Bundesverfassungsgericht Nichtannahmebeschluss, 30. Dez. 2012 - 1 BvR 502/09
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Gründe
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I.
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Die Verfassungsbeschwerde wendet sich unmittelbar gegen § 4 Abs. 3 und § 4 Abs. 4 des Passgesetzes (PaßG) vom 19. April 1986 (BGBl I S. 537) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Passgesetzes und weiterer Vorschriften vom 20. Juli 2007 (BGBl I S. 1566). Als Grundlage des sogenannten biometrischen Reisepasses schreiben die angegriffenen Vorschriften im Wesentlichen vor, dass Reisepässe mit einem elektronischen Speichermedium zu versehen sind, auf dem Lichtbild und Fingerabdrücke des Passinhabers zu speichern sind.
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Die Beschwerdeführer bereisen im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit als Schriftstellerin und als Rechtsanwalt Länder innerhalb und außerhalb der Europä- ischen Union. Sie sind Inhaber von Reisepässen, die noch ohne biometrische Merkmale ausgestellt wurden, und beabsichtigen nach deren Ablauf neue Reisepässe zu beantragen.
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Die Beschwerdeführer rügen unverhältnismäßige Eingriffe in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und in ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Sie befürchten den Missbrauch der auf dem elektronischen Speichermedium zu speichernden Daten und die künftige Speicherung der biometrischen Daten in einer Fahndungsdatenbank. Die Speicherung von biometrischen Daten in Reisepässen ist nach ihrer Ansicht zur Erleichterung des Reiseverkehrs weder geeignet noch erforderlich.
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II.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Zwar können sich hinsichtlich der angegriffenen Vorschriften in der Sache schwierige Fragen stellen, ob und wie weit sie mit grundrechtlichen Gewährleistungen - sei es auf europäischer Ebene, sei es nach Maßgabe des Grundgesetzes - vereinbar oder sonst im Hinblick auf ihre unionsrechtlichen Grundlagen Bedenken ausgesetzt sind (vgl. hierzu VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. Mai 2012 - 17 K 3382/07 -, NVwZ 2012, S. 982 <983 f.>). Insbesondere stellt sich - da Datenschutz den Charakter eines vorgelagerten Gefährdungsschutzes hat - die Frage, ob im Hinblick auf einen möglichen Missbrauch der Daten durch andere Staaten die Entscheidung zwischen einem Pass mit oder ohne Fingerabdruck nach dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG dem Betreffenden überlassen bleiben muss. Hierüber kann in vorliegendem Verfahren jedoch nicht entschieden werden. Denn die Verfassungsbeschwerde ist mangels einer den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügenden Begründung unzulässig und damit aus formellen Gründen nicht anzunehmen.
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1. Nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG ist zur Begründung der Verfassungsbeschwerde das angeblich verletzte Recht zu bezeichnen und der seine Verletzung enthaltende Vorgang substantiiert darzulegen (BVerfGE 9, 109 <114 f.>; 81, 208 <214>; 99, 84 <87>). Die Verfassungsbeschwerde muss sich mit dem zugrunde liegenden einfachen Recht sowie mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>; 101, 331 <345 f.>; BVerfGK 12, 126 <130>). Der Beschwerdeführer muss darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert; er muss das Grundrecht in Bezug zu dem Lebenssachverhalt setzen und die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung deutlich machen (BVerfGE 79, 203 <209>; 108, 370 <386 f.>; 120, 274 <298>). Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt werden (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 101, 331 <346>; 102, 147 <164>; BVerfGK 1, 227 <228>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 2. September 2009 -1 BvR 1997/08 -, juris, Rn. 5).
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2. Der Vortrag der Beschwerdeführer erweist sich gemessen an diesen formellen Zulässigkeitsmaßstäben als unzureichend.
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Die Beschwerdeführer sehen in den angegriffenen Vorschriften unverhältnismäßige Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Verhältnismäßigkeit eines solchen Eingriffs bestimmt sich danach, ob die Verwendung der fraglichen Daten in einem angemessenen Verhältnis zu dem Gewicht ihrer Erhebung und Speicherung steht. Nach der Rechtsprechung des Gerichts müssen die Voraussetzungen für die Datenverwendung und deren Umfang umso enger begrenzt werden, je schwerer der Eingriff wiegt (vgl. BVerfGE 125, 260 <327 f.> m.w.N.).
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Entscheidend für die Verhältnismäßigkeit ist damit das Nutzungsregime der gemäß § 4 Abs. 3 und 4 PaßG zu speichernden biometrischen Daten. Es besteht im deutschen Recht aus Regelungen zur Datensicherheit (§ 4 Abs. 3 Satz 2 PaßG), der Vorgabe, dass keine bundesweite Datenbank der biometrischen Daten errichtet wird (§ 4 Abs. 3 Satz 3 PaßG), Regelungen zur Speicherung und Löschung der biometrischen Daten bei Passbehörden und Passherstellern (§ 16 Abs. 2 PaßG) sowie einer Festlegung der Zwecke, zu dem die im Chip des Passes gespeicherten biometrischen Daten verwendet werden dürfen (§ 16a PaßG). Obwohl die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelungen maßgeblich von diesem Nutzungsregime abhängt, gehen die Beschwerdeführer nicht sachhaltig auf diese Vorschriften ein und greifen auch die damit zusammenhängende Frage, ob die verschiedenen, das Nutzungsregime der biometrischen Daten bestimmenden Vorschriften einzeln oder in ihrem Zusammenspiel geeignet sind, die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften sicherzustellen, nicht auf. Damit werden sie den an die Substantiierung der Verfassungsbeschwerde zu stellenden Anforderungen - unabhängig von der Frage, wie die angegriffenen Vorschriften materiell verfassungsrechtlich zu würdigen sind - nicht gerecht. Auch gehen die Beschwerdeführer nur kursorisch auf eine etwaige Nutzung der gespeicherten Daten durch ausländische Staaten ein.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
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Annotations
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung.
(2) Sie ist zur Entscheidung anzunehmen,
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soweit ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, - b)
wenn es zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 genannten Rechte angezeigt ist; dies kann auch der Fall sein, wenn dem Beschwerdeführer durch die Versagung der Entscheidung zur Sache ein besonders schwerer Nachteil entsteht.
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
In der Begründung der Beschwerde sind das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde, durch die der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, zu bezeichnen.
(1) Pässe sind nach einheitlichen Mustern auszustellen; sie erhalten eine Seriennummer. Der Pass enthält neben dem Lichtbild des Passinhabers, seiner Unterschrift, der Angabe der ausstellenden Behörde, dem Tag der Ausstellung und dem letzten Tag der Gültigkeitsdauer ausschließlich folgende Angaben über seine Person:
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Familienname und Geburtsname, - 2.
Vornamen, - 3.
Doktorgrad, - 4.
Ordensname, Künstlername, - 5.
Tag und Ort der Geburt, - 6.
Geschlecht, - 7.
Größe, - 8.
Farbe der Augen, - 9.
Wohnort, - 10.
Staatsangehörigkeit und - 11.
Seriennummer.
(2) Der Pass enthält eine Zone für das automatische Lesen. Diese darf lediglich enthalten:
- 1.
Folgende Abkürzungen: - a)
"P" für Reisepass, - b)
"PC" für Kinderreisepass, - c)
"PP" für vorläufigen Reisepass, - d)
"PO" für Dienstpass und vorläufigen Dienstpass und - e)
"PD" für Diplomatenpass und vorläufigen Diplomatenpass,
- 2.
die Abkürzung "D" für Bundesrepublik Deutschland, - 3.
den Familiennamen, - 4.
den oder die Vornamen, - 5.
die Seriennummer des Passes, die sich beim Reisepass, beim Dienstpass und beim Diplomatenpass aus der Behördenkennzahl der Passbehörde und einer zufällig zu vergebenden Passnummer zusammensetzt, die neben Ziffern auch Buchstaben enthalten kann und beim Kinderreisepass, vorläufigen Reisepass, vorläufigen Dienstpass und vorläufigen Diplomatenpass aus einem Serienbuchstaben und sieben Ziffern besteht, - 6.
die Abkürzung "D" für die Eigenschaft als Deutscher oder im Fall amtlicher Pässe bei abweichender Staatsangehörigkeit die entsprechende Abkürzung hierfür, - 7.
den Tag der Geburt, - 8.
die Abkürzung „F“ für Passinhaber weiblichen Geschlechts, die Abkürzung „M“ für Passinhaber männlichen Geschlechts und das Zeichen „<“ für Passinhaber anderen Geschlechts, - 9.
die Gültigkeitsdauer des Passes, - 9a.
Versionsnummer des Passmusters, - 10.
die Prüfziffern und - 11.
Leerstellen.
(3) Auf Grund der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (ABl. EU Nr. L 385 S. 1) sind der Reisepass, der Dienstpass und der Diplomatenpass mit einem elektronischen Speichermedium zu versehen, auf dem das Lichtbild, Fingerabdrücke, die Bezeichnung der erfassten Finger, die Angaben zur Qualität der Abdrücke und die in Absatz 2 Satz 2 genannten Angaben gespeichert werden. Die gespeicherten Daten sind gegen unbefugtes Auslesen, Verändern und Löschen zu sichern. Eine bundesweite Datenbank der biometrischen Daten nach Satz 1 wird nicht errichtet.
(4) Die Fingerabdrücke werden in Form des flachen Abdrucks des linken und rechten Zeigefingers des Passbewerbers im elektronischen Speichermedium des Passes gespeichert. Bei Fehlen eines Zeigefingers, ungenügender Qualität des Fingerabdrucks oder Verletzungen der Fingerkuppe wird ersatzweise der flache Abdruck entweder des Daumens, des Mittelfingers oder des Ringfingers gespeichert. Fingerabdrücke sind nicht zu speichern, wenn die Abnahme der Fingerabdrücke aus medizinischen Gründen, die nicht nur vorübergehender Art sind, unmöglich ist.
(4a) Kinder bis zum vollendeten zwölften Lebensjahr erhalten auf Antrag einen Kinderreisepass ohne elektronisches Speichermedium; die Ausstellung eines Reisepasses ist zulässig. Abweichend von Absatz 3 Satz 1 werden in Reisepässen bei Antragstellern bis zum vollendeten sechsten Lebensjahr keine Fingerabdrücke gespeichert. Die Unterschrift durch das Kind ist zu leisten, wenn es zum Zeitpunkt der Beantragung des Passes das zehnte Lebensjahr vollendet hat.
(5) Die Muster des Reisepasses, des vorläufigen Reisepasses und des Kinderreisepasses sowie die Anforderungen an das Lichtbild bestimmt das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat im Benehmen mit dem Auswärtigen Amt durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dies gilt auch für einen Passersatz, sofern sein Muster nicht in anderen Rechtsvorschriften oder in zwischenstaatlichen Vereinbarungen festgelegt ist.
(6) Die Muster der amtlichen Pässe, die Anforderungen an das Lichtbild sowie die nähere Bestimmung der in § 1 Abs. 4 Satz 2 genannten Personen bestimmt das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat im Benehmen mit dem Auswärtigen Amt durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf. In die amtlichen Pässe können Angaben über das Dienstverhältnis des Passinhabers aufgenommen werden. Die Rechtsverordnung kann auch von diesem Gesetz abweichende Bestimmungen über Gültigkeitsdauer, Ausstellung, Einziehung, Sicherstellung und Pflichten des Inhabers enthalten.
(1) Die Seriennummer und die Prüfziffern dürfen keine Daten über die Person des Paßinhabers oder Hinweise auf solche Daten enthalten. Jeder Paß erhält eine neue Seriennummer.
(2) Beantragung, Ausstellung und Ausgabe von Pässen dürfen nicht zum Anlaß genommen werden, die dafür erforderlichen Angaben und die biometrischen Merkmale außer bei den zuständigen Paßbehörden zu speichern. Entsprechendes gilt für die zur Ausstellung des Passes erforderlichen Antragsunterlagen sowie für personenbezogene fotografische Datenträger (Mikrofilme). Die bei der Passbehörde gespeicherten Fingerabdrücke sind spätestens nach Aushändigung des Passes an den Passbewerber zu löschen.
(3) Eine zentrale, alle Seriennummern umfassende Speicherung darf nur bei dem Passhersteller und ausschließlich zum Nachweis des Verbleibs der Pässe erfolgen. Die Übermittlung an öffentliche Stellen nach Absatz 7 bleibt davon unberührt. Die Speicherung der übrigen in § 4 Abs. 1 genannten Angaben und der in § 4 Abs. 3 genannten biometrischen Daten bei dem Passhersteller ist unzulässig, soweit sie nicht ausschließlich und vorübergehend der Herstellung des Passes dient; die Angaben sind anschließend zu löschen.
(4) Die Seriennummern dürfen nicht mit Hilfe automatisierter Verfahren zum Abruf oder zur Verknüpfung personenbezogener Daten verwendet werden. Abweichend von Satz 1 dürfen die Seriennummern mit Hilfe automatisierter Verfahren zum Abruf verwenden
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die Passbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, - 2.
die Polizeibehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, die Steuerfahndungsdienststellen der Länder, der Zollfahndungsdienst und die Hauptzollämter zur Klärung, - a)
wer Inhaber des Passes ist für den Fall, dass eine ausländische öffentliche Stelle die Seriennummer des Passdokumentes übermittelt hat und anhand der übrigen von der ausländischen Stelle übermittelten Daten eine Feststellung des Inhabers des Passes nicht möglich ist, - b)
ob der Pass durch einen Nichtberechtigten genutzt wird oder - c)
ob der Pass für ungültig erklärt oder abhandengekommen ist.
(5) Die Absätze 1 bis 4 gelten auch für einen ausschließlich als Paßersatz bestimmten amtlichen Ausweis.
(6) Auf Verlangen hat die Passbehörde dem Passinhaber Einsicht in die im Chip gespeicherten Daten zu gewähren.
(7) Der Passhersteller hat öffentlichen Stellen auf deren Verlangen die ausstellende Behörde mitzuteilen.
Die im Chip des Passes gespeicherten Daten dürfen nur zum Zweck der Überprüfung der Echtheit des Dokumentes oder der Identität des Passinhabers und nur nach Maßgabe der Sätze 2 und 3 ausgelesen und verwendet werden. Soweit die Polizeivollzugsbehörden, die Zollverwaltung sowie die Pass-, Personalausweis- und Meldebehörden die Echtheit des Passes oder die Identität des Inhabers überprüfen dürfen, sind sie befugt, die auf dem elektronischen Speichermedium des Passes gespeicherten biometrischen und sonstigen Daten auszulesen, die benötigten biometrischen Daten beim Passinhaber zu erheben und die biometrischen Daten miteinander zu vergleichen. Die nach Satz 2 erhobenen Daten sind unverzüglich nach Beendigung der Prüfung der Echtheit des Passes oder der Identität des Inhabers zu löschen.
(1) Die Entscheidung nach § 93b und § 93c ergeht ohne mündliche Verhandlung. Sie ist unanfechtbar. Die Ablehnung der Annahme der Verfassungsbeschwerde bedarf keiner Begründung.
(2) Solange und soweit der Senat nicht über die Annahme der Verfassungsbeschwerde entschieden hat, kann die Kammer alle das Verfassungsbeschwerdeverfahren betreffenden Entscheidungen erlassen. Eine einstweilige Anordnung, mit der die Anwendung eines Gesetzes ganz oder teilweise ausgesetzt wird, kann nur der Senat treffen; § 32 Abs. 7 bleibt unberührt. Der Senat entscheidet auch in den Fällen des § 32 Abs. 3.
(3) Die Entscheidungen der Kammer ergehen durch einstimmigen Beschluß. Die Annahme durch den Senat ist beschlossen, wenn mindestens drei Richter ihr zustimmen.