Verwaltungsgericht Trier Urteil, 22. Aug. 2017 - 7 K 4684/17.TR

Der Bescheid des Beklagten vom 5. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. März 2017 wird aufgehoben.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf der Zuweisung seiner Dienstwohnung.

Er ist gemäß Arbeitsvertrag vom 4. Januar 1993 seit dem 1. Januar 1993 auf unbestimmte Zeit als Hausmeister beim Beklagten angestellt. Seine Tätigkeiten entsprechen einer „Tätigkeitsbeschreibung für Hausmeister und Betriebshandwerker in Wohnanlagen ...“ (Stand Oktober 2013).

Gemäß § 2 des Arbeitsvertrages bestimmt sich das Arbeitsverhältnis nach dem Manteltarifvertrag für Arbeiter der Länder vom 27. Februar 1964 -MTL II- und den diesen ergänzenden, ändernden oder an seine Stelle tretenden Tarifverträgen. Des Weiteren ist in § 5 Satz 2 des Arbeitsvertrages geregelt, dass die Dienstwohnung im Studentenwohnheim „...“ nach Fertigstellung vom Kläger bezogen wird. Diese vertragliche Regelung entspricht einer schriftlichen Mitteilung des Beklagten vom 23. Dezember 1992, ausweislich derer die Dienstwohnung nach erfolgter Renovierung „zu beziehen ist“.

Der im Arbeitsvertrag in Bezug genommene MTL II trat am 1. März 1996 mit Inkrafttreten des Manteltarifvertrages für Arbeiterinnen und Arbeiter -MTArb- außer Kraft. In § 69 MTArb fand sich unter der Überschrift „Dienstwohnungen oder Werkdienstwohnungen“ folgende Regelung:

„Für die Zuweisung von Dienstwohnungen oder Werkdienstwohnungen und für die Bemessung der Dienstwohnungsvergütung oder Werkdienstwohnungsvergütung gelten die Bestimmungen des Arbeitgebers über Dienstwohnungen oder Werkdienstwohnungen in der jeweiligen Fassung.“

An die Stelle des MTArb trat am 1. November 2006 der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder -TV-L-. In § 27 des entsprechenden Tarifvertrages zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts vom 12. Oktober 2006 -TVÜ-Länder- (in der Fassung des Änderungstarifvertrages Nr. 8 vom 17. Februar 2017) ist die Weitergeltung von § 69 MTArb für bestehende Dienstwohnungsverhältnisse angeordnet. Die Bestimmungen des ... über Werkdienstwohnungen finden sich in der aktuellen Fassung der Dienstwohnungsverordnung -DWVO- (Verordnung vom 5. Dezember 2001 (GVB. 2001, 291), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. August 2015 (GVBl. 2015, 201)).

Entsprechend der arbeitsvertraglichen Vereinbarung bezog der Kläger im Jahr 1993 die Dienstwohnung im Studentenwohnheim „...“. Diese steht im Eigentum des Landes Rheinland- Pfalz und wurde der Universität ... zur Nutzung überlassen, welche sie ihrerseits dem Beklagten zur Nutzung überließ.

Mit Festsetzungsbescheid vom 21. Juni 1993 setzte der Beklagte erstmals unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Regelungen DWVO in der damals geltenden Fassung die Dienstwohnungsvergütung fest. Dabei erläuterte er, der Unterschiedsbetrag zwischen dem höheren Gesamtwert der Dienstwohnung und dem festgesetzten Mietwert sei nicht als Miete zu zahlen, sondern werde als geldwerter Vorteil bei der Ermittlung des Arbeitslohnes berücksichtigt. Entsprechende Bescheide - jeweils unter Bezugnahme auf die DWVO - ergingen auch in der Folgezeit.

In den Jahren 2001 und 2002 renovierte der Beklagte das Gebäude, in welchem sich die Dienstwohnung des Klägers befindet. Zwecks Verrechnung der Renovierungskosten mit der an die Universität zu zahlenden Miete stellte der Beklagte im Jahr 2001 seine Mietzahlungen ein. Am 13. März 2003 erkannte die Universität sodann förmlich einen Restkostenbetrag i.H.v. 77.501,65 € an. Am 28. April 2008 schlossen der Beklagte und die Universität ... diesbezüglich eine Sondervereinbarung. Hiernach sollte der vom Beklagten zur Renovierung aufgebrachte Betrag mit der vom Kläger gezahlten Miete verrechnet werden. Nach vollständiger Verrechnung des Restkostenbetrages mit der Miete des Klägers sollte der Beklagte seinerseits eine monatliche Miete in Höhe von 1359,24 Euro an die Universität ... zahlen, sofern eine unentgeltliche Nutzungsüberlassung haushaltsrechtlich nicht mehr möglich wäre. Überdies vereinbarten der Beklagte und die Universität hinsichtlich des Hausmeistergebäudes eine Mindestlaufzeit der Nutzungsüberlassung bis zum 31. Dezember 2023.

Am 21. Juni 2016 teilte der Beklagte dem Kläger mit, zum 31. Dezember 2018 werde der die Dienstwohnung betreffende § 5 S. 2 des Arbeitsvertrages gestrichen, sodass für den Kläger die Verpflichtung zum Bezug einer Dienstwohnung ab dem 1. Januar 2019 entfalle. Zur Erläuterung führte der Beklagte aus, in der Vereinbarung vom 28. April 2008 sei die Miete für das Hausmeistergebäude für den Zeitraum 1. April 2008 bis 31. Dezember 2023 auf 1359,24 € festgelegt worden. Diesen Betrag werde die Universität ... ab dem 1. Januar 2019 vom Beklagten verlangen, da die Verrechnung gemäß der Sondervereinbarung zum 31. Dezember 2018 abgeschlossen sei. Aus diesem Grund werde der Beklagte den Mietvertrag mit der Universität fristgemäß am 31. Dezember 2017 kündigen. Der Kläger solle bis zum 15. November 2016 erklären, ob er die Wohnung zum Preis von 1.359,24 € ab dem 1. Januar 2019 anmieten wolle.

Am 26. Oktober 2016 vereinbarte der Beklagte sodann mit der Universität ..., die Hausmeisterwohnung unter Aufhebung der in Anlage 2 zur Nutzungsvereinbarung vom 28. April 2008 geregelten Mindestlaufzeit zum 31.12.2018 an die Universität ... zurück zu geben, so dass der Beklagte ab dem 01. Januar 2019 nicht mehr zur Zahlung einer Miete verpflichtet sei.

Da der Kläger sich mit dieser Vorgehensweise nicht einverstanden erklärte, widerrief der Beklagte die Zuweisung der Dienstwohnung am 5. Dezember 2016 durch förmlichen Bescheid. Zugleich ordnete er die Räumung der Wohnung zum Ablauf des 31. Dezember 2018 an. Zur Begründung führte er aus, nach § 18 Abs. 1 S. 2 DWVO könne die Zuweisung einer Dienstwohnung aus dienstlichen Gründen vorzeitig widerrufen und das Räumen der Dienstwohnung angeordnet werden. Derartige dienstliche Gründe lägen hinsichtlich der vom Kläger bewohnten Dienstwohnung vor. Bis dato sei ein Widerruf lediglich deshalb nicht erfolgt, da aufgrund der Verrechnungsregelung zwischen dem Beklagten und der Universität ... eine Haushaltsbelastung nicht vorgelegen habe.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 12. Dezember 2016 Widerspruch ein, welchen er mit Schreiben vom 25. Januar 2016 wie folgt begründete: Der Widerruf der Zuweisung sei bereits deswegen rechtswidrig, weil die DWVO für den Kläger nicht gelte. Selbst wenn man zur Anwendbarkeit der DWVO gelänge, lägen jedenfalls die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 18 Abs. 1 S. 2 nicht vor. Darüber hinaus widerspreche der Widerruf dem Arbeitsvertrag, da das Bewohnen der Dienstwohnung dort von keinerlei Voraussetzungen abhängig gemacht werde und auch nicht unter eine Kündigungs- oder Widerrufsmöglichkeit gestellt werde. Auch sei im Schreiben vom 23. Dezember 1992 nicht auf die Regelungen der DWVO hingewiesen worden. Bei der Wohnung handele sich vielmehr um eine Werkdienstwohnung, die nicht nach den Vorschriften der DWVO widerrufen werden könne, sondern dem Arbeitsrecht unterliege.

Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 9. März 2017 zurück. Zur Begründung wiederholte er seinen Vortrag aus dem Ausgangsbescheid. Ergänzend führte er aus, der Anwendungsbereich der DWVO sei eröffnet, da es sich beim Kläger um einen mittelbaren Landesbeamten handele. Die Anwendbarkeit der DWVO folge zudem daraus, dass sich der Widerruf nach denselben Regeln richte, wie die Zuweisung der Dienstwohnung und die Berechnung der Dienstwohnungsvergütung, welche unstreitig nach den Bestimmungen der DWVO erfolgt seien. Hinsichtlich der Gründe für den Widerruf begründete der Beklagte ergänzend, warum die Dienstbereitschaft des Klägers seiner Auffassung nach keine Dienstwohnung erfordere. Wegen der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf die Begründung des Widerspruchsbescheids verwiesen.

Der Kläger hat am 4. April 2017 Klage erhoben und diese mit Schriftsatz vom 19. April 2017 im Wesentlichen durch Wiederholung seines Vortrags aus der Widerspruchsbegründung begründet.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 5. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. März 2017 aufzuheben und

die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt der Beklagte sein Vorbringen aus dem Ausgangs- und Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt er vor, weshalb es mittlerweile nicht mehr erforderlich sei, dass der Hausmeister eine Dienstwohnung bewohne. Hinsichtlich der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf die Klageerwiderung vom 26. Mai 2017 verwiesen. Überdies sei unschädlich, dass zur Begründung des Widerrufs der Zuweisung auch finanzielle Gründe angeführt worden seien.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den Verwaltungsakten und der Personalakte des Klägers. Die genannten Unterlagen lagen vor und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Die Klage ist zulässig und begründet.

I. Die Klage ist in Gestalt einer Anfechtungsklage zulässig.

Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- eröffnet, denn es liegt eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit vor. Ungeachtet der Frage, ob der Beklagte befugt war, die Zuweisung der Dienstwohnung mittels Verwaltungsakt zu widerrufen, reicht die Wahl dieser Handlungsform aus, um den Verwaltungsrechtsweg zu eröffnen (vgl. VG München Beschl. v. 7.10.2008 -12 S 08.4404-, BeckRS 2011, 46944). Die Qualifikation des Widerrufs der Zuweisung der Dienstwohnung vom 05. Dezember 2016 als Verwaltungsakt ergibt sich inhaltlich aus dem Bezug auf die Dienstwohnungsverordnung sowie formell aus dem Aufbau des Schreibens sowie der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 5. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. März 2017 ist rechtswidrig (1.) und verletzt den Kläger dadurch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) (2.).

1. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig, denn der Beklagte ist nicht befugt, die Beendigung der Wohnraumüberlassung gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 DWVO durch Erlass eines Verwaltungsaktes herbeizuführen. Ungeachtet der Frage, ob durch die Verweisung des Arbeitsvertrages auf die Vorschriften des jeweils gültigen Tarifvertrages, welche ihrerseits auf die DWVO verweisen, wirksam ein (zivilrechtliches) Widerrufsrecht vereinbart wurde, fehlt es jedenfalls an der Verwaltungsaktbefugnis des Beklagten, denn die Rechte und Pflichten hinsichtlich der Wohnungsüberlassung richten sich ausschließlich nach den Regeln des Zivil- und Arbeitsrechts. Dies folgt daraus, dass es sich bei der streitgegenständlichen Dienstwohnung um eine Werkdienstwohnung handelt (a)), hinsichtlich der kein Rechtsverhältnis öffentlich- rechtlicher Natur begründet ist (b)).

a) Werkdienstwohnungen sind solche Wohnungen, deren Überlassung aufgrund und im Rahmen des Arbeitsvertrages erfolgt, ohne dass ein zusätzlicher Mietvertrag abgeschlossen wird. Der Arbeitnehmer ist in der Regel verpflichtet, die Werkdienstwohnung auch tatsächlich zu beziehen. Häufig wird die Nutzungsvergütung auf das Arbeitsentgelt angerechnet. Im Fehlen eines Mietvertrags liegt der Unterschied zu den funktionsgebundenen Werkmietwohnungen (zu Vorstehendem: BAG, Beschluss vom 02. November 1999 -5 AZB 18/99-, BAGE 92, 336-342, Rn. 12 m. w. N.; vgl. MüKoBGB/Artz BGB § 576 b Rn. 3, beck-online).

Hiernach handelt es sich bei der Dienstwohnung des Klägers um eine Werkdienstwohnung. Die Überlassung der Wohnung ist im Arbeitsvertrag vom 04. Januar 1993 geregelt, ohne dass daneben ein Mietvertrag abgeschlossen wurde. Ausweislich der Formulierung in § 5 des Arbeitsvertrages („wird bezogen“) war der Bezug der Dienstwohnung für den Kläger verbindlich. Seine entsprechende Verpflichtung wird überdies durch die schriftliche Mitteilung des Beklagten vom 23. Dezember 1992, gemäß derer die Dienstwohnung nach erfolgter Renovierung „zu beziehen ist“ belegt. Für die Einordnung der Dienstwohnung als Werkdienstwohnung spricht zudem, dass die Differenz zwischen der vom Kläger gezahlten Miete und dem tatsächlichen Mietwert als geldwerter Vorteil auf sein Arbeitsentgelt angerechnet wurde, denn dies belegt die unmittelbare Verknüpfung zwischen Arbeitsvertrag und Bezug der Dienstwohnung.

b) Entgegen der Auffassung des Beklagten entstand durch die Überlassung der Werkdienstwohnung neben dem Arbeitsvertrag kein selbstständiges öffentlich- rechtliches Rechtsverhältnis, in dessen Rahmen dem Beklagten eine Verwaltungsaktbefugnis zukäme (vgl. VG München, Beschluss vom 07. Oktober 2008 -12 S 08.4404-, BeckRS 2011, 4944; vgl. Leitsatz des OVG NRW, Urteil vom 5. November 1974 – CII A 1261/73 -, juris). Vielmehr sind die Rechtsbeziehungen der Beteiligten auch hinsichtlich der Werkdienstwohnung privatrechtlicher Natur, denn alleinige Rechtsgrundlage der Überlassung ist der Arbeitsvertrag (vgl. BAG, Urteil vom 17. Mai 1968 -3 AZR 183/67-, BAGE 21,37, juris, Rn. 15; vgl. ArbG Bielefeld, Urteil vom 15. November 2014 -3 C a 1448/0-, juris, Rn. 52). Alle sich aus dem Dienstwohnungsverhältnis ergebenden Ansprüche der Beteiligten sind deshalb dem zwischen ihnen bestehenden Arbeitsverhältnis zuzuordnen (BAG, Urteil vom 18. September 2007 – 9 AZR 822/06 –, BAGE 124, 92-110, Rn. 54).

Die alleinige Relevanz der arbeitsrechtlichen Vorschriften hinsichtlich der Werkdienstwohnung ergibt sich bereits daraus, dass die Verpflichtung zum Bezug der Wohnung nicht durch einen Verwaltungsakt begründet wurde, sondern alleine aus dem Arbeitsvertrag folgt (vgl. BAG, Urteil vom 17. Mai 1968, a.a.O., Rn. 19 ff.). So ist sowohl im Schreiben des Beklagten vom 23. Dezember 1992, als auch im Arbeitsvertrag eine Verpflichtung zum Bezug der Dienstwohnung geregelt, während eine förmliche Zuweisung durch verbindlichen Bescheid und insbesondere ein Hinweis auf die Geltung der DWVO im Zusammenhang mit der Zuweisung (gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 DWVO) nicht erfolgte.

Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht aus der Verweisung des § 2 des Arbeitsvertrages i. V. m. den jeweils gültigen Tarifverträgen auf die Vorschriften der DWVO. Ungeachtet der Frage, ob durch diese Verweisung wirksam ein zivilrechtliches Widerrufsrecht vereinbart wurde, ergibt eine Auslegung der vertraglichen Regelungen nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte (§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches), dass es trotz der Verweisung bei dem Grundsatz bleiben sollte, dass der Beklagte seine Interessen nur auf privatrechtlichem Wege durchsetzen kann, soweit er sich als juristische Person des öffentlichen Rechts auf die Ebene des Privatrechts begibt.

Insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Verweis auf die DWVO sich nicht unmittelbar aus dem Arbeitsvertrag, sondern erst über die Verweisungskette aus Arbeitsvertrag und jeweiligem Tarifvertrag ergibt, kann den Parteien nicht ohne Weiteres unterstellt werden, dass sie von diesem Grundsatz abweichen wollten. Auch die weitreichende Bedeutung, welche dem Bezug einer Dienstwohnung für den Kläger nicht nur in beruflicher, sondern auch in privater Hinsicht zukommt, spricht gegen einen entsprechenden Parteiwillen, denn hierdurch würde dem Beklagten das Recht eingeräumt, ohne Einflussmöglichkeit des Klägers einseitig durch Erlass eines Verwaltungsaktes das Werkdienstwohnungsverhältnis zu beenden und zugleich einen Vollstreckungstitel zu schaffen.

Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger dies in Kauf nehmen wollte, sind indes nicht erkennbar. Insbesondere nachdem schon die Zuweisung nicht durch einen förmlichen Bescheid erfolgt war, ist mangels entgegenstehender Anhaltspunkte davon auszugehen, dass die Beendigung des Werkdienstwohnungsverhältnisses als actus contrarius zur Zuweisung der Wohnung ebenfalls auf privatrechtlichem Wege erfolgen sollte.

Dafür, dass die Verweisung auf die DWVO lediglich einer sachgerechten Regelung des Werkdienstwohnungsverhältnisses dienen sollte, ohne zugleich ein öffentlich-rechtliches Verhältnis zu begründen, spricht zudem, dass die Verweisung sich ausdrücklich auf die Zuweisung und Vergütung der Dienstwohnung beschränkt. Hätten die Beteiligten das Dienstwohnungsverhältnis insgesamt dem öffentlichen Recht unterstellen wollen, hätte es nahegelegen, auf die DWVO im Ganzen - zumindest jedoch explizit auf die Vorschriften zum Widerruf (§ 18 Abs. 1 Satz 2 DWVO) sowie die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 DWVO, wonach das Dienstwohnungsverhältnis im unmittelbaren Anwendungsbereich der DWVO öffentlich- rechtlich ist- zu verweisen.

Letztlich kann eine Befugnis des Beklagten zur Beendigung des Dienstwohnungsverhältnisses durch Erlass eines Verwaltungsaktes auch nicht aus dem Umstand abgeleitet werden, dass die Dienstwohnungsvergütung jeweils unter Bezugnahme auf die Vorschriften der DWVO festgesetzt wurde. Diese Vorgehensweise lässt keinen Rückschluss auf die Möglichkeit einer einseitigen Beendigung des Dienstwohnungsverhältnisses mittels Verwaltungsakt zu, denn hierdurch hat der Beklagte lediglich die insoweit eindeutige Verweisung auf die Vorschriften der DWVO befolgt.

2. Der mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrige Verwaltungsakt verletzt den Kläger in seinen Rechten, denn er verkürzt in unzulässiger Weise das im Arbeitsvertrag begründete Recht des Klägers zum Bewohnen der Dienstwohnung.

3. Hat die Klage mithin bereits wegen der fehlenden Verwaltungsaktbefugnis Erfolg, bedarf das Vorliegen eines sachlichen Grundes für den Widerruf der Zuweisung der Dienstwohnung sowie eines zivilrechtlichen Widerrufsrechts keiner Klärung.

III. Die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig (§ 162 Abs. 1 Satz 2 VwGO), denn die Einholung sachkundigen Rates durfte vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, § 162 Rn. 18). Es war dem Kläger nicht zumutbar, das Verfahren selber zu führen, da er als juristischer Laie nicht in der Lage war, zu beurteilen, ob der Beklagte befugt war, durch Verwaltungsakt zu handeln.

IV. Der Tenor zu den Kosten ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. 709 Satz 1 Zivilprozessordnung.

V. Gründe, die Berufung zuzulassen, sind nicht gegeben (§§ 124, 124 a VwGO).