|
|
| Die Berufung ist nach Zulassung durch den 8. Senat des erkennenden Gerichtshofs statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde insbesondere gemäß § 124a Abs. 6 VwGO fristgerecht und entsprechend den formellen Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO begründet. |
|
| Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Plangenehmigung im Ergebnis zu Recht aufgehoben, denn sie ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
|
| 1. Die Klage ist zulässig. Der Klägerin kann insbesondere ein Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung der gesamten Plangenehmigung nicht abgesprochen werden. Mit diesem Bescheid wurde zum einen über die Aufschüttung des Uferbereichs zum Zwecke der Renaturierung entschieden und zum anderen über die Anlage eines öffentlichen Weges auf dieser Aufschüttung. Die Aufschüttung soll durch die Antragstellerin im Plangenehmigungsverfahren (der seinerzeitigen Gewässerdirektion Donau/Bodensee) durchgeführt werden; die Anlage des Weges soll dagegen durch die Beigeladene erfolgen. Beide Vorhaben sind allerdings in einer Weise miteinander verbunden, dass nur eine einheitliche Entscheidung über die gesamte Plangenehmigung ergehen kann (dazu a). Die Klägerin hat auch nicht auf ihr Klagerecht verzichtet (dazu b)) oder es verwirkt (dazu c)). Es entfällt schließlich auch nicht, weil die Klägerin aufgrund einer anderweitigen rechtlichen Verpflichtung die Plangenehmigung widerspruchslos hinzunehmen hätte (dazu d)). |
|
| a) Die beiden Teile der Plangenehmigung - Aufschüttung zur Uferrenaturierung und Anlage eines öffentlichen Weges - lassen sich nicht trennen, sodass nur einheitlich über sie entschieden werden kann. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat ein Kläger zwar nur Anspruch auf Aufhebung eines Verwaltungsaktes, s o w e i t er durch dessen rechtswidrige Regelung in seinen Rechten verletzt ist. Betrifft die Klage einen teilbaren Verwaltungsakt und erfasst der Rechtsmangel allein einen abtrennbaren Teil der Regelung, der Rechte des Klägers nicht berühren kann, hat sie keinen Erfolg; umgekehrt ist der Klage im Sinn einer Teilaufhebung des Verwaltungsaktes stattzugeben, wenn gerade die den Kläger beschwerende Teilregelung rechtswidrig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 07.12.1988 - 7 B 98.88 -, NVwZ-RR 1989, 241) setzt die Teilbarkeit einer Planungsentscheidung zunächst entscheidend voraus, dass das Vorhaben rein tatsächlich in räumlicher Hinsicht aufgeteilt werden kann. Es muss darüber hinaus auch rechtlich in dem Sinne teilbar sein, dass der Verwaltungsakt auch ohne den abgetrennten, von dem Rechtsmangel erfassten Regelungsteil eine selbständige und rechtmäßige, vom Träger des Vorhabens sowie von der Planungsbehörde auch so gewollte Planung zum Inhalt hat. Für Planfeststellungsbeschlüsse bedeutet dies insbesondere, dass der aufrechterhalten bleibende Teil nach wie vor eine ausgewogene, die rechtlichen Bindungen einer planerischen Entscheidung einhaltende Regelung ist, die überdies dem Planungsträger nicht ein (Rest-)Vorhaben aufdrängt, das er in dieser Gestalt gar nicht verwirklichen möchte. Wird dagegen durch den Wegfall einer Teilregelung das planerische Geflecht so gestört, dass ein Planungstorso zurückbleibt oder dass jedenfalls infolge der veränderten Situation die zuständige Stelle eine erneute, die Gesamtplanung erfassende planerische Entscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgebenden Umstände treffen muss, fehlt es an einer rechtlichen Teilbarkeit. Der Rechtsfehler ergreift dann den gesamten Planfeststellungsbeschluss mit der Folge, dass ein Kläger die Aufhebung des ihn als untrennbare Gesamtregelung in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsaktes beanspruchen kann (ebenso: BayVGH, Urteil vom 20.02.2001 - 8 A 00.40008 -, juris Rn. 13). |
|
| Diese zum Planfeststellungsbeschluss entwickelten Grundsätze lassen sich auf die Plangenehmigung übertragen. Insofern besteht kein qualitativer Unterschied zwischen einem Planfeststellungsbeschluss und einer Plangenehmigung, der eine andere Beurteilung erfordern würde. Aus deren Anwendung folgt, dass die Plangenehmigung im vorliegenden Fall nicht teilbar ist. |
|
| Die Uferrenaturierung kann in tatsächlicher Hinsicht zwar auch ohne den Uferweg verwirklicht werden. Inhaltlich sind die beiden Vorhaben jedoch dergestalt aufeinander abgestimmt, dass nicht angenommen werden kann, dass die Renaturierung ohne den Uferweg in der konkret geplanten Form noch dem Willen der antragstellenden Gewässerdirektion und der Plangenehmigungsbehörde, d.h. dem Landratsamt Bodenseekreis, entsprochen hätte. Denn ausweislich der Verwaltungsvorgänge wurde die ursprüngliche Renaturierungsplanung geändert, nachdem die Beigeladene den Wunsch geäußert hatte, auf der Aufschüttung einen öffentlichen Weg anzulegen. Das beklagte Land verweist zwar darauf, dass die Vorhabenträgerin bereits 1999 vorsorglich beantragt habe, den Uferrenaturierungsabschnitt von Profil 0+000 bis 0+400 (westlicher Bauabschnitt) als selbständigen Funktionsabschnitt zu genehmigen. Den Akten lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass es zu einer solchen Genehmigung kam. Auch das beklagte Land trägt hierzu nichts vor. Kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die konkret genehmigte Renaturierung ohne den Weg dem Willen der Vorhabenträgerin entsprach, sind die beiden Maßnahmen rechtlich untrennbar miteinander verbunden, so dass die Klägerin ein Rechtsschutzinteresse für eine Anfechtung der gesamten Plangenehmigung besitzt. |
|
| b) Die Klägerin hat auf ihr Klagerecht gegen die Gesamtplanung auch nicht verzichtet. Sie hat zwar in den Besprechungen mit den übrigen Verfahrensbeteiligten mehrfach betont, gegen eine Renaturierung keine Einwendungen zu erheben (so z.B. in dem Erörterungstermin am 13.01.1999) und hat dies auch in ihrer Pressemitteilung vom 26.01.2001 wiederholt. Sie hat sich jedoch stets gegen die Anlage eines Uferweges gewandt. Aus ihren Äußerungen zur Renaturierung lässt sich kein ausdrücklicher Verzicht auf Einwendungen oder gar einen Klageverzicht gegen die Plangenehmigung in ihrer Gesamtheit entnehmen, die - wie oben ausgeführt - rechtlich nicht zu trennen ist. Dem beklagten Land ist zuzugestehen, dass es gewichtige Anhaltspunkte dafür gibt, dass es der Klägerin vor allem darum ging, den Weg vor dem Teehaus zu verhindern. Allerdings hat sie sich auch mehrfach gegen die gesamte Planung ausgesprochen, so z.B. in ihrem Schreiben vom 12.03.1999, in dem sie erneut die von ihr favorisierte Nordweglösung vorschlug. Insgesamt reichen die Anhaltspunkte daher nicht aus, um der Klägerin zu unterstellen, sie sei mit der Planung mit Ausnahme des Weges vor dem Teehaus einverstanden gewesen. Angesichts der weitreichenden Bedeutung eines Verzichts muss eine Erklärung vorliegen, aus der klar und eindeutig ein auf eine konkrete Entscheidung bezogener Verzichtswille zum Ausdruck kommt (vgl. zum Klageverzicht Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 74 Rn. 22). Daran fehlt es. |
|
| c) Die Klägerin hat ihr Klagerecht auch nicht verwirkt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. Beschluss vom 12.01.2004 - 3 B 101.03 -, NVwZ-RR 2004, 314) ist die Verwirkung Ausfluss des Grundsatzes von Treu und Glauben, der für die gesamte Rechtsordnung Gültigkeit hat. Sie bildet einen Anwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens und besagt, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (sog. Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (sog. Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (sog. Vertrauensbetätigung). |
|
| Im vorliegenden Fall fehlt es bereits am Zeitmoment, denn die Klägerin hat nicht längere Zeit gewartet, bis sie ihren Aufhebungsanspruch geltend gemacht hat, sondern hat innerhalb der gesetzlichen Frist Klage erhoben. Sie hatte zwar zuvor zu erkennen gegeben, dass sie keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Renaturierung habe. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um die Klageerhebung gegen die Plangenehmigung in ihrer Gesamtheit als einen Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten. Zudem fehlen neben der zeitlichen Komponente auch der Vertrauenstatbestand und die Vertrauensbetätigung. Denn das beklagte Land hat nicht vorgetragen, es habe darauf vertraut, dass die Klägerin ihr Klagerecht hinsichtlich der Renaturierungsmaßnahme nicht mehr ausüben werde, und habe sich entsprechend darauf eingerichtet. |
|
| d) Schließlich lässt sich aus der der Rechtsvorgängerin der Klägerin von der Beigeladenen erteilten Baugenehmigung vom 28.06.1978 keine Beschränkung des Anfechtungsrechts der Klägerin herleiten. Insbesondere ist eine solche nicht aus Nr. 41 der Auflagen zur Baugenehmigung zu entnehmen. Die Auflage lautet: |
|
| „Vor dem Werksgelände entlang des Bodenseeufers, teils auf den Grundstücken Flst.Nr. 101/1 und 11, teils seewärts vor dem Werksgelände, ist ein Grundstücksstreifen für die Fortsetzung des Uferweges für die Allgemeinheit - zwischen den Grundstücken 16/1 und 14/7 zur Verfügung zu stellen. Die Planung für den Uferweg und für das bereitzustellende Gelände ist von der Stadt im Einvernehmen mit der Bauherrin durchzuführen. Auf die genannten Flächen sind nach Abschluss der Planung Baulasten für den öffentlich-rechtlich gesicherten Durchgang vom Bauherrn bzw. von seinem Rechtsnachfolger zu übernehmen.“ |
|
| Da die Planung danach im Einvernehmen mit der Klägerin durchzuführen ist, kann die Auflage nicht als Grundlage einer Verpflichtung der Klägerin herangezogen werden, die nun konkret genehmigte Maßnahme widerspruchslos hinzunehmen. Denn ein Einvernehmen wäre nur dann hergestellt, wenn eine völlige Willensübereinstimmung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen bestünde (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.1960 - VI C 163.58 -, BVerwGE 11, 195). Dies ist wie dargelegt nicht der Fall. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, aufgrund der oben zitierten Auflage sei die Klägerin verpflichtet, eine „vernünftige Planung“ hinzunehmen. Für eine solche Auslegung bietet die Auflage keinen Ansatzpunkt. Die Planung des Uferweges soll nicht etwa nur im Benehmen oder gar lediglich unter Berücksichtigung der Interessen der Klägerin erfolgen, sondern ausdrücklich mit deren Einvernehmen. Dieses Einvernehmenserfordernis ist in keiner Weise beschränkt worden. |
|
| 2. Die Klage ist auch begründet, denn die Plangenehmigung leidet an einem materiellen Fehler und ist aus diesem Grund aufzuheben (s. unten f)). |
|
| a) Die Klägerin ist unmittelbar Planbetroffene und daher befugt, eine umfassende gerichtliche Prüfung der Plangenehmigung zu verlangen. Sie ist insoweit nicht auf ihre rechtlich geschützten eigenen Belange beschränkt (vgl. dazu jüngst BVerwG, Beschluss vom 23.06.2009 - 9 VR 1.09 -, juris Rn. 4). Durch das Vorhaben werden Grundstücksflächen in Anspruch genommen, die in ihrem Eigentum stehen und die Plangenehmigung schafft die Voraussetzungen für ihre Enteignung. Denn die Plangenehmigung hat nach § 65 Abs. 2 WG 1999 enteignende Vorwirkung. Nach dieser Vorschrift ist die Enteignung zulässig, soweit sie zur Ausführung eines nach dem Wassergesetz unanfechtbar oder sofort vollziehbar genehmigten Vorhabens notwendig ist. Einer weiteren Feststellung der Zulässigkeit der Enteignung bedarf es nicht. Die Genehmigung ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. |
|
| b) Rechtsgrundlage der Plangenehmigung ist sowohl hinsichtlich der Anlage des Uferweges als auch hinsichtlich der Renaturierung § 31 Abs. 2 und 3 WHG 1998 i.V.m. § 64 WG 1999. Nach § 31 Abs. 2 WHG 1998 bedarf unter anderem die wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Ausbau) der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 3 WHG 1998 genügt auch eine Plangenehmigung. Nach § 64 Abs. 1 WG 1999 richtet sich die Planfeststellung für Vorhaben, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen, nach den allgemeinen Vorschriften. |
|
| Die Aufschüttung der Flachwasserzone zur Renaturierung stellt eine Umgestaltung des Gewässers und des Ufers im Sinne des § 31 Abs. 2 WHG 1998 dar. Auch die Anlage des Weges ist als Umgestaltung des Ufers zu werten. Der Begriff des „Ufers“ wird im Wasserhaushaltsgesetz zwar nicht definiert. Nach § 76 Abs. 8 WG 1999 gilt aber als Ufer die zwischen der Uferlinie und der Böschungsoberkante liegende Landfläche Die Uferlinie stellt nach § 7 Abs. 1 WG 1999 die Grenze zwischen dem Bett eines Gewässers und den Ufergrundstücken dar; sie wird durch die Linie des Mittelwasserstandes bestimmt. Der Weg soll auf der mittleren Hochwasserlinie angelegt werden. Diese Linie verläuft oberhalb der Mittelwasserlinie, aber unterhalb der Oberkante der Anschüttung und damit unterhalb der Böschungsoberkante. Dieser Bereich zählt zum Ufer in dem genannten Sinne. |
|
| c) Es bedarf keiner Entscheidung, ob das Landratsamt Bodenseekreis zu Recht das Verfahren der Plangenehmigung nach § 31 Abs. 3 WHG 1998 anstelle eines Planfeststellungsverfahrens nach § 31 Abs. 2 WHG 1998 gewählt hat. |
|
| Offen bleiben kann zunächst, ob die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 10.12.2003 - 9 A 73.02 -, NVwZ 2004, 633 und vom 05.03.1999 - 4 VR 3.98 -, NVwZ-RR 1999, 556) hier Anwendung findet, wonach der Einzelne zwar verlangen kann, dass seine materiellen Rechte beachtet und geschützt werden, er regelmäßig jedoch keinen Anspruch darauf hat, dass dies in einer bestimmten Verfahrensform geschieht. Nach den genannten Entscheidungen soll dies gerade auch für den Fall gelten, dass die Behörde in Verkennung der Rechtslage im vereinfachten Verfahren durch Plangenehmigung statt durch Planfeststellungsbeschluss entscheidet. |
|
| An der Anwendbarkeit dieser Rechtsprechung könnten hier Zweifel bestehen, weil die Plangenehmigung die Voraussetzungen für eine Enteignung der Klägerin schafft und sie deshalb eine vollständige gerichtliche Überprüfung der Planungsentscheidung auf formelle und materielle Fehler verlangen kann. Das Verfahren der Plangenehmigung verlangt jedoch nur ein eingeschränktes Prüfprogramm, denn die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren finden nach § 74 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 LVwVfG auf die Erteilung der Plangenehmigung keine Anwendung. Der umfassende Prüfungsanspruch des Enteignungsbetroffenen, der aus dem für die förmliche Enteignung geltenden Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG folgt, würde somit durch die Wahl des Plangenehmigungsverfahrens beschnitten, obwohl die Prüfung des Wohls der Allgemeinheit eine spezifisch enteignungsrechtliche Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte erfordert. Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen (und auch privaten) Interessen überwiegendes öffentliches Interesse ist geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu rechtfertigen (BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 - 4 C 12.05 -, BVerwGE 128, 358). Eine solche umfassende Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte könnte der Enteignungsbetroffene aufgrund des eingeschränkten Prüfungsumfangs im Plangenehmigungsverfahren aber von vornherein nicht erreichen. Letztlich bedarf dies alles aber keiner Entscheidung, denn die Plangenehmigung ist jedenfalls materiell fehlerhaft. |
|
| d) Der Plangenehmigung mangelt es allerdings nicht an einer Planrechtfertigung. Die Renaturierung des Bodenseeufers ist ein Ziel des Bodenseeuferplans vom 13.02.1984. Nach dessen Nr. 1.4 ist in den Abschnitten der Flachwasserzone, die durch bauliche oder sonstige Anlagen beeinträchtigt sind und in denen eine Wiederherstellung oder eine wesentliche Verbesserung ihrer Funktion möglich und vertretbar ist, eine Renaturalisierung anzustreben. Die Anlage eines Uferweges findet ihre Rechtfertigung in Nr. 4.3 des Bodenseeuferplans. Danach ist der Ausbau von parallel zum Ufer verlaufenden Wegen (Uferwegen) anzustreben. Die Erschließung von Flächen am Seeufer für den freien Zugang, insbesondere von Flächen im öffentlichen Eigentum ist anzustreben. Damit liegen der Planung wasserhaushalts- und naturschutzrechtlich erhebliche Ziele zugrunde (vgl. § 31 Abs. 1 WHG 1998, § 1 Abs. 1 BNatSchG i.d.F.v. 21.09.1998). |
|
| e) Es liegt auch kein zwingender Versagungsgrund nach § 31 Abs. 5 Satz 3 WHG 1998vor. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern, zu erwarten ist. Solche Umstände liegen hier nicht vor. Vielmehr dient die Aufschüttung gerade dem Wohl der Allgemeinheit. Ihr Nutzen für die Belange des Wasser- und Naturhaushalts wird zwar durch die Anlage des Weges wiederum ein Stück weit beschränkt. Der Weg ist jedoch nicht isoliert zu betrachten. Vielmehr ist auf das gesamte Vorhaben abzustellen, das in seiner Gesamtbilanz unstreitig zum Wohl der Allgemeinheit beiträgt. |
|
| f) Die Plangenehmigung leidet aber im Hinblick auf die Planung des Uferweges unter einem Abwägungsfehler. |
|
| aa) Bei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses ist zwar nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. z.B. Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, NJW 1975, 1373) von einer umfassenden planerischen Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde auszugehen. Allerdings wird diese Gestaltungsfreiheit einerseits beschränkt durch das Erfordernis einer Planrechtfertigung des konkreten Planvorhabens und aus den in gesetzlichen Vorschriften zum Ausdruck kommenden Planungsleitsätzen sowie andererseits aus den Anforderungen des Abwägungsgebots. Diese Grundsätze gelten auch für das Verfahren der Plangenehmigung (vgl. Dürr in Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 74 Rn. 163, s. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003, a.a.O.). Das Abwägungsgebot bezieht sich auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis und fordert in seinem Kern eine Prüfung der Planungsentscheidung auf Willkürfreiheit und Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.02.2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, 780; BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, NJW 1975, 1373). Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit) oder wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich der zur Planung berufene Verwaltungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.06.1990 - 8 S 458/90 -, VBlBW 1991, 28; vgl. zum Planungsermessen auch BVerwG, Urteil vom 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143). |
|
| Nach § 75 Abs. 1a LVwVfG sind Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung der Planungsentscheidung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (zu § 75 Abs. 1a VwVfG im Zusammenhang mit Art. 14 GG vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.03.2005 - 7 B 151.04 -, NVwZ 2005, 669). Die Vorschrift des § 75 Abs. 1a LVwVfG gilt ebenfalls nicht nur für Planfeststellungsverfahren, sondern auch für Plangenehmigungsverfahren (vgl. Niedersächs. OVG, Beschluss vom 06.07.2000 - 3 M 561/00 -, NVwZ-RR 2001, 362; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.05.2008 - 2 L 187/06 -, NuR 2008, 578; Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 74 Rn. 250). |
|
| bb) Ausgehend von diesen Grundsätzen leidet die Entscheidung an einem Abwägungsdefizit. Das Landratsamt hat bei seiner Entscheidung die Eigentumsbetroffenheit der Klägerin durch die Genehmigung des Weges nicht hinreichend berücksichtigt. Es ist bei seiner Abwägungsentscheidung davon ausgegangen, dass das Eigentum der Klägerin nur durch die im Zuge der Renaturierung erforderlich werdende Aufschüttung betroffen wird, das Eigentumsrecht in seiner Substanz aber unangetastet bleibt. Diese Ausführungen greifen zu kurz. Denn Das Landratsamt hat nicht in seine Abwägung eingestellt, dass es für die straßenrechtliche Widmung des Weges zur Nutzung für den öffentlichen Fußgängerverkehr erforderlich werden kann, die benötigte Grundstücksfläche zu enteignen. |
|
| Dem Landratsamt ist zwar zuzugestehen, dass es die Eigentumsbeeinträchtigung aufgrund der Aufschüttung des Uferbereichs gesehen und bewertet hat. Es ging aber davon aus, dass das Eigentum der Klägerin lediglich in seiner äußeren Gestalt verändert wird. Fraglich ist allerdings bereits, ob es hinreichend in Rechnung gestellt hat, dass die Plangenehmigung die Freiheit der Klägerin, mit ihrem Eigentum nach ihren eigenen Vorstellungen zu verfahren, in dem von der Aufschüttung und Weganlage betroffenen Bereich beschränkt. Selbst wenn man dies noch unterstellen wollte, ging es aber davon aus, dass das Vorhabens verwirklicht werden kann, ohne Grundstücksteile zu enteignen. Anders sind seine Ausführungen, es sei zu bedenken, dass die betroffenen Flächen auch nach der Anschüttung im Eigentum der Klägerin bleiben und lediglich die Höhenlage des Grundstücksteils verändert werde, nicht zu verstehen. Mit diesen Überlegungen nimmt es offensichtlich nur die Renaturierungsmaßnahme in den Blick, übersieht aber die Besonderheiten, die die Anlage eines öffentlichen Weges mit sich bringt. |
|
| Die Planung des Uferweges ist auf die Anlage eines beschränkt öffentlichen Weges im Sinne des § 2 Abs. 1 i.V.m § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 4 Buchst. d) StrG gerichtet. Der vorgesehene Weg ist zwar in der Plangenehmigung nicht ausdrücklich als öffentlicher Weg bezeichnet. Auch ist beabsichtigt, den Weg nur gering auszubauen, denn er soll sich von seiner Umgebung nur durch ein feineres Substrat unterscheiden. Dass kein privater, sondern ein beschränkt öffentlicher Weg im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 4 Buchst. d) StrG (sonstiger Fußweg) entstehen soll, folgt aber aus dem Gesamtzusammenhang der Entscheidung und wurde von den Vertretern des beklagten Landes und der Beigeladenen auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Zur Herstellung der Öffentlichkeit bedarf es allerdings einer Widmung für den öffentlichen Verkehr, die nur unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 StrG möglich ist. |
|
| Eine Straße kann nach § 5 Abs. 1 StrG nur dann für den öffentlichen Verkehr gewidmet werden, wenn der Träger der Straßenbaulast Eigentümer der der Straße dienenden Grundstücke ist oder die Eigentümer und die sonst zur Nutzung dinglich Berechtigten der Widmung zugestimmt haben oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch Einweisung nach § 37 Abs. 1 LEntG oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat. Wird eine Straße auf Grund eines förmlichen Verfahrens nach anderen gesetzlichen Vorschriften für den öffentlichen Verkehr angelegt, gilt sie nach § 5 Abs. 6 Satz 1 StrG mit der endgültigen Überlassung für den Verkehr als gewidmet, wenn die in § 5 Abs. 1 genannten Voraussetzungen vorliegen. Die Beigeladene als Trägerin der Straßenbaulast nach § 44 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG ist nicht Eigentümerin des gesamten von der Wegeplanung betroffenen Grundstücks. Der Weg verläuft vielmehr nur in seinem östlichen Teil auf öffentlichem (landeseigenem) Grund, im westlichen Teil liegt er dagegen auf dem Grundstück der Klägerin. Diese hat der Widmung aber nicht zugestimmt. Die Beigeladene hat auch nicht in einer dem § 5 Abs. 1 StrG entsprechenden Weise den Besitz erlangt. Sonstige gesetzliche Verfahren zur Besitzerlangung im Sinne dieser Vorschrift sind die Baulandumlegung, die baurechtliche Enteignung und die Flurbereinigung (vgl. Schnebelt/Sigel, Straßenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2004, Rn. 58). Soll die Öffentlichkeit des Weges hergestellt werden, müsste die Beigeladene - da die anderen Möglichkeiten des § 5 Abs. 1 StrG nicht eingreifen - sich somit das Eigentum an dem der Straße dienenden Grundstücksteil verschaffen und die Klägerin erforderlichenfalls enteignen. Grundlage des Enteignungsverfahrens wäre die Plangenehmigung, da sie nach § 65 Abs. 2 WG 1999 enteignungsrechtliche Vorwirkung besitzt. |
|
| Durch das Erfordernis der Widmung zwecks öffentlicher Nutzung des Weges wird deutlich stärker in das Eigentumsrecht der Klägerin eingegriffen als vom Landratsamt angenommen. Die Plangenehmigung berechtigt zwar nicht unmittelbar zu einem Eingriff in das Eigentum. Ein solcher setzt vielmehr ein Enteignungsverfahren voraus. Sie schafft aber - aufgrund ihrer enteignungsrechtlichen Vorwirkung - die Voraussetzung hierfür. Denn nach § 25 Satz 2 LEntG können gegen Maßnahmen nach dem Enteignungsgesetz keine Einwendungen erhoben werden, über die im Plangenehmigungsverfahren der Sache nach entschieden worden ist, oder die von den Beteiligten im Plangenehmigungsverfahren hätten vorgebracht werden können. Die Klägerin könnte daher nach Bestandskraft der Plangenehmigung in einem etwa nachfolgenden Enteignungsverfahren nicht mehr mit Erfolg Einwendungen gegen die Anlage des Weges geltend machen. Das Enteignungsverfahren würde sich auf Entschädigungsfragen beschränken; über die Frage der Öffentlichkeit des Weges und die Einwendungen hiergegen könnte nicht mehr entschieden werden. |
|
| Das Landratsamt hätte deshalb bei seiner Entscheidung nicht nur die Herstellung des Weges an sich, sondern auch dessen spätere Nutzung berücksichtigen und dabei die zur Erreichung dieses Zieles erforderlichen Maßnahmen und daraus resultierenden Rechtsbeeinträchtigungen der Klägerin in den Blick nehmen müssen. Daran fehlt es jedoch. Zur Eigentumsbetroffenheit aufgrund der Wegeplanung enthält die Plangenehmigung keine Aussage. Der Weg wird zunächst nur unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten erwähnt. Auf Seite 7 der Genehmigung wird ausgeführt, dass er die positiven Wirkungen der Renaturierung für die Flachwasserzone nicht in Frage stelle. Auf Seite 9 heißt es, die „Renaturierung mit Uferpfad“ beeinträchtige keine Rechte der Klägerin. Ein Grundstückseigentümer habe es im Rahmen der Situationsgebundenheit des Eigentums hinzunehmen, dass sich die Nutzungsart seines Nachbargrundstücks ändere, sofern sich daraus keine schweren und unerträglichen Nachteile für sein Eigentum ergäben. Solche Nachteile ergäben sich nicht wegen der grundsätzlichen Begehbarkeit der Renaturierung bzw. wegen der vorgesehenen Verbesserung der Begehbarkeit durch das Anlegen eines Pfades mit feinerem Kiesmaterial als dem ansonsten für die Anschüttung verwendeten. Diese Ausführungen zeigen, dass das Landratsamt zum einen nicht berücksichtigt hat, dass der Weg im Bereich von Profil 0+000 bis 0+390 nicht auf dem Nachbargrundstück, sondern auf dem Grundstück der Klägerin verlaufen soll, und zum anderen nicht erkannt hat, dass zur Herstellung eines öffentlichen Weges auf diesem Grundstück in das Eigentumsrecht der Klägerin in seiner Substanz eingegriffen wird, weil eine Widmung erforderlich wird, die nur unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 StrG erfolgen kann. Verdeutlicht wird dies erneut durch die Ausführungen auf Seite 11, wonach sich ein schwerer und unerträglicher Nachteil für das Eigentum der Klägerin auch nicht daraus ergebe, dass im Zuge der Renaturierung im Bereich von Profil 0+000 bis 0+390 auf durchschnittlich 10 m Breite das Grundstückseigentum der Klägerin in Gebrauch genommen werden solle. Einerseits berechtige diese Plangenehmigung nicht zur Ingebrauchnahme fremden Eigentums. Andererseits führe die geplante Überschüttung aber auch nicht zu einem Substanzverlust, der den Wert des Restgrundstücks in Frage stellen könne. Vielmehr sei zu bedenken, dass die betroffenen Flächen auch nach der Anschüttung im Eigentum der Klägerin blieben. Es werde sich lediglich die Höhenlage des Grundstücksteils ändern. Diese Ausführungen greifen zu kurz, denn sie lassen die Eigentumsbeeinträchtigung durch die Wegeplanung unberücksichtigt. |
|
| g) Ob die übrigen Rügen der Klägerin durchgreifen, die die Anlage des Weges betreffen, bedarf angesichts des dargelegten Abwägungsfehlers keiner Entscheidung mehr. |
|
| Einer Beweiserhebung über die Frage der Sicherungsbedürftigkeit des Teehauses der Klägerin gemäß dem in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisantrag des Vertreters des beklagten Landes bedarf es ebenfalls nicht. Denn auf die Frage, ob das Teehaus ausreichend gesichert ist, kommt es nach den obigen Ausführungen nicht an. Unabhängig davon handelt es sich bei dem gestellten Antrag um einen - unzulässigen - Beweisermittlungsantrag, da in ihm kein bestimmtes Beweisthema genannt wird. Vielmehr soll durch die beantragte Stellungnahme des Landeskriminalamtes Baden-Württemberg erst ermittelt werden, ob und wie das Teehaus durch einen Zaun geschützt werden kann. |
|
| 3. Nach § 75 Abs. 1a LVwVfG sind Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen nur dann zur Aufhebung der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. |
|
| Der Abwägungsmangel hinsichtlich der mit der Herstellung der Öffentlichkeit des Weges verbundenen Eigentumsbeeinträchtigung der Klägerin ist im vorliegenden Fall offensichtlich; er ergibt sich aus der Plangenehmigung selbst. Er hatte auch Einfluss auf das Ergebnis, denn es besteht die konkrete Möglichkeit, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26.08.1998 - 11 VR 4.98 -, NVwZ 1999, 535, 538). Ein ergänzendes Verfahren zur Behebung des Mangels kommt ebenfalls nicht in Betracht, da der Mangel einen wesentlichen Planinhalt - die Wegeplanung - betrifft und somit die Grundzüge der Planung berührt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 75 Rn. 18). |
|
|
|
| Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
|
| Beschluss vom 11. August 2009 |
|
|
|
| Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
|