Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 12. Nov. 2012 - 6 P 4/12

I.

Die Beteiligten streiten um die Erstattungspflicht der Dienststelle hinsichtlich der Kosten für die Schulung von Personalratsmitgliedern.

Der Antragsteller verlangte von der Beteiligten die Erstattung von Kosten (Hotel- und Reisekosten) für den in einem externen, etwa eineinhalb Fahrstunden von Halle entfernten Tagungshotel ("Heidehotel Lubast", K.) vom 7. bis zum 9.März 2011 durchgeführten zweiten Teil einer Grundschulung im Personalvertretungsrecht, an dem sechs seiner Mitglieder teilgenommen haben; der erste Teil der Grundschulung hatte zu einem früheren Zeitpunkt in Halle stattgefunden. Die Beteiligte lehnte eine Zusage der begehrten Kostenerstattung vor Durchführung der Veranstaltung unter Hinweis auf ortsnähere, kostengünstigere Veranstaltungsmöglichkeiten in ihren eigenen Liegenschaften ab.

Der Antragsteller hat sein Anliegen zunächst im Wege einstweiligen Rechtsschutzes verfolgt und eine seinem Begehren entsprechende einstweilige Verfügung durch das Verwaltungsgericht vom 3. März 2012 erwirkt (11 B 17/11 HAL), die dieses auf den Widerspruch der Beteiligten durch Beschluss vom 4. März 2012 unter Hinweis darauf wieder aufgehoben hat, dass die Veranstaltung auch, wie von der Beteiligten angeboten worden sei, nach Auswahl der Antragstellerin in dem Verwaltungsgebäude der Beteiligten, im Bildungszentrum Halle-Osendorf oder im Bildungszentrum Stedten zu weitaus niedrigeren Kosten stattfinden könne, ohne dass der Erfolg der Schulung dadurch gefährdet erscheine.

Das Verwaltungsgericht hat im vorliegenden Verfahren mit Beschluss vom 17. April 2012 die Beteiligte antragsgemäß verpflichtet, die geltend gemachten Kosten in Höhe von 1 195,20 € zu erstatten. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Schulungskosten würden grundsätzlich zu den erstattungsfähigen Kosten der Personalratsarbeit im Sinne der § 42 Abs. 1, § 45 Satz 1 SAPersVG gehören. Im Hinblick auf die Frage, wo eine Schulung stattfinde, verfüge der Antragsteller über ein Ermessen, das durch die Erfordernisse der Sachbezogenheit und der Notwendigkeit im Sinne von § 42 Abs. 1 SAPersVG begrenzt werde. Es würden nachvollziehbare Gründe für die Wahl des "Heidehotel Lubast" vorliegen. Nach bisherigen Erfahrungen würden zumindest mehrere Personalratsmitarbeiter bei einer "Inhouse"-Schulung dazu neigen, sich durch aktuelle Anforderungen aus ihren Aufgabenbereichen von der Schulung ablenken zu lassen. Zudem könne die klausurartige Atmosphäre einer anderen Umgebung die Konzentration der Teilnehmer fördern und trage zu einem wirksamen und offenen Dialog zwischen Schulungsleiter und Teilnehmern bei. Die Höhe der angefallenen Kosten liege im Rahmen des für solche Schulungsveranstaltungen Üblichen. Sparsamkeitsanforderungen an den Antragsteller dürften nicht überspannt werden, jedenfalls sofern der Aufwand demjenigen des Landes entspreche, wenn es Bedienstete zu externen Tagungsstätten entsende; das "Heidehotel Lubast" werde beispielsweise vom Integrationsamt des Landesverwaltungsamtes für Schulungen genutzt. Der Antragsteller könne nicht darauf verwiesen werden, auf eine der ortsnäheren Tagungsstätten zurückzugreifen; dort sei gleichfalls mit Ablenkungen zu rechnen und es würde zudem nicht die klausurartige Atmosphäre einer anderen Umgebung entstehen.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrechtsbeschwerde trägt die Beteiligte im Wesentlichen vor, die Schulung hätte kostengünstiger in ihrem Verwaltungsgebäude durchgeführt werden können. Zumindest hätten dienststelleneigene ortsnähere Bildungsstätten zur Verfügung gestanden. Das Erstattungsverlangen widerspreche dem Grundsatz sparsamer Mittelverwendung. Die Kostentragungspflicht dürfe nicht von Erwägungen zur Disziplin der Schulungsteilnehmer abhängig gemacht werden.

Die Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts abzuändern und den Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Sprungsrechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und trägt im Wesentlichen vor: Er habe mit der Entscheidung über den Schulungsort das ihm zustehende Ermessen nicht überschritten. Seine Einschätzung, dass dort ein ungestörter Seminarablauf besser gewährleistet werden könne, sei nicht zu beanstanden. Die Durchführung der Schulung im "Heidehotel Lubast" sei haushaltsrechtlich nicht zu beanstanden; Haushaltsmittel der Dienststelle hätten zur Verfügung gestanden. Die entstandenen Kosten hätten sich im Rahmen der Vorgaben des Bundesreisekostengesetzes gehalten.

Der weitere Beteiligte hält die Rechtsbeschwerde für begründet.

II.

Die Sprungrechtsbeschwerde ist zulässig; insbesondere liegen die Voraussetzungen des § 96a Abs. 1 ArbGG vor. Sie ist zudem begründet. Der angefochtene Beschluss beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 78 Abs. 2 SAPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Beteiligte nicht verpflichtet, die für die Durchführung der Schulung im "Heidehotel Lubast" in K. angefallenen Kosten zu erstatten. Die Durchführung der Schulung an diesem Ort war nicht notwendig i.S.v. § 42 Abs. 1 SAPersVG. Zu prüfen bleibt aber, ob die Beteiligte Kosten zu erstatten hat, die womöglich angefallen wären, wenn die Schulung an einem der von ihr angebotenen Orte stattgefunden hätte. Der Antrag des Antragstellers ist dahingehend auszulegen, dass er den Ausspruch einer entsprechenden Verpflichtung mit einschließt. Zur Durchführung der Prüfung ist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 1 Satz 1 ZPO; § 96 a Abs. 2, § 76 Abs. 6 ArbGG).

1. Eine Erstattungspflicht gemäß § 42 Abs. 1 SAPersVG setzt voraus, dass die Schulung ihrem Inhalt nach für die teilnehmenden Personalratsmitglieder erforderlich war, d.h. objektiv für die Personalratstätigkeit und subjektiv im Hinblick auf das Schulungsbedürfnis der Mitglieder geboten (stRspr, vgl. Beschluss vom 14. Juni 2006 - BVerwG 6 P 13.05 - BVerwGE 126, 122 <125> = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 35 S. 2 f. Rn. 12). Dass - wie das Verwaltungsgericht ohne weiteres unterstellt hat - diese Voraussetzungen in Bezug auf eine Grundschulung im Personalvertretungsrecht vorliegen, steht regelmäßig außer Zweifel (vgl. etwa Beschluss vom 26. Februar 2003 - BVerwG 6 P 9.02 - BVerwGE 118, 1 S. 1 = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 31 S. 1, 7) und befindet sich vorliegend zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit. Der Senat sieht keinen Anlass, die angefochtene Entscheidung insoweit zu beanstanden.

2. Eine Erstattungspflicht gemäß § 42 Abs. 1 SAPersVG setzt ferner voraus, dass der Personalrat bei der - ihm obliegenden - Entscheidung über die Schulungsteilnahme (Entsendungsbeschluss) das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel beachtet hat (stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 14. Juni 2006 a.a.O.). Dies schließt ein, dass keine gleichwertige kostengünstigere - etwa ortsnähere - Durchführung der Schulungsveranstaltung möglich war (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 36.93 - BVerwGE 97, 166 <172> = Buchholz 251.0 § 45 BaWüPersVG Nr. 2 S. 5). Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, unterliegt seinerseits der Prüfung durch die Dienststelle (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1994 a.a.O.).

Aufgrund der Feststellungen des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren wie im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes geht der Senat davon aus, dass die Möglichkeit bestanden hätte, die in Rede stehende Schulung kostengünstiger an einem der vom Beteiligten angebotenen Veranstaltungsorte durchzuführen. Die Durchführung der Schulung im "Heidehotel Lubast" in K. war somit nicht notwendig im Sinne von § 42 Abs. 1 SAPersVG. Die vom Antragsteller geltend gemachten Kosten hat die Dienststelle demnach nicht zu erstatten.

a. Der Senat folgt nicht der Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass die bei früheren "Inhouse"-Schulungen zutage getretene Neigung von Personalratsmitgliedern, sich durch aktuelle Anforderungen aus ihren Aufgabenbereichen von der Schulung ablenken zu lassen, die externe Durchführung der Schulung im "Heidehotel Lubast" geboten hätte. Von einem Personalratsmitglied kann - wie von jedem Bediensteten im Rahmen von Fortbildungsveranstaltungen - verlangt werden, dass er sich auf den Schulungsstoff konzentriert und der Versuchung dienstbedingter wie sonstiger Ablenkungen standhält. Erweist er sich hierzu nicht hinreichend in der Lage, rechtfertigt dies keine höhere Inanspruchnahme öffentlicher Mittel.

Zudem besagt § 45 Satz 1 SAPersVG, dass die Personalratsmitglieder für notwendige Schulungen vom Dienst freizustellen sind. Dies bedeutet, dass sie während des Schulungszeitraums vollständig von ihren dienstlichen Verpflichtungen entbunden sind, und zwar auch dann, wenn die Schulung in den Räumen der Dienststelle stattfindet. Demgemäß hat der Dienststellenleiter dafür zu sorgen, dass die Personalratsmitglieder ungestört bleiben. Darauf haben sie einen Rechtsanspruch. Angesichts dessen kann die Effektivität einer "hausinternen" Schulung nicht verneint werden.

b. Auch die vom Verwaltungsgericht angestellte Erwägung, die an externen, entfernt liegenden Schulungsorten erzeugte "Klausuratmosphäre" erhöhe in kommunikativer Hinsicht und unter dem Aspekt der Konzentrationsförderung die Effizienz der Schulung, führt zu keinem anderen Ergebnis. Etwaige Vorteile dieser Art wären jedenfalls nicht hinreichend gewichtig, um eine höhere Belastung der öffentlichen Haushalte aufzuwiegen.

c. Nichts anderes folgt aus einer etwaigen Praxis bei Schulungen für Landesbedienstete. Sie könnte Personalrat und Dienststelle nicht von ihrer jeweiligen Verpflichtung auf das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel entbinden.

d. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen diesem Ergebnis nicht entgegen. Zur Vermeidung von Unsicherheiten steht dem Personalrat die Möglichkeit zur Verfügung, die Erstattungsfähigkeit voraussichtlich anfallender Schulungskosten vorab mit der Dienststelle zu klären. Auf hierbei getroffene Aussagen der Dienststelle darf der Personalrat grundsätzlich vertrauen. Es wäre mit dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalvertretung (§ 2 Abs. 1 SAPersVG) nicht zu vereinbaren, wenn die Dienststelle in Kenntnis zu erwartender Kosten eine Zusage erteilt, diese aber nach Durchführung der Schulungsveranstaltung widerruft, weil sie nunmehr deren Erforderlichkeit und Angemessenheit in Zweifel zieht (vgl. Beschluss vom 7. Dezember 1994 a.a.O. S. 172 f. bzw. S. 6). Im vorliegenden Fall hat die Dienststelle die Erstattungsfähigkeit der bei Durchführung der Schulungsveranstaltung im "Heidehotel Lubast" zu erwartenden Kosten abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat diese Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes im Ergebnis nicht beanstandet. Bei dieser Sachlage handelten der Personalrat bzw. seine Mitglieder auf eigenes Risiko, als sie sich dennoch für den genannten Schulungsort entschieden.

3. Erweist sich die erfolgte Durchführung einer Schulungsveranstaltung wegen Verstoßes gegen das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel als nicht notwendig im Sinne von § 42 Abs. 1 SAPersVG, so lässt dies allerdings die Verpflichtung der Dienststelle unberührt, diejenigen Kosten zu erstatten, die bei einer dieses Gebot beachtenden Durchführung der Schulungsveranstaltung angefallen wären. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, dem Personalrat bzw. seinen Mitgliedern einen dahingehenden Anspruch zu versagen. Das Verwaltungsgericht wird dementsprechend zu prüfen haben, ob und - falls ja - in welcher Höhe Kosten angefallen wären, wenn die Schulungsveranstaltung an einem der vom Beteiligten angebotenen Orte stattgefunden hätte. Maßgeblich ist hierbei derjenige Ort, dessen Wahl die geringsten Kosten verursacht und somit am wenigsten öffentliche Mittel beansprucht hätte.

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts hatte die Beteiligte dem Personalrat neben ihrem Verwaltungsgebäude zwei weitere, in der Umgebung von Halle befindliche dienststelleneigene Tagungsorte angeboten. Erwiese sich - wofür einiges spricht - das Verwaltungsgebäude der Beteiligten als der kostengünstigste Veranstaltungsort, dürfte die Beteiligte nicht verpflichtet werden, diejenigen Kosten zu erstatten, die bei Wahl eines der beiden anderen Tagungsorte angefallen wären. Eine Übertragung der oben wiedergegebenen Grundsätze aus dem Senatsbeschluss vom 7. Dezember 1994 (a.a.O.) über den Schutz des Vertrauens auf einschlägige Zusagen der Dienststelle auf die hier vorliegende Konstellation scheidet aus. Die Angebote der Beteiligten sind ausgeschlagen worden und bieten daher keine Grundlage für einen (retrospektiven) Vertrauensschutz, der nunmehr etwa im Rahmen der nachträglichen Ermittlung (fiktiver) Veranstaltungskosten zu berücksichtigen wäre. Es ist zudem auch nicht erkennbar, woraus sich ein - die Inanspruchnahme öffentlicher Mittel über das notwendige Maß hinaus rechtfertigender - Schutzbedarf des Antragstellers bzw. seiner Mitglieder ableiten sollte, nachdem die Schulungsveranstaltung gegen den erklärten, vom Verwaltungsgericht im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebilligten Willen der Beteiligten in einem externen Tagungshotel durchgeführt wurde.

4. Der vorliegende Fall gibt keine Veranlassung, auf die - anders gelagerte - Frage einzugehen, unter welchen Umständen ausnahmsweise die Wahrnehmung von Schulungsangeboten externer Träger trotz der Möglichkeit einer kostengünstigeren dienstinternen Schulung erforderlich sein und zu einem Anspruch auf Kostenerstattung führen kann (vgl. zu diesem Problemkreis etwa Beschluss vom 16. Juni 2011 - BVerwG 6 PB 5.11 - Buchholz 251.6 § 37 NdsPersVG Nr. 1).