Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 21. März 2019 - 13 A 18.2259

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von insgesamt 30,- Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist, wie die Kläger in den Verfahren 13 A 18.2148, 13 A 18.2256, 13 A 18.2257, 13 A 18.2259 und 13 A 18.2260, Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren B., das mit Beschluss vom 28. Februar 1989 nach §§ 1, 4, 37 FlurbG angeordnet wurde. Mit der vorliegenden Klage wendet er sich gegen eine vom Amt für Ländliche Entwicklung O. (ALE) der Beigeladenen mit Bescheid vom 20. August 2018 erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277.

Im Verfahren 13 A 18.1861 begehrt der Kläger die Fortsetzung seines Klageverfahrens 13 A 16.1071, das eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan B. zum Gegenstand hatte, um sein in einem Kiesabbaugebiet gelegenes Einlageflurstück 3276 unverändert wieder zugeteilt zu bekommen. Im Verfahren 13 A 16.1071 hatten der Kläger sowie die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1070, 13 A 17.879, 13 A 17.880 und 13 A 16.2500 mit der beklagten Teilnehmergemeinschaft und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2017 einen Vergleich geschlossen, wonach ihre Abfindungsflurstücke der G. GmbH & Co. KG zugeteilt wurden und die Kläger außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens von der Beigeladenen eine Abfindung in Höhe des von einem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen zu ermittelnden Verkehrswerts erhalten sollten. Die Klagen auf Fortsetzung des jeweiligen Verfahrens wurden mit Urteilen vom 21. März 2019 abgewiesen, weil die von den Klägern geltend gemachten Unwirksamkeitsgründe nach Ansicht des Senats nicht durchgreifen.

Am 3. August 2018 hatte die Beigeladene bei dem ALE die Genehmigung der Nutzung der Einlageflurstücke 3265, 3266, 3271, 3277, 3288, 2326 und 3279 zum Zwecke des planfestgestellten Kiesabbaus nach § 34 FlurbG beantragt. Nach Anhörung der Kläger erteilte das ALE mit Bescheid vom 20. August 2018 die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277, die dahingehend eingeschränkt wurde, dass von den Einlageflurstücken 3288, 3279 und 3277 diejenigen Flächen nicht ausgekiest werden dürfen, die in den Abfindungsflurstücken 4686, 4682, 4681, 4679 und 4677 liegen, da die Neuverteilung im Bereich der Abfindungen noch umstritten sei. Die Eigentümer der Altflurstücke strebten die Zuteilung der Abfindungen an. Würde zum jetzigen Zeitpunkt die Auskiesung der genannten Flächen erfolgen, wäre ein Zustand geschaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Eine im Klageverfahren erstrittene Zuteilung der Abfindungen wäre sinnlos. Dem Gericht wären seine Gestaltungsmöglichkeiten und -befugnisse vollständig entzogen. Dies gelte nicht für die Einlageflurstücke 2326, 2371, 3266 und 3265, deren Zuteilung an die Antragstellerin nicht (mehr) bestritten werde und damit bestandskräftig feststehe.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2018 zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof - Flurbereinigungsgericht - Klage erhoben. Der vom ALE zugrunde gelegte Sachverhalt sei unzutreffend. Der Flurbereinigungsplan sei weder bestandskräftig noch unstrittig, sondern nach wie vor mit Klagen zum Flurbereinigungsgericht angefochten. Der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 habe die Prozesse nicht beendet, denn über den Inhalt des Vergleichs bestehe ein Dissens zwischen den Beteiligten. Zudem sei die Vereinbarung wegen eines Inhaltsirrtums angefochten, weshalb von allen Klägern die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt sei. Ferner seien Hilfsanträge gestellt, die die Teilnehmergemeinschaft (TG) verpflichten sollten, die im Vergleich angesprochenen Änderungen des Flurbereinigungsplans zu unterlassen bzw. aufzuheben. Die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens sei von den Klägern weder mit dem Ziel beantragt worden, die Klage zurückzunehmen, noch strebten sie an, die Abfindungsflurstücke zu erhalten. Nach wie vor wollten sie primär ihre Einlagegrundstücke behalten. Unzutreffend sei die Annahme, dass die Zuteilung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265 an die Beigeladene nicht mehr bestritten werde und bestandskräftig feststehe. Diese Flurstücke befänden sich weder im Eigentum noch im Besitz der Beigeladenen. Mit der Anfechtung eines Flurbereinigungsplans greife auch die vorläufige Besitzeinweisung nicht. Für den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid fehle eine Rechtsgrundlage, weder § 34 noch § 36 FlurbG seien anwendbar. Die Genehmigung nach § 34 könne allenfalls erteilt werden, wenn Begünstigte das Flurstück bereits im Rahmen ihres bisherigen Verwendungszwecks nutzen dürften. Die Norm lasse es nicht zu, eine angefochtene Zuordnung zu vertiefen, wie das hier der Fall wäre. Der primäre Sinn und Zweck bestehe gerade darin, Nutzungsänderungen zu verwehren, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Auffassung des ALE, dass der Flurbereinigungsplan in dem Bereich, in dem der Beigeladenen die Auskiesung erlaubt worden sei, Bestandskraft besitze, sei unzutreffend. Die Kläger hätten den Flurbereinigungsplan angefochten, der Anfechtungsklage komme eine aufschiebende Wirkung zu, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihrer Einlagegrundstücke seien. Die Meinung, dass der Vergleich das Anfechtungsverfahren beendet habe, sei ebenfalls nicht richtig. Das ALE gehe unzutreffend davon aus, dass ein Dissens oder eine Irrtumsanfechtung keine Auswirkungen auf die prozessbeendende Wirkung eines Vergleichs habe. Es befinde sich damit im Widerspruch zu der in der Rechtsprechung und im herrschenden Schrifttum nahezu einhellig bestehenden Auffassung. Eine Rechtsänderung habe der Vergleich schließlich auch deshalb nicht bewirken können, weil die Änderung eines Flurbereinigungsplans immer die Verfahrensregeln des Flurbereinigungsgesetzes einhalten müsse, das in den §§ 58 ff. aus Gründen der Rechtssicherheit nicht disponible Verfahrensvorschriften enthalte. Ein Vergleich könne allenfalls die Entscheidungsgrundlagen für die Flurbereinigungsbehörden verändern, die gesetzlich vorgesehene förmliche Änderung des Flurbereinigungsplans werde dadurch aber nicht entbehrlich.

Mit Schriftsatz vom 21. Januar 2019 hat der Kläger die weitere Zustimmung des ALE nach § 34 FlurbG vom 3. Januar 2019 auf Antrag der Beigeladenen vom 19. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Januar 2019 betreffend das Einlageflurstück 3276 in das Verfahren einbezogen.

Der Kläger beantragt,

Die Verfügung des ALE vom 3. Januar 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Januar 2019 wird aufgehoben.

Der Beklagte und die mit gerichtlichem Beschluss vom 29. Oktober 2018 zum Verfahren Beigeladene beantragen jeweils:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte macht geltend, entscheidend sei die Frage, ob der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 wirksam bzw. gültig sei oder nicht. Dieser sei zum Teil wohl gar nicht oder nur sehr schwer vollstreckbar. Er lege den „Kaufpreis“ für die Kiesgrundstücke nicht fest und berge so erhebliches Potenzial für weitere Streitigkeiten. Der nunmehr ermittelte Kaufpreis entspreche wohl in keiner Weise den Vorstellungen der Kläger. Demgemäß habe die damalige Beklagte bei der Formulierung des Vergleichs darauf bestanden, dass sie nicht am Vollzug von II Nr. 1 und 2 des Vergleichs mitzuwirken habe.

Die Beigeladene führt aus, den Klägern fehle die Klagebefugnis, weil die Veränderungssperre gemäß § 34 Abs. 1 FlurbG dazu bestimmt sei, die Verfügungsfreiheit bzw. planerische Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde, nicht hingegen subjektive Rechte Dritter zu schützen. Die Vorschrift korrespondiere mit dem Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende Abfindung beanspruchen, jedoch nicht verlangen könne, mit einem Grundstück in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Der Grundsatz des fehlenden Drittschutzes erfahre nur dann eine Ausnahme, wenn ausnahmsweise doch ein Anspruch auf Zuteilung eines Ausgleichsgrundstücks in bestimmter Lage bestehe, dessen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt seien. Eine drittschützende Wirkung des § 34 Abs. 1 FlurbG komme möglicherweise auch dann in Betracht, wenn eine Flurbereinigungsbehörde die Zustimmung zu einem Bauvorhaben erteile, welches eine Neugestaltung im Interesse eines Dritten faktisch endgültig ausschließe. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht gegeben.

Am 21. März 2019 ist die Streitsache mündlich verhandelt worden. Wegen des Verlaufs sowie der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Anfechtungsklage gegen die Zustimmung des ALE nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vom 3. Januar 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Januar 2019 ist bereits unzulässig, da es dem Kläger an der erforderlichen Klagebefugnis nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung seiner Rechte durch die der Beigeladenen vom ALE erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG geltend machen kann. Vorliegend kann sich der Kläger nicht auf die sog. Adressatentheorie berufen, wonach bei Anfechtungsklagen der „Adressat“ eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist, da bereits mit der Tatsache, Inhaltsadressat eines belastenden Verwaltungsakts zu sein, hinreichend geltend gemacht ist, dadurch möglicherweise in einem eigenen Recht verletzt zu sein (Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91 m.w.N.). Der Kläger ist vorliegend gerade nicht Inhaltsadressat der der Beigeladenen erteilten Zustimmung, die sich damit für ihn auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstellt.

Auch nach der sog. Schutznormtheorie besteht vorliegend kein bei der Erteilung der Zustimmung nach § 34 FlurbG zu berücksichtigendes subjektives Recht des Klägers. Nach der Schutznormtheorie begründet eine Rechtsnorm dann ein subjektives Recht, wenn die infrage stehende Rechtsnorm zwingend ist, sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und sie schließlich die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse gegenüber der Verwaltung durchzusetzen (Happ a.a.O., § 42 Rn. 89 m.w.N.). Insoweit ist zu § 34 Abs. 1 FlurbG anerkannt, dass diese Vorschrift grundsätzlich nicht dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und damit keine drittschützende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 - 5 C 24.86 - RdL 1989, 236 = RzF 25 zu § 34 I = juris Rn. 12; Mayr in Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5).

Nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG bedarf eine Änderung der Nutzungsart von Grundstücken im Umgriff eines Flurbereinigungsverfahrens von der Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes der Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde, sofern es sich nicht um Änderungen handelt, die zum ordnungsmäßigen Wirtschaftsbetrieb gehören. Seinem Zweck nach schützt § 34 FlurbG die Gestaltungsmöglichkeiten der Flurbereinigungsbehörde und dient dazu, eine Behinderung der Abfindungsgestaltung durch die Flurbereinigungsbehörde zu vermeiden (BVerwG, B.v. 24.9.2002 - 9 B 38.02 - juris Rn. 14). § 34 Abs. 1 FlurbG statuiert zu diesem Zweck für die Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses und Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans weder ein Verfügungsverbot noch eine Grundbuchsperre, sondern ein (Veränderungs-)Verbot mit Erlaubnis- bzw. Zustimmungsvorbehalt (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12). Versagt werden kann die Zustimmung dann, wenn das Vorhaben der Flurbereinigung nicht dienlich ist und/oder die Ausführung der zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes erforderlichen Maßnahmen beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12 unter Hinweis auf BT-Drs. I/3385 S. 37 zu §§ 34 bis 36 FlurbG i.d.F. v. 14.7.1953, BGBl. I S. 591; BayVGH, U.v. 14.10.1976 - 12 XIII 75 - BayVBl. 1978, 210; U.v. 24.1.1980 - 13 A 463/79 - RzF 34 I S. 57 f.). Diese Regelung bezweckt grundsätzlich nicht den Schutz eines einzelnen Teilnehmers, insbesondere nicht den Schutz des Nachbarn. Sie korrespondiert vielmehr mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden, dient also ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 - 15 KF 10/08 - RdL 2012, 74 = AUR 2012, 113 = juris Rn. 25).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass die Erkenntnis, dass § 34 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich keine drittschützende Wirkung entfaltet, die Möglichkeit von Ausnahmen einschließt (BVerwG U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 13; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 a.a.O. - juris Rn. 25; Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 34 Rn. 5). So können Dritte die Zustimmung nach § 34 angreifen, sofern sie Rechte auf Wiederzuteilung nach § 45 FlurbG oder einen Lageanspruch kraft Zusage geltend machen, wobei die Zustimmung als solche keine Zuteilungszusage darstellt.

Ein derartiger Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Woraus sich ein derartiger Anspruch auf die Wiederzuteilung des Einlageflurstücks ergeben sollte, ist unabhängig davon, dass das Klageverfahren gegen den Flurbereinigungsplan durch den gerichtlichen Vergleich vom 26. September 2017 beendet worden ist, nicht ersichtlich. Auch soweit der Kläger geltend macht, durch die streitgegenständliche Zustimmung möglicherweise in seinem Eigentum an seinem Einlageflurstück verletzt zu sein, da er den Flurbereinigungsplan angefochten habe und der Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung zu komme, weshalb er noch Eigentümer und Besitzer seines Einlagegrundstücks sei, trifft dies unabhängig von der Wirksamkeit des Prozessvergleichs nicht zu. Zwar hat eine Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Allerdings ist bei einer gegen einen Flurbereinigungsplan erhobenen Klage nicht die Anfechtungsklage, sondern die Verpflichtungsklage statthafte Klageart. Der Kläger kann in diesem Verfahren also nicht (nur) die Aufhebung des Flurbereinigungsplans verlangen, sondern die Änderung des Flurbereinigungsplans, damit er wertgleich abgefunden wird. Dieser Verpflichtungsklage kommt aber gerade kein Suspensiveffekt zu.

Auch der klägerische Vortrag, mit der Anfechtung des Flurbereinigungsplans greife die vorläufige Besitzeinweisung nicht, trifft nicht zu. Die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, mit dem der als endgültig geplante Zustand bereits vor Eintritt der rechtlichen Wirkung des Flurbereinigungsplans (§§ 61, 63 FlurbG) herbeigeführt werden soll (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 36 Rn. 1, § 65 Rn. 11, 15). Insoweit hat der Teilnehmer, sofern er sich durch die vorläufige Besitzeinweisung in seinen Rechten verletzt sieht, hiergegen die erforderlichen Rechtsbehelfe zu ergreifen. Dabei stehen die Rechtsbehelfe gegen die vorläufige Besitzeinweisung und gegen den Flurbereinigungsplan nebeneinander und haben insoweit auch unterschiedliche Maßstäbe (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 65 Rn. 20). Während gegen die vorläufige Besitzeinweisung ein Anfechtungswiderspruch und eine Anfechtungsklage eröffnet sind, mit denen gerügt werden kann, eine auch nur vorübergehende Nutzung bis zu Planausführung (§§ 61, 63 FlurbG) sei unzumutbar, sind gegen den Flurbereinigungsplan ein Verpflichtungswiderspruch sowie eine Verpflichtungsklage gegeben, mit denen gerügt werden kann, der Kläger sei nicht wertgleich abgefunden und der Plan zur Herstellung der Wertgleichheit zu ändern. Damit hat aber eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan keine Auswirkungen auf den Bestand und die Vollziehbarkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung.

Schließlich ist vorliegend eine Rechtsverletzung des Klägers auch deswegen ausgeschlossen, weil, wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 18.1861 entschieden hat, seine Klage gegen den Flurbereinigungsplan durch den Prozessvergleich vom 26. September 2017 wirksam beendet worden ist und er seinen Anspruch auf das Abfindungsflurstück an die G. GmbH & Co. KG übertragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von insgesamt 30,- Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist, wie die Kläger in den Verfahren 13 A 18.2256, 13 A 18.2147, 13 A 18.2260, 13 A 18.2259 und 13 A 18.2257, Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren B., das mit Beschluss vom 28. Februar 1989 nach §§ 1, 4, 37 FlurbG angeordnet wurde. Mit der vorliegenden Klage wendet er sich gegen eine vom Amt für Ländliche Entwicklung O. (ALE) der Beigeladenen mit Bescheid vom 20. August 2018 erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277.

Im Verfahren 13 A 18.1859 begehrt der Kläger die Fortsetzung seines Klageverfahrens 13 A 16.674, das eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan B. zum Gegenstand hatte, um sein in einem Kiesabbaugebiet gelegenes Einlageflurstück 3271 unverändert wieder zugeteilt zu bekommen. Im Verfahren 13 A 16.674 hatten der Kläger sowie die Kläger in den Verfahren 13 A 16.1070, 13 A 16.1071, 13 A 17.879, 13 A 17.880 und 13 A 16.2500 mit der beklagten Teilnehmergemeinschaft und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2017 einen Vergleich geschlossen, wonach ihre Abfindungsflurstücke der G. GmbH & Co. KG zugeteilt wurden und die Kläger außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens von der Beigeladenen eine Abfindung in Höhe des von einem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen zu ermittelnden Verkehrswerts erhalten sollten. Die Klagen auf Fortsetzung der Verfahren wurden mit Urteilen vom 21. März 2019 abgewiesen, weil die von den Klägern geltend gemachten Unwirksamkeitsgründe nach Ansicht des Senats nicht durchgreifen.

Am 3. August 2018 hatte die Beigeladene bei dem ALE die Genehmigung der Nutzung der Einlageflurstücke 3265, 3266, 3271, 3277, 3288, 2326 und 3279 zum Zwecke des planfestgestellten Kiesabbaus nach § 34 FlurbG beantragt. Nach Anhörung der Kläger erteilte das ALE mit Bescheid vom 20. August 2018 die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277, die dahingehend eingeschränkt wurde, dass von den Einlageflurstücken 3288, 3279 und 3277 diejenigen Flächen nicht ausgekiest werden dürfen, die in den Abfindungsflurstücken 4686, 4682, 4681, 4679 und 4677 liegen, da die Neuverteilung im Bereich der Abfindungen noch umstritten sei. Die Eigentümer der Altflurstücke strebten die Zuteilung der Abfindungen an. Würde zum jetzigen Zeitpunkt die Auskiesung der genannten Flächen erfolgen, wäre ein Zustand geschaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Eine im Klageverfahren erstrittene Zuteilung der Abfindungen wäre sinnlos. Dem Gericht wären seine Gestaltungsmöglichkeiten und -befugnisse vollständig entzogen. Dies gelte nicht für die Einlageflurstücke 2326, 2371, 3266 und 3265, deren Zuteilung an die Antragstellerin nicht (mehr) bestritten werde und damit bestandskräftig feststehe.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2018 zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof - Flurbereinigungsgericht - Klage erhoben. Der vom ALE zugrunde gelegte Sachverhalt sei unzutreffend. Der Flurbereinigungsplan sei weder bestandskräftig noch unstrittig, sondern nach wie vor mit Klagen zum Flurbereinigungsgericht angefochten. Der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 habe die Prozesse nicht beendet, denn über den Inhalt des Vergleichs bestehe ein Dissens zwischen den Beteiligten. Zudem sei die Vereinbarung wegen eines Inhaltsirrtums angefochten, weshalb von allen Klägern die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt sei. Ferner seien Hilfsanträge gestellt, die die Teilnehmergemeinschaft (TG) verpflichten sollten, die im Vergleich angesprochenen Änderungen des Flurbereinigungsplans zu unterlassen bzw. aufzuheben. Die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens sei von den Klägern weder mit dem Ziel beantragt worden, die Klage zurückzunehmen, noch strebten sie an, die Abfindungsflurstücke zu erhalten. Nach wie vor wollten sie primär ihre Einlagegrundstücke behalten. Unzutreffend sei die Annahme, dass die Zuteilung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265 an die Beigeladene nicht mehr bestritten werde und bestandskräftig feststehe. Diese Flurstücke befänden sich weder im Eigentum noch im Besitz der Beigeladenen. Mit der Anfechtung eines Flurbereinigungsplans greife auch die vorläufige Besitzeinweisung nicht. Für den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid fehle eine Rechtsgrundlage, weder § 34 noch § 36 FlurbG seien anwendbar. Die Genehmigung nach § 34 könne allenfalls erteilt werden, wenn Begünstigte das Flurstück bereits im Rahmen ihres bisherigen Verwendungszwecks nutzen dürften. Die Norm lasse es nicht zu, eine angefochtene Zuordnung zu vertiefen, wie das hier der Fall wäre. Der primäre Sinn und Zweck bestehe gerade darin, Nutzungsänderungen zu verwehren, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Auffassung des ALE, dass der Flurbereinigungsplan in dem Bereich, in dem der Beigeladenen die Auskiesung erlaubt worden sei, Bestandskraft besitze, sei unzutreffend. Die Kläger hätten den Flurbereinigungsplan angefochten, der Anfechtungsklage komme eine aufschiebende Wirkung zu, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihrer Einlagegrundstücke seien. Die Meinung, dass der Vergleich das Anfechtungsverfahren beendet habe, sei ebenfalls nicht richtig. Das ALE gehe unzutreffend davon aus, dass ein Dissens oder eine Irrtumsanfechtung keine Auswirkungen auf die prozessbeendende Wirkung eines Vergleichs habe. Es befinde sich damit im Widerspruch zu der in der Rechtsprechung und im herrschenden Schrifttum nahezu einhellig bestehenden Auffassung. Eine Rechtsänderung habe der Vergleich schließlich auch deshalb nicht bewirken können, weil die Änderung eines Flurbereinigungsplans immer die Verfahrensregeln des Flurbereinigungsgesetzes einhalten müsse, das in den §§ 58 ff. aus Gründen der Rechtssicherheit nicht disponible Verfahrensvorschriften enthalte. Ein Vergleich könne allenfalls die Entscheidungsgrundlagen für die Flurbereinigungsbehörden verändern, die gesetzlich vorgesehene förmliche Änderung des Flurbereinigungsplans werde dadurch aber nicht entbehrlich.

Der Kläger beantragt,

Die Verfügung des ALE vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 wird aufgehoben.

Der Beklagte und die mit gerichtlichem Beschluss vom 29. Oktober 2018 zum Verfahren Beigeladene beantragen jeweils:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte macht geltend, entscheidend sei die Frage, ob der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 wirksam bzw. gültig sei oder nicht. Dieser sei zum Teil wohl gar nicht oder nur sehr schwer vollstreckbar. Er lege den „Kaufpreis“ für die Kiesgrundstücke nicht fest und berge so erhebliches Potenzial für weitere Streitigkeiten. Der nunmehr ermittelte Kaufpreis entspreche wohl in keiner Weise den Vorstellungen der Kläger. Demgemäß habe die damalige Beklagte bei der Formulierung des Vergleichs darauf bestanden, dass sie nicht am Vollzug von II Nr. 1 und 2 des Vergleichs mitzuwirken habe.

Die Beigeladene führt aus, den Klägern fehle die Klagebefugnis, weil die Veränderungssperre gemäß § 34 Abs. 1 FlurbG dazu bestimmt sei, die Verfügungsfreiheit bzw. planerische Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde, nicht hingegen subjektive Rechte Dritter zu schützen. Die Vorschrift korrespondiere mit dem Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende Abfindung beanspruchen, jedoch nicht verlangen könne, mit einem Grundstück in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Der Grundsatz des fehlenden Drittschutzes erfahre nur dann eine Ausnahme, wenn ausnahmsweise doch ein Anspruch auf Zuteilung eines Ausgleichsgrundstücks in bestimmter Lage bestehe, dessen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt seien. Eine drittschützende Wirkung des § 34 Abs. 1 FlurbG komme möglicherweise auch dann in Betracht, wenn eine Flurbereinigungsbehörde die Zustimmung zu einem Bauvorhaben erteile, welches eine Neugestaltung im Interesse eines Dritten faktisch endgültig ausschließe. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht gegeben.

Am 21. März 2019 ist die Streitsache mündlich verhandelt worden. Wegen des Verlaufs sowie der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Anfechtungsklage gegen die Zustimmung des ALE nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 ist bereits unzulässig, da es dem Kläger an der erforderlichen Klagebefugnis nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung seiner Rechte durch die der Beigeladenen vom ALE erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG geltend machen kann. Vorliegend kann sich der Kläger nicht auf die sog. Adressatentheorie berufen, wonach bei Anfechtungsklagen der „Adressat“ eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist, da bereits mit der Tatsache, Inhaltsadressat eines belastenden Verwaltungsakts zu sein, hinreichend geltend gemacht ist, dadurch möglicherweise in einem eigenen Recht verletzt zu sein (Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91 m.w.N.). Der Kläger ist vorliegend gerade nicht Inhaltsadressat der der Beigeladenen erteilten Zustimmung, die sich damit für ihn auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstellt.

Auch nach der sog. Schutznormtheorie besteht vorliegend kein bei der Erteilung der Zustimmung nach § 34 FlurbG zu berücksichtigendes subjektives Recht des Klägers. Nach der Schutznormtheorie begründet eine Rechtsnorm dann ein subjektives Recht, wenn die infrage stehende Rechtsnorm zwingend ist, sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und sie schließlich die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse gegenüber der Verwaltung durchzusetzen (Happ a.a.O., § 42 Rn. 89 m.w.N.). Insoweit ist zu § 34 Abs. 1 FlurbG anerkannt, dass diese Vorschrift grundsätzlich nicht dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und damit keine drittschützende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 - 5 C 24.86 - RdL 1989, 236 = RzF 25 zu § 34 I = juris Rn. 12; Mayr in Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5).

Nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG bedarf eine Änderung der Nutzungsart von Grundstücken im Umgriff eines Flurbereinigungsverfahrens von der Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes der Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde, sofern es sich nicht um Änderungen handelt, die zum ordnungsmäßigen Wirtschaftsbetrieb gehören. Seinem Zweck nach schützt § 34 FlurbG die Gestaltungsmöglichkeiten der Flurbereinigungsbehörde und dient dazu, eine Behinderung der Abfindungsgestaltung durch die Flurbereinigungsbehörde zu vermeiden (BVerwG, B.v. 24.9.2002 - 9 B 38.02 - juris Rn. 14). § 34 Abs. 1 FlurbG statuiert zu diesem Zweck für die Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses und Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans weder ein Verfügungsverbot noch eine Grundbuchsperre, sondern ein (Veränderungs-)Verbot mit Erlaubnis- bzw. Zustimmungsvorbehalt (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12). Versagt werden kann die Zustimmung dann, wenn das Vorhaben der Flurbereinigung nicht dienlich ist und/oder die Ausführung der zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes erforderlichen Maßnahmen beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12 unter Hinweis auf BT-Drs. I/3385 S. 37 zu §§ 34 bis 36 FlurbG i.d.F. v. 14.7.1953, BGBl. I S. 591; BayVGH, U.v. 14.10.1976 - 12 XIII 75 - BayVBl. 1978, 210; U.v. 24.1.1980 - 13 A 463/79 - RzF 34 I S. 57 f.). Diese Regelung bezweckt grundsätzlich nicht den Schutz eines einzelnen Teilnehmers, insbesondere nicht den Schutz des Nachbarn. Sie korrespondiert vielmehr mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden, dient also ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 - 15 KF 10/08 - RdL 2012, 74 = AUR 2012, 113 = juris Rn. 25).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass die Erkenntnis, dass § 34 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich keine drittschützende Wirkung entfaltet, die Möglichkeit von Ausnahmen einschließt (BVerwG U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 13; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 a.a.O. - juris Rn. 25; Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 34 Rn. 5). So können Dritte die Zustimmung nach § 34 angreifen, sofern sie Rechte auf Wiederzuteilung nach § 45 FlurbG oder einen Lageanspruch kraft Zusage geltend machen, wobei die Zustimmung als solche keine Zuteilungszusage darstellt.

Ein derartiger Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Woraus sich ein derartiger Anspruch auf die Wiederzuteilung des Einlageflurstücks ergeben sollte, ist unabhängig davon, dass das Klageverfahren gegen den Flurbereinigungsplan durch den gerichtlichen Vergleich vom 26. September 2017 beendet worden ist, nicht ersichtlich. Auch soweit der Kläger geltend macht, durch die streitgegenständliche Zustimmung möglicherweise in seinem Eigentum an seinem Einlageflurstück verletzt zu sein, da er den Flurbereinigungsplan angefochten habe und der Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung zu komme, weshalb er noch Eigentümer und Besitzer seines Einlagegrundstücks sei, trifft dies unabhängig von der Wirksamkeit des Prozessvergleichs nicht zu. Zwar hat eine Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Allerdings ist bei einer gegen einen Flurbereinigungsplan erhobenen Klage nicht die Anfechtungsklage, sondern die Verpflichtungsklage statthafte Klageart. Der Kläger kann in diesem Verfahren also nicht (nur) die Aufhebung des Flurbereinigungsplans verlangen, sondern die Änderung des Flurbereinigungsplans, damit er wertgleich abgefunden wird. Dieser Verpflichtungsklage kommt aber gerade kein Suspensiveffekt zu.

Auch der klägerische Vortrag, mit der Anfechtung des Flurbereinigungsplans greife die vorläufige Besitzeinweisung nicht, trifft nicht zu. Die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, mit dem der als endgültig geplante Zustand bereits vor Eintritt der rechtlichen Wirkung des Flurbereinigungsplans (§§ 61, 63 FlurbG) herbeigeführt werden soll (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 36 Rn. 1, § 65 Rn. 11, 15). Insoweit hat der Teilnehmer, sofern er sich durch die vorläufige Besitzeinweisung in seinen Rechten verletzt sieht, hiergegen die erforderlichen Rechtsbehelfe zu ergreifen. Dabei stehen die Rechtsbehelfe gegen die vorläufige Besitzeinweisung und gegen den Flurbereinigungsplan nebeneinander und haben insoweit auch unterschiedliche Maßstäbe (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 65 Rn. 20). Während gegen die vorläufige Besitzeinweisung ein Anfechtungswiderspruch und eine Anfechtungsklage eröffnet sind, mit denen gerügt werden kann, eine auch nur vorübergehende Nutzung bis zu Planausführung (§§ 61, 63 FlurbG) sei unzumutbar, sind gegen den Flurbereinigungsplan ein Verpflichtungswiderspruch sowie eine Verpflichtungsklage gegeben, mit denen gerügt werden kann, der Kläger sei nicht wertgleich abgefunden und der Plan zur Herstellung der Wertgleichheit zu ändern. Damit hat aber eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan keine Auswirkungen auf den Bestand und die Vollziehbarkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung.

Schließlich ist vorliegend eine Rechtsverletzung des Klägers auch deswegen ausgeschlossen, weil, wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 18.1859 entschieden hat, seine Klage gegen den Flurbereinigungsplan durch den Prozessvergleich vom 26. September 2017 wirksam beendet worden ist und er seinen Anspruch auf das Abfindungsflurstück an die G. GmbH & Co. KG übertragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von insgesamt 30,- Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin ist, wie die Kläger in den Verfahren 13 A 18.2147, 13 A 18.2148, 13 A 13 A 18.2257, 18.2259 und 13 A 18.2260, Teilnehmerin am Flurbereinigungsverfahren B., das mit Beschluss vom 28. Februar 1989 nach §§ 1, 4, 37 FlurbG angeordnet wurde. Mit der vorliegenden Klage wendet sie sich gegen eine vom Amt für Ländliche Entwicklung O. (ALE) der Beigeladenen mit Bescheid vom 20. August 2018 erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277.

Im Verfahren 13 A 18.1860 begehrt die Klägerin die Fortsetzung ihres Klageverfahrens 13 A 16.1070, das eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan B. zum Gegenstand hatte, um ihr in einem Kiesabbaugebiet gelegenes Einlageflurstück 3277 unverändert wieder zugeteilt zu bekommen. Im Verfahren 13 A 16.1070 hatten die Klägerin sowie die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1071, 13 A 17.879, 13 A 17.880 und 13 A 16.2500 mit der beklagten Teilnehmergemeinschaft und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2017 einen Vergleich geschlossen, wonach ihre Abfindungsflurstücke der G. GmbH & Co. KG zugeteilt wurden und die Klägerin außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens von der Beigeladenen eine Abfindung in Höhe des von einem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen zu ermittelnden Verkehrswerts erhalten sollte. Die Klagen auf Fortsetzung der Verfahren wurden mit Urteilen vom 21. März 2019 abgewiesen, weil die von den Klägern geltend gemachten Unwirksamkeitsgründe nach Ansicht des Senats nicht durchgreifen.

Am 3. August 2018 hatte die Beigeladene bei dem ALE die Genehmigung der Nutzung der Einlageflurstücke 3265, 3266, 3271, 3277, 3288, 2326 und 3279 zum Zwecke des planfestgestellten Kiesabbaus nach § 34 FlurbG beantragt. Nach Anhörung der Kläger erteilte das ALE mit Bescheid vom 20. August 2018 die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277, die dahingehend eingeschränkt wurde, dass von den Einlageflurstücken 3288, 3279 und 3277 diejenigen Flächen nicht ausgekiest werden dürfen, die in den Abfindungsflurstücken 4686, 4682, 4681, 4679 und 4677 liegen, da die Neuverteilung im Bereich der Abfindungen noch umstritten sei. Die Eigentümer der Altflurstücke strebten die Zuteilung der Abfindungen an. Würde zum jetzigen Zeitpunkt die Auskiesung der genannten Flächen erfolgen, wäre ein Zustand geschaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Eine im Klageverfahren erstrittene Zuteilung der Abfindungen wäre sinnlos. Dem Gericht wären seine Gestaltungsmöglichkeiten und -befugnisse vollständig entzogen. Dies gelte nicht für die Einlageflurstücke 2326, 2371, 3266 und 3265, deren Zuteilung an die Antragstellerin nicht (mehr) bestritten werde und damit bestandskräftig feststehe.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2018 zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof - Flurbereinigungsgericht - Klage erhoben. Der vom ALE zugrunde gelegte Sachverhalt sei unzutreffend. Der Flurbereinigungsplan sei weder bestandskräftig noch unstrittig, sondern nach wie vor mit Klagen zum Flurbereinigungsgericht angefochten. Der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 habe die Prozesse nicht beendet, denn über den Inhalt des Vergleichs bestehe ein Dissens zwischen den Beteiligten. Zudem sei die Vereinbarung wegen eines Inhaltsirrtums angefochten, weshalb von allen Klägern die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt sei. Ferner seien Hilfsanträge gestellt, die die Teilnehmergemeinschaft (TG) verpflichten sollten, die im Vergleich angesprochenen Änderungen des Flurbereinigungsplans zu unterlassen bzw. aufzuheben. Die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens sei von den Klägern weder mit dem Ziel beantragt worden, die Klage zurückzunehmen, noch strebten sie an, die Abfindungsflurstücke zu erhalten. Nach wie vor wollten sie primär ihre Einlagegrundstücke behalten. Unzutreffend sei die Annahme, dass die Zuteilung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265 an die Beigeladene nicht mehr bestritten werde und bestandskräftig feststehe. Diese Flurstücke befänden sich weder im Eigentum noch im Besitz der Beigeladenen. Mit der Anfechtung eines Flurbereinigungsplans greife auch die vorläufige Besitzeinweisung nicht. Für den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid fehle eine Rechtsgrundlage, weder § 34 noch § 36 FlurbG seien anwendbar. Die Genehmigung nach § 34 könne allenfalls erteilt werden, wenn Begünstigte das Flurstück bereits im Rahmen ihres bisherigen Verwendungszwecks nutzen dürften. Die Norm lasse es nicht zu, eine angefochtene Zuordnung zu vertiefen, wie das hier der Fall wäre. Der primäre Sinn und Zweck bestehe gerade darin, Nutzungsänderungen zu verwehren, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Auffassung des ALE, dass der Flurbereinigungsplan in dem Bereich, in dem der Beigeladenen die Auskiesung erlaubt worden sei, Bestandskraft besitze, sei unzutreffend. Die Kläger hätten den Flurbereinigungsplan angefochten, der Anfechtungsklage komme eine aufschiebende Wirkung zu, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihrer Einlagegrundstücke seien. Die Meinung, dass der Vergleich das Anfechtungsverfahren beendet habe, sei ebenfalls nicht richtig. Das ALE gehe unzutreffend davon aus, dass ein Dissens oder eine Irrtumsanfechtung keine Auswirkungen auf die prozessbeendende Wirkung eines Vergleichs habe. Es befinde sich damit im Widerspruch zu der in der Rechtsprechung und im herrschenden Schrifttum nahezu einhellig bestehenden Auffassung. Eine Rechtsänderung habe der Vergleich schließlich auch deshalb nicht bewirken können, weil die Änderung eines Flurbereinigungsplans immer die Verfahrensregeln des Flurbereinigungsgesetzes einhalten müsse, das in den §§ 58 ff. aus Gründen der Rechtssicherheit nicht disponible Verfahrensvorschriften enthalte. Ein Vergleich könne allenfalls die Entscheidungsgrundlagen für die Flurbereinigungsbehörden verändern, die gesetzlich vorgesehene förmliche Änderung des Flurbereinigungsplans werde dadurch aber nicht entbehrlich.

Die Klägerin beantragt,

Die Verfügung des ALE vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 wird aufgehoben.

Der Beklagte und die mit gerichtlichem Beschluss vom 29. Oktober 2018 zum Verfahren Beigeladene beantragen jeweils:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte macht geltend, entscheidend sei die Frage, ob der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 wirksam bzw. gültig sei oder nicht. Dieser sei zum Teil wohl gar nicht oder nur sehr schwer vollstreckbar. Er lege den „Kaufpreis“ für die Kiesgrundstücke nicht fest und berge so erhebliches Potenzial für weitere Streitigkeiten. Der nunmehr ermittelte Kaufpreis entspreche wohl in keiner Weise den Vorstellungen der Kläger. Demgemäß habe die damalige Beklagte bei der Formulierung des Vergleichs darauf bestanden, dass sie nicht am Vollzug von II Nr. 1 und 2 des Vergleichs mitzuwirken habe.

Die Beigeladene führt aus, den Klägern fehle die Klagebefugnis, weil die Veränderungssperre gemäß § 34 Abs. 1 FlurbG dazu bestimmt sei, die Verfügungsfreiheit bzw. planerische Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde, nicht hingegen subjektive Rechte Dritter zu schützen. Die Vorschrift korrespondiere mit dem Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende Abfindung beanspruchen, jedoch nicht verlangen könne, mit einem Grundstück in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Der Grundsatz des fehlenden Drittschutzes erfahre nur dann eine Ausnahme, wenn ausnahmsweise doch ein Anspruch auf Zuteilung eines Ausgleichsgrundstücks in bestimmter Lage bestehe, dessen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt seien. Eine drittschützende Wirkung des § 34 Abs. 1 FlurbG komme möglicherweise auch dann in Betracht, wenn eine Flurbereinigungsbehörde die Zustimmung zu einem Bauvorhaben erteile, welches eine Neugestaltung im Interesse eines Dritten faktisch endgültig ausschließe. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht gegeben.

Am 21. März 2019 ist die Streitsache mündlich verhandelt worden. Wegen des Verlaufs sowie der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Anfechtungsklage gegen die Zustimmung des ALE nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 ist bereits unzulässig, da es der Klägerin an der erforderlichen Klagebefugnis nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung seiner Rechte durch die der Beigeladenen vom ALE erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG geltend machen kann. Vorliegend kann sich die Klägerin nicht auf die sog. Adressatentheorie berufen, wonach bei Anfechtungsklagen der „Adressat“ eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist, da bereits mit der Tatsache, Inhaltsadressat eines belastenden Verwaltungsakts zu sein, hinreichend geltend gemacht ist, dadurch möglicherweise in einem eigenen Recht verletzt zu sein (Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91 m.w.N.). Die Klägerin ist vorliegend gerade nicht Inhaltsadressat der der Beigeladenen erteilten Zustimmung, die sich damit für sie auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstellt.

Auch nach der sog. Schutznormtheorie besteht vorliegend kein bei der Erteilung der Zustimmung nach § 34 FlurbG zu berücksichtigendes subjektives Recht der Klägerin. Nach der Schutznormtheorie begründet eine Rechtsnorm dann ein subjektives Recht, wenn die infrage stehende Rechtsnorm zwingend ist, sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und sie schließlich die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse gegenüber der Verwaltung durchzusetzen (Happ a.a.O., § 42 Rn. 89 m.w.N.). Insoweit ist zu § 34 Abs. 1 FlurbG anerkannt, dass diese Vorschrift grundsätzlich nicht dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und damit keine drittschützende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 - 5 C 24.86 - RdL 1989, 236 = RzF 25 zu § 34 I = juris Rn. 12; Mayr in Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5).

Nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG bedarf eine Änderung der Nutzungsart von Grundstücken im Umgriff eines Flurbereinigungsverfahrens von der Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes der Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde, sofern es sich nicht um Änderungen handelt, die zum ordnungsmäßigen Wirtschaftsbetrieb gehören. Seinem Zweck nach schützt § 34 FlurbG die Gestaltungsmöglichkeiten der Flurbereinigungsbehörde und dient dazu, eine Behinderung der Abfindungsgestaltung durch die Flurbereinigungsbehörde zu vermeiden (BVerwG, B.v. 24.9.2002 - 9 B 38.02 - juris Rn. 14). § 34 Abs. 1 FlurbG statuiert zu diesem Zweck für die Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses und Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans weder ein Verfügungsverbot noch eine Grundbuchsperre, sondern ein (Veränderungs-)Verbot mit Erlaubnis- bzw. Zustimmungsvorbehalt (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12). Versagt werden kann die Zustimmung dann, wenn das Vorhaben der Flurbereinigung nicht dienlich ist und/oder die Ausführung der zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes erforderlichen Maßnahmen beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12 unter Hinweis auf BT-Drs. I/3385 S. 37 zu §§ 34 bis 36 FlurbG i.d.F. v. 14.7.1953, BGBl. I S. 591; BayVGH, U.v. 14.10.1976 - 12 XIII 75 - BayVBl. 1978, 210; U.v. 24.1.1980 - 13 A 463/79 - RzF 34 I S. 57 f.). Diese Regelung bezweckt grundsätzlich nicht den Schutz eines einzelnen Teilnehmers, insbesondere nicht den Schutz des Nachbarn. Sie korrespondiert vielmehr mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden, dient also ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 - 15 KF 10/08 - RdL 2012, 74 = AUR 2012, 113 = juris Rn. 25).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass die Erkenntnis, dass § 34 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich keine drittschützende Wirkung entfaltet, die Möglichkeit von Ausnahmen einschließt (BVerwG U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 13; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 a.a.O. - juris Rn. 25; Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 34 Rn. 5). So können Dritte die Zustimmung nach § 34 angreifen, sofern sie Rechte auf Wiederzuteilung nach § 45 FlurbG oder einen Lageanspruch kraft Zusage geltend machen, wobei die Zustimmung als solche keine Zuteilungszusage darstellt.

Ein derartiger Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Woraus sich ein derartiger Anspruch auf die Wiederzuteilung des Einlageflurstücks ergeben sollte, ist unabhängig davon, dass das Klageverfahren gegen den Flurbereinigungsplan durch den gerichtlichen Vergleich vom 26. September 2017 beendet worden ist, nicht ersichtlich. Auch soweit die Klägerin geltend macht, durch die streitgegenständliche Zustimmung möglicherweise in ihrem Eigentum an ihrem Einlageflurstück verletzt zu sein, da sie den Flurbereinigungsplan angefochten habe und der Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung zukomme, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihres Einlagegrundstücks sei, trifft dies unabhängig von der Wirksamkeit des Prozessvergleichs nicht zu. Zwar hat eine Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Allerdings ist bei einer gegen einen Flurbereinigungsplan erhobenen Klage nicht die Anfechtungsklage, sondern die Verpflichtungsklage statthafte Klageart. Die Klägerin kann in diesem Verfahren also nicht (nur) die Aufhebung des Flurbereinigungsplans verlangen, sondern die Änderung des Flurbereinigungsplans, damit sie wertgleich abgefunden wird. Dieser Verpflichtungsklage kommt aber gerade kein Suspensiveffekt zu.

Auch der klägerische Vortrag, mit der Anfechtung des Flurbereinigungsplans greife die vorläufige Besitzeinweisung nicht, trifft nicht zu. Die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, mit dem der als endgültig geplante Zustand bereits vor Eintritt der rechtlichen Wirkung des Flurbereinigungsplans (§§ 61, 63 FlurbG) herbeigeführt werden soll (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 36 Rn. 1, § 65 Rn. 11, 15). Insoweit hat der Teilnehmer, sofern er sich durch die vorläufige Besitzeinweisung in seinen Rechten verletzt sieht, hiergegen die erforderlichen Rechtsbehelfe zu ergreifen. Dabei stehen die Rechtsbehelfe gegen die vorläufige Besitzeinweisung und gegen den Flurbereinigungsplan nebeneinander und haben insoweit auch unterschiedliche Maßstäbe (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 65 Rn. 20). Während gegen die vorläufige Besitzeinweisung ein Anfechtungswiderspruch und eine Anfechtungsklage eröffnet sind, mit denen gerügt werden kann, eine auch nur vorübergehende Nutzung bis zu Planausführung (§§ 61, 63 FlurbG) sei unzumutbar, sind gegen den Flurbereinigungsplan ein Verpflichtungswiderspruch sowie eine Verpflichtungsklage gegeben, mit denen gerügt werden kann, die Klägerin sei nicht wertgleich abgefunden und der Plan zur Herstellung der Wertgleichheit zu ändern. Damit hat aber eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan keine Auswirkungen auf den Bestand und die Vollziehbarkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung.

Schließlich ist vorliegend eine Rechtsverletzung der Klägerin auch deswegen ausgeschlossen, weil, wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 18.1860 entschieden hat, ihre Klage gegen den Flurbereinigungsplan durch den Prozessvergleich vom 26. September 2017 wirksam beendet worden ist und sie ihren Anspruch auf das Abfindungsflurstück an die G. GmbH & Co. KG übertragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von insgesamt 30,- Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist, wie die Kläger in den Verfahren 13 A 18.2147, 13 A 18.2148, 13 A 18.2256, 13 A 18.2259 und 13 A 18.2260, Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren B., das mit Beschluss vom 28. Februar 1989 nach §§ 1, 4, 37 FlurbG angeordnet wurde. Mit der vorliegenden Klage wendet er sich gegen eine vom Amt für Ländliche Entwicklung O. (ALE) der Beigeladenen mit Bescheid vom 20. August 2018 erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277.

Im Verfahren 13 A 18.1676 begehrt der Kläger die Fortsetzung seines Klageverfahrens 13 A 16.2500, das eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan B. zum Gegenstand hatte, um sein in einem Kiesabbaugebiet gelegenes Einlageflurstück 3279 unverändert wieder zugeteilt zu bekommen. Im Verfahren 13 A 16.2500 hatten der Kläger sowie die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1070, 13 A 16.1071, 13 A 17.879 und 13 A 17.880 mit der beklagten Teilnehmergemeinschaft und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2017 einen Vergleich geschlossen, wonach ihre Abfindungsflurstücke der G. GmbH & Co. KG zugeteilt wurden und die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1070 und 13 A 16.1071 außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens von der Beigeladenen eine Abfindung in Höhe des von einem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen zu ermittelnden Verkehrswerts erhalten sollten. Für den Kläger war als Ausgleich landwirtschaftlich nutzbares Land, mindestens in der Größe der Fläche des jeweiligen Abfindungsflurstücks, im Übrigen in Geld vorgesehen, wobei die Beigeladene die Abfindung im Flurbereinigungsgebiet mit vergleichbarer landwirtschaftlicher Bonität bestimmt. Die Klagen auf Fortsetzung des Verfahrens wurden mit Urteilen vom 21. März 2019 abgewiesen, weil die von den Klägern geltend gemachten Unwirksamkeitsgründe nach Ansicht des Senats nicht durchgreifen.

Am 3. August 2018 hatte die Beigeladene bei dem ALE die Genehmigung der Nutzung der Einlageflurstücke 3265, 3266, 3271, 3277, 3288, 2326 und 3279 zum Zwecke des planfestgestellten Kiesabbaus nach § 34 FlurbG beantragt. Nach Anhörung der Kläger erteilte das ALE mit Bescheid vom 20. August 2018 die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277, die dahingehend eingeschränkt wurde, dass von den Einlageflurstücken 3288, 3279 und 3277 diejenigen Flächen nicht ausgekiest werden dürfen, die in den Abfindungsflurstücken 4686, 4682, 4681, 4679 und 4677 liegen, da die Neuverteilung im Bereich der Abfindungen noch umstritten sei. Die Eigentümer der Altflurstücke strebten die Zuteilung der Abfindungen an. Würde zum jetzigen Zeitpunkt die Auskiesung der genannten Flächen erfolgen, wäre ein Zustand geschaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Eine im Klageverfahren erstrittene Zuteilung der Abfindungen wäre sinnlos. Dem Gericht wären seine Gestaltungsmöglichkeiten und -befugnisse vollständig entzogen. Dies gelte nicht für die Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265, deren Zuteilung an die Antragstellerin nicht (mehr) bestritten werde und damit bestandskräftig feststehe.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2018 zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof - Flurbereinigungsgericht - Klage erhoben. Der vom ALE zugrunde gelegte Sachverhalt sei unzutreffend. Der Flurbereinigungsplan sei weder bestandskräftig noch unstrittig, sondern nach wie vor mit Klagen zum Flurbereinigungsgericht angefochten. Der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 habe die Prozesse nicht beendet, denn über den Inhalt des Vergleichs bestehe ein Dissens zwischen den Beteiligten. Zudem sei die Vereinbarung wegen eines Inhaltsirrtums angefochten, weshalb von allen Klägern die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt sei. Ferner seien Hilfsanträge gestellt, die die Teilnehmergemeinschaft (TG) verpflichten sollten, die im Vergleich angesprochenen Änderungen des Flurbereinigungsplans zu unterlassen bzw. aufzuheben. Die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens sei von den Klägern weder mit dem Ziel beantragt worden, die Klage zurückzunehmen, noch strebten sie an, die Abfindungsflurstücke zu erhalten. Nach wie vor wollten sie primär ihre Einlagegrundstücke behalten. Unzutreffend sei die Annahme, dass die Zuteilung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265 an die Beigeladene nicht mehr bestritten werde und bestandskräftig feststehe. Diese Flurstücke befänden sich weder im Eigentum noch im Besitz der Beigeladenen. Mit der Anfechtung eines Flurbereinigungsplans greife auch die vorläufige Besitzeinweisung nicht. Für den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid fehle eine Rechtsgrundlage, weder § 34 noch § 36 FlurbG seien anwendbar. Die Genehmigung nach § 34 könne allenfalls erteilt werden, wenn Begünstigte das Flurstück bereits im Rahmen ihres bisherigen Verwendungszwecks nutzen dürften. Die Norm lasse es nicht zu, eine angefochtene Zuordnung zu vertiefen, wie das hier der Fall wäre. Der primäre Sinn und Zweck bestehe gerade darin, Nutzungsänderungen zu verwehren, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Auffassung des ALE, dass der Flurbereinigungsplan in dem Bereich, in dem der Beigeladenen die Auskiesung erlaubt worden sei, Bestandskraft besitze, sei unzutreffend. Die Kläger hätten den Flurbereinigungsplan angefochten, der Anfechtungsklage komme eine aufschiebende Wirkung zu, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihrer Einlagegrundstücke seien. Die Meinung, dass der Vergleich das Anfechtungsverfahren beendet habe, sei ebenfalls nicht richtig. Das ALE gehe unzutreffend davon aus, dass ein Dissens oder eine Irrtumsanfechtung keine Auswirkungen auf die prozessbeendende Wirkung eines Vergleichs habe. Es befinde sich damit im Widerspruch zu der in der Rechtsprechung und im herrschenden Schrifttum nahezu einhellig bestehenden Auffassung. Eine Rechtsänderung habe der Vergleich schließlich auch deshalb nicht bewirken können, weil die Änderung eines Flurbereinigungsplans immer die Verfahrensregeln des Flurbereinigungsgesetzes einhalten müsse, das in den §§ 58 ff. aus Gründen der Rechtssicherheit nicht disponible Verfahrensvorschriften enthalte. Ein Vergleich könne allenfalls die Entscheidungsgrundlagen für die Flurbereinigungsbehörden verändern, die gesetzlich vorgesehene förmliche Änderung des Flurbereinigungsplans werde dadurch aber nicht entbehrlich.

Der Kläger beantragt,

Die Verfügung des ALE vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 wird aufgehoben.

Der Beklagte und die mit gerichtlichem Beschluss vom 29. Oktober 2018 zum Verfahren Beigeladene beantragen jeweils:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte macht geltend, entscheidend sei die Frage, ob der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 wirksam bzw. gültig sei oder nicht. Dieser sei zum Teil wohl gar nicht oder nur sehr schwer vollstreckbar. Er lege den „Kaufpreis“ für die Kiesgrundstücke nicht fest und berge so erhebliches Potenzial für weitere Streitigkeiten. Der nunmehr ermittelte Kaufpreis entspreche wohl in keiner Weise den Vorstellungen der Kläger. Demgemäß habe die damalige Beklagte bei der Formulierung des Vergleichs darauf bestanden, dass sie nicht am Vollzug von II Nr. 1 und 2 des Vergleichs mitzuwirken habe.

Die Beigeladene führt aus, den Klägern fehle die Klagebefugnis, weil die Veränderungssperre gemäß § 34 Abs. 1 FlurbG dazu bestimmt sei, die Verfügungsfreiheit bzw. planerische Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde, nicht hingegen subjektive Rechte Dritter zu schützen. Die Vorschrift korrespondiere mit dem Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende Abfindung beanspruchen, jedoch nicht verlangen könne, mit einem Grundstück in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Der Grundsatz des fehlenden Drittschutzes erfahre nur dann eine Ausnahme, wenn ausnahmsweise doch ein Anspruch auf Zuteilung eines Ausgleichsgrundstücks in bestimmter Lage bestehe, dessen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt seien. Eine drittschützende Wirkung des § 34 Abs. 1 FlurbG komme möglicherweise auch dann in Betracht, wenn eine Flurbereinigungsbehörde die Zustimmung zu einem Bauvorhaben erteile, welches eine Neugestaltung im Interesse eines Dritten faktisch endgültig ausschließe. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht gegeben.

Am 21. März 2019 ist die Streitsache mündlich verhandelt worden. Wegen des Verlaufs sowie der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Anfechtungsklage gegen die Zustimmung des ALE nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 ist bereits unzulässig, da es dem Kläger an der erforderlichen Klagebefugnis nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung seiner Rechte durch die der Beigeladenen vom ALE erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG geltend machen kann. Vorliegend kann sich der Kläger nicht auf die sog. Adressatentheorie berufen, wonach bei Anfechtungsklagen der „Adressat“ eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist, da bereits mit der Tatsache, Inhaltsadressat eines belastenden Verwaltungsakts zu sein, hinreichend geltend gemacht ist, dadurch möglicherweise in einem eigenen Recht verletzt zu sein (Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91 m.w.N.). Der Kläger ist vorliegend gerade nicht Inhaltsadressat der der Beigeladenen erteilten Zustimmung, die sich damit für ihn auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstellt.

Auch nach der sog. Schutznormtheorie besteht vorliegend kein bei der Erteilung der Zustimmung nach § 34 FlurbG zu berücksichtigendes subjektives Recht des Klägers. Nach der Schutznormtheorie begründet eine Rechtsnorm dann ein subjektives Recht, wenn die infrage stehende Rechtsnorm zwingend ist, sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und sie schließlich die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse gegenüber der Verwaltung durchzusetzen (Happ a.a.O., § 42 Rn. 89 m.w.N.). Insoweit ist zu § 34 Abs. 1 FlurbG anerkannt, dass diese Vorschrift grundsätzlich nicht dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und damit keine drittschützende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 - 5 C 24.86 - RdL 1989, 236 = RzF 25 zu § 34 I = juris Rn. 12; Mayr in Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5).

Nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG bedarf eine Änderung der Nutzungsart von Grundstücken im Umgriff eines Flurbereinigungsverfahrens von der Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes der Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde, sofern es sich nicht um Änderungen handelt, die zum ordnungsmäßigen Wirtschaftsbetrieb gehören. Seinem Zweck nach schützt § 34 FlurbG die Gestaltungsmöglichkeiten der Flurbereinigungsbehörde und dient dazu, eine Behinderung der Abfindungsgestaltung durch die Flurbereinigungsbehörde zu vermeiden (BVerwG, B.v. 24.9.2002 - 9 B 38.02 - juris Rn. 14). § 34 Abs. 1 FlurbG statuiert zu diesem Zweck für die Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses und Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans weder ein Verfügungsverbot noch eine Grundbuchsperre, sondern ein (Veränderungs-)Verbot mit Erlaubnis- bzw. Zustimmungsvorbehalt (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12). Versagt werden kann die Zustimmung dann, wenn das Vorhaben der Flurbereinigung nicht dienlich ist und/oder die Ausführung der zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes erforderlichen Maßnahmen beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12 unter Hinweis auf BT-Drs. I/3385 S. 37 zu §§ 34 bis 36 FlurbG i.d.F. v. 14.7.1953, BGBl. I S. 591; BayVGH, U.v. 14.10.1976 - 12 XIII 75 - BayVBl. 1978, 210; U.v. 24.1.1980 - 13 A 463/79 - RzF 34 I S. 57 f.). Diese Regelung bezweckt grundsätzlich nicht den Schutz eines einzelnen Teilnehmers, insbesondere nicht den Schutz des Nachbarn. Sie korrespondiert vielmehr mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden, dient also ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 - 15 KF 10/08 - RdL 2012, 74 = AUR 2012, 113 = juris Rn. 25).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass die Erkenntnis, dass § 34 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich keine drittschützende Wirkung entfaltet, die Möglichkeit von Ausnahmen einschließt (BVerwG U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 13; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 a.a.O. - juris Rn. 25; Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 34 Rn. 5). So können Dritte die Zustimmung nach § 34 FlurbG angreifen, sofern sie Rechte auf Wiederzuteilung nach § 45 FlurbG oder einen Lageanspruch kraft Zusage geltend machen, wobei die Zustimmung als solche keine Zuteilungszusage darstellt.

Ein derartiger Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Woraus sich ein derartiger Anspruch auf die Wiederzuteilung des Einlageflurstücks ergeben sollte, ist unabhängig davon, dass das Klageverfahren gegen den Flurbereinigungsplan durch den gerichtlichen Vergleich vom 26. September 2017 beendet worden ist, nicht ersichtlich. Auch soweit der Kläger geltend macht, durch die streitgegenständliche Zustimmung möglicherweise in seinem Eigentum an seinem Einlageflurstück verletzt zu sein, da er den Flurbereinigungsplan angefochten habe und der Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung zu komme, weshalb er noch Eigentümer und Besitzer seines Einlagegrundstücks sei, trifft dies unabhängig von der Wirksamkeit des Prozessvergleichs nicht zu. Zwar hat eine Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Allerdings ist bei einer gegen einen Flurbereinigungsplan erhobenen Klage nicht die Anfechtungsklage, sondern die Verpflichtungsklage statthafte Klageart. Der Kläger kann in diesem Verfahren also nicht (nur) die Aufhebung des Flurbereinigungsplans verlangen, sondern die Änderung des Flurbereinigungsplans, damit er wertgleich abgefunden wird. Dieser Verpflichtungsklage kommt aber gerade kein Suspensiveffekt zu.

Auch der klägerische Vortrag, mit der Anfechtung des Flurbereinigungsplans greife die vorläufige Besitzeinweisung nicht, trifft nicht zu. Die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, mit dem der als endgültig geplante Zustand bereits vor Eintritt der rechtlichen Wirkung des Flurbereinigungsplans (§§ 61, 63 FlurbG) herbeigeführt werden soll (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 36 Rn. 1, § 65 Rn. 11, 15). Insoweit hat der Teilnehmer, sofern er sich durch die vorläufige Besitzeinweisung in seinen Rechten verletzt sieht, hiergegen die erforderlichen Rechtsbehelfe zu ergreifen. Dabei stehen die Rechtsbehelfe gegen die vorläufige Besitzeinweisung und gegen den Flurbereinigungsplan nebeneinander und haben insoweit auch unterschiedliche Maßstäbe (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 65 Rn. 20). Während gegen die vorläufige Besitzeinweisung ein Anfechtungswiderspruch und eine Anfechtungsklage eröffnet sind, mit denen gerügt werden kann, eine auch nur vorübergehende Nutzung bis zu Planausführung (§§ 61, 63 FlurbG) sei unzumutbar, sind gegen den Flurbereinigungsplan ein Verpflichtungswiderspruch sowie eine Verpflichtungsklage gegeben, mit denen gerügt werden kann, der Kläger sei nicht wertgleich abgefunden und der Plan zur Herstellung der Wertgleichheit zu ändern. Damit hat aber eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan keine Auswirkungen auf den Bestand und die Vollziehbarkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung.

Schließlich ist vorliegend eine Rechtsverletzung des Klägers auch deswegen ausgeschlossen, weil, wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 18.1676 entschieden hat, seine Klage gegen den Flurbereinigungsplan durch den Prozessvergleich vom 26. September 2017 wirksam beendet worden ist und er seinen Anspruch auf das Abfindungsflurstück an die G. GmbH & Co. KG übertragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Für die baren Auslagen des Gerichts wird ein Pauschsatz von insgesamt 30,- Euro erhoben. Das Verfahren ist gebührenpflichtig.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist, wie die Kläger in den Verfahren 13 A 18.2147, 13 A 18.2148, 13 A 18.2256, 13 A 18.2259 und 13 A 18.2257, Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren B., das mit Beschluss vom 28. Februar 1989 nach §§ 1, 4, 37 FlurbG angeordnet wurde. Mit der vorliegenden Klage wendet er sich gegen eine vom Amt für Ländliche Entwicklung O. (ALE) der Beigeladenen mit Bescheid vom 20. August 2018 erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277.

Im Verfahren 13 A 18.1862 begehrt der Kläger die Fortsetzung seines Klageverfahrens 13 A 17.879, das eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan B. zum Gegenstand hatte, um seine in einem Kiesabbaugebiet gelegenen Einlageflurstücke 3265 und 3266 unverändert wieder zugeteilt zu bekommen. Im Verfahren 13 A 17.879 hatten der Kläger sowie die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1070, 13 A 16.1071, 13 A 17.880 und 13 A 16.2500 mit der beklagten Teilnehmergemeinschaft und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2017 einen Vergleich geschlossen, wonach ihre Abfindungsflurstücke der G. GmbH & Co. KG zugeteilt wurden und die Kläger in den Verfahren 13 A 16.674, 13 A 16.1070 und 13 A 16.1071 außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens von der Beigeladenen eine Abfindung in Höhe des von einem öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen zu ermittelnden Verkehrswerts erhalten sollten. Für den Kläger war als Ausgleich landwirtschaftlich nutzbares Land, mindestens in der Größe der Fläche des jeweiligen Abfindungsflurstücks, im Übrigen in Geld vorgesehen, wobei die Beigeladene die Abfindung im Flurbereinigungsgebiet mit vergleichbarer landwirtschaftlicher Bonität bestimmt. Die Klagen auf Fortsetzung des Verfahrens wurden mit Urteilen vom 21. März 2019 abgewiesen, weil die von den Klägern geltend gemachten Unwirksamkeitsgründe nach Ansicht des Senats nicht durchgreifen.

Am 3. August 2018 hatte die Beigeladene bei dem ALE die Genehmigung der Nutzung der Einlageflurstücke 3265, 3266, 3271, 3277, 3288, 2326 und 3279 zum Zwecke des planfestgestellten Kiesabbaus nach § 34 FlurbG beantragt. Nach Anhörung der Kläger erteilte das ALE mit Bescheid vom 20. August 2018 die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG zur Auskiesung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3265 und 3266 sowie teilweise der Einlageflurstücke 3288, 3279 und 3277, die dahingehend eingeschränkt wurde, dass von den Einlageflurstücken 3288, 3279 und 3277 diejenigen Flächen nicht ausgekiest werden dürfen, die in den Abfindungsflurstücken 4686, 4682, 4681, 4679 und 4677 liegen, da die Neuverteilung im Bereich der Abfindungen noch umstritten sei. Die Eigentümer der Altflurstücke strebten die Zuteilung der Abfindungen an. Würde zum jetzigen Zeitpunkt die Auskiesung der genannten Flächen erfolgen, wäre ein Zustand geschaffen, der nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Eine im Klageverfahren erstrittene Zuteilung der Abfindungen wäre sinnlos. Dem Gericht wären seine Gestaltungsmöglichkeiten und -befugnisse vollständig entzogen. Dies gelte nicht für die Einlageflurstücke 2326, 2371, 3266 und 3265, deren Zuteilung an die Antragstellerin nicht (mehr) bestritten werde und damit bestandskräftig feststehe.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2018 zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof - Flurbereinigungsgericht - Klage erhoben. Der vom ALE zugrunde gelegte Sachverhalt sei unzutreffend. Der Flurbereinigungsplan sei weder bestandskräftig noch unstrittig, sondern nach wie vor mit Klagen zum Flurbereinigungsgericht angefochten. Der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 habe die Prozesse nicht beendet, denn über den Inhalt des Vergleichs bestehe ein Dissens zwischen den Beteiligten. Zudem sei die Vereinbarung wegen eines Inhaltsirrtums angefochten, weshalb von allen Klägern die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens beantragt sei. Ferner seien Hilfsanträge gestellt, die die Teilnehmergemeinschaft (TG) verpflichten sollten, die im Vergleich angesprochenen Änderungen des Flurbereinigungsplans zu unterlassen bzw. aufzuheben. Die Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens sei von den Klägern weder mit dem Ziel beantragt worden, die Klage zurückzunehmen, noch strebten sie an, die Abfindungsflurstücke zu erhalten. Nach wie vor wollten sie primär ihre Einlagegrundstücke behalten. Unzutreffend sei die Annahme, dass die Zuteilung der Einlageflurstücke 2326, 3271, 3266 und 3265 an die Beigeladene nicht mehr bestritten werde und bestandskräftig feststehe. Diese Flurstücke befänden sich weder im Eigentum noch im Besitz der Beigeladenen. Mit der Anfechtung eines Flurbereinigungsplans greife auch die vorläufige Besitzeinweisung nicht. Für den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid fehle eine Rechtsgrundlage, weder § 34 noch § 36 FlurbG seien anwendbar. Die Genehmigung nach § 34 könne allenfalls erteilt werden, wenn Begünstigte das Flurstück bereits im Rahmen ihres bisherigen Verwendungszwecks nutzen dürften. Die Norm lasse es nicht zu, eine angefochtene Zuordnung zu vertiefen, wie das hier der Fall wäre. Der primäre Sinn und Zweck bestehe gerade darin, Nutzungsänderungen zu verwehren, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Auffassung des ALE, dass der Flurbereinigungsplan in dem Bereich, in dem der Beigeladenen die Auskiesung erlaubt worden sei, Bestandskraft besitze, sei unzutreffend. Die Kläger hätten den Flurbereinigungsplan angefochten, der Anfechtungsklage komme eine aufschiebende Wirkung zu, weshalb sie noch Eigentümer und Besitzer ihrer Einlagegrundstücke seien. Die Meinung, dass der Vergleich das Anfechtungsverfahren beendet habe, sei ebenfalls nicht richtig. Das ALE gehe unzutreffend davon aus, dass ein Dissens oder eine Irrtumsanfechtung keine Auswirkungen auf die prozessbeendende Wirkung eines Vergleichs habe. Es befinde sich damit im Widerspruch zu der in der Rechtsprechung und im herrschenden Schrifttum nahezu einhellig bestehenden Auffassung. Eine Rechtsänderung habe der Vergleich schließlich auch deshalb nicht bewirken können, weil die Änderung eines Flurbereinigungsplans immer die Verfahrensregeln des Flurbereinigungsgesetzes einhalten müsse, das in den §§ 58 ff. aus Gründen der Rechtssicherheit nicht disponible Verfahrensvorschriften enthalte. Ein Vergleich könne allenfalls die Entscheidungsgrundlagen für die Flurbereinigungsbehörden verändern, die gesetzlich vorgesehene förmliche Änderung des Flurbereinigungsplans werde dadurch aber nicht entbehrlich.

Der Kläger beantragt,

Die Verfügung des ALE vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 wird aufgehoben.

Der Beklagte und die mit gerichtlichem Beschluss vom 29. Oktober 2018 zum Verfahren Beigeladene beantragen jeweils:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte macht geltend, entscheidend sei die Frage, ob der gerichtliche Vergleich vom 26. September 2017 wirksam bzw. gültig sei oder nicht. Dieser sei zum Teil wohl gar nicht oder nur sehr schwer vollstreckbar. Er lege den „Kaufpreis“ für die Kiesgrundstücke nicht fest und berge so erhebliches Potenzial für weitere Streitigkeiten. Der nunmehr ermittelte Kaufpreis entspreche wohl in keiner Weise den Vorstellungen der Kläger. Demgemäß habe die damalige Beklagte bei der Formulierung des Vergleichs darauf bestanden, dass sie nicht am Vollzug von II Nr. 1 und 2 des Vergleichs mitzuwirken habe.

Die Beigeladene führt aus, den Klägern fehle die Klagebefugnis, weil die Veränderungssperre gemäß § 34 Abs. 1 FlurbG dazu bestimmt sei, die Verfügungsfreiheit bzw. planerische Gestaltungsfreiheit der Flurbereinigungsbehörde, nicht hingegen subjektive Rechte Dritter zu schützen. Die Vorschrift korrespondiere mit dem Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende Abfindung beanspruchen, jedoch nicht verlangen könne, mit einem Grundstück in bestimmter Lage abgefunden zu werden. Der Grundsatz des fehlenden Drittschutzes erfahre nur dann eine Ausnahme, wenn ausnahmsweise doch ein Anspruch auf Zuteilung eines Ausgleichsgrundstücks in bestimmter Lage bestehe, dessen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt seien. Eine drittschützende Wirkung des § 34 Abs. 1 FlurbG komme möglicherweise auch dann in Betracht, wenn eine Flurbereinigungsbehörde die Zustimmung zu einem Bauvorhaben erteile, welches eine Neugestaltung im Interesse eines Dritten faktisch endgültig ausschließe. Diese Voraussetzung sei vorliegend nicht gegeben.

Am 21. März 2019 ist die Streitsache mündlich verhandelt worden. Wegen des Verlaufs sowie der Ergebnisse wird auf das Protokoll Bezug genommen. Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Die Anfechtungsklage gegen die Zustimmung des ALE nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG vom 20. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 2018 ist bereits unzulässig, da es dem Kläger an der erforderlichen Klagebefugnis nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger eine Verletzung seiner Rechte durch die der Beigeladenen vom ALE erteilte Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG geltend machen kann. Vorliegend kann sich der Kläger nicht auf die sog. Adressatentheorie berufen, wonach bei Anfechtungsklagen der „Adressat“ eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist, da bereits mit der Tatsache, Inhaltsadressat eines belastenden Verwaltungsakts zu sein, hinreichend geltend gemacht ist, dadurch möglicherweise in einem eigenen Recht verletzt zu sein (Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 91 m.w.N.). Der Kläger ist vorliegend gerade nicht Inhaltsadressat der der Beigeladenen erteilten Zustimmung, die sich damit für ihn auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstellt.

Auch nach der sog. Schutznormtheorie besteht vorliegend kein bei der Erteilung der Zustimmung nach § 34 FlurbG zu berücksichtigendes subjektives Recht des Klägers. Nach der Schutznormtheorie begründet eine Rechtsnorm dann ein subjektives Recht, wenn die infrage stehende Rechtsnorm zwingend ist, sie ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und sie schließlich die Rechtsmacht verleiht, das Individualinteresse gegenüber der Verwaltung durchzusetzen (Happ a.a.O., § 42 Rn. 89 m.w.N.). Insoweit ist zu § 34 Abs. 1 FlurbG anerkannt, dass diese Vorschrift grundsätzlich nicht dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und damit keine drittschützende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 - 5 C 24.86 - RdL 1989, 236 = RzF 25 zu § 34 I = juris Rn. 12; Mayr in Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5).

Nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG bedarf eine Änderung der Nutzungsart von Grundstücken im Umgriff eines Flurbereinigungsverfahrens von der Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses bis zur Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplanes der Zustimmung der Flurbereinigungsbehörde, sofern es sich nicht um Änderungen handelt, die zum ordnungsmäßigen Wirtschaftsbetrieb gehören. Seinem Zweck nach schützt § 34 FlurbG die Gestaltungsmöglichkeiten der Flurbereinigungsbehörde und dient dazu, eine Behinderung der Abfindungsgestaltung durch die Flurbereinigungsbehörde zu vermeiden (BVerwG, B.v. 24.9.2002 - 9 B 38.02 - juris Rn. 14). § 34 Abs. 1 FlurbG statuiert zu diesem Zweck für die Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses und Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans weder ein Verfügungsverbot noch eine Grundbuchsperre, sondern ein (Veränderungs-)Verbot mit Erlaubnis- bzw. Zustimmungsvorbehalt (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12). Versagt werden kann die Zustimmung dann, wenn das Vorhaben der Flurbereinigung nicht dienlich ist und/oder die Ausführung der zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes erforderlichen Maßnahmen beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12 unter Hinweis auf BT-Drs. I/3385 S. 37 zu §§ 34 bis 36 FlurbG i.d.F. v. 14.7.1953, BGBl. I S. 591; BayVGH, U.v. 14.10.1976 - 12 XIII 75 - BayVBl. 1978, 210; U.v. 24.1.1980 - 13 A 463/79 - RzF 34 I S. 57 f.). Diese Regelung bezweckt grundsätzlich nicht den Schutz eines einzelnen Teilnehmers, insbesondere nicht den Schutz des Nachbarn. Sie korrespondiert vielmehr mit dem das Flurbereinigungsrecht beherrschenden Prinzip, dass jeder Teilnehmer eine seiner Einlage entsprechende wertgleiche Abfindung beanspruchen, aber nicht verlangen kann, in bestimmter Lage abgefunden zu werden, dient also ersichtlich dazu, die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebietes, deren Ergebnisse im Flurbereinigungsplan zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Verfahrenszweckes zu sichern (BVerwG, U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 12; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 - 15 KF 10/08 - RdL 2012, 74 = AUR 2012, 113 = juris Rn. 25).

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass die Erkenntnis, dass § 34 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich keine drittschützende Wirkung entfaltet, die Möglichkeit von Ausnahmen einschließt (BVerwG U.v. 25.4.1989 a.a.O. - juris Rn. 13; NdsOVG, U.v. 9.11.2011 a.a.O. - juris Rn. 25; Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 34 Rn. 5). So können Dritte die Zustimmung nach § 34 angreifen, sofern sie Rechte auf Wiederzuteilung nach § 45 FlurbG oder einen Lageanspruch kraft Zusage geltend machen, wobei die Zustimmung als solche keine Zuteilungszusage darstellt.

Ein derartiger Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Woraus sich ein derartiger Anspruch auf die Wiederzuteilung des Einlageflurstücks ergeben sollte, ist unabhängig davon, dass das Klageverfahren gegen den Flurbereinigungsplan durch den gerichtlichen Vergleich vom 26. September 2017 beendet worden ist, nicht ersichtlich. Auch soweit der Kläger geltend macht, durch die streitgegenständliche Zustimmung möglicherweise in seinem Eigentum an seinem Einlageflurstück verletzt zu sein, da er den Flurbereinigungsplan angefochten habe und der Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung zu komme, weshalb er noch Eigentümer und Besitzer seines Einlagegrundstücks sei, trifft dies unabhängig von der Wirksamkeit des Prozessvergleichs nicht zu. Zwar hat eine Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Allerdings ist bei einer gegen einen Flurbereinigungsplan erhobenen Klage nicht die Anfechtungsklage, sondern die Verpflichtungsklage statthafte Klageart. Der Kläger kann in diesem Verfahren also nicht (nur) die Aufhebung des Flurbereinigungsplans verlangen, sondern die Änderung des Flurbereinigungsplans, damit er wertgleich abgefunden wird. Dieser Verpflichtungsklage kommt aber gerade kein Suspensiveffekt zu.

Auch der klägerische Vortrag, mit der Anfechtung des Flurbereinigungsplans greife die vorläufige Besitzeinweisung nicht, trifft nicht zu. Die vorläufige Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, mit dem der als endgültig geplante Zustand bereits vor Eintritt der rechtlichen Wirkung des Flurbereinigungsplans (§§ 61, 63 FlurbG) herbeigeführt werden soll (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 36 Rn. 1, § 65 Rn. 11, 15). Insoweit hat der Teilnehmer, sofern er sich durch die vorläufige Besitzeinweisung in seinen Rechten verletzt sieht, hiergegen die erforderlichen Rechtsbehelfe zu ergreifen. Dabei stehen die Rechtsbehelfe gegen die vorläufige Besitzeinweisung und gegen den Flurbereinigungsplan nebeneinander und haben insoweit auch unterschiedliche Maßstäbe (vgl. Mayr in Wingerter/Mayr, a.a.O., § 65 Rn. 20). Während gegen die vorläufige Besitzeinweisung ein Anfechtungswiderspruch und eine Anfechtungsklage eröffnet sind, mit denen gerügt werden kann, eine auch nur vorübergehende Nutzung bis zu Planausführung (§§ 61, 63 FlurbG) sei unzumutbar, sind gegen den Flurbereinigungsplan ein Verpflichtungswiderspruch sowie eine Verpflichtungsklage gegeben, mit denen gerügt werden kann, der Kläger sei nicht wertgleich abgefunden und der Plan zur Herstellung der Wertgleichheit zu ändern. Damit hat aber eine Klage gegen den Flurbereinigungsplan keine Auswirkungen auf den Bestand und die Vollziehbarkeit einer vorläufigen Besitzeinweisung.

Schließlich ist vorliegend eine Rechtsverletzung des Klägers auch deswegen ausgeschlossen, weil, wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag im Verfahren 13 A 18.1862 entschieden hat, seine Klage gegen den Flurbereinigungsplan durch den Prozessvergleich vom 26. September 2017 wirksam beendet worden ist und er seinen Anspruch auf das Abfindungsflurstück an die G. GmbH & Co. KG übertragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 147 Abs. 1 FlurbG i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.