Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 20. Juni 2018 - 4 N 17.1548

bei uns veröffentlicht am20.06.2018

Gericht

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

I. Die 2. Satzung zur Änderung der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 20. Juli 2017 wird für unwirksam erklärt.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1. Der Normenkontrollantrag betrifft eine Änderung der Entwässerungssatzung des Antragsgegners, durch die bestimmte Teile der Grundstücksanschlüsse und Kanäle aus der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung herausgenommen wurden.

Nach § 1 Abs. 1 der Satzung für die öffentliche Entwässerungssatzung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 18. September 2012 betreibt der Antragsgegner eine öffentliche Einrichtung zur Abwasserbeseitigung (Entwässerungseinrichtung). Für die Eigentümer der durch einen Kanal (§ 3 Nr. 2 EWS) erschlossenen Grundstücke besteht nach Maßgabe des § 4 EWS ein Anschluss- und Benutzungsrecht sowie gemäß § 5 EWS grundsätzlich Anschluss- und Benutzungszwang. Der Grundstücksanschluss wird vom Antragsgegner hergestellt, verbessert, erneuert, geändert und unterhalten sowie stillgelegt und beseitigt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 EWS); ist der Anschluss nicht Bestandteil der Entwässerungseinrichtung, kann der Grundstückseigentümer dazu verpflichtet werden (§ 8 Abs. 1 Satz 2 EWS). Auf den zu entwässernden Grundstücken ist am Ende der Grundstücksentwässerungsanlage (§ 3 Nr. 8 EWS) jeweils ein zur Kontrolle und Wartung dienender Übergabeschacht (Kontrollschacht) zu errichten (§ 9 Abs. 3 Satz 1, § 3 Nr. 9 EWS). „Grundstücksanschlüsse“ sind nach § 3 Nr. 7 EWS die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht oder, wenn kein Kontrollschacht vorhanden ist, bis zur Grenze des öffentlichen Straßengrunds.

Zur Entwässerungseinrichtung gehörten nach der bisherigen Fassung des § 1 Abs. 3 EWS generell „auch die im öffentlichen Straßengrund liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse“. In der Sitzung vom 20. Juli 2017 fasste der Gemeinderat des Antragsgegners folgenden Beschluss:

§ 1

Satzungsänderung

§ 1 Abs. 3 EWS erhält folgende Fassung:

„Zur Entwässerungseinrichtung gehören auch die im öffentlichen Straßengrund liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse; dies gilt nicht für solche Teile von Grundstücksanschlüssen und Kanälen, die in Bundesfernstraßen (§ 1 Bundesfernstraßengesetz) liegen.“

§ 2

Inkrafttreten

Diese Satzung tritt am 08.10.2012 in Kraft.

2. Gegen die am 21. Juli 2017 im Amts- und Mitteilungsblatt des Antragsgegners bekanntgemachte Änderungssatzung richtet sich der am 11. August 2017 eingegangene Normenkontrollantrag. Die Antragstellerin trägt vor, sie sei Konzessionsinhaberin nach § 15 Abs. 2 FStrG für die Nebenbetriebe auf den im Gebiet des Antragsgegners gelegenen Rastanlagen an der Bundesautobahn A3. Das dort anfallende Schmutzwasser werde in der Entwässerungseinrichtung des Antragsgegners behandelt; sie besitze dazu ein satzungsmäßiges Anschluss- und Benutzungsrecht. Die Antragstellerin sei gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich der in der Änderungssatzung erfolgten Entwidmung der Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken antragsbefugt. Durch diese Regelung werde die Unterhaltslast auf sie abgewälzt, da sie nach § 8 Abs. 5 der Konzessionsverträge vom 18. März 1998 für die den Nebenbetrieben dienenden Ver- und Entsorgungsleitungen die Unterhaltslast zu tragen habe. Diese habe bislang dem Antragsgegner oblegen, der die Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken durch seine Entwässerungssatzung zum Bestandteil seiner Entwässerungseinrichtung gemacht habe. Die angegriffene Änderungssatzung verstoße gegen das Willkürverbot, weil ohne rechtfertigenden Grund nur die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe entwidmet worden seien, während die Anschlüsse aller anderen Einleiter Bestandteil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung blieben. Unzutreffend sei die Auffassung des Antragsgegners, dass die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe auch bislang nicht Teil der Entwässerungseinrichtung gewesen seien, so dass es sich um eine bloß deklaratorische Regelung handle. Der Begriff „öffentlicher Straßengrund“ in § 1 Abs. 3 EWS ziele nicht nur auf den vom Antragsgegner selbst gewidmeten öffentlichen Straßengrund, sondern sei weit auszulegen und erfasse daher auch die nach § 2 FStrG gewidmeten Verkehrsflächen der Rastanlagen. Bei anderem Verständnis hätte der Antragsgegner die in der durch das Gemeindegebiet verlaufenden Staatsstraße 2260 liegenden Grundstücksanschlüsse ebenfalls entwidmen müssen. Dass die Zuleitungen zu den Nebenbetrieben nie Teil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung gewesen seien, treffe nicht zu, wie sich aus dem Beschluss des Senats vom 3. April 2008 ergebe (Az. 4 CS 08.44, juris Rn. 29). Eine sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung liege auch nicht darin, dass der Antragsgegner mit der Bundesstraßenverwaltung in § 4 einer im Juni 1972 getroffenen Sondervereinbarung zunächst vereinbart habe, dass diese die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe unterhalte; der Antragsgegner habe die Anschlüsse vielmehr spätestens mit Erlass der Entwässerungssatzung vom 1. Oktober 1999 als Bestandteil der gemeindlichen Entwässerungseinrichtung gewidmet und damit in seine Unterhaltslast übernommen. Für die rechtliche Zugehörigkeit der betreffenden Grundstücksanschlüsse zu der Einrichtung sei es nicht relevant, ob der Antragsgegner seiner Unterhaltslast tatsächlich nachgekommen sei; er könne eine satzungsrechtlich erfolgte Widmung nicht im Nachhinein durch Nichterfüllung seiner Unterhaltspflicht rückgängig machen. Unabhängig von dem fehlenden sachlichen Grund für die alleinige Entwidmung der Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe sei die angegriffene Satzung auch deshalb nichtig, weil der Antragsgegner damit eine ihm gegenüber der Antragstellerin obliegende Schutzpflicht verletze. Der Träger einer gemeindlichen Entwässerungseinrichtung sei nach der Rechtsprechung des Senats (U.v. 21.12.2009 - 4 B 08.2744 - juris Rn. 27) verpflichtet, die Kosten für den Anschluss möglichst gering zu halten und den Anschlussnehmer nicht unverhältnismäßig zu belasten. Dagegen werde hier verstoßen, weil die Grundstücksanschlüsse ohne erkennbaren Grund entwidmet und die Unterhaltslast auf die Antragstellerin abgewälzt werde. Mit dem in § 2 der Änderungssatzung vorgesehenen rückwirkenden Inkrafttreten am 8. Oktober 2012 werde zudem gegen das Rückwirkungsverbot aus Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen, da die in der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen für eine zulässige Rückwirkung hier nicht vorlägen. Der gemeindliche Normgeber sei bei einem rückwirkenden Ersetzen einer nichtigen Satzung auf eine rückwirkende Fehlerbeseitigung beschränkt und dürfe keine materiell neuen Regelungen treffen. Für eine bloße Fehlerbeseitigung sei hier nichts ersichtlich.

Die Antragstellerin beantragt,

die 2. Satzung zur Änderung der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung des Marktes W. (Entwässerungssatzung - EWS) vom 20. Juli 2017 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig. Durch die Änderungssatzung werde eine etwaige Unterhaltslast für die Zuleitung zu den Nebenbetriebsgrundstücken nicht auf die Antragstellerin abgewälzt. Diese sei allenfalls Eigentümerin von Betriebsgrundstücken, in denen Hausanschlüsse lägen; hierfür treffe die angegriffene Satzung jedoch keine Regelung. Eigentümerin der Bundesfernstraßen sei die Bundesrepublik Deutschland, so dass allenfalls diese von einer möglichen Änderung der Unterhaltslast für die dort befindlichen Grundstücksanschlüsse betroffen sei. Es sei unbeachtlich, inwieweit die Rastanlagen Bestandteil der Bundesautobahn seien. § 1 Abs. 3 EWS n.F. erfasse explizit nur die „im öffentlichen Straßengrund“ liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse; die Grundstücke der Antragstellerin seien nicht öffentlicher Straßengrund im Sinne der Satzung. Der Normenkontrollantrag sei zudem unbegründet. Entgegen der Darstellung des Antragsgegners habe hier keine Entwidmung stattgefunden, da die in Bundesfernstraßen liegenden Teile der Grundstücksanschlüsse nicht im Sinne der Entwässerungssatzung gewidmet und daher auch in der Vergangenheit nicht Teil der öffentlichen Einrichtung gewesen seien. Eine konkrete Form für die Bestimmung von Art und Umfang der Entwässerungseinrichtung sei nicht vorgeschrieben; in § 1 Abs. 2 EWS werde klargestellt, dass dies außerhalb der jeweiligen Satzung festgelegt werde. Dabei ergebe sich der Widmungsumfang aus den gesamten Umständen, wobei als Indizien für eine ggf. konkludente Widmung insbesondere die bisherige Benutzungspraxis, die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses und vorhandene Bestandspläne sowie die Globalkalkulation in Betracht kämen. Eine explizite Widmung der in den Grundstücken der Bundesrepublik Deutschland verlaufenden Leitungen sei hier zu keinem Zeitpunkt erfolgt; auch aus Indizien lasse sich eine Widmung nicht herleiten. Die streitgegenständlichen Leitungen seien bei der Kalkulation von Beiträgen oder Gebühren nicht als anstehende Instandsetzungsinvestitionen berücksichtigt worden. Bisher habe die Bundesrepublik Deutschland ohne Abstimmung mit dem Antragsgegner alle anfallenden Investitionsmaßnahmen durchgeführt. Auch eine Einbeziehung in die Entwässerungseinrichtung nach § 1 Abs. 3 EWS habe nicht stattgefunden, da die Vorschrift lediglich die Regelung des § 1 Abs. 2 EWS konkretisiere. Grundstücksanschluss i. S. von § 1 Abs. 3 EWS sei die vom Kanal im öffentlichen, vom Antragsgegner gewidmeten Straßengrund bis zum Übergabeschacht an der Bebauungsgrenze von Weingartsgreuth/Campingplatz verlaufende Leitung. Nicht dazu gehörten die gesamten Leitungen in den Verkehrsflächen der Rastanlage bzw. der Autobahn; diese seien Grundstücksentwässerungsanlage i. S. von § 3 Nr. 8 EWS. Die über die Grundstücke der Bundesrepublik Deutschland angeschlossenen Betriebsgrundstücke der Antragstellerin seien insoweit Hinterliegergrundstücke. Die Anschlussleitung von der Straßenbegrenzungslinie des öffentlichen Straßengrunds des Antragsgegners über das Vorderliegergrundstück bis zum Hinterliegergrundstück gehöre deshalb nicht zur gemeindlichen Entwässerungseinrichtung. Auch in der unverändert gültigen Sondervereinbarung von 1972 sei bestimmt worden, dass die in den Grundstücken der Bundesrepublik Deutschland verlaufenden Leitungen nicht an den Antragsgegner übergehen sollten. Mit dem Erlass der Entwässerungssatzung am 18. September 2012 habe der Antragsgegner die Vereinbarung nicht außer Kraft setzen wollen. Auch der Senat habe in seiner Entscheidung vom 3. April 2008 die Unwirksamkeit der Vereinbarung nicht festgestellt; seine nach summarischer Prüfung in einem Beschwerdeverfahren ergangenen Ausführungen in der Begründung hätten ohnehin nicht in Rechtskraft erwachsen können. Die nunmehr getroffene Regelung sei darüber hinaus nicht willkürlich, da es dafür in Gestalt des Aufgreifens der Vereinbarung von 1972 und der Klarstellung der bisherigen Rechtslage einen sachlichen Grund gebe. Die Satzung habe wegen der beabsichtigten Klarstellung auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können. Ein etwaiger Verstoß gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot hätte lediglich zur Folge, dass die Satzungsbestimmungen zu dem in Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GO genannten Zeitpunkt in Kraft treten würden.

3. Die Antragstellerin ließ nach zwischenzeitlicher mündlicher Verhandlung weiter vortragen, aus den bisher nicht vorgelegten Lageplänen werde sich ergeben, dass die Zuleitungen zu den Nebenbetriebsgrundstücken im öffentlichen Straßengrund lägen und dass nur sie von der Änderungssatzung betroffen seien. Die Antragstellerin sei antragsbefugt, wobei es nicht darauf ankomme, dass die Grundstücksanschlüsse der Nebenbetriebe nicht in ihren Grundstücken lägen. Die Abwasserleitungen der Nebenbetriebe seien Zubehör der Nebenbetriebsgrundstücke; im Falle einer Entwidmung treffe die Antragstellerin die Unterhaltungslast kraft Gesetzes (§ 903 BGB). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Beherbergungsgast in einem Normenkontrollverfahren eine gemeindliche Übernachtungssteuer wegen bloß mittelbarer Beeinträchtigung nicht angreifen könne, sei nicht übertragbar, weil dort darauf abgestellt worden sei, dass der Beherbergungsvertrag „nicht ein Vollziehungsakt der öffentlichen Gewalt“ sei; die Sondervereinbarung aus dem Jahr 1972 und die Konzessionsverträge aus dem Jahr 1998 seien dagegen verwaltungsaktersetzende öffentlich-rechtliche Verträge. Die Behauptung des Antragsgegners, alle anfallenden Investitionsmaßnahmen seien bislang durch die Bundesrepublik Deutschland durchgeführt worden, werde mit Nichtwissen bestritten. Da der Antragsgegner mit der Entwässerungseinrichtung eine Pflichtaufgabe wahrnehme, dürfe er sich dieser nicht durch Entwidmung ohne besonderen Grund bzw. ohne Änderung der den Status quo begründenden Umstände entziehen. Die in der Änderungssatzung getroffene Unterscheidung zwischen Bundesfernstraßen und sonstigen öffentlichen Straßen sei eine sachfremde Erwägung. Die Satzung verstoße demnach gegen das Willkürverbot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Auch der Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot führe zur Gesamtnichtigkeit der Satzung, da die Änderungssatzung ohne die beabsichtigte Änderung der Rechtslage für die Vergangenheit nicht erlassen worden wäre. Beim Erlass der Satzung sei die Beschlussfähigkeit des Gemeinderats nicht gegeben gewesen, da es an einer ordnungsgemäßen Ladung fehle. Für das bei der damaligen Gemeinderatssitzung nicht anwesende Ratsmitglied R., das die Ladungen laut Vortrag des Antragsgegners in Papierform erhalte, sei eine Ladung nicht vorgelegt worden, wobei diese eine Frist von fünf Tagen hätte einhalten müssen. Die vom Antragsgegner praktizierte Verfahrensweise, bei der Ladung auf die Abrufbarkeit der Tagesordnung in einem Ratsinformationssystem zu verweisen, genüge nicht den Vorgaben in § 22 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Gemeinderats, wonach im Fall einer elektronischen Einladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail zu versenden sei. Für die Beschlussfassung über die Satzungsänderung sei in der Niederschrift zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 ein Abstimmungsergebnis von 10:0 angegeben, obwohl elf Ratsmitglieder als anwesend genannt worden seien; die insoweit am 19. März 2018 handschriftlich vorgenommene Korrektur sei fehlerhaft, weil sie neben dem ersten Bürgermeister von einem Gemeindebediensteten unterzeichnet worden sei, der an der Sitzung nicht teilgenommen habe. Die Satzung sei auch nicht vor ihrer amtlichen Bekanntmachung ausgefertigt worden, da das betreffende Amts- und Mitteilungsblatt des Antragsgegners bereits vor der Beschlussfassung im Gemeinderat gedruckt und am Tag danach veröffentlicht worden sei. Da eine Satzung vor ihrer amtlichen Bekanntmachung auszufertigen sei, müsse die Ausfertigung bei Drucklegung bereits vorliegen.

Der Antragsgegner trug ergänzend vor, mit E-Mailschreiben vom 13. Juli 2017 sei allen Ratsmitgliedern, die einer elektronischen Einladung zugestimmt hätten, über eine E-Mailadresse mitgeteilt worden, dass neue Sitzungsinformationen bezogen auf die Sitzung des Marktgemeinderats am 20. Juli 2017 bereitstünden. Ladung und Tagesordnung seien unter einem direkten Link abrufbar; es handle sich dabei um die förmliche Einladung zur genannten Sitzung. Durch einen Klick auf den eingefügten Link gelange das eingeladene Ratsmitglied nach Eingabe des Benutzernamens und seines Passworts unmittelbar zu der als Dokument hinterlegten Einladung und zur Tagesordnung. Dies entspreche auch der Vorgabe der Geschäftsordnung, dass im Falle einer elektronischen Einladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail versandt werde. Ein nicht veränderbares Dokument könne insbesondere aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht im E-Mailschreiben selbst versandt werden; ein E-Mailschreiben sei grundsätzlich für den Empfänger jederzeit veränderbar. Ein unveränderbares Dokument könne insoweit nur separat übermittelt werden, entweder durch Übersendung eines entsprechend umgewandelten Dokuments als Anlage zum E-Mailschreiben oder, wie vorliegend, durch ein in einem geschützten Downloadbereich hinterlegtes Dokument. Datenschutzrechtlich zulässig und praktisch durchführbar sei nur letzteres; dem stehe die Geschäftsordnung nicht entgegen. Rechtlich liege in diesen verschiedenen Handlungsweisen kein Unterschied, da jede der Verfahrensvarianten der ansonsten üblichen Versendung per Brief entspreche. Bei Erlass der Geschäftsordnung sei die Funktionsweise des Ratsinformationssystems dem Gemeinderat bekannt gewesen; die Formulierung der Geschäftsordnung entspreche diesem Willen. Mit Beschluss des Marktgemeinderats vom 14. Juni 2018 sei nochmals bestätigt worden, dass die bisherige Form der Ladung in Form einer E-Mail mit Hinweis auf die im Ratsinformationssystem bereitgestellten Sitzungsladungen nebst Tagesordnung den Anforderungen der Geschäftsordnung Rechnung trage. Durch weiteren Beschluss vom selben Tag hätten die Gemeinderäte ausdrücklich bestätigt, dass sie sich durch die Ladungen in dieser Form als ordnungsgemäß geladen ansähen und angesehen hätten. Selbst wenn man insoweit einen Geschäftsordnungsverstoß annehme, führe dies nicht zur Unwirksamkeit der in der Sitzung gefassten Beschlüsse, da darin kein Verstoß gegen eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift liege. Im Übrigen liege ein genereller Ladungsmangel, der nur geheilt werde, wenn sämtliche Gemeinderatsmitglieder zur Sitzung erschienen seien und sich rügelos auf die Beratung eingelassen hätten, hier nicht vor, da drei Ratsmitglieder die Ladung durch einen Boten erhalten hätten. Ladungsmängel, die nur einzelne Ratsmitglieder beträfen, würden geheilt, wenn die Betreffenden sich rügelos auf die Sitzung inhaltlich eingelassen hätten; das Gleiche gelte, wenn ein nicht ordnungsgemäß geladenes Mitglied zwar an der Sitzung nicht teilnehme, sich aber entschuldige. Hier seien neben dem ersten Bürgermeister neun Ratsmitglieder anwesend sowie drei entschuldigt und zwei unentschuldigt abwesend gewesen; letztere hätten durch das Protokoll der Gemeinderatssitzung und die Veröffentlichung der Satzung Kenntnis von dem gefassten Beschluss erlangt und diesem nicht widersprochen; mittlerweile hätten sie auch durch Abgabe eidesstattlicher Versicherungen bestätigt, die Ladung zur Sitzung am 20. Juli 2017 per E-Mail am 13. Juli 2017 erhalten zu haben. Selbst bei Annahme eines unwirksamen Beschlusses sei dieser jedenfalls durch Ausfertigung und Bekanntmachung der Satzung vollzogen und damit wirksam geworden; zudem seien durch Beschluss des Marktgemeinderats vom 14. Juni 2018 sämtliche auf der Grundlage der aktuellen Geschäftsordnung gefassten Beschlüsse vorsorglich nochmals bestätigt worden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Gründe

I.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und wegen formeller Rechtswidrigkeit der angegriffenen Änderungssatzung auch begründet (2.).

1. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 47 VwGO sind gegeben.

a) Der Normenkontrollantrag ist statthaft, weil es sich bei der auf Art. 23 und Art. 24 GO gestützten Änderungssatzung um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO handelt. Der Antrag gegen am die 21. Juli 2017 bekanntgemachte Satzung wurde am 12. August 2017 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.

b) Die Antragstellerin ist für den Antrag auf Unwirksamerklärung der Änderungssatzung antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die mit der Neufassung des § 1 Abs. 3 EWS erfolgte Herausnahme der in Bundesfernstraßen liegenden Teile von Grundstücksanschlüssen aus der Entwässerungseinrichtung des Antragsgegners in eigenen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die angegriffene Rechtsänderung hat, worauf der Senat die Beteiligten bereits in der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2018 hingewiesen hat, zur Folge, dass für die betreffenden Anschlussteile auch der Antragstellerin gegenüber erstmals die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 EWS zur Anwendung kommen kann. Hiernach kann von Amts wegen angeordnet werden, dass der Grundstücksanschluss, soweit er nicht nach § 1 Abs. 3 EWS Bestandteil der Entwässerungseinrichtung ist, vom Grundstückseigentümer ganz oder teilweise herstellt, verbessert, erneuert, ändert und unterhält sowie stilllegt und beseitigt wird. Für die danach vom Grundstückseigentümer zu unterhaltenden (Teile von) Grundstücksanschlüsse(n) gilt überdies die spezielle Überwachungsverpflichtung nach § 12 Abs. 1 EWS.

aa) Die Antragstellerin ist, wie sich aus dem im Verfahren vorgelegten Grundbuchauszug und der beigefügten notariellen Rechtsnachfolgebescheinigung ergibt, gegenwärtig Eigentümerin verschiedener Grundstücke, auf denen sich die Rastanlagen befinden; diese sind als Nebenbetriebe (§ 15 Abs. 1 FStrG) in rechtlicher Hinsicht Teil der Bundesfernstraße (§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG).

bb) Bei den genannten Betriebsgrundstücken handelt es sich, soweit sie nicht mit Gebäuden überbaut sind, um „öffentlichen Straßengrund“ im Sinne des § 1 Abs. 3 EWS. Dieser in der Entwässerungssatzung des Antragsgegners mehrfach verwendete Begriff (vgl. § 3 Nr. 7, Nr. 8 EWS) wird zwar in der Satzung selbst nicht weiter erläutert. Mit der verwendeten Formulierung wird aber ersichtlich an den gleichlautenden straßenrechtlichen Terminus angeknüpft (vgl. auch BayVGH, U.v. 21.12.2017 - 20 B 16.1223 - juris Rn. 19), wie auch aus den Erläuterungen der zugrunde liegenden Mustersatzung (AllMBl 2012, 182, Nr. 3 b) hervorgeht.

Als „Straßengrund“ (§ 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG; Art. 2 Nr. 1 Buchst. a BayStrWG) wird gemeinhin der natürlich anstehende Boden unter künstlich hergestellten Straßenbestandteilen wie Straßenuntergrund und Fahrbahndecke, aber auch unter weiteren Straßenbestandteilen wie Dämmen, Gräben, Seitenstreifen etc. bezeichnet (BayVGH, B.v. 19.2.1997 - 8 96.3960 - BayVBl 1998, 469; Häußler/Zeitler in Zeitler, BayStrWG, Stand Januar 2018, Art. 2 Rn. 14; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013; Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 271 Rn. 5; vgl. auch Grupp in Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 1 Rn. 35). Da die auf den Grundstücken der Antragstellerin gelegenen befahrbaren, begehbaren oder sonstigen Freiflächen allesamt Teil der Bundesautobahn A3 sind, bilden die darunter befindlichen Bodenschichten den zugehörigen „Straßengrund“. Es handelt sich dabei um „öffentlichen“ Straßengrund, da die betreffenden Flächen im Wege der Planfeststellung öffentlichen Verkehrszwecken gewidmet sind. Die rechtswirksame Widmung begründet eine öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße und überlagert das Eigentumsrecht (vgl. BVerwG, B.v. 12.11.1998 - 3 BN 2.98 - juris Rn. 3), so dass „öffentlicher Straßengrund“ auch vorliegt, wenn die betroffenen Grundstücke wie hier einem Privaten gehören.

cc) Die Antragstellerin ist von der angegriffenen Neuregelung betroffen, da sich auf ihren Betriebsgrundstücken „im öffentlichen Straßengrund liegende Teile der Grundstücksanschlüsse“ im Sinne von § 1 Abs. 3 EWS befinden. Grundstücksanschlüsse sind nach § 3 Nr. 7 EWS bei den hier bestehenden Freispiegelkanälen die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht; ist kein Kontrollschacht vorhanden, so endet der Grundstücksanschluss an der Grenze des öffentlichen Straßengrunds. Daraus folgt, dass die von den Rastanlagen bis zum Kanalnetz des Antragsgegners verlaufenden Abwasserleitungen zumindest mit denjenigen Abschnitten, die auf den Betriebsgrundstücken der Antragstellerin zwischen den dort vorhandenen Kontrollschächten und der Grundstücksgrenze liegen, als Teil der jeweiligen Grundstücksanschlüsse zu qualifizieren sind. Es bedarf dabei keiner näheren Prüfung, welche der auf den Grundstücken vorhandenen Schächte als Kontrollschächte zu qualifizieren sind. Die vom Antragsgegner im Verfahren vorgelegten Entwässerungspläne (Bl. 91 u. 92 der VGH-Akte) lassen jedenfalls erkennen, dass die in der Legende als „Schmutzwasserleitung“ bezeichneten Leitungsstränge jeweils mehrere mit „SW“ und einer laufenden Nummer gekennzeichnete Schächte auf den Betriebsgrundstücken aufweisen. Zumindest einer dieser Schächte - wohl der zum Betriebsgebäude nächstgelegene - muss im Sinne der Satzung als Kontrollschacht gelten, der die Grenze zwischen Grundstücksanschluss und Grundstücksentwässerungsanlage (Hausanschluss) markiert.

Selbst wenn sich - aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen - kein auf den Betriebsgrundstücken befindlicher Schacht als Kontrollschacht bestimmen ließe, würde dies nichts daran ändern, dass dort Teile des Grundstücksanschlusses verlaufen. Denn in diesem Fall müsste gemäß § 3 Nr. 7 Satz 2 EWS der gesamte Leitungsabschnitt bis zur Außenwand der jeweiligen Betriebsgebäude als Teil des Grundstücksanschlusses gelten, da die nicht bebauten Flächen der Betriebsgrundstücke, wie oben gezeigt, noch dem öffentlichen Straßengrund zuzurechnen sind. Aus den in § 3 Nr. 7 Satz 2, Nr. 8 Satz 3 EWS getroffenen Regelungen folgt nämlich, dass sich auf öffentlichem Straßengrund nur Grundstücksanschlüsse befinden können, nicht dagegen auch Teile der Grundstücksentwässerungsanlagen. Mit dieser Grundentscheidung des Satzungsgebers unvereinbar ist die Vorstellung des Antragsgegners, wonach es sich bei der über mehrere Straßengrundstücke hinweg verlaufenden Abwasserleitung der Rastanlagen lediglich um einen (überlangen) Hausanschluss handle.

dd) Da sich schon auf den zu den Rastanlagen gehörenden Betriebsgrundstücken Teile von Grundstücksanschlüssen befinden, die von der Satzungsänderung erfasst werden, liegt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis vor, ohne dass es noch darauf ankäme, ob auch durch die Entwidmung der in den bundeseigenen Straßengrundstücken liegenden Teile der Abwasserleitungen eigene Rechte der Antragstellerin verletzt sein können. Diese Frage ist indes ebenfalls zu bejahen. Die in den öffentlich-rechtlichen Konzessionsverträgen jeweils in § 8 Abs. 5 vereinbarte Übertragung der Unterhaltungslast für die Entsorgungseinrichtungen von der Bundesstraßenverwaltung auf die Antragstellerin hat praktische Bedeutung erst dadurch erlangt, dass die betreffenden Leitungsabschnitte aus der öffentlichen Entwässerungseinrichtung und damit aus der Unterhaltsverpflichtung der Gemeinde herausgenommen wurden. Die Antragstellerin ist insoweit als Vertragspartnerin des Bundes zwar zunächst nur mittelbar betroffen. Die von ihr behauptete Rechtsverletzung lässt sich aber der angegriffenen Norm als eine vom Satzungsgeber vorhersehbare Folge rechtlich zuordnen. Denn der nachträgliche Ausschluss jener Grundstücksanschlussteile, „die in Bundesfernstraßen (§ 1 Bundesfernstraßengesetz) liegen“, konnte sich angesichts der örtlichen Straßenverhältnisse von vornherein nur auf die zu den Rastanlagen der BAB 3 führenden Anschlussleitungen beziehen. Beim Erlass der Änderungssatzung musste der Antragsgegner demgemäß in Rechnung stellen, dass der Betrieb der Raststätten gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 FStrG der Antragstellerin übertragen war. Dass zu den damit übernommenen Betreiberpflichten auch die Verantwortung für die Instandhaltung der Entwässerungsleitungen gehörte, war jedenfalls so naheliegend, dass dieser Umstand bei der Entscheidung über die Satzungsänderung berücksichtigt werden musste. Die Antragstellerin war damit - neben dem Bund - als weitere Normadressatin der mit der Änderung des § 1 Abs. 3 EWS vorgenommenen Widmungsbeschränkung anzusehen.

2. Der Normenkontrollantrag ist begründet, da der Gemeinderat des Antragsgegners beim Erlass der angegriffenen Änderungssatzung nicht beschlussfähig war, so dass der einstimmig gefasste Beschluss unwirksam war.

Nach Art. 47 Abs. 2 GO ist der Gemeinderat beschlussfähig, wenn sämtliche Mitglieder ordnungsgemäß geladen sind und die Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt sind. Hinsichtlich der Gemeinderatssitzung vom 20. Juli 2017 fehlte es an einer ordnungsgemäßen Ladung (a); dieser zur Unwirksamkeit des Satzungsbeschlusses führende Mangel ist auch nicht geheilt worden (b).

a) Bei der Ladung zur genannten Sitzung wurde, wie eine Bedienstete des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung am 21. März 2018 erklärt hat, den am elektronischen Verfahren teilnehmenden Ratsmitgliedern jeweils eine E-Mail übermittelt, aus der sich ergab, dass neue Sitzungsinformationen im Ratsinformationssystem (RIS) bereitstünden. In der betreffenden E-Mail vom 13. Juli 2017 waren, wie der vom Antragsgegner vorgelegte Ausdruck (Bl. 423 der VGH-Akte) zeigt, lediglich Zeit und Ort der Gemeinderatssitzung angegeben (20.7.2017 um 19:00 Uhr im Sitzungssaal des Rathauses), nicht dagegen die zu behandelnden Tagesordnungspunkte. Insoweit war aber ein „Direkter Link zur Sitzung/Termin“ angegeben, der es dem eingeladenen Ratsmitglied ermöglichte, durch einfaches Anklicken und nachfolgende Eingabe des Benutzernamens und des Passworts die als Dokument in Form eines persönlichen Anschreibens (Bl. 424 der VGH-Akte) hinterlegte förmliche Einladung mit der beigefügten Tagesordnung aufzurufen. Die genannte E-Mail enthielt dazu den Hinweis, der Ladungsempfänger müsse „bitte eigenverantwortlich die Tagesordnung und ggf. Anlagen zur Sitzung als angemeldeter Nutzer im RIS einsehen“.

In dieser Verfahrensweise lag keine ordnungsgemäße Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO. Die vom Antragsgegner praktizierte (Misch-)Form der elektronischen Übermittlung verstieß zwar nicht gegen die in der Gemeindeordnung normierten Mindestanforderungen (aa). Sie stand aber im Widerspruch zu der in der Geschäftsordnung verbindlich vorgesehenen Handhabung (bb).

aa) Unter „Ladung“ ist nach gängigem Verständnis der technische Vorgang des Zusendens der Einladung zur Gemeinderatssitzung zu verstehen (vgl. BayVGH, B.v. 4.10.2010 - 4 CE 10.2403 - BayVBl 2011, 85 Rn. 7 m.w.N.). Die Anforderungen an eine „ordnungsgemäße“ Ladung werden im Gesetz selbst nicht abschließend festgelegt (BayVGH, U.v. 18.6.2008 - 4 BV 07.211 - BayVBl 2009, 90 Rn. 22). Eine zwingende Vorgabe ergibt sich nur aus der Regelung des Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO, wonach der erste Bürgermeister den Gemeinderat „unter Angabe der Tagesordnung“ und „mit angemessener Frist“ einberuft. Nähere Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen muss die Geschäftsordnung enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO), die insoweit nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayVwVfG als spezielle Rechtsvorschrift den allgemeinen Verfahrensbestimmungen etwa über die elektronische Kommunikation (Art. 3a BayVwVfG) vorgeht. Die Geschäftsordnungsautonomie erlaubt dem Gemeinderat allerdings nur die Ausfüllung und Ergänzung der in der Gemeindeordnung getroffenen Regelung; er kann die dort verwendeten Begriffe nicht abweichend definieren.

Die zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 ergangene Ladung, bei der jenen Ratsmitgliedern, die sich mit der elektronischen Kommunikation einverstanden erklärt hatten, der Sitzungstermin und der Sitzungsort durch eine (unverschlüsselte) E-Mail und die Tagesordnung durch einen per E-Mail gegebenen Hinweis auf ein im Ratsinformationssystem abrufbares Dokument mitgeteilt wurden, stand hiernach im Einklang mit den in der Gemeindeordnung zwingend vorgeschriebenen Anforderungen. Aus dem im Begriff der „Ladung“ enthaltenen Erfordernis des Zusendens bzw. Zuleitens der Sitzungsdaten und -unterlagen wird zwar mitunter der Schluss gezogen, es reiche nicht aus, den Ratsmitgliedern nur mitzuteilen, dass nähere Informationen zu einer angekündigten Ratssitzung als elektronische Datei zur Einsichtnahme und zum Ausdrucken bereitstünden. Damit habe die Einladung noch nicht vollständig die „Sphäre der Gemeinde“ verlassen; die gesetzlich vorgesehene „Bringschuld“ des Einladenden werde unzulässigerweise in eine „Holschuld“ des Ladungsempfängers verwandelt (so etwa Wachsmuth in PdK Bay, GO, Art. 47 Anm. 2.2.; im Ergebnis auch Gaß, KommP BY 2014, 82/83 f.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, GO, Art. 47 Anm. 5). Diese auf einer räumlich-physischen Betrachtungsweise beruhenden Bedenken erweisen sich aber bei näherer Betrachtung als unbegründet; sie werden den Besonderheiten der elektronischen Kommunikation nicht gerecht (vgl. Grochtmann, BayVBl 2013, 677/681).

Der Rechtsbegriff der Ladung bezeichnet nichts weiter als ein formalisiertes Verfahren der Bekanntgabe von Informationen über eine anberaumte Sitzung. Er setzt daher weder die körperliche Übergabe eines Schriftstücks voraus, noch entbindet er den Eingeladenen von jeder aktiven Mitwirkung beim Informationsempfang. Unverzichtbar ist allerdings ein von der einladenden Stelle ausgehender Anstoß, auf die den Ladungsempfängern übermittelten Informationen tatsächlich zuzugreifen (Papsthart, BayVBl 2015, 37/38). Dies geschieht bei schriftlichen Ladungen dadurch, dass die entsprechenden Schreiben rechtzeitig an die jeweilige Postadresse gesandt oder persönlich ausgehändigt werden. Bei Ladungen, die auf elektronischem Wege erfolgen, muss dem einzelnen Ratsmitglied noch innerhalb der Ladungsfrist zumindest die Nachricht zugehen, dass die Tagesordnung für den konkreten Sitzungstermin und ggf. weitere Unterlagen abrufbar bereitstehen (ebenso Grochtmann, a.a.O., 677 ff.; Papsthart, a.a.O.; Scheidler, KommP BY 2016, 282/283). Der zu Ladende kann dann zwar erst durch den Aufruf einer passwortgeschützten Webseite zu den im Ratsinformationssystem gespeicherten Sitzungsunterlagen gelangen. Dies lässt aber die Ladung insgesamt noch nicht zu einer „Holschuld“ werden. Denn die hierbei am heimischen PC zu erfüllenden Mitwirkungsobliegenheiten gehen nicht über das hinaus, was bei einer in traditioneller Weise auf dem Postweg versandten Ladung dem Empfänger durch das Leeren des Briefkastens und das Öffnen des Kuverts abverlangt wird (zutreffend Papsthart, a.a.O., 38 Fn. 12; vgl. auch BayVGH, B.v. 16.10.2014 - 17 P 13.91 - BayVBl 2015, 266 Rn. 30 ff. m. Anm. Grochtmann). Ob bei Ladungen mittels elektronischer Datenübermittlung auch die Anforderungen des Datenschutzes und der Datensicherheit gewahrt sind bzw. gewahrt werden können (dazu Gaß, a.a.O.; Petri, KommP BY 2013, 169 f.), hängt von der konkreten Verfahrensgestaltung ab; diesbezügliche Rechtsverstöße können jedenfalls an der - rein kommunalrechtlich zu verstehenden - „Ordnungsgemäßheit“ der Ladung als Voraussetzung der Beschlussfähigkeit des Gemeinderats nichts ändern.

bb) Die bei der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 gewählte Form der elektronischen Benachrichtigung der Gemeinderatsmitglieder war gleichwohl nicht „ordnungsgemäß“ im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO, weil sie der in der Geschäftsordnung des Antragsgegners vorgesehenen Verfahrensweise widersprach.

Die Geschäftsordnung (GeschO) des Marktgemeinderats des Antragsgegners vom 9. Mai 2014 in der Fassung der ersten Änderung vom 31. Juli 2014 enthält in § 22 genaue Regelungen über „Form und Frist der Einladung“, die der vom Bayerischen Gemeindetag Anfang 2014 herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (§ 20 Alternative 1) folgen. Danach werden die Gemeinderatsmitglieder schriftlich unter Beifügung der Tagesordnung oder mit ihrem Einverständnis elektronisch zu den Sitzungen eingeladen (Abs. 1 Satz 1). Im Falle einer elektronischen Einladung wird die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail oder, soweit Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner dies erfordern, durch De-Mail oder in verschlüsselter Form versandt (Abs. 1 Satz 2). Im Falle der elektronischen Ladung geht die Tagesordnung zu, wenn sie im elektronischen Briefkasten des Empfängers oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen und üblicherweise mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (Abs. 2 Satz 1). Der Tagesordnung sollen weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, beigefügt werden, wenn und soweit das sachdienlich ist und Gesichtspunkte der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen (Abs. 3 Satz 1). Die weiteren Unterlagen können schriftlich oder in einem technisch individuell gegen Zugriffe Dritter geschützten Bereich (Ratsinformationssystem) zur Verfügung gestellt werden (Abs. 3 Satz 2). Hat ein Ratsmitglied sein Einverständnis zur elektronischen Ladung erklärt, werden die weiteren Unterlagen grundsätzlich nur elektronisch bereitgestellt (Abs. 3 Satz 3).

Dass die Tagesordnung zu der Sitzung am 20. Juli 2017 nicht bereits in der E-Mail vom 13. Juli 2017 enthalten war, sondern erst über den dort angegebenen Link im Ratsinformationssystem abgerufen werden konnte, widersprach der Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO, wonach im Falle einer elektronischen Ladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument in einer der dort vorgesehenen Formen „versandt“ werden muss. Dieser Formulierung ist zu entnehmen, dass die Tagesordnung selbst und nicht bloß ein darauf bezogener Hinweis dem Ladungsempfänger individuell übermittelt werden muss. Dafür spricht auch der Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 GeschO, wonach die Tagesordnung dem Empfänger zugeht, wenn „sie“ in seinem elektronischen Briefkasten oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen ist. Es genügt demnach nicht, wenn wie hier statt der Tagesordnung lediglich ein Link beim Ladungsempfänger eingeht, mit dessen Hilfe er auf ein im Ratsinformationssystem der Gemeinde gespeichertes Dokument zugreifen kann. Letzteres lässt die Geschäftsordnung des Antragsgegners - entsprechend der vom Bayerischen Gemeindetag herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (dazu Gaß, a.a.O., 84) - allein für die weiteren sitzungsbezogenen Unterlagen wie etwa Beschlussvorlagen zu (§ 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO).

Ein anderes Auslegungsergebnis folgt entgegen dem Vortrag des Antragsgegners nicht daraus, dass die 1. Alternative des § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO für den Fall einer elektronischen Einladung per E-Mail verlangt, die Tagesordnung „als nicht veränderbares Dokument“ zu versenden. Dieser Forderung kann zwar wegen der - mit geringem technischen Aufwand möglichen - Abänderbarkeit von E-Mail-Nachrichten wohl nur dadurch entsprochen werden, dass der per E-Mail versandten Terminsladung als Anlage ein entsprechend umgewandeltes Dokument (z. B. in Gestalt einer pdf-Datei) beigefügt wird, aus dem sich die Tagesordnungspunkte ergeben (vgl. Gaß, a.a.O., 83). Mit dieser von der Geschäftsordnung zweifelsfrei gedeckten Verfahrensweise, bei der die Datei, welche die Tagesordnung enthält, ohne Zutun des Empfängers in dessen elektronischen Briefkasten gelangt, lässt sich die Übermittlung eines bloßen Links, der den Zugang zu einem von der Gemeinde verwalteten Downloadbereich eröffnet, nicht vergleichen. Dass der Marktgemeinderat beim Erlass der Geschäftsordnung am 9. Mai 2014 zwischen diesen beiden Arten der elektronischen Informationsübermittlung nicht hätte unterscheiden wollen, kann angesichts der eindeutigen Formulierungen in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO einerseits und § 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO andererseits ausgeschlossen werden. Hiernach sollte die Nutzung des Ratsinformationssystems, wie in dem kurz zuvor veröffentlichten Einführungsaufsatz zur Muster-Geschäftsordnung empfohlen (Gaß, a.a.O., 84), auf die elektronische Bereitstellung der weiteren Sitzungsunterlagen beschränkt bleiben. An diesem klaren Auslegungsergebnis, das sich aus dem Wortlaut und der Regelungssystematik ergibt, vermag der erst nachträglich mit Blick auf das vorliegende Verfahren gefasste gegenteilige Gemeinderatsbeschluss vom 14. Juni 2018 nichts zu ändern, in welchem „bestätigt“ wird, dass die Ladung durch E-Mail unter Hinweis auf die im Ratsinformationssystem bereitgestellte Tagesordnung den Anforderungen der Geschäftsordnung Rechnung trage und bei der Beschlussfassung über die Geschäftsordnung „entsprechend gewünscht“ gewesen sei.

b) Der Verstoß gegen die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen über die Form der Einladung zu den Gemeinderatssitzungen hatte zur Folge, dass der in der Sitzung am 20. Juli 2017 gefasste Beschluss zum Erlass der streitgegenständlichen Änderungssatzung unwirksam war.

aa) Der bloße Umstand, dass Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats missachtet wurden, führt grundsätzlich noch nicht zur Rechtswidrigkeit der nachfolgenden Beschlussfassung (BayVGH, U.v. 18.6.2008 - 4 BV 07.211 - BayVBl 2009, 90 Rn. 25 m.w.N.). Anderes gilt aber, wenn mit dem geschäftsordnungswidrigen Vorgehen zugleich eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht verletzt wird (BayVGH, a.a.O). Dies ist bei Verstößen gegen die in der Geschäftsordnung gemäß Art. 45 Abs. 2 GO zu treffenden Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen stets der Fall, da es damit notwendigerweise an einer ordnungsgemäßen Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO fehlt (BayVGH, U.v. 6.10.1987 - 4 CE 87.02294 - BayVBl 1988, 83; Wachsmuth, a.a.O.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O., Art. 47 Anm. 5; Aderhold, KommP BY 2008, 129).

Ein ursprünglicher Ladungsmangel kann allerdings durch nachfolgende Ereignisse geheilt werden. So führt nach allgemeiner Auffassung eine fehlerhafte Ladung dann nicht zur Beschlussunfähigkeit, wenn die nicht ordnungsgemäß geladenen Ratsmitglieder zu der Sitzung vollständig erschienen sind und rügelos an der Beratung teilgenommen haben (vgl. BayVGH, U.v. 6.10.1987, a.a.O.; U.v. 10.12.1986 - 4 B 85 A 916 - BayVBl 1987, 239/241 = VGH n.F. 40, 16/19 m.w.N.). Denn damit steht schon bei Sitzungsbeginn fest, dass der Verstoß gegen die Ladungsvorschriften keinen der Mandatsträger an der Wahrnehmung seiner organschaftlichen Mitwirkungsrechte gehindert hat. Aus dem gleichen Grund muss die Formwidrigkeit einer Ladung auch dann als unbeachtlich angesehen werden, wenn der Betroffene zwar der Sitzung fernbleibt, dafür aber bereits im Voraus gegenüber dem Sitzungsleiter persönliche Entschuldigungsgründe angeführt hat (vgl. BayVGH, U.v. 3.3.2006 - 26 N 01.593 - juris Rn. 19). Auch dieses Verhalten lässt den Schluss zu, dass der Ladungsmangel sich nicht auf die Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung ausgewirkt haben kann; das abwesende Ratsmitglied wäre bei ordnungsgemäßer Ladung ebenfalls verhindert gewesen (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O.). Maßgeblich ist insoweit eine reine Kausalitätsprüfung, so dass es - wie bei der rügelosen Teilnahme an einer fehlerhaft einberufenen Ratssitzung - nicht darauf ankommt, ob ein entschuldigt Abwesender den Ladungsverstoß erkannt und bewusst auf dessen Geltendmachung verzichtet hat.

bb) Gemäß diesen Grundsätzen ist der mit der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 verbundene Geschäftsordnungsverstoß nicht in Bezug auf alle davon betroffenen Ratsmitglieder geheilt worden.

Nach der im Verfahren vorgelegten (korrigierten) Sitzungsniederschrift waren zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderungssatzung neben dem ersten Bürgermeister neun Ratsmitglieder anwesend und fünf Ratsmitglieder abwesend (Bl. 340 der VGH-Akte), wobei laut Auskunft des Antragsgegners einem dieser Abwesenden (R. R.) die Ladung persönlich durch einen Boten übermittelt worden war. Von den verbleibenden vier nicht zur Sitzung erschienen Personen, die aufgrund ihres zuvor erteilten Einverständnisses die Ladung auf elektronischem Weg erhalten hatten, wurden zwei in der Niederschrift als „entschuldigt abwesend“ bezeichnet; ein entsprechender Vermerk findet sich bei einem dieser Namen (J. W.) auch in der während der Sitzung erstellten Anwesenheitsliste, wohingegen der Name des weiteren Ratsmitglieds (M. G.-S.) wohl infolge eines Versehens in der Liste gar nicht erscheint (Bl. 234 VGH-Akte). Geht man davon aus, dass diese beiden als entschuldigt angesehenen Mandatsträger schon im Vorfeld der Sitzung persönliche Verhinderungsgründe für den Termin am 20. Juli 2017 mitgeteilt hatten, konnte sich die Fehlerhaftigkeit der Ladung hinsichtlich ihrer Person nicht auf die spätere Abwesenheit in der Gemeinderatssitzung und damit auf die Beschlussfähigkeit auswirken.

Anderes gilt dagegen für die beiden in der Niederschrift und in der Anwesenheitsliste als „unentschuldigt abwesend“ bezeichneten Ratsmitglieder (Th. D. und H. V.). Für diese wurden zwar im vorliegenden Verfahren eidesstattliche Versicherungen vorgelegt, wonach sie „die Ladung… per E-Mail vom 13. Juli 2017 erhalten“ hätten. Diese allgemeine Aussage ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass ihnen - wie allen anderen Teilnehmern am elektronischen Ladungsverfahren - in der damals versandten E-Mail allein der Zeitpunkt und Ort der Sitzung mitgeteilt wurde, während sie die Tagesordnung nur im Ratsinformationssystem einsehen konnten. Wegen des darin liegenden Geschäftsordnungsverstoßes waren die beiden unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder nicht ordnungsgemäß geladen, so dass der Gemeinderat in der Sitzung am 20. Juli 2017 gemäß Art. 47 Abs. 2 GO nicht beschlussfähig war und daher die streitgegenständliche Änderungssatzung nicht wirksam beschließen konnte.

Der Fehlerhaftigkeit der Ladung ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht dadurch geheilt worden, dass die beiden in der Sitzung unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder mittlerweile durch den Erhalt des Sitzungsprotokolls sowie durch die Veröffentlichung der Änderungssatzung im Amts- und Mitteilungsblatt von dem in ihrer Abwesenheit gefassten Beschluss erfahren und diesem nicht widersprochen haben. Selbst wenn sie den Normerlass im Nachhinein ausdrücklich gebilligt hätten, könnte dies der rechtswidrig zustande gekommenen Satzung nicht zur Gültigkeit verhelfen, da der Verfahrensverstoß nicht bloß eine schwebende Unwirksamkeit des Beschlusses zur Folge hatte. Anders als bei einer vor Sitzungsbeginn erfolgten Mitteilung von Entschuldigungsgründen wäre es für eine Fehlerheilung auch nicht ausreichend, wenn die in der Anwesenheitsliste als unentschuldigt abwesend bezeichneten Ratsmitglieder sich noch nachträglich auf eine persönliche Verhinderung berufen oder auf die Einhaltung der Ladungsvorschriften ausdrücklich verzichten würden. Die Beschlussfähigkeit des Gemeinderats muss zum jeweiligen Zeitpunkt der Beschlussfassung objektiv nachprüfbar vorliegen; sie kann nicht von rückwirkend abgegebenen Erklärungen einzelner Mandatsträger abhängen, denen der Verlauf der Sitzung und die darin gefassten Beschlüsse bereits bekannt sind.

Dass der erste Bürgermeister des Antragsgegners die ohne gültigen Gemeinderatsbeschluss erlassene Satzung ausgefertigt und amtlich bekanntgemacht hat, änderte ebenfalls nichts an deren fortbestehender Nichtigkeit (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O, Art. 38 Anm. 1.2; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 38 Rn. 6 m.w.N.; s. auch Lange, Kommunalrecht, 2013, Rn. 220). Um zumindest ex nunc Wirksamkeit zu erlangen, hätte die Rechtsnorm vielmehr durch einen fehlerfreien Satzungsbeschluss neu erlassen und ausgefertigt sowie nochmals bekannt gemacht werden müssen. Der vom Marktgemeinderat in seiner Sitzung vom 14. Juni 2018 gefasste Sammelbeschluss, demzufolge „sämtliche bisherigen auf der Grundlage der Geschäftsordnung vom Gemeinderat gefassten Beschlüsse… hiermit bestätigt“ würden, stellte keinen formgültigen Neuerlass der Satzung dar und ging daher ins Leere.

II.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO hat der Antragsgegner die Nr. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise zu veröffentlichen wie die angefochtene Satzung.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 16. Okt. 2014 - 17 P 13.91

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Tenor Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Gründe I. Der Antragsteller, der Personalrat des Klinikums der Universität München, betreibt den Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat. Die Beteiligte

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 21. Dez. 2017 - 20 B 16.1223

bei uns veröffentlicht am 21.12.2017

Tenor I. Die Berufung wird zurückgewiesen. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 27. Juli 2017 - 8 A 16.40019

bei uns veröffentlicht am 27.07.2017

Tenor I. Die Klage wird abgewiesen. II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand

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(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.

(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.

(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.

(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Eine Straße erhält die Eigenschaft einer Bundesfernstraße durch Widmung.

(2) Voraussetzung für die Widmung ist, dass der Träger der Straßenbaulast Eigentümer des der Straße dienenden Grundstücks ist, oder der Eigentümer und ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt hat, oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch Einweisung nach § 18f Abs. 1 oder in einem sonstigen gesetzlichen Verfahren erlangt hat.

(3) Durch privatrechtliche Verfügungen oder durch Verfügungen im Wege der Zwangsvollstreckung über die der Straße dienenden Grundstücke oder Rechte an ihnen wird die Widmung nicht berührt.

(3a) Eine öffentliche Straße, die die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 oder 3 erfüllt, ist zur Bundesautobahn oder Bundesstraße, eine Bundesstraße, die die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 erfüllt, zur Bundesautobahn aufzustufen.

(4) Eine Bundesfernstraße, bei der sich die Verkehrsbedeutung geändert hat und bei der die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 weggefallen sind, ist entweder unverzüglich einzuziehen, wenn sie jede Verkehrsbedeutung verloren hat oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen (Einziehung), oder unverzüglich dem Träger der Straßenbaulast zu überlassen, der sich nach Landesrecht bestimmt (Abstufung).

(5) Die Absicht der Einziehung ist drei Monate vorher in den Gemeinden, die die Straße berührt, öffentlich bekannt zu machen, um Gelegenheit zu Einwendungen zu geben. Von der Bekanntmachung kann abgesehen werden, wenn die zur Einziehung vorgesehenen Teilstrecken in den in einem Planfeststellungsverfahren ausgelegten Plänen als solche kenntlich gemacht worden sind oder Teilstrecken im Zusammenhang mit Änderungen von unwesentlicher Bedeutung (§ 74 Abs. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) eingezogen werden sollen. Die Abstufung soll nur zum Ende eines Rechnungsjahres ausgesprochen und drei Monate vorher angekündigt werden.

(6) Über Widmung, Umstufung und Einziehung einer Bundesfernstraße entscheidet das Fernstraßen-Bundesamt, soweit dem Bund die Verwaltung einer Bundesfernstraße zusteht. Im Übrigen entscheidet die oberste Landesstraßenbaubehörde. Abstufungen in eine Straße nach Landesrecht können nur nach vorheriger Zustimmung der betroffenen obersten Landesstraßenbaubehörde erfolgen. Die Entscheidung kann auch in einem Planfeststellungsbeschluss nach § 17 mit der Maßgabe erfolgen, dass die Widmung mit der Verkehrsübergabe, die Umstufung mit der Ingebrauchnahme für den neuen Verkehrszweck und die Einziehung mit der Sperrung wirksam wird. Die oberste Landesstraßenbaubehörde hat vor einer Widmung oder Aufstufung das Einverständnis des Fernstraßen-Bundesamtes einzuholen. Die Entscheidung ist in einem vom Land zu bestimmenden Amtsblatt bekannt zu geben. Die Bekanntmachung nach Satz 6 ist entbehrlich, wenn die zur Widmung, Umstufung oder Einziehung vorgesehenen Straßen in den im Planfeststellungsverfahren ausgelegten Plänen als solche kenntlich und die Entscheidung mit dem Planfeststellungsbeschluss bekannt gemacht worden ist.

(6a) Wird eine Bundesfernstraße verbreitert, begradigt, unerheblich verlegt oder ergänzt, so gilt der neue Straßenteil durch die Verkehrsübergabe als gewidmet, sofern die Voraussetzungen des Absatzes 2 vorliegen. Wird im Zusammenhang mit einer Maßnahme nach Satz 1 der Teil einer Bundesfernstraße dem Verkehr auf Dauer entzogen, so gilt dieser Straßenteil durch die Sperrung als eingezogen. In diesen Fällen bedarf es keiner Ankündigung (Absatz 5) und keiner öffentlichen Bekanntmachung (Absatz 6).

(7) Mit der Einziehung entfallen Gemeingebrauch (§ 7) und widerrufliche Sondernutzungen (§ 8). Bei Umstufung gilt § 6 Abs. 1.

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Der Eigentümer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen. Der Eigentümer eines Tieres hat bei der Ausübung seiner Befugnisse die besonderen Vorschriften zum Schutz der Tiere zu beachten.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.

(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.

(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.

(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.

(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen.

(2) Sie gliedern sich in

1.
Bundesautobahnen,
2.
Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).

(3) Bundesautobahnen sind Bundesfernstraßen, die nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Sie sollen getrennte Fahrbahnen für den Richtungsverkehr haben.

(4) Zu den Bundesfernstraßen gehören

1.
der Straßenkörper; das sind besonders der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen;
2.
der Luftraum über dem Straßenkörper;
3.
das Zubehör; das sind die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung;
3a.
Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht;
4.
die Nebenanlagen; das sind solche Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen;
5.
die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).

(5) Für die Bundesfernstraßen werden Straßenverzeichnisse geführt. Das Fernstraßen-Bundesamt bestimmt die Nummerung und Bezeichnung der Bundesfernstraßen.

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Erstattung von Kosten eines Wasserrohrbruchs. Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks FlNr. 179 Gemarkung D... (...). Dieses Grundstück wird mit einer westlich der als „D.- ...weg“ in Bestandsverzeichnis der Beklagten als Orts Straße eingetragenen Straße verlegten Hausanschlussleitung an die Wasserversorgungseinrichtung der Beklagten angeschlossen. Mit Bescheid vom 4. April 2014 verpflichtete die Beklagte die Klägerin, die Kosten für die Reparatur des Grundstücksanschlusses in Höhe von 605,29 Euro zu erstatten.

Hiergegen erhob die Klägerin fristgerecht Widerspruch, den das Landratsamt Amberg-Sulzbach mit Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2015 zurückwies. Darin führte das Landratsamt im Wesentlichen aus, dass das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück der Klägerin über einen ca. 100 m langen Grundstücksanschluss erschlossen werde, der im südlichen Teil der M.-W.-Straße beginne und in nördlicher Richtung über das städtische Grundstück FlNr. 157 der Gemarkung D... verlaufe. Dieses Grundstück habe eine durchschnittliche Breite von ca. 25 m. Darüber führe eine ca. 5 m breite Straße nach Norden. Die restlichen Bereiche des Grundstücks (ca. 20 m) seien mit Bäumen und Büschen bewachsen. Dieser mit Bäumen und Büschen bewachsene Grundstücksteil gehöre eindeutig nicht zum öffentlichen Straßengrund, selbst dann, wenn sich wie im vorliegenden Fall Straßengrund und Grünflächen auf einem Grundstück befänden. Nach der Definition zum Bayerischen Straßen- und Wegegesetz (Art. 2 und 6 BayStrWG) gehörten zum öffentlichen Straßengrund im Wesentlichen die Fahrbahn der Straße, Gehwege, aber auch die Straßenböschung, nicht jedoch Grundstücksteile, die sich zwar im gemeindlichen Eigentum befänden, aber wie ein Privatgrundstück zu behandeln seien. Diese Grundstücksteile gehörten nicht zum öffentlichen Straßengrund, weshalb in diesen Fällen die Kostentragungspflicht für Arbeiten am Grundstücksanschluss den Grundstückseigentümer entsprechend § 8 Abs. 1 BGS/WAS treffe. Dass es sich bei der Wasserleitung vom südlichen Bereich der M.-W.-Straße zum Grundstück der Klägerin um eine private Hausanschlussleitung handele, sei allein daraus ersichtlich, dass mit einer Dienstbarkeitsbestellung vom 14. September 1995 die Beklagte den jeweiligen Eigentümern des Grundstücks FlNr. 179 der Gemarkung D... das Recht eingeräumt habe, über das städtische Grundstück FlNr. 157 eine Hausanschlussleitung zu verlegen.

Mit am 23. Februar 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg eingegangenem Schriftsatz ihres Bevollmächtigten ließ die Klägerin Klage erheben. Das Verwaltungsgericht Regensburg wies die Klage mit Urteil vom 20. April 2015 ab. In der Begründung wird ergänzend zu den nach § 117 Abs. 5 VwGO in Bezug genommenen Gründen des Widerspruchsbescheids ausgeführt, dass sich die streitgegenständliche Zuleitung zur Überzeugung des Gerichts nicht im öffentlichen Straßengrund befinde. Über das Grundstück FlNr. 157 führe zwar auch ein öffentlicher Weg. Nach den bei den Behördenakten befindlichen Lageplänen bilde der öffentliche Weg jedoch nur einen geringen Teil der gesamten Grundstücksbreite. Die streitgegenständliche Zuleitung befinde sich westlich der Wegeböschung im Bereich Grünfläche. Bei verständiger Betrachtung sei dieser Grundstücksbereich nicht mehr dem öffentlichen Weg zuzurechnen. Im Übrigen ergebe sich auch aus der Dienstbarkeit vom 14. September 1995, dass die Beteiligten übereinstimmend davon ausgegangen seien, dass die streitgegenständliche Zuleitung Teil des der Klägerin zuzurechnenden Teils des Grundstücksanschlusses sein solle.

Hiergegen richtet sich die Klägerin mit der vom Senat wegen eines Verfahrensfehlers zugelassenen Berufung. Zur Begründung verweist sie auf das Vorbringen im Rahmen des Berufungszulassungsverfahrens. Dort hatte sie ausgeführt, dass das Verwaltungsgericht den Begriff „Straßengrund“ nicht zutreffend und in der Sache zu eng ausgelegt habe. Der Begriff Straßengrund sei im Abgabenrecht nicht im Sinne des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes zu verstehen, sondern weit auszulegen. Es werde auf die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. März 2012 (Az. IB 1-01.04.2005.12-5 zum Muster für eine gemeindliche Entwässerungssatzung) hingewiesen. Danach sei unter dem abgabenrechtlichen Begriff „öffentlicher Straßengrund“ nicht nur die nach Straßenrecht gewidmete öffentliche Verkehrsfläche gemeint, sondern auch eine nach Art. 21 Gemeindeordnung (GO) gewidmete, also der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellte Fläche (z.B. Parkplatz, Kinderspiel Platz, Grünanlage). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Zuleitung nicht mehr in dem Bereich der nach Straßenrecht gewidmeten öffentlichen Verkehrsfläche liege, sei auch bei verständiger Betrachtung der Gegebenheiten vor Ort nicht zutreffend. Die Zuleitung liege unmittelbar neben der oberen Kante der Straßenböschung und noch in dem Bereich, der von dem Pflanzenbewuchs (Bäume und Sträucher), der auch an der Böschungsschräge beginne und sich in einem schmalen Streifen entlang der Böschungskante fortsetze. Zum Beweis wurden hierzu Lichtbilder vorgelegt. Dieser Bewuchs könne nicht in einen Teilbereich aufgespalten werden, der der öffentlich gewidmeten Verkehrsfläche zuzuordnen sei und einen Teilbereich, der sich auf der privatrechtlichen Grundstücksfläche befinde. Eine solche Aufspaltung wäre allenfalls dann zu diskutieren, wenn der Pflanzenbewuchs neben der oberen Böschungskante noch eine eigenständige Bedeutung hätte. Da er entlang der oberen Böschungskante aber relativ schmal sei und sich an diesen Pflanzenbewuchs dann eine landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks als Wiese anschließe, sei bei verständiger Würdigung der gesamte Pflanzenbewuchs der öffentlich gewidmeten Verkehrsfläche zuzuordnen. Dass die Zuleitung im Bereich der gewidmeten öffentlichen Verkehrsfläche liege, gelte umso mehr, als rechtlich zur Verkehrsfläche auch das Zubehör wie das Straßenbegleitgrün gehöre (Art. 2 Nr. 3 BayStrWG). Ob und gegebenenfalls aus welchen Gründen es zu der Bestellung einer beschränkt persönlichen Dienstbarkeit gekommen sei, sei nicht entscheidungserheblich. Durch derartige dingliche Regelungen könnten die bestehenden gesetzlichen Regelungen nicht umgangen werden, die zwingend vorsähen, dass Kosten des Unterhalts der Versorgungsanlage nicht auf die Anschlussnehmer abgewälzt werden dürften.

Die Klägerin beantragt,

1. Das Endurteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 2. April 2015 wird abgeändert und der Bescheid der Beklagten vom 4. April 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Amberg-Sulzbach vom 13. Januar 2015 wird aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung kostenpflichtig zu verwerfen,

hilfsweise,

die Berufung kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Berufung sei bereits unzulässig. Es bestünden Zweifel, ob den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügt sei. Daneben sei die Berufung aber auch unbegründet. Auch wenn man der weiten, in der Bekanntmachung des Staatsministeriums des Innern formulierten Auffassung folge, setze dies immer noch eine nach Art. 21 GO gewidmete, also der Öffentlichkeit bewusst und gewollt zur Verfügung gestellte Fläche wie einen Parkplatz, Kinderspiel Platz oder eine Grünanlage voraus. Hieran fehle es aber. Der Bereich, in dem die Grundstücksanschlussleitung der Klägerin verlaufe, sei keine der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellte Fläche, wie sie in der Bekanntmachung beschrieben sei. Läge ein öffentlicher Straßengrund oder eine sonst gewidmete Fläche vor, hätte es der erfolgten Bestellung einer Dienstbarkeit nicht bedurft. Daran änderten auch die vorgelegten Lichtbilder nichts. Es handele sich auch nicht um „Straßenbegleitgrün“. Schließlich spreche auch die Tatsache, dass der Bereich von der Biotop-Kartierung erfasst sei gegen „öffentlichen Straßengrund“ und ein bewusstes und gewolltes der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen durch die Beklagte.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die Behörden- und Gerichtsakten, die gewechselten Schriftsätze und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 21. Dezember 2017 verwiesen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig. Die Klägerin hat dadurch, dass sie in der Berufungsbegründung auf ihr Vorbringen im Zulassungsverfahren verwiesen hat, nicht gegen § 124a Abs. 4, Abs. 3 Satz 4 VwGO verstoßen. In der Berufungsbegründung sind Bezugnahmen grundsätzlich möglich, wenn die in Bezug genommenen Ausführungen den Anforderungen an die Berufungsbegründung genügen (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 29). Dies ist hier der Fall. Aus den von der Beklagten zur Stützung ihrer Auffassung herangezogenen Entscheidungen des Senats ergibt sich nichts Gegenteiliges. So wird in den wortlautidentischen Entscheidungen mit den Aktenzeichen 20 B 12.241 und 20 B 12.248 bis 20 B 12.250 (Urteile v. 3.5.2012 – zitiert nach juris) jeweils ausgeführt, dass, soweit der Berufungsführer im Zulassungsantrag bereits erschöpfend vorgetragen hat, es genüge, wenn er darauf innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO eingehenden Schriftsatz Bezug nimmt. Genau dies ist hier der Fall. In den Entscheidungen mit den Aktenzeichen 20 BV 07.2408 (B.v. 11.2.2008 – juris) und 23 B 00.31210 (B.v. 18.10.2000 – juris) ging es anders als im vorliegenden Fall jeweils um eine eindeutige Verfristung ohne eine ausdrückliche Bezugnahme auf ein vorheriges Vorbringen. Diese Fälle sind daher mit dem Vorliegenden nicht vergleichbar.

Die Berufung ist aber unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 4. April 2014 i.d.F. des Widerspruchsbescheids vom 13. Januar 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nach Art. 9 Abs. 1 KAG können Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass ihnen der Aufwand u.a. für die Erneuerung und Erhaltung des Teils des Grundstücksanschlusses an Versorgungs- und Entwässerungseinrichtungen, der sich nicht im öffentlichen Straßengrund befindet, erstattet wird. Dementsprechend regelt § 8 Abs. 2 der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung (BGS/WAS) der Beklagten vom 21. Juli 2005, dass die Kosten für u.a. die Erneuerung und Unterhaltung der Grundstücksanschlüsse im Sinne von § 3 der Satzung für die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung der Beklagten vom 14. Mai 1996 (WAS), soweit sie nicht Bestandteil der Wasserversorgungseinrichtung sind, zu erstatten sind. Nach § 3 WAS sind Grundstücksanschlüsse die Wasserleitungen von der Abzweigstelle der Versorgungsleitung bis zur Übergabestelle. Sie beginnen mit der Anschlussvorrichtung und enden mit der Hauptabsperrvorrichtung. Nach § 1 Abs. 3 WAS gehören zur Wasserversorgungseinrichtung auch die Grundstücksanschlüsse im öffentlichen Straßengrund.

Strittig zwischen den Beteiligten ist, ob es sich bei dem nach dem Wasserrohrbruch wiederhergestellten Grundstücksanschluss um einen solchen im öffentlichen Straßengrund (mit der Folge der Kostentragungspflicht des Beklagten) oder außerhalb davon (mit der Folge der Kostentragungspflicht durch die Klägerin und der Rechtmäßigkeit des Bescheids) handelt.

Dabei hat die Vernehmung des Ehemanns der Klägerin als Zeuge in der mündlichen Verhandlung vom 21. Dezember 2017 in Übereinstimmung mit den bereits in den Akten der Beklagten befindlichen Planunterlagen in tatsächlicher Hinsicht ergeben, dass die Schadensstelle an der fraglichen Grundstücksanschlussleitung unterhalb einer Stelle, die sich westlich von der Böschungsoberkannte befand, lag. Hierbei handelt es sich entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin aber um eine Stelle, die nicht im öffentlichen Straßengrund im Sinne von § 1 Abs. 3 WAS, Art. 9 Abs. 1 KAG liegt.

Der Begriff Straßengrund findet sich neben Art. 9 Abs. 1 KAG auch in Art. 2 Nr. 1 Buchst. a) des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes (BayStrWG). Für die Frage, was öffentlicher Straßengrund im Sinne von Art. 9 KAG ist, ist daher in erster Linie auf diese straßenrechtliche Definition abzustellen. Denn wenn der Gesetzgeber des KAG oder der Satzungsgeber einen vom Straßen- und Wegegesetz abweichenden Straßenbegriff hätte verwenden wollen, so hätte er dies wegen des aus Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 3 Abs. 1 BV folgenden Prinzips der Einheit der Rechtsordnung ausdrücklich zum Ausdruck bringen müssen. Nachdem dies aber hier nicht erfolgt ist, wie sich insbesondere auch aus der Gesetzesbegründung des Art. 9 Abs. 1 KAG ergibt (vgl. LT-Drs. 12/8082, S. 9), ist dies der Ausgangspunkt jeglicher Betrachtung.

Straßengrund ist demnach der natürlich anstehende Boden (Untergrund) unter künstlich hergestellten Straßenbestandteilen wie (Straßen-)Unterbau und Fahrbahndecke (Oberbau), aber auch unter weiteren Straßenbestandteilen wie Dämmen, Gräben, Seitenstreifen etc. (BayVGH, B.v. 19.2.1997 – 8 CE 96.3960 – juris Rn. 8 m.w.N.). Zu ihm gehören die für die Straße benötigten Grundstücke, für die der Straßenbaulastträger enteignungsrechtlich das Eigentum beanspruchen könnte (Zeitler/Häußler in Zeitler, BayStrWG, 27. EL Mai 2017, Art. 2 Rn. 14).

Mit der Verwendung des Begriffs Straßengrund hat der Gesetzgeber des KAG ebenfalls zu erkennen gegeben, dass andere Bestandteile der Straße im Sinne von Art. 2 BayStrWG für die Bestimmung des öffentlichen Straßengrundes im Sinne vom Art. 9 Abs. 1 KAG gerade nicht maßgeblich sein sollen. Insbesondere gehört zum öffentlichen Straßengrund nicht das nach Art. 2 Nr. 3 BayStrWG zur Straße gehörende Zubehör, jedenfalls soweit es sich nicht auf dem Straßengrund im dargestellten Sinne befindet. Eine Bepflanzung im Sinne vom Art. 2 Nr. 3 BayStrWG (regelmäßig als „Straßenbegleitgrün“ bezeichnet) kann daher für sich genommen zur Bestimmung des öffentlichen Straßengrundes im Sinne des Art. 9 Abs. 1 KAG nicht ausreichen. Die Argumentation der Klägerin, es handle sich bei dem Bewuchs an der Schadensstelle um „Straßenbegleitgrün“ ist daher ungeachtet der Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 2 Nr. 3 BayStrWG hier überhaupt erfüllt sind, unerheblich.

Vorliegend lag die Schadensstelle auch nicht unter der Böschung im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. a) BayStrWG, die im Einzelfall grundsätzlich Teil des Straßengrundes sein kann (zu den Einzelheiten vgl. Häußler in Zeitler, BayStrWG, 27, EL Mai 2017, Art. 2 Rn. 27). Denn eine Böschung endet jedenfalls an ihrer Oberkante. Da die Schadensstelle hier aber aufgrund des Ergebnisses der Beweisaufnahme und des Akteninhalts jenseits von der Böschungsoberkante, im von der Straße abgewandten, westlich von ihr gelegenen Bereich des Grundstücks FlNr. 157 lag, war sie nicht mehr Bestandteil der Böschung.

Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht auf die in der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. März 2012 vertretene Auffassung, unter „öffentlichem Straßengrund“ seien auch nach Art. 21 GO gewidmete, der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellte Flächen wie Parkplätze, Kinderspielplätze oder Grünanlagen zu verstehen, berufen. Denn bei der Schadensstelle handelt es sich um keine derartige, der Öffentlichkeit gewidmete Fläche. Vielmehr liegt sie im Randbereich der im Westen der FlNr. 157 bestehenden landwirtschaftlichen Fläche, der in keiner Art und Weise öffentlich gewidmet ist.

Im Ergebnis lag die Schadensstelle damit nicht in einem Teil der Grundstücksanschlussleitung, die im öffentlichen Straßengrund verlegt war. Der Kostenerstattungsbescheid der Beklagten ist daher rechtmäßig.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor, § 132 VwGO.

(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen.

(2) Sie gliedern sich in

1.
Bundesautobahnen,
2.
Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).

(3) Bundesautobahnen sind Bundesfernstraßen, die nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Sie sollen getrennte Fahrbahnen für den Richtungsverkehr haben.

(4) Zu den Bundesfernstraßen gehören

1.
der Straßenkörper; das sind besonders der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen;
2.
der Luftraum über dem Straßenkörper;
3.
das Zubehör; das sind die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung;
3a.
Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht;
4.
die Nebenanlagen; das sind solche Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen;
5.
die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).

(5) Für die Bundesfernstraßen werden Straßenverzeichnisse geführt. Das Fernstraßen-Bundesamt bestimmt die Nummerung und Bezeichnung der Bundesfernstraßen.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.

(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.

(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.

(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

Der Antragsteller, der Personalrat des Klinikums der Universität München, betreibt den Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat.

Die Beteiligte zu 1 wurde im Mai 2011 zum ordentlichen Mitglied des Antragstellers gewählt. Der Antragsteller umfasst 25 Mitglieder. Seine Amtszeit begann am 1. August 2011. In der vorangegangenen Amtsperiode war die Beteiligte zu 1 Ersatzmitglied des Antragstellers und nahm in dieser Eigenschaft auch an verschiedenen Personalratssitzungen teil.

Der Antragsteller beschloss in seiner Sitzung vom 28. Februar 2012 mehrheitlich, die Beteiligte zu 1 aus mehreren in der Niederschrift genannten Gründen aus dem Personalrat auszuschließen und mit der anwaltschaftlichen Vertretung in dieser Sache vor dem Verwaltungsgericht seinen jetzigen Bevollmächtigten zu beauftragen. Der Vorsitzende des Antragstellers hatte die ordentlichen und - soweit ihm deren Verhinderung vor der Personalratssitzung bekannt war - mehrere eintretende Ersatzmitglieder mit Email vom 23. Februar 2012 geladen. Diese Email, die aus einem einleitenden Schreiben und der eigentlichen Einladung des Vorsitzenden des Antragstellers bestand, enthielt im einleitenden Schreiben die Hinweise:

„… die Tops für die PR Sitzung am 28.2.2012 befinden sich auf dem Fileserver.

Wer keinen Zugriff auf den Fileserver hat, den bitte ich, sich eine Kopie in den Sekretariaten ausdrucken zu lassen.“

und in der eigentlichen Einladung folgenden Zusatz:

„Die geladenen Ersatzmitglieder können die Tagesordnung in den jeweiligen Personalratsräumen abholen oder erhalten diese bei Sitzungsbeginn im Tagungsraum.“

Für die Beteiligte zu 1 nahm das geladene Ersatzmitglied an der Personalratssitzung teil; ein anderes geladenes Ersatzmitglied erschien nicht zur Sitzung.

Den Antrag des Antragstellers auf Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Beschluss vom 23. Oktober 2012 ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Verhalten der Beteiligten zu 1 rechtfertige den Ausschluss aus dem Personalrat nicht.

Der Antragsteller beschloss daraufhin in seiner außerordentlichen Sitzung vom 10. Januar 2013 mehrheitlich, gegen diesen Beschluss Rechtsmittel durch den jetzigen Bevollmächtigten erheben zu lassen. Zu der außerordentlichen Personalratssitzung hatte der Vorsitzende des Antragstellers mit Email vom 7. Januar 2013 u. a. auch mehrere Ersatzmitglieder geladen. Auch diese Einladung enthielt den Hinweis:

„Die geladenen Ersatzmitglieder können die Tagesordnung in den jeweiligen Personalratsräumen abholen oder erhalten diese bei Sitzungsbeginn im Tagungsraum.“

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller den Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat weiter. Er beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Beteiligte zu 1 aus dem Personalrat des Klinikums der Universität M. auszuschließen.

Die Beteiligte zu 1 beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Es fehle bereits an einem wirksamen Beschluss des Antragstellers, Beschwerde gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts München einzulegen. Der Vorsitzende des Antragstellers habe zur außerordentlichen Sitzung am 10. Januar 2013 nicht ordnungsgemäß geladen.

Die Beteiligten zu 2 und 3 stellen keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

II.

A. Die Beschwerde ist bereits unzulässig, da der Antragsteller sie nicht ordnungsgemäß eingelegt hat.

Grundsätzlich setzen sowohl die Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens als auch die Einlegung einer Beschwerde gegen eine die Personalvertretung beschwerende Entscheidung ebenso wie die diesbezüglichen Bevollmächtigungen eines Rechtsanwalts einen wirksamen Beschluss der Personalvertretung voraus (vgl. BayVGH, B. v. 14.11.2001 - 17 P 01.1526 - ZfPR 2002, 172; Ballerstedt/Schleicher/Faber, BayPVG, Stand April 2014, Art. 37 Rn. 8 m. w. N.). Ist die Beschlussfassung unterblieben oder fehlerhaft erfolgt, ist der für den Personalrat gestellte Antrag als unzulässig abzuweisen.

Der vom Antragsteller am 10. Januar 2013 gefasste Beschluss, Beschwerde gegen den ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts einzulegen, ist unwirksam. Dieser Beschluss wurde nicht ordnungsgemäß gefasst, da zur außerordentlichen Sitzung des Antragstellers am 10. Januar 2013 nicht in einer den Anforderungen des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG genügenden Art und Weise geladen wurde (1.), der damit verbundene Verfahrensverstoß als wesentlich für die Wirksamkeit des gefassten Beschlusses anzusehen ist (2.) und dieser Verfahrensverstoß nicht durch Beschlussfassung in der Sitzung geheilt wurde (3.). Die Beschwerde konnte vorliegend auch nicht ohne vorhergehende wirksame Beschlussfassung über die Einlegung der Beschwerde durch den bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beauftragten Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers gemäß § 81 ZPO i. V. m. § 46 Abs. 2 ArbGG wirksam eingelegt werden (4.).

1. Der Beschluss des Antragstellers, Beschwerde gegen den, den Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts einzulegen, ist nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, da nicht alle Mitglieder des Antragstellers zu der außerordentlichen Sitzung vom 10. Januar 2013 in einer den gesetzlichen Anforderungen des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG genügenden Art und Weise geladen worden sind.

Nach der Konzeption des Personalvertretungsgesetzes handelt der Personalrat als Kollegialorgan, das seinen gemeinsamen Willen durch Beschluss bildet (Art. 37 Abs. 1 BayPVG). Ein solcher Beschluss ist beachtlich, wenn er ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Hierzu muss der Personalrat nicht nur beschlussfähig i. S. d. Art. 37 Abs. 2 BayPVG sein. Er muss sich zudem in einer Personalratssitzung aufgrund einer mit den Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes in Einklang stehenden Ladung mit dem jeweiligen Sachverhalt befasst und durch Abstimmung eine einheitliche Willensbildung herbeigeführt haben (vgl. zum Ganzen BAG, B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551 m. w. N. zu den jeweiligen Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes). Eine Personalratssitzung ist gemäß Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG dann ordnungsgemäß einberufen, wenn der Vorsitzende des Personalrats die Mitglieder rechtzeitig unter Mitteilung der Tagesordnung geladen hat.

a) Entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1 steht die Ladung durch Email einer ordnungsgemäßen Ladung der Mitglieder des Antragstellers nicht entgegen.

Die Form der Einberufung von Personalratssitzungen ist in Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG - ebenso wie in § 34 Abs. 2 Satz 3 BPersVG - nicht vorgeschrieben. Gleiches gilt gemäß § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG für Betriebsratssitzungen. Gibt sich der Personalrat eine Geschäftsordnung, können in ihr die Form der Ladung und zu beachtende Fristen festgelegt werden. Da der Antragsteller vorliegend über keine Geschäftsordnung verfügt, hat der Personalratsvorsitzende in geeigneter Form und angemessener Frist zu laden (Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier, BetrVG, 26. Aufl. 2012, § 29 Rn. 44 m. w. N.). Dies kann auch elektronisch mittels Email (vgl. § 126b BGB) erfolgen, wenn gewährleistet ist, dass alle Mitglieder des Personalrats einen Zugang zum Emailsystem haben.

Die Mitglieder des Antragstellers mittels Email zu laden, entspricht nach Angaben des Vorsitzenden des Antragstellers ständiger Praxis, hat sich aus organisatorischen Gründen besonders bewährt und ist rechtlich daher nicht zu beanstanden.

b) Der Beschwerdeeinlegungsbeschluss des Antragstellers ist jedoch deshalb verfahrensfehlerhaft, weil nicht alle zur Sitzung geladenen Mitglieder vom Vorsitzenden eine Tagesordnung erhalten haben. Der Beschluss wurde daher nicht im Einklang mit den Anforderungen des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG gefasst.

Aus Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG ergibt sich die Pflicht des Vorsitzenden eines Personalrats, die Mitglieder rechtzeitig unter Mitteilung der Tagesordnung zur Personalratssitzung zu laden. Das Gebot der Rechtzeitigkeit bezieht sich nicht nur auf die Ladung selbst, sondern auch auf die Beifügung der Tagesordnung (OVG NW, B. v. 13.12.2011 - 20 A 10/10.PVL - PersV 2012, 252 zum gleichlautenden § 30 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW). Die ausdrückliche Anordnung in Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG lässt dem Personalratsvorsitzenden keinen Handlungsspielraum (vgl. BAG, B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551 zum insoweit gleichlautenden § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG): Mit der rechtzeitigen Ladung ist grundsätzlich auch die Tagesordnung zu versenden. Sollen Punkte auf der Tagesordnung ergänzt werden, ist dies - grundsätzlich - den Personalratsmitgliedern rechtzeitig vor der Sitzung mitzuteilen (OVG NW, B. v. 13.12.2011 a. a. O.). Die Vorschrift des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG dient dabei mittelbar der Willensbildung des Personalrats, indem sie dem einzelnen Personalratsmitglied eine sachgerechte Sitzungsvorbereitung ermöglichen und es vor unbedachten und unvorbereiteten Entscheidungen schützen soll. Die rechtzeitige Ladung unter Übermittlung der Tagesordnung soll ihm Gelegenheit geben, sich ein Bild über die zu treffenden Entscheidungen zu machen und ihm die Möglichkeit eröffnen, sich sachgerecht und ordnungsgemäß auf die Personalratssitzung vorbereiten zu können. Damit wird eine demokratischen Grundprinzipien gerecht werdende Willensbildung des Personalrats gewährleistet und der Gefahr einer Überrumpelung einzelner Personalratsmitglieder bei der Beratung und anschließenden Abstimmung entgegengewirkt (st. Rspr. des BAG zum insoweit gleichlautenden § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG, vgl. B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551).

Dies berücksichtigend kann offen bleiben, ob die vom Vorsitzenden des Antragstellers in der mündlichen Anhörung geschilderte Verfahrensweise (vgl. hierzu auch Hinweis in der Einleitung zur Email vom 23. Februar 2012), die Tagesordnung gleichzeitig mit der Ladung oder mit ausreichendem zeitlichen Vorlauf auf einem Fileserver einzustellen, auf den die ordentlichen Mitglieder und bestimmte einzelne Ersatzmitglieder Zugriff haben, den Vorgaben des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG entspricht (aa). Nicht mehr von Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG umfasst ist jedenfalls die für nicht zugangsberechtigte Ersatzmitglieder vorgesehene Verfahrensweise, sich die Tagesordnung in den Räumen des Personalrats abholen zu müssen oder diese vor der Personalratssitzung im Tagungsraum erhalten zu können (bb).

aa) Auch wenn es vorliegend nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, spricht viel dafür, dass die Verfahrensweise, die Tagesordnung gleichzeitig mit der Ladung oder mit ausreichendem zeitlichen Vorlauf auf einem Fileserver einzustellen, auf den alle ordentlichen Personalratsmitglieder Zugriff haben und von dem sie sich die Tagesordnung herunterladen können, mit Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG grundsätzlich vereinbar ist. Entspricht es dieser Regelung, die Mitglieder des Personalrats per Email zu einer Personalratssitzung zu laden, kann es rechtlich keinen Unterschied machen, ob in der Email selbst Ladung und Tagesordnung enthalten sind, die Tagesordnung der Email als Dokument beigefügt ist oder der Vorsitzende in der Email auf einen Fileserver verweist, auf den das geladene Personalratsmitglied von seinem Computer zugreifen und sich die Tagesordnung unmittelbar herunter laden kann. Jede dieser Handlungsweisen entspricht dem ansonsten üblichen Verfahren, die Tagesordnung zusammen mit der Ladung in einem Brief zu versenden. Denn bei jeder dieser Verfahrensvarianten wird die Tagesordnung vom Personalratsvorsitzenden mitgeteilt, so dass durch ihn selbst sichergestellt wird, dass das jeweilige Personalratsmitglied die Tagesordnung - ohne weiteres aufwendiges eigenes Zutun - im Wesentlichen zeitgleich mit der Ladung von ihm erhält.

Diese Verfahrensweise erscheint vorliegend auch sachgerecht, weil der Vorsitzende des Antragstellers in der mündlichen Anhörung ausgeführt hat, dass die ordentlichen Mitglieder des Antragstellers auf verschiedene Dienststellenteile verteilt sind, alle einen Zugang zu einem Email-Postfach haben und so die Postlaufzeiten verkürzt werden können. Zudem haben sich die - ordentlichen - Mitglieder des Antragstellers zu Beginn der Amtsperiode einstimmig mit Beschluss vom 1. August 2008 mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt.

bb) Nicht mehr von Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG umfasst ist jedoch die für nicht zugangsberechtigte Ersatzmitglieder vorgesehene Verfahrensweise, sich die Tagesordnung in den Räumen des Personalrats abholen zu müssen oder diese vor der Personalratssitzung im Tagungsraum erhalten zu können, auch wenn hierauf in der Ladungs-Email vom 7. Januar 2013 hingewiesen worden war. Da nach Auskunft des Vorsitzenden des Antragstellers an der Sitzung vom 10. Januar 2013 auch Ersatzmitglieder teilgenommen haben, die sich die Tagesordnung nicht vom Fileserver herunterladen konnten, ist der in der Sitzung gefasste Beschluss nicht ordnungsgemäß zustande gekommen.

Sind Personalratsmitglieder genötigt, sich die Tagesordnung selbst abholen zu müssen, um sie rechtzeitig vor der Sitzung erhalten zu können, erfüllt der Vorsitzende des Personalrats die ihm nach Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG obliegenden Handlungspflichten nicht. Denn auf diese Weise wird die Tagesordnung den Personalratsmitgliedern nicht mitgeteilt, sondern der Personalratsvorsitzende weist sie lediglich darauf hin, dass eine Tagesordnung vorhanden ist und sie diese an bestimmten Stellen abholen können. Nicht nur, dass auf diese Weise aus der gesetzlich formulierten „Bringschuld“ des Personalratsvorsitzenden eine „Holschuld“ der Personalratsmitglieder wird. Durch diese nicht vom Handlungsermessen des Vorsitzenden umfasste Praxis ist vor allem nicht sichergestellt, dass jedes Ersatzmitglied die Tagesordnung rechtzeitig erhält. Denn der Vorsitzende gibt es aus der Hand, wann sich das einzelne Personalratsmitglied die Tagesordnung von dem bezeichneten Ort außerhalb seines Arbeitsplatzes abholt.

Soweit der Vorsitzende des Antragstellers in der mündlichen Anhörung die praktizierte Verfahrensweise mit organisatorischen und technischen Notwendigkeiten begründet hat, die vor allem den räumlichen Besonderheiten der Dienststelle und dem außerordentlichen Umfang der einzelnen Tagesordnungen geschuldet seien, rechtfertigt dies wegen der eindeutigen Regelung in Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG keine andere rechtliche Bewertung. Ungeachtet dessen erscheinen die Probleme, die gegen eine Versendung der Tagesordnung per Email angeführt wurden, nicht überzeugend und könnten auf einem Missverständnis der gesetzlichen Regelung und vor allem der Funktion der Tagesordnung beruhen. Wie zuvor ausgeführt, soll den Mitgliedern der Personalvertretung mit der Tagesordnung ein genaues Bild darüber gegeben werden, was zur Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung ansteht. Daher sind in der Tagesordnung die einzelnen Beratungsgegenstände dem Gesetz entsprechend zu bezeichnen. Dies folgt aus der Aufgabenstellung der Personalvertretung (st. Rspr. des BVerwG zum insoweit gleichlautenden § 34 Abs. 2 Satz 3 BPersVG, vgl. B. v. 29.8.1975 - VII P 12.74 - Buchholz 238.3A § 34 BPersVG Nr. 1). Vor diesem Hintergrund erscheint es zweifelhaft, ob sämtliche der in den vorgelegten Tagesordnungen enthaltenen Informationen notwendig sind, um die Beratungsgegenstände der jeweiligen Personalratssitzung nach den gesetzlichen Vorschriften exakt zu bezeichnen. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts spricht viel dafür, dass Teile der vorgelegten Tagesordnungen nicht notwendiger Inhalt einer ordnungsgemäßen Tagesordnung sind, sondern es sich um ergänzende Informationen handelt, die der Vorsitzende des Personalrats nach pflichtgemäßem Ermessen den Personalratsmitgliedern zur Verfügung stellen kann. Wird die Tagesordnung als solche rechtzeitig mitgeteilt, dürfte es wohl rechtlich nicht zu beanstanden sein, derartige Informationen außerhalb der Tagesordnung in der praktizierten Verfahrensweise zu versenden. Denn damit ist wohl hinreichend sichergestellt, dass die Informationen allen Mitgliedern in gleichem Umfang zuteil wird (vgl. BVerwG, B. v. 29.8.1975 a. a. O.).

2. Dieser Ladungsmangel führt bereits zur Unwirksamkeit des Beschwerdeeinlegungsbeschlusses vom 10. Januar 2013. Ob darüber hinaus weitere Ladungsmängel vorliegen, kann daher dahingestellt bleiben.

Nicht jeder Verstoß gegen die formellen Anforderungen einer ordnungsgemäßen Personalratssitzung hat die Unwirksamkeit eines darin gefassten Beschlusses zur Folge. Nur Verstöße gegen Verfahrensvorschriften, die für das ordnungsgemäße Zustandekommen eines Personalratsbeschlusses als wesentlich anzusehen sind, führen zur Unwirksamkeit des Beschlusses (st. Rspr. des BAG zu § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG, vgl. B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551 m. w. N.). Denn nur dann, wenn der Verfahrensfehler so schwerwiegend ist, dass der Fortbestand des Beschlusses von der Rechtsordnung nicht hingenommen werden kann, kann die Beachtung von Verfahrensvorschriften Vorrang vor dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit beanspruchen. Anhand des Regelungszwecks der verletzten Verfahrensvorschrift ist zu bestimmen, ob die Verletzung der hierdurch geschützten Interessen stärker zu gewichten ist als das Interesse an der Aufrechterhaltung des Beschlusses. Hiervon ist typischerweise bei groben Verstößen gegen wesentliche Verfahrensvorschriften auszugehen. In anderen Fällen überwiegen die durch die Verfahrensregelung geschützten Interessen nicht zwingend das Interesse an der Aufrechterhaltung des Beschlusses.

Diese Grundsätze berücksichtigend ist die Beachtung des Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG und die dort ausdrücklich angeordnete Ladung der Personalratsmitglieder einschließlich etwaiger Ersatzmitglieder unter Mitteilung der Tagesordnung als wesentlich für die Wirksamkeit eines in der Sitzung gefassten Personalratsbeschlusses anzusehen (st. Rspr. von BAG, BVerwG und BayVGH zu den jeweiligen Normen des BetrVG und des BPersVG, vgl. BAG, B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551; BVerwG, B. v. 29.8.1975 - VII P 12.74 - Buchholz 238.3A § 34 BPersVG Nr. 1; BayVGH, B. v. 4.2.2004 - 18 P 03.692 - IÖD 2004, 118). Das gibt - wie bereits unter Nr. 1 c dargelegt - der Zweck dieser Regelung vor. Mit der notwendigen Kenntnis und dem erforderlichen Sachverstand soll jedes Personalratsmitglied durch eine rechtzeitige Vorbereitung in die Lage versetzt werden, seine Auffassung in die Beratungen der Personalvertretung einzubringen (SächsOVG, B. v. 2.2.2010 - PL 9 B 393/08 - NZA-RR 2010, 335). Erfolgt die Ladung zu einer Personalratssitzung wie hier für die meisten Ersatzmitglieder ohne Übermittlung der Tagesordnung, ist der Gesetzesverstoß auch evident.

3. Der in der fehlenden Mitteilung der Tagesordnung liegende Verfahrensverstoß wurde nicht durch die Beschlussfassung in der Sitzung geheilt.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung der Obergerichte (vgl. BayVGH, B. v. 4.2.2004 - 18 P 03.692 - IÖD 2004, 118; OVG NW, B. v. 13.12.2011 - 20 A 10/10.PVL - PersV 2012, 252 zum gleichlautenden § 30 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW), dass die mangels Übermittlung einer Tagesordnung verfahrensfehlerhafte Ladung durch die im Übrigen ordnungsgemäß geladenen Mitglieder und Ersatzmitglieder des Personalrats in der Personalratssitzung geheilt werden kann, wenn der vollständig versammelte Personalrat einstimmig beschließt, über den Reglungsgegenstand zu beraten und abzustimmen. Die Obergerichte sind dabei weitgehend der ständigen bisherigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG (vgl. BAG, B. v. 24.5.2006 - 7 AZR 201/05 - NZA 2006, 1364) gefolgt, weil diese Regelung im Wesentlichen wortgleich mit den entsprechenden Regelungen der Personalvertretungsgesetze der Länder und des Bundes ist. Das Bundesarbeitsgericht hat allerdings seine Rechtsprechung zwischenzeitlich dahingehend geändert, dass es zur Heilung eines Verfahrensfehlers i. S. d. § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG ausreicht, wenn alle Betriebsratsmitglieder einschließlich erforderlicher Ersatzmitglieder rechtzeitig zur Sitzung geladen worden sind und die beschlussfähig Erschienenen in dieser Sitzung eine Ergänzung oder Erstellung der Tagesordnung einstimmig beschließen (vgl. BAG, B. v. 22.1.2014 - 7 AS 6/13 - DB 2014, 726; B. v. 15.4.2014 - 1 ABR 2/13 (B) - NZA 2014, 551). Begründet hat das Bundesarbeitsgericht dies damit, dass dem Schutz der Willensbildung des Betriebsrats bereits durch das Erfordernis der Einstimmigkeit für die Ergänzung oder Aufstellung einer Tagesordnung angemessen und hinreichend Rechnung getragen werde. Die Anwesenheit aller Mitglieder des Betriebsrats als Voraussetzung der Heilung eines wegen Nichtbeachtung von § 29 Abs. 2 Satz 3 BetrVG verfahrensfehlerhaften Betriebsratsbeschlusses werde vom Zweck dieser Verfahrensvorschrift nicht gefordert; mit der Konzeption der Vertretungsregelung des § 25 BetrVG sei sie nicht vereinbar. Denn die Mitteilung der Tagesordnung bezwecke nicht, einem verhinderten (originären) Betriebsratsmitglied Gelegenheit zu geben, seine Betriebsratskollegen außerhalb der Sitzung über seine Auffassung zu unterrichten und sie hiervon zu überzeugen (so aber noch BAG, B. v. 24.5.2006 a. a. O.). Die Mitteilung der Tagesordnung diene auch nicht dazu, dem einzelnen Betriebsratsmitglied die sachgerechte Auflösung einer etwaigen Terminkollision zu ermöglichen. Einer solchen Zweckbestimmung stehe entgegen, dass im Betriebsverfassungsgesetz eine Differenzierung zwischen wichtigen und unwichtigen Betriebsratssitzungen bei der Prüfung einer Verhinderung durch das einzelne Betriebsratsmitglied nicht vorgesehen sei, da es auch keine wesentlichen oder unwesentlichen Beschlüsse des Betriebsrats gebe. Das Betriebsverfassungsgesetz gehe vielmehr davon aus, dass ein Betriebsratsmitglied ungeachtet der Themen einer Betriebsratssitzung für sich entscheiden solle, ob es wegen anderweitiger Pflichten an der Teilnahme an einer Sitzung des Betriebsrats gehindert sei. Diese Entscheidung über eine rein zeitliche Pflichtenkollision habe es eigenverantwortlich zu treffen und darüber zu befinden, welche Pflicht für ihn vorrangig wahrzunehmen sei (BAG, B. v. 15.4.2014 a. a. O.).

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob sich der erkennende Senat die geänderte Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu Eigen macht. Zwar spricht viel dafür, die geänderte Rechtsprechung wegen der vergleichbaren Gesetzeslage auch auf die Heilung eines Verfahrensmangels nach Art. 34 Abs. 2 Satz 3 BayPVG zu übertragen. Einen derartigen Ladungsfehler - konkludent - durch einstimmigen Beschluss in der Sache zu heilen, erscheint ebenfalls sachgerecht. Ausweislich der im Verfahren vorgelegten Niederschrift über die Sitzung vom 10. Januar 2013 wurde der Beschwerdeeinlegungsbeschluss vorliegend nicht einstimmig gefasst. Damit war eine Heilung des Ladungsfehlers bereits auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung nicht möglich, ohne dass es darauf ankäme, ob der vollständig anwesende Personalrat den Beschluss zu fassen hat.

4. Die Beschwerde konnte vorliegend auch nicht ohne vorhergehende wirksame Beschlussfassung durch den bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beauftragten Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers gemäß § 81 ZPO i. V. m. § 46 Abs. 2 ArbGG wirksam eingelegt werden. Ungeachtet dessen, dass der Verfahrensbevollmächtigte ursprünglich nur mit der Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens beauftragt worden war, war die Einlegung eines Rechtsmittels schon deshalb nicht von dieser Prozessvollmacht umfasst, weil der der Beauftragung zugrunde liegende Beschluss der Antragstellers vom 28. Februar 2012 ebenfalls unwirksam war.

Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts bedarf es zur Einlegung eines Rechtsmittels gegen eine den Betriebsrat beschwerende Entscheidung durch einen ordnungsgemäß beauftragten Verfahrensbevollmächtigten prinzipiell keiner gesonderten Beschlussfassung des Betriebsrats. Nach den auch im Beschlussverfahren geltenden Vorschriften des § 81 ZPO i. V. m. § 46 Abs. 2 ArbGG ermächtige die einmal erteilte Prozessvollmacht im Außenverhältnis - in den zeitlichen Grenzen des § 87 ZPO - zu allen den Rechtsstreit betreffenden Prozesshandlungen einschließlich der Einlegung von Rechtsmitteln (st. Rspr. des BAG, vgl. B. v. 6.11.2013 - 7 ABR 84/11 - NZA-RR 2014, 196 m. w. N.). Für die Zulässigkeit des Rechtsmittels komme es nicht darauf an, ob der ursprünglich erteilten Vollmacht zur Einleitung des Beschlussverfahrens ordnungsgemäße Beschlüsse des Betriebsrats zugrunde liegen würden. Dies sei keine Frage der Zulässigkeit des Rechtsmittels, sondern der Zulässigkeit des Antrags (vgl. BAG, B. v. 6.12.2006 - 7 ABR 62/05 - ).

Zwar gelten gemäß Art. 81 Abs. 2 BayPVG im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren mit Ausnahme des § 89 Abs. 1 und der §§ 92 bis 96a ArbGG entsprechend. Dies hat zur Folge, dass gemäß § 87 Abs. 2 Satz 1, § 80 Abs. 2 Satz 1, § 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG auch die Vorschriften der Zivilprozessordnung über das Verfahren vor den Amtsgerichten, also auch die über die Prozessvollmacht (§ 80 ff. ZPO) zur Anwendung kommen. Dennoch kann es vorliegend dahingestellt bleiben, ob der Ansicht des Bundesarbeitsgerichts im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zu folgen ist. Denn auch nach Ansicht des Bundesarbeitsgerichts muss die Verfahrensvollmacht - auf Rüge (§ 88 Abs. 2 ZPO) - nachgewiesen werden. Beruht bereits seine Beauftragung auf keiner wirksamen Beschlussfassung des Personalrats, liegt keine wirksame Bevollmächtigung des Verfahrensbevollmächtigten vor (vgl. BAG, B. v. 6.11.2013 - 7 ABR 84/11 - NZA-RR 2014, 196 m. w. N.). So liegt der Fall hier.

Der in der Personalratssitzung vom 28. Februar 2012 gefasste Beschluss, den Verfahrensbevollmächtigten mit der Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens zu beauftragen, ist aus den unter Nr. 1 genannten Gründen unwirksam. Auch in der Ladung für die Sitzung vom 28. Februar 2012 durch Email vom 23. Februar 2012 hatte der Vorsitzende des Antragstellers den Ersatzmitgliedern die Tagesordnung nicht mitgeteilt, sondern sie auf eine Abholung in den Personalratsräumen bzw. auf eine Ausgabe unmittelbar vor der Personalratssitzung verwiesen. Da dieser Beschluss ausweislich der Niederschrift vom 28. Februar 2012 ebenfalls nicht einstimmig gefasst worden ist, wurde der Verfahrensmangel nicht geheilt. Damit lag der Beauftragung des Verfahrensbevollmächtigten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kein wirksamer Beschluss des Antragstellers zugrunde, so dass von Anfang an keine wirksame Bevollmächtigung vorlag.

B. Im Übrigen wäre die Beschwerde auch nicht begründet, da das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers auf Ausschluss der Beteiligten zu 1 aus dem Personalrat im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat. Allerdings war der Antrag bereits unzulässig, da auch der diesbezügliche Einleitungsbeschluss des Antragsstellers vom 28. Februar 2012 aus den unter A.1. genannten Gründen unwirksam war. Mangels Einstimmigkeit des Beschlusses (vgl. Niederschrift vom 28.2.2012) wurde der Verfahrensfehler ebenfalls nicht geheilt.

Eine Kostenentscheidung ist nicht erforderlich (Art. 81 Abs. 2 BayPVG i. V. m. § 80 Abs. 1, § 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).

Diese Entscheidung ist endgültig (Art. 81 Abs. 2 Satz 2 BayPVG).

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.