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Der Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
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Bei der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Abwasserbeiträgen vom 17.12.2002 (in der Fassung der Änderungssatzung vom 14.3.2004 - im Folgenden AbwS 2002 -) handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsnorm, für deren gerichtliche Prüfung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet und die Zuständigkeit des Senats gegeben ist (dazu § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO). Auch die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO festgesetzte Frist ist mit dem am 3.12.2004 gestellten Antrag eingehalten.
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Die Antragstellerin hat auch die in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geforderte Antragsbefugnis. Mit dem Hinweis auf den Umstand, dass ihr gegenüber auf der Grundlage der genannten Satzung ein Beitragsbescheid ergangen ist, hat sie nachvollziehbar Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, sie werde durch die zur Prüfung gestellte Rechtsnorm in ihren subjektiven Rechten verletzt (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 22.8.2005 - 6 BN 1.05 - NVwZ-RR 2006, 36 f.; v. Albedyll in Bader, VwGO, 3. A., § 47 RdNr. 53 f.).
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Auch das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, nachdem der Abgabenbescheid angefochten und über die dagegen erhobene Klage noch nicht abschließend entschieden ist (vgl. dazu Ziekow in Soltan/Ziekow, VwGO, 1998, § 47 RdNr. 135a mN. in FN 5; ferner BVerwG, Urteil v. 23.4.2002 - 4 CN 3.01 - ZfBR 2002, 687).
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Der Antrag ist jedoch nicht begründet. § 11 der Abwasserbeitragssatzung ist nicht wegen der mit dem Normenkontrollantrag vorgetragenen Gründe unwirksam. Auf diese Gründe darf sich der Senat bei der gerichtlichen Kontrolle der Rechtsnorm beschränken (zum Prüfungsumfang BVerwG, Beschl. v. 6.12.2000, UPR 2001, 152; aber auch BVerwG, Urteil v. 17.4.2002, BVerwGE 106, 188 = NVwZ 2002, 1123 - „Fingerspitzengefühl“).
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Nach ständiger Rechtsprechung des Senats stellt die Beitragskalkulation die Grundlage für den Beschluss des Gemeinderats über den Beitragssatz dar. Die dabei erforderlichen Ermessens- und Prognoseentscheidungen stehen nach dieser Rechtsprechung mit der Entscheidung des Gemeinderats über den Beitragssatz in untrennbarem Zusammenhang. Der Ortsgesetzgeber muss sich deshalb bei der Beschlussfassung über den Beitragssatz die Globalberechnung in einer auch für das Gericht erkennbaren und nachvollziehbaren Weise zu eigen und damit zur Grundlage seines Satzungsbeschlusses machen. Ist nicht erkennbar und damit auch gerichtlich nicht nachprüfbar, ob und mit welcher Maßgabe im Einzelnen der Gemeinderat das ihm eingeräumte Ermessen bei der Beschlussfassung über den Beitragssatz ausgeübt hat, so führte dies nach bisheriger Rechtsprechung des Senats regelmäßig zur Ungültigkeit der Festsetzung des Beitragssatzes (vgl. zusammenfassend das Urteil des Senats v. 2.10.1986, ESVGH 37, 29; ferner Urteil v. 20.9.1984, BWGZ 1985, 492 und ständig; zur „vermittelnden“ Kritik s. Birk,
SächsStG
1998, 310 ff.; ferner Schoch NVwZ 1990, 801 ff., 808). An dieser Rechtsprechung ist mit Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes vom 17.3.2005 (KAG in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.3.2005, GBl. S. 206 - KAG 2005 -) nicht mehr uneingeschränkt festzuhalten. Nach dessen § 2 Abs. 2 Satz 1 sind Mängel bei der Beschlussfassung über Abgabensätze unbeachtlich, wenn sie nur zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führen. Satz 2 der Bestimmung, wonach § 4 Abs. 4 der Gemeindeordnung unberührt bleibt, verdeutlicht, dass in Satz 1 - anders als bei § 4 Abs. 4 GemO - materielle Mängel angesprochen sind. Der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 belegt aber auch, dass die Beschlussfassung über den Abgabensatz vom Gesetz vorausgesetzt wird, also nicht der Mangel des Beschlusses - bis zu seinem völligen Fehlen - sondern lediglich derjenige b e i der Beschlussfassung angesprochen ist. Der Beschluss zur Kalkulation des Gebührensatzes ist daher ebenso gefordert wie der zur „Globalberechnung“ des Beitragssatzes (zur Maßgeblichkeit des Beschlusses auch auf der Grundlage des allgemeinen Gemeinderechts vgl. Birk in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 1997, § 8 RdNr. 675). Dies verdeutlicht auch die Begründung des Gesetzes, wonach ein wesentlicher Mangel nach der o.a. Rechtsprechung immer dann vorliege, wenn die Kalkulation nicht ansatzfähige Kosten enthalte. Auf die Höhe dieser Kosten - so LT-Drs. 13/3966, Begründung zu § 2 S. 41 - und auf die Auswirkungen auf den Abgabensatz komme es nicht an. In der Regel hätten solche „Kostenüberdeckungen“ keine oder nur geringfügige Auswirkungen auf die Höhe des Abgabensatzes. Künftig sollten deshalb Mängel bei der Beschlussfassung über Abgabensätze unbeachtlich sein, die nur zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führen. Geringfügig dürfe eine Kostenüberdeckung in diesem Sinne sein, wenn das prognostizierte Abgabenaufkommen die prognostizierten ansatzfähigen Kosten um nicht mehr als 5 Prozent übersteige. Auch der Gesetzgeber geht daher davon aus, dass die Beschlussfassung über den Abgabensatz nach wie vor gefordert ist.
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Auf einen in diesem Sinne beachtlichen Mangel bei der Beschlussfassung weist der Einwand der Normenkontrolle nicht hin, die frühere Abwasserbeitragssatzung der Antragsgegnerin habe einen geringeren Beitragssatz festgesetzt. Namentlich rechtfertigt er nicht die geltend gemachte Annahme, die auf der Grundlage der jetzt maßgeblichen Satzung erfolgte Heranziehung von Grundstückseigentümern verstoße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG). Denn die Heranziehung erfolgt auf jeweils eigenständig berechneten Beitragssätzen und eigenständiger Satzungsgrundlage, denen schon die für die Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes vorausgesetzte Vergleichbarkeit fehlt. Auch ist ein Vertrauen der jetzt betroffenen Grundstückseigentümer auf Beibehaltung eines bisher niedrigeren Beitragssatzes nicht schützenswert (dazu BayVGH, Beschl. v. 19.1.1998, NVwZ-RR 1999, 194), zumal die Vorgängersatzung unwirksam gewesen ist, weil ihr - unstreitig - eine Globalberechnung nicht zu Grunde gelegen hat.
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Der mit dem Antrag geltend gemachte Mangel an Klarheit und Transparenz der Globalberechnung wegen des Fehlens von Rechnungen zur Erfassung des Anlagevermögens ist nicht festzustellen. Die Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit ergeben sich aus dem Zweck der Globalberechnung als Nachweis dafür, dass der Gemeinderat das ihm obliegende Ermessen ordnungsgemäß betätigt und ihm aufgegebene Schätzungen vorgenommen hat. Die Forderung, dazu müssten ihm auch die Einzelrechnungen des Anlagevermögens unterbreitet sein, wird davon nicht erfasst (vgl. im Einzelnen Scholz in Scholz/Sammet/Gössl, Recht und Praxis der Globalberechnung in Bad.-Württ., 1988, S. 22 m.w.N.). Berücksichtigt man die Vielschichtigkeit der Erfassung des Anlagevermögens, der erforderlichen Fortschreibung, Bewertung unter Einbeziehung von Abzugskapitalien u.ä., werden unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität die Nachvollziehbarkeit und eine Prüfungsmöglichkeit durch den Gemeinderat dadurch sichergestellt, dass dem einzelnen Gemeinderat auf Verlangen die über das Anlagevermögen gefertigten Unterlagen zugänglich gemacht werden und zu ihnen Auskunft gegeben wird (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil v. 14.12.1987, EKBW GemO § 34 E 7; ferner OVG MV, Urteil v. 2.6.2004 - 4 K 38/02 - juris - LSe DVBl. 2005, 64). Dass dem Gemeinderat ein solches Recht vorenthalten worden sein könnte, ist nicht erkennbar.
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Ohne Auswirkungen auf die Höhe des Beitrags bleibt der Umstand, dass das Anlagevermögen mit dem Ermittlungsstand 31.12.2001 eingestellt, die Globalberechnung im März 2002 (erst) erstellt und der Satzungsbeschluss am 17.12.2002 gefasst worden ist. Da auch das künftige Anlagevermögen in der Globalberechnung zu berücksichtigen ist (und auch hier eingestellt ist, s. etwa S. 15 ff. der Globalberechnung), es daher bei den Gesamtkosten einfließt, ist auszuschließen, dass Anlagevermögen bei den unterschiedlichen Sachständen dem Grunde nach unberücksichtigt bleibt. Dass insoweit Zinsansätze, die - so die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung - vor der endgültigen Herstellung des Anlagegegenstands nicht eingestellt werden, möglicherweise unberücksichtigt geblieben sein könnten, wäre in diesem Zusammenhang ohne weitergehende Auswirkungen auf den Beitragssatz und für den Beitragsschuldner im Übrigen auch nicht belastend.
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Die veranschlagten Kosten sind auch auf der Grundlage des Nominalwerts dargestellt, wie die Globalberechnung verdeutlicht (dazu die Erläuterungen zur Globalberechnung S. 2 unter Nr. 3). Dies entspricht der gesetzlichen Vorgabe in § 10 KAG a.F. (zum Erfordernis des nominellen Kostenbegriffs vgl. Senat, Urteil v. 17.11.1988 - 2 S 1324/86 - VBlBW 1989, 65). Nachvollziehbar dargelegt ist entgegen dem Antragsvorbringen auch die Schätzung künftiger Zuschüsse (dazu Teil C Anl. 4, S. 23 der Globalberechnung). Mit dem allgemeinen Hinweis, sie seien lediglich „pauschal“ ausgewiesen und es fehle die Angabe einer Grundlage für die zukünftigen Zuschüsse, wird die Nachvollziehbarkeit des Ansatzes nicht in Zweifel gezogen. Geht es um Schätzungen für die Zukunft, ist deren „Ungewissheit“ in Betracht zu ziehen und auch zu berücksichtigen, dass die Gemeinde hierbei einen gewissen Beurteilungsspielraum besitzt, der den lediglich pauschalen Ansatz rechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil v. 14.5.1990 - 2 S 1372/88 - BWGZ 1990, 655 = VBlBW 1991, 62) sind künftig zu erwartende Zuschüsse von den künftigen Investitionen abzusetzen. Darzulegen ist dabei auch, wenn Zuschüsse nicht mehr erwartet werden. Diesen Anforderungen entspricht die Globalberechnung. So werden bestehende und künftige Zuschüsse ausdrücklich ausgewiesen, letztere allerdings nur für den Bereich der Regenüberlaufbecken erwartet und auch betragsmäßig eingestellt, weil für den Entwässerungsbereich im Übrigen Zuschüsse nicht in Aussicht seien. Damit ist eine nachvollziehbare Übersicht über die Zuschüsse gegeben. Eine nähere Begründung der Höhe und des Grundes für die in die Globalberechnung eingestellten Zuschüsse ist nicht zu fordern (Senat, Urteil v. 15.11.1990 - 2 S 3022/89 - n.v.).
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Entgegen der mit dem Normenkontrollantrag geäußerten Ansicht ist auch die Festlegung des Straßenentwässerungskostenanteils nicht zu beanstanden. Weder fehlt es an der erforderlichen Ermessensbetätigung des Gemeinderats noch ist eine Vergleichsberechnung mit Blick auf die Entscheidung zur Ermittlung nach der sog. Zwei- oder der sog. Dreikanalmethode gefordert. Nicht zutreffend ist auch der Einwand, der angewendeten Drei-Kanal-Methode sei eine Berechnung nicht beigefügt, die anhand repräsentativer Straßenzüge zu ermitteln gewesen sei; mangels der Benennung der Straßenzüge sei auch eine sachgerechte Ermessensausübung nicht möglich gewesen.
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Nach § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG a.F. bleibt bei den Anschaffungs- und Herstellungskosten der Teilaufwand außer Betracht, der auf den Anschluss von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfällt (schon KAG 78 wie auch bereits KAG 64 forderten die Absetzung dieser Kosten: Senat, Urteil vom 14.5.1990 - 2 S 1372/88 - a.a.O.). Die Bestimmung steht im Zusammenhang mit § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, der allerdings nur Kosten solcher Einrichtungen erfasst, die dem Sammeln und Ab- bzw. Fortleiten des auf den Straßen anfallenden Niederschlagswassers dienen (nicht also deren Reinigung; vgl. BVerwG, Urteil v. 18.4.1986, BWGZ 1986. 396). Dementsprechend muss in einer Globalberechnung ein Straßenentwässerungsanteil auch bei der Reinigung von Abwässern berücksichtigt werden. Der auf die Straßenentwässerung entfallende Kostenanteil ist mangels genauer Ermittlung dabei zu schätzen. Schätzungsgrundlage hierfür sind entsprechende Vergleichsberechnungen, die auf einer sachgerechten Annahme beruhen. Einer konkreten Ermittlung des Straßenentwässerungskostenanteils bedarf es dann nicht, wenn dieser anhand gesicherter Erfahrungswerte geschätzt werden kann (so bereits Senat, Urteil vom 15.9.1988 - 2 S 1671/87 - u. st.).
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Sind - wie hier - unterschiedliche Entwässerungssysteme (Trenn- und Mischsystem) vorhanden, hat die Kostenzuordnung regelmäßig getrennt zu erfolgen. Dem wird die Globalberechnung hier gerecht. Dort wird ausdrücklich auf die unterschiedlichen Entwässerungssysteme abgestellt (Globalberechnung S. 4). Ob er sich für die Kostenzuordnung nach der Zwei- oder nach der Dreikanalmethode entscheidet, steht im Ermessen des Gemeinderats; eine Alternativberechnung ist hierfür nicht gefordert (so Beschluss des Senats vom 21.5.1990 - 2 S 3285/89 -). Ausreichend wäre auch ein Rückgriff auf eine allgemein anerkannte Schätzung (dazu Senat, Urteil v. 22.11.1990 - 2 S 696/89 - BWGZ 1991, 215). Auch auf das Auswahlermessen, das dem Gemeinderat bei der Entscheidung über die Berechnungsmethode zusteht, wird in der Globalberechnung hingewiesen (Globalberechnung a.a.O. und S. 10).
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Dass der angewendeten Drei-Kanal-Methode eine Berechnung anhand repräsentativer Straßenzüge (vgl. dazu Scholz a.a.O. S. 55; ferner Gössl, Abwasserbeitrag und Wasserversorgungsbeitrag nach dem KAG, 1994, S. 37) nicht beigefügt gewesen sei, ist nicht zutreffend. Zwar wird in der Globalberechnung selbst (lediglich) dargelegt, dass nach dem Drei-Kanal-Modell eine Berechnung des Straßenentwässerungskostenanteils anhand von drei Gebieten für die Mischwasserkanalisation und anhand von zwei Gebieten für den Regenwasserkanal des Trennsystems durchgeführt worden sei. Indes wird in der Beschlussvorlage vom 28.10.2002 auf eine „vorhandene“ Berechnung nach der Drei-Kanal-Modellberechnung abgestellt. Damit wird ersichtlich auf die Modellberechnung des Ingenieurbüros, das auch die Globalberechnung erstellt hat, Bezug genommen. Diese im Juli 2000 durchgeführte Berechnung weist namentlich fünf Gebiete aus, drei als Grundlage für das im Gebiet der Antragsgegnerin vorhandene Mischsystem, zwei für das weiter vorhandene Trennsystem. Sie sind „repräsentativ“, weil mit der Berechnung sowohl dem jeweiligen Gebietscharakter eines „innerörtlichen Kerngebiets mit verdichteter Bebauung“ und dem eines “Wohngebiets“ als auch dem eines „Gewerbegebiets“ Rechnung getragen wird.
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Mängel ergeben sich allerdings aus der Flächenermittlung der Globalberechnung, wie mit dem Antrag hervorgehoben wird. Die Antragsgegnerin räumt ein, dass die mit dem Antrag aufgezeigten Flächen teilweise nicht eingestellt und daher unberücksichtigt geblieben sind (zur Größenordnung noch unten).
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Die mit dem Antrag angeführten Flächen, die in die Globalberechnung nicht eingestellt sind, sind weitgehend solche, die im o.a. Entwurf des Flächennutzungsplans - FlNPl-E 2001 - ausgewiesen sind. Ob sie als lediglich im Entwurf eines solchen Plans ausgewiesene Flächen überhaupt bei der Beitragskalkulation zu berücksichtigen sind, ist zwischen den Beteiligten streitig und hängt von der Frage ab, welche Reichweite einer „Entwurfsplanung“ im Rahmen der Globalberechnung zukommt. Der Entwurf eines Flächennutzungsplans entfaltet keine dem Flächennutzungsplan selbst zukommende Wirkung (vgl. dazu Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl., § 5 RdNrn 1 ff., m.w.N.). Jener wird erst wirksam mit der Bekanntgabe seiner Genehmigung (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB), die hier noch nicht erteilt ist. Für die Globalberechnung ist der Stand der Entwurfsplanung jedoch von Bedeutung, wenn er im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats über den Beitragssatz die Aussage erlaubt, die betroffenen Flächen seien - einer verbindlichen Planungsabsicht der Gemeinde entsprechend - im Zeitraum der Globalberechnung an die öffentliche Einrichtung anzuschließen. Dies ist hier der Fall. Der genannte Entwurf geht auf einen Beschluss des Gemeinderats zurück und verdeutlicht damit die von der Gemeinde geäußerte planerische Absicht zur künftigen, einen Anschluss fordernden Entwicklung des betroffenen Gemeindegebiets. Mit dieser Zweckrichtung war der Entwurf deshalb auch in der Globalberechnung zu berücksichtigen, ungeachtet dessen, dass der Flächennutzungsplan noch nicht genehmigt ist, außerdem fraglich ist, ob er „so“ auch genehmigt werden kann, und auch ungeachtet des jetzt vorgetragenen Umstands, dass die im Entwurf enthaltene Planung bereits wieder nach den neueren, allerdings nicht planungsgemäß festgelegten Vorstellungen der Gemeinde Änderungen erfahren soll. Letzterem dürfte ohnehin durch eine Änderung des Entwurfs oder eine Neuplanung - möglicherweise auch verbunden mit einer neuen Beitragskalkulation - Rechnung zu tragen sein. Auch der Planungszeitraum für Flächennutzungsplanentwurf und Globalberechnung ist hier weitgehend deckungsgleich. Demnach ist hinsichtlich solcher Teilflächen, die im Entwurf des Flächennutzungsplans ausgewiesen, in der Globalberechnung jedoch nicht eingestellt sind, davon auszugehen, dass die Flächenseite der Globalberechnung insoweit unvollständig und daher fehlerhaft ist.
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Nach dem Antragsvorbringen und den unwidersprochen gebliebenen - und auch nach den vorliegenden Plänen nachvollziehbaren - Angaben der Antragsgegnerin geht es um die nachfolgenden Nutzungsflächen.
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Im Lageplan Nr. 1 (Karte Nr. 4) wird das Fehlen von Flächen für ein Wohngebiet gerügt, das sowohl im FlNPl 83 als auch im FlNPl-E 2001 vorgesehen sei. Dies ist zwar zutreffend, diese Flächen erscheinen indes in der Flächenliste der Globalberechnung (S. 50) unter den Nrn. 429 bis 438 und sind daher in die Berechnung eingegangen.
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Im Lageplan Nr. 2 (Karte Nr. 2 und Nr. 5) fehlt zwar ein im FlNPl 83 ausgewiesenes großflächiges Gartenhausgebiet. Dies ist indes deshalb nicht zu beanstanden, weil eine Entwässerung des Gartenhausgebiets über die Entwässerungseinrichtungen der Antragsgegnerin nicht vorgesehen ist. Entsprechend ist dieses Gebiet auch nicht mehr im FlNPl-E 2001 vorgesehen, wie die Antragsgegnerin unwidersprochen vorträgt. Allerdings fehlt auch nach deren Angabe die Übernahme einer „gemischten Baufläche“ aus dem genannten Entwurf mit einer Nutzungsfläche von 10.785 qm.
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Dass im Lageplan Nr. 6 (Karten Nr. 7/8) die im FlNPl-E 2001 ausgewiesene Wohnfläche fehlt, ist gleichfalls unschädlich. Diese Fläche ist als Gewerbefläche (Globalberechnung S. 78 unter DW 512) aufgenommen - entsprechend der planerischen Absicht der Antragsgegnerin. Ein Ermittlungsfehler lässt sich demnach nicht feststellen. Dies gilt auch mit Blick auf den Hinweis im Antrag, im Lageplan Nr. 9 (Karte: Anlage 4) fehle ein im FlNPl ausgewiesenes Gartenhausgebiet. Die Antragsgegnerin weist darauf hin, dass auch dieses Gartenhausgebiet nicht an die öffentliche Einrichtung angeschlossen wird und deshalb auch nicht in der Globalberechnung zu berücksichtigen war. Allerdings ist das gleichfalls dort ausgewiesene Wohngebiet nicht eingestellt, das eine Nutzungsfläche von 27.288 qm aufweist.
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Bestätigt findet sich die Annahme, im Lageplan Nr. 10 (Karte: Anlage 8) fehlten das im FlNPl-E 2001 ausgewiesene Gewerbegebiet und die mit dem Antrag angeführten beiden Wohngebiete. Auch sei das im FlNPl 1983 sowie im FlNPl-E ausgewiesene Wohngebiet „Auf dem Berg“ in diesem Lageplan nicht bezeichnet. Diesem Gewerbegebiet ist eine Nutzungsfläche von 26.900 qm zuzuordnen, den beiden Wohngebieten (4.517 qm und 26.380 qm) eine solche von insgesamt 30.897 qm.
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Das mit dem Antrag angeführte Wohngebiet „Auf dem Berg“ (Lageplan 11; Karte Anlage 9) ist zwar zeichnerisch nicht zutreffend erfasst, jedoch in der Flächenzusammenstellung der Globalberechnung berücksichtigt (dort S. 97, WÜ 96 bis 99).
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Schließlich trifft auch die Rüge teilweise zu, der Lageplan Nr. 12 enthalte das im FlNPl-E 2001 ausgewiesene Wohngebiet im Bereich des Hohlwegs nicht. In der Globalberechnung eingestellt ist dafür zwar eine Nutzungsfläche von 11.265 qm (S. 90, HW 72). Indes ist die weitere Nutzungsfläche von 12.110 qm unberücksichtigt geblieben, wie die Antragsgegnerin einräumt.
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Dass die Flächenermittlung wegen der fehlerhaft nicht berücksichtigten Nutzungsflächen dennoch nicht zu beanstanden sei, weil es unwahrscheinlich sei, dass ein Anschluss der im FlNPl-E 2001 ausgewiesen Bauflächen an die öffentliche Einrichtung auch innerhalb des Zeitraums bis 2014 uneingeschränkt erfolgen könne, ist entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht zutreffend. Denn die für die Globalberechnung maßgeblichen Flächen sind - wie dargelegt - die als anzuschließend geplanten, und zwar im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Beitragssatz. Daher bleibt auch der Einwand der Antragsgegnerin unbeachtlich, „zwischenzeitlich“ seien die Planungen für das Gewerbegebiet im Lageplan 10 (Karte Anlage 8) so weit fortgeschritten, dass es um 50 % reduziert werden könne. Mit Blick auf dieses Gewerbegebiet ist dementsprechend die Angabe der Antragsgegnerin zur Nutzungsfläche um die für dieses Gebiet angesetzte zu verdoppeln. Einzustellen in den „Fehlbetrag“ sind daher weitere 26.900 qm Nutzfläche. Festzuhalten ist somit nach allem, dass Nutzungsflächen in einer Größe von 134.880 qm fehlerhaft nicht berücksichtigt worden sind.
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Indes führt dieser Fehler der Globalberechnung nicht zur Unwirksamkeit des Beitragssatzes. Denn er ist nach o.a. Bestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 als Mangel bei der Beschlussfassung über den Beitragssatz unbeachtlich. Er führt - wenn überhaupt - allenfalls zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung.
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Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 ist im vorliegenden Verfahren anzuwenden. Denn nach § 49 Abs. 1 Satz 1 KAG 2005 gilt sie auch für Abgabensätze, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes beschlossen worden sind. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese gesetzliche Regelung bestehen nicht.
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Eine gesetzliche Regelung über die Rechtsfolge von (materiell-rechtlichen) Fehlern bei Rechtsnormen muss nicht regelmäßig in die Feststellung der Nichtigkeit derart fehlerhafter Normen münden.
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Die Verfassung enthält keine ausdrückliche Aussage zur zwingenden Nichtigkeit rechtswidriger Normen; als Folge anderer verfassungsrechtlicher Grundsätze - etwa der Gesetzesbindung der Richter oder des Rechtsstaatsprinzips - ist sie nicht gefordert. Sie ist auch kein Gebot der Logik (vgl. dazu Peine, NVwZ 1989, 637, 639; ferner Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O. Vorb. §§ 214-216, RdNr. 8: Berechtigung des Gesetzgebers zur Beschränkung des Nichtigkeitsdogmas bei städtebaulichen Satzungen; ferner Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47, RdNrn. 127 ff., 129; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, 2001, § 214 RdNr. 146 - jeweils m.w.N.; allg. zum Nichtigkeitsdogma Sendler, DVBl. 2005, 659 ff.). Sie unterliegt daher als Fehlerfolge der gesetzgeberischen Entscheidung (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 29.9.2004, DVBl. 2005, 255), die allerdings ihrerseits verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen muss. Ihnen widerspricht es nicht, wenn der Gesetzgeber nicht die Rechtswidrigkeit der fehlerhaften Norm beseitigt, sondern an diese Rechtswidrigkeit anknüpfend deren Folgen einschränkend regelt. Dabei ist auch die Beschränkung der richterlichen Kontrollbefugnis durch diese gesetzgeberische Regelung im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 20 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4 GG als verfassungsrechtlich unbedenklich zu beurteilen (so für die vergleichbare Bestimmung in § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB bzw. § 115a BBauG BVerwG, Urteil v. 21.8.1981, BVerwGE 64, 33, 36 ff.). Die Bestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 mit der angeordneten Unbeachtlichkeitsfolge ist daher zulässig. Sie ist namentlich auch nicht mit Blick auf den (auch verfassungsrechtlich begründeten) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden, da sie sich auf die Unbeachtlichkeit lediglich „geringfügiger“ Kostenüberdeckungen beschränkt.
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Allerdings besitzt diese Fehlerfolgenregelung auch Rückwirkung, da § 49 Abs. 1 KAG 2005 die Anwendung von § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 auch auf Abgabensätze erstreckt, die vor In-Krafttreten dieser Bestimmung beschlossen worden sind.
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Die Tragweite dieser Regelung beschränkt sich - allgemeinen Grundsätzen über die Satzungsgeltung folgend - auf die Abgabensätze, die in jetzt noch geltenden Satzungen enthalten sind. Frühere Satzungen, die ihrerseits durch Änderungssatzungen nach dem Grundsatz „lex posterior
derogat legi priori
“ regelmäßig außer Kraft treten, werden von § 49 Abs. 1 KAG 2005 nicht erfasst. Auch ist regelmäßig davon auszugehen, dass der Satzungsgeber eine Vorgängersatzung aufgehoben wissen will, wenn er eine frühere Satzung ersetzt oder eine neue Satzung beschließt (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil v. 10.8.1990 - 4 C 3.90 - NVwZ 1991, 673). Die danach noch „verbleibende“ Rückwirkung des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 auf Beschlüsse über Abgabensätze, die zwar vor In-Kraft-Treten des KAG 2005 (grundsätzlich) am 31.3.2005 (dazu Art. 3 Abs. 1 Satz 1 des o.a. Gesetzes) gefasst worden sind, aber jetzt noch gelten, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
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Mit Blick auf das für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Rückwirkung von Gesetzen maßgebliche, aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Rechtsstaatsprinzip (dazu Herzog in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20, VII RdNr. 65) bedarf die Anordnung von Rechtsfolgen für die Vergangenheit besonderer Rechtfertigung (dazu BVerfGE 97, 67 f., m.w.N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Rückbewirkung von Rechtsfolgen (echte Rückwirkung) vor allem an den rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich an Vertrauensschutz und Rechtssicherheit, zu messen (vgl. etwa BVerfGE 72, 200, 242 f.; 78, 249, 284 f. und st.), während die tatbestandliche Rückanknüpfung (unechte Rückwirkung) weniger strengen Beschränkungen als die Rückbewirkung unterliegt und vorrangig an den Grundrechten zu messen ist (vgl. BVerfGE 83, 89, 109 f.; 97, 67, 79 ff. m. Anm. Rensmann JZ 1999, 168). Um Letztere geht es hier, da die Norm den Eintritt ihrer Rechtsfolge von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig macht und auf in der Vergangenheit begründete, auf Dauer angelegte und noch nicht abgeschlossene - bereits vor der Verkündung der Rechtsnorm „ins Werk gesetzte“ - Sachverhalte und Rechtsbeziehungen einwirkt (vgl. dazu etwa BVerfGE 72, 200, 241 f.; BVerfGE 79, 29, 45 f.). Durch die „Unbeachtlichkeitsfolge“ wird auch die Erwartung, die bisherige richterliche Kontrollbefugnis mit der Folge der „Nichtigkeitsfeststellung“ bleibe bestehen, enttäuscht.
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In Blick zu nehmen ist dabei namentlich der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes, der mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang zu bringen ist (vgl. BVerfGE 92, 277, 344). Die dabei aufgeworfene Frage nach der Tragweite des Schutzes dieses Vertrauens ist daher zugleich auch eine solche nach der Verhältnismäßigkeit des rückwirkenden Grundrechtseingriffs (BVerfGE 95, 64, 86). Im Unterschied zur echten Rückwirkung ist bei der Rückanknüpfung das den rückwirkenden Eingriff rechtfertigende öffentliche Interesse nicht auf „zwingende Gründe des Gemeinwohls“ beschränkt, sondern umfasst jeden legitimen öffentlichen Zweck. Ist dieser gegeben, ist die Rückanknüpfung „grundsätzlich zulässig“ (so BVerfGE 95, 64, 86; 97, 271, 289); sie ist es auch dann, wenn das genannte Interesse das schutzwürdige Vertrauen des Betroffenen überwiegt (so etwa BVerfGE 88, 384, 406).
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Dass mit der Rückwirkungsanordnung - und nur sie ist Gegenstand der Betrachtung - ein legitimer Zweck verfolgt wird, erhellt die Gesetzesbegründung nicht, die zu § 49 Abs. 1 KAG 2005 lediglich den Normwortlaut wiedergibt (dazu LT-Drs. 13/3966, S. 65). Erkennbar wird aber der Zweck, bisher beschlossenes Satzungsrecht zu erhalten, und zwar in den Grenzen, wie sie in § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 vorgegeben sind. Damit wird rückwirkend nicht auf den Rechtsschutz des Bürgers eingewirkt, sondern dessen Erfolg an (einschränkenden) materiell-rechtlichen Vorgaben ausgerichtet. Das Vertrauen darauf, auch bei schon vor In-Kraft-treten der rückwirkenden Norm ergangenen Satzungen die Nichtigkeitsfolge durch ein Rechtsmittel erreichen zu können, ist dem Grunde nach nicht schutzwürdig. Denn die Nichtigkeit tritt nicht auf Grund des gerichtlichen Ausspruchs ein, sondern ist allein Folge des materiellen Rechts (vgl. dazu Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 6. A., § 38 RdNr. 48). Dieses Vertrauen überwiegt daher auch dann nicht das öffentliche Interesse an einem „Satzungserhalt“ durch Rückanknüpfung, wenn das Rechtsschutzverfahren - wie hier - schon eingeleitet ist. Dies gilt namentlich dann, wenn die Verfahrensordnung eine dem Interesse des Betroffenen entsprechende, zumutbare „Lösung“ anbietet, wie etwa die Möglichkeit, als Folge der Rechtsänderung den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt zu erklären (vgl. § 161 Abs. 2 VwGO). Sie ist auch im Verfahren der Normenkontrolle (§ 47 VwGO) eröffnet (vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, 14. A. § 161 RdNr. 8 m.w.N.). Nach Auffassung des Senats ergibt die hier gebotene Abwägung ein Überwiegen des öffentlichen Interesses an dem Aufrechterhalten von Satzungsbeschlüssen, die zwar vor In-Kraft-Treten des Gesetzes ergangen, gegenwärtig aber noch wirksam sind, gegenüber der Erwartung des Betroffenen, auch künftig unter allen Umständen die gerichtliche Feststellung der Nichtigkeit einer für fehlerhaft erachteten Abgabensatzung zu erlangen. Dass - unabhängig davon - sich das Vertrauen auch mit Blick auf die seit Jahren geführte Diskussion über die o.a. satzungsrechtlichen Fehlerfolgen verringert haben muss, wie dies in der mündlichen Verhandlung angesprochen worden ist, dürfte zudem die Bedeutung der Schutzwürdigkeit dieses Vertrauens mindern.
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Nach dem Wortlaut des danach auch im vorliegenden Fall maßgeblichen § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 soll ein solcher Mangel dann nicht zur Unwirksamkeit der satzungsrechtlichen Bestimmung über den Beitragssatz führen, wenn er zu einer nur geringfügigen Kostenüberdeckung führt. Offen kann im vorliegenden Fall bleiben, ob das Gesetz damit lediglich solche - wie dargelegt - materiellen Mängel erfasst, die unmittelbar im Zusammenhang mit der Beschlussfassung über den Beitragssatz stehen, oder auch Mängel einschließt, die - wie etwa ein solcher bei der satzungsrechtlichen Bestimmung der dem Beitrag zu Grunde gelegten Einrichtung - nicht unmittelbar dieser Beschlussfassung zuzuordnen sind, sondern sich nur mittelbar auf den Beitragssatz auswirken (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 29.9.2004, a.a.O.: Verstoß gegen Bestimmung des landesrechtlichen Einrichtungsbegriffs führt zu einem beachtlichen Rechtsfehler, dem nicht mit dem Einwand begegnet werden kann, der Beitrag sei unerheblich höher; ferner BVerwG, Urteil v. 17.4.2002, BVerwGE 116, 188: die „Ergebnis-Rechtsprechung“ gelte nur für den Bereich der Kostenkalkulation, nicht für sonstige Rechtsvorschriften der Beitragssatzung). Denn die hier in Rede stehende Fehlerhaftigkeit der Flächenermittlung ist jedenfalls unmittelbar dem Rechenvorgang über den Abgabensatz und damit der Beschlussfassung über den Beitragssatz zuzuordnen und damit ein „Mangel“ im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005.
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Dieser Mangel ist aber aus Rechtsgründen unbeachtlich, da er - wenn überhaupt - allenfalls zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führt. Mit dem Abstellen auf die Kostenüberdeckung gibt das Gesetz vor, dass es für deren Bestimmung auf den Vergleich der ordnungsgemäß zu kalkulierenden Kostenobergrenze mit der tatsächlich kalkulierten Kostenobergrenze ankommt (vgl. zur Differenzbetrachtung auch Birk, Die Unbeachtlichkeit von Fehlerfolgen in Abgabenkalkulationen, demn. in Heft 4 VBlBW 2006, 138 ff.). Wie für das „Verbot der Kostenüberdeckung (Kostendeckungsgrundsatz)“ ist daher darauf abzustellen, in welchem Umfang das Beitrags-(Abgaben)aufkommen die beitrags-(ansatzfähigen)fähigen Herstellungskosten übersteigt (vgl. Scholz, a.a.O., S. 9, m.w.N. aus der Rechtsprechung). Dies kommt auch in der o.a. Gesetzesbegründung zum Ausdruck, wonach als geringfügig eine Kostenüberdeckung in diesem Sinne anzusehen sei, wenn das prognostizierte Abgabenaufkommen die prognostizierten ansatzfähigen Kosten um nicht mehr als 5 Prozent übersteige (LT-Drs. 13/3966, S. 42). Sind Mängel bei der Beschlussfassung über den Abgabensatz - namentlich solche auf der Kostenseite der Globalberechnung - von vornherein nicht geeignet, zu einer (beachtlichen) Kostenüberdeckung zu führen, so folgt aus § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005, dass sie bereits dem Grunde nach nicht zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses über den Beitragssatz führen können (dazu demn. Birk, a.a.O.).
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Ob die Kostendeckungsgrenze eingehalten oder lediglich geringfügig überschritten ist, richtet sich nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Abgabensatz. Nach diesem Zeitpunkt eintretende Umstände bleiben regelmäßig unberücksichtigt. Denn bei der Beschlussfassung durch den Gemeinderat sind mannigfaltige Prognose- und Ermessensentscheidungen zu treffen, die durch nachträgliche „Erkenntnisse“ nicht mehr beeinflusst werden. Namentlich Prognosen können sich im Nachhinein als fehlerhaft erweisen, ohne dass damit zugleich die Aussage zu verbinden wäre, sie seien auch bei ihrem Ergehen fehlerhaft gewesen (dazu bereits BVerwG, Urteil v. 7.7.1978, BVerwGE 56, 110 und Urteil v. 26.3.1981, BVerwGE 62, 86, 108). Zudem ist das Kostendeckungsprinzip „Veranschlagungsmaxime“ (vgl. dazu Senat, Urteil v. 27.1.2000 - 2 S 1621/97 - NVwZ-RR 2000, 710, 712), die weitgehend auf Vorausberechnungen beruht, wie sie sich zu Beginn eines Veranlagungszeitraums bzw. einer Rechnungsperiode darstellen. Auch dies führt in aller Regel dazu, bei der Feststellung, wie die ordnungsgemäße Kalkulation ausgefallen wäre, auf die für den Zeitpunkt der Beschlussfassung zutreffenden Ansätze abzustellen (s. dazu auch demnächst Birk a.a.O., mit Hinweis auf die Besonderheit bei § 20 Abs. 1 Satz 3 KAG 2005).
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Die mit Blick auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung vorzunehmende Betrachtung im vorliegenden Fall führt zu der Annahme, dass eine Kostenüberdeckung allenfalls geringfügig wäre. Die Überdeckung stellt sich (alternativ) wie folgt dar:
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| Beitragsfähige Kosten: |
Beitragssatz |
x Nutzungsflächen |
Kostendeckung |
| 286.449.278 |
11,52 (berechnet) |
24.857.975 (alt) |
286.363.872 |
| 11,00 (beschlossen) |
24.857.975 |
273.437.725 |
| 11,52 |
24.992.855 (neu) |
287.917.689 |
| 11,00 |
24.992.855 |
274.921.405 |
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Die fehlerhafte Flächenermittlung führt hier lediglich bei Zugrundelegen des „berechneten“ Abgabensatzes zu einer Kostenüberdeckung, die allerdings - da geringfügig - auch unbeachtlich wäre.
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„Geringfügig“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der nicht etwa wegen fehlender Bestimmtheit unzulässig ist. Diese darf durch Auslegung erreicht werden, die dem Rechtsbegriff die im jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte vermittelt und daher geeignet ist, eine willkürliche Handhabung auszuschließen (vgl. dazu etwa Reif, Erschließungsbeitragsrecht nach dem BauGB, 1999, 5.5.1.2, S. 263, m.w.N.). Der Sachzusammenhang ergibt sich aus Wortlaut, Stellung im Gesetz und dessen Zweck (dazu BVerwG, Urteil v. 17.7.1998, BVerwGE 107, 164 f.). Letzterer ist - wie dargelegt - auf einen „Satzungserhalt“ ausgerichtet ist (dazu die Amtliche Begründung LT-Drs. 13/3966, S. 40 f.). Ist - wie hier - die gesetzliche Regelung als Einschränkung der „Nichtigkeitsfolge“ und als Anordnung der Unbeachtlichkeit eines Satzungsfehlers nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen, ist zudem bei der (zweckgerichteten) Auslegung zu berücksichtigen, dass sich auch aus der Sicht des Betroffenen die Kostenüberdeckung als zumutbare Belastung, da nicht ins Gewicht fallend, darstellen muss.
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In der Rechtsprechung ist die Geringfügigkeitsgrenze für eine Kostenüberdeckung - auch bezogen auf den jeweiligen Sachbereich - unterschiedlich bestimmt worden. Für das Gebührenrecht wird die Grenze der Geringfügigkeit - bezogen auf den Gesamtaufwand - etwa mit 3 % angenommen (so OVG NW, Urteil vom 13.4.2005, NWVBl. 2006, 17, 20). Mit Blick auf Beiträge bezeichnet der Bayerische VGH (etwa Urteil v. 20.12.1991 - 23 B 90.3449 und 3451, VGHE 45, 20 f.) eine Überdeckung als „hinnehmbar“, wenn sie weniger als 10 % betrage. Diese Grenze zieht auch das OVG Nordrhein-Westfalen (vgl. etwa Urteil v. 2.6.1995, NVwZ-RR 1996, 697). Der Gesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung (a.a.O.) zum Ausdruck gebracht, dass er eine Kostenüberdeckung von 5 % für geringfügig hält. Der letztlich für § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG 2005 maßgebliche Umfang der Kostenüberdeckung, der die Annahme einer Geringfügigkeit noch erlaubt, muss im vorliegenden Fall aber nicht abschließend bestimmt werden. Denn die hier in Rede stehende Kostenüberdeckung erweist sich als offensichtlich geringfügig, da sie ersichtlich nicht ins Gewicht fällt, sie auch erkennbar unter der jeweils von der o.a. Rechtsprechung als geringfügig anerkannten Grenze und auch unter dem der Gesetzesbegründung zu Grunde gelegten Wert liegt. Sieht man den in der Globalberechnung angesetzten Betrag von 286.449.278 Euro als kostendeckend an, beträgt die Überdeckung allenfalls etwa 0,6 %. Sie ist in dieser Größenordnung jedenfalls geringfügig und hat im Übrigen auf den Beitragssatz keinen Einfluss, der rechnerisch Euro 11,456083 betragen würde, von der Antragsgegnerin aber ohnehin mit lediglich 11,00 Euro festgesetzt ist. Der Beitragssatz in § 11 AbwS 2002 ist nach allem nicht zu beanstanden.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
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