständiger Rechtsprechung des beschließenden Gerichts ist die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG (vgl. Beschluss vom 7. Juli 2004 - BVerwG 6 C 24.03 - BVerwGE 121, 226 <228 f.> = Buchholz 442.066 § 16 TKG Nr. 2 S. 14 und Urteil vom 22. Oktober 2009 - BVerwG 1 C 15.08 - BVerwGE 135, 121 = Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 55 Rn. 20 f.). Es drängt sich aber geradezu auf, dass der Personalrat zur Wiederaufnahme des Mitbestimmungsverfahrens verpflichtet ist, wenn sich zwischenzeitlich die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Arbeits- oder Dienstrecht in den Mitbestimmungsfall berührender Weise geändert hat. Aber auch in Fällen, in denen der Dienststellenleiter neue Argumente anführt, eine bereits gegebene Begründung vertieft oder neues Informationsmaterial beibringt, entspricht es dem Gedanken vertrauensvoller Zusammenarbeit und dem Einigungsgebot des § 66 Abs. 1 Satz 2 BPersVG, dass sich der Personalrat mit der zweiten Vorlage befasst (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 a.a.O. S. 107 f. bzw. S. 25 f.). Das formalistische Beharren auf einem einmal gefassten Beschluss verträgt sich mit diesen Grundsätzen nicht. Selbst in den Fällen, in denen der Dienststellenleiter eine Vorlage lediglich wiederholt, ohne nennenswerte neue Gesichtspunkte zur Begründung anzuführen, bedarf der Personalrat - vom Fall des Rechtsmissbrauchs abgesehen - keines besonderen Schutzes durch Anerkennung eines Nichtbefassungsrechts. In einem solchen Fall kann er sich darauf beschränken, die Zustimmung unter Bezugnahme auf die Begründung für die erste Versagung zu verweigern. Damit ist kein nennenswert größerer Zeitaufwand verbunden als mit einem Beschluss zur Nichtbefassung. Eine solche Bezugnahme ist ausreichend, aber auch erforderlich, um den Eintritt der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG zu verhindern.
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Die Fristbestimmung in § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG läuft bei dieser Verfahrensweise nicht leer. Versäumt der Dienststellenleiter die dort festgelegte Frist, so steht fest, dass der Mitbestimmungsfall in diesem Durchgang nicht ins Stufenverfahren gelangt. Die Durchführung der beabsichtigten Maßnahme hat zu unterbleiben (§ 69 Abs. 1 BPersVG). Ihre Funktion, das Mitbestimmungsverfahren zu straffen und eine unangemessene Verzögerung der beteiligungspflichtigen Maßnahme zu verhindern (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 a.a.O. S. 107 bzw. S. 26), büßt die Vorschrift nicht ein.
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Referenzen - Gesetze
Die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle kann bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung vorläufige Regelungen treffen. Sie oder er hat dem Personalrat die vorläufige Regelung mitzuteilen und zu begründen sowie unverzüglich das Verfahren der Mitwirkung einzuleiten oder fortzusetzen.
Die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Landesarbeitsgericht kann selbständig durch Beschwerde angefochten werden. § 72a Abs. 2 bis 7 ist entsprechend anzuwenden.
(1) Gegen das Endurteil eines Landesarbeitsgerichts findet die Revision an das Bundesarbeitsgericht statt, wenn sie in dem Urteil des Landesarbeitsgerichts oder in dem Beschluß des Bundesarbeitsgerichts nach § 72a Abs. 5 Satz 2 zugelassen worden ist. § 64 Abs. 3a ist entsprechend anzuwenden.
(2) Die Revision ist zuzulassen, wenn
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eine entscheidungserhebliche Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, von einer Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes, von einer Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts oder, solange eine Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist, von einer Entscheidung einer anderen Kammer desselben Landesarbeitsgerichts oder eines anderen Landesarbeitsgerichts abweicht und die Entscheidung auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein absoluter Revisionsgrund gemäß § 547 Nr. 1 bis 5 der Zivilprozessordnung oder eine entscheidungserhebliche Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend gemacht wird und vorliegt.
(3) Das Bundesarbeitsgericht ist an die Zulassung der Revision durch das Landesarbeitsgericht gebunden.
(4) Gegen Urteile, durch die über die Anordnung, Abänderung oder Aufhebung eines Arrests oder einer einstweiligen Verfügung entschieden wird, ist die Revision nicht zulässig.
(5) Für das Verfahren vor dem Bundesarbeitsgericht gelten, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, die Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Revision mit Ausnahme des § 566 entsprechend.
(6) Die Vorschriften der §§ 46c bis 46g, 49 Abs. 1, der §§ 50, 52 und 53, des § 57 Abs. 2, des § 61 Abs. 2 und des § 63 dieses Gesetzes über den elektronischen Rechtsverkehr, Ablehnung von Gerichtspersonen, Zustellung, Öffentlichkeit, Befugnisse des Vorsitzenden und der ehrenamtlichen Richter, gütliche Erledigung des Rechtsstreits sowie Inhalt des Urteils und Übersendung von Urteilen in Tarifvertragssachen und des § 169 Absatz 3 und 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes über die Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie Ton- und Filmaufnahmen bei der Entscheidungsverkündung gelten entsprechend.
(1) Gegen den das Verfahren beendenden Beschluß eines Landesarbeitsgerichts findet die Rechtsbeschwerde an das Bundesarbeitsgericht statt, wenn sie in dem Beschluß des Landesarbeitsgerichts oder in dem Beschluß des Bundesarbeitsgerichts nach § 92a Satz 2 zugelassen wird. § 72 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3 ist entsprechend anzuwenden. In den Fällen des § 85 Abs. 2 findet die Rechtsbeschwerde nicht statt.
(2) Für das Rechtsbeschwerdeverfahren gelten die für das Revisionsverfahren maßgebenden Vorschriften sowie die Vorschrift des § 85 über die Zwangsvollstreckung entsprechend, soweit sich aus den §§ 93 bis 96 nichts anderes ergibt. Für die Vertretung der Beteiligten gilt § 11 Abs. 1 bis 3 und 5 entsprechend. Der Antrag kann jederzeit mit Zustimmung der anderen Beteiligten zurückgenommen werden; § 81 Abs. 2 Satz 2 und 3 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Die Einlegung der Rechtsbeschwerde hat aufschiebende Wirkung. § 85 Abs. 1 Satz 2 bleibt unberührt.
Bei der Verarbeitung personenbezogener Daten hat der Personalrat die Vorschriften über den Datenschutz einzuhalten. Soweit der Personalrat zur Erfüllung der in seiner Zuständigkeit liegenden Aufgaben personenbezogene Daten verarbeitet, ist die Dienststelle der für die Verarbeitung Verantwortliche im Sinne der datenschutzrechtlichen Vorschriften. Die Dienststelle und der Personalrat unterstützen sich gegenseitig bei der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften.
(1) Die Behörde hat auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn
- 1.
sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat; - 2.
neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden; - 3.
Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.
(2) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen.
(3) Der Antrag muss binnen drei Monaten gestellt werden. Die Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat.
(4) Über den Antrag entscheidet die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der Verwaltungsakt, dessen Aufhebung oder Änderung begehrt wird, von einer anderen Behörde erlassen worden ist.
(5) Die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 1 und des § 49 Abs. 1 bleiben unberührt.
(1) Dienststelle und Personalvertretung arbeiten unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zum Wohl der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben zusammen.
(2) Dienststelle und Personalvertretung haben alles zu unterlassen, was geeignet ist, die Arbeit und den Frieden der Dienststelle zu beeinträchtigen. Insbesondere dürfen sie keine Maßnahmen des Arbeitskampfes gegeneinander durchführen. Die Zulässigkeit von Arbeitskämpfen tariffähiger Parteien wird hierdurch nicht berührt.
(3) Außenstehende Stellen dürfen erst angerufen werden, wenn eine Einigung in der Dienststelle nicht erzielt worden ist.
(4) Dienststelle und Personalvertretung haben darüber zu wachen, dass alle Angehörigen der Dienststelle nach Recht und Billigkeit behandelt werden. Dazu zählt insbesondere, dass jede Benachteiligung von Personen wegen ihrer ethnischen Herkunft, ihrer Abstammung oder sonstigen Herkunft, ihrer Nationalität, ihrer Religion oder Weltanschauung, ihrer Behinderung, ihres Alters, ihrer politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung oder Einstellung oder wegen ihres Geschlechts oder ihrer sexuellen Identität unterbleibt. Dabei müssen Dienststelle und Personalvertretung sich so verhalten, dass das Vertrauen der Verwaltungsangehörigen in die Objektivität und Neutralität ihrer Amtsführung nicht beeinträchtigt wird.
(5) Die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle und ihre oder seine Vertretung sowie die Personalvertretung und ihre Mitglieder haben jede parteipolitische Betätigung in der Dienststelle zu unterlassen; die Behandlung von Tarif-, Besoldungs- und Sozialangelegenheiten wird hierdurch nicht berührt.
(1) Die Behörde hat auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn
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sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat; - 2.
neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden; - 3.
Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.
(2) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen.
(3) Der Antrag muss binnen drei Monaten gestellt werden. Die Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat.
(4) Über den Antrag entscheidet die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der Verwaltungsakt, dessen Aufhebung oder Änderung begehrt wird, von einer anderen Behörde erlassen worden ist.
(5) Die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 1 und des § 49 Abs. 1 bleiben unberührt.
Außer in den Fällen der §§ 10, 11 und 13 hat die Bundesnetzagentur bei allen Maßnahmen, die beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt haben, vor einer Entscheidung das Verfahren nach § 12 Absatz 1 durchzuführen, soweit nicht gesetzlich abweichend geregelt. § 12 Absatz 7 gilt entsprechend.
(1) Die Behörde hat auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn
- 1.
sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat; - 2.
neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden; - 3.
Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.
(2) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen.
(3) Der Antrag muss binnen drei Monaten gestellt werden. Die Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat.
(4) Über den Antrag entscheidet die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der Verwaltungsakt, dessen Aufhebung oder Änderung begehrt wird, von einer anderen Behörde erlassen worden ist.
(5) Die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 1 und des § 49 Abs. 1 bleiben unberührt.
(1) Der Personalrat ist zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen, einschließlich der für die Durchführung seiner Aufgaben erforderlichen personenbezogenen Daten, vorzulegen.
(2) Personalakten dürfen nur mit Zustimmung der oder des Beschäftigten und nur von den von ihr oder ihm bestimmten Mitgliedern des Personalrats eingesehen werden. Dienstliche Beurteilungen sind auf Verlangen der oder des Beschäftigten dem Personalrat zur Kenntnis zu bringen.
Bei der Verarbeitung personenbezogener Daten hat der Personalrat die Vorschriften über den Datenschutz einzuhalten. Soweit der Personalrat zur Erfüllung der in seiner Zuständigkeit liegenden Aufgaben personenbezogene Daten verarbeitet, ist die Dienststelle der für die Verarbeitung Verantwortliche im Sinne der datenschutzrechtlichen Vorschriften. Die Dienststelle und der Personalrat unterstützen sich gegenseitig bei der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften.