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Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Satz 1 Satz 4 VwGO zulässig. Nach dieser Vorschrift spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass ein vor Abschluss des Verfahrens erledigter Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger an dieser Feststellung ein berechtigtes Interesse hat. Das gilt auch für Fälle, in denen ein streitiger Verwaltungsakt sich schon vor der Klageerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.7.1975 - 1 C 35.70 -, BVerwGE 49, 36). Die angefochtene Verfügung hat sich vor der Klageerhebung erledigt. Der Widerruf der Beleihung konnte zu diesem Zeitpunkt keine Rechtswirkungen mehr entfalten, da die Beleihung des Klägers zum Luftsicherheitsassistenten bereits aus einem anderen Grund erloschen war. In der am 6.9.2003 ausgestellten Beleihungsurkunde wird ausdrücklich bestimmt, dass die Beleihung in jedem Fall mit Aufgabe der Tätigkeit bei der ... bzw. im Bereich der Fluggastkontrolle erlischt. Dieser Erlöschensgrund ist beim Kläger schon vor Klageerhebung eingetreten. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage erklärt, ein arbeitsgerichtliches Verfahren sei noch vor Ergehen des Widerspruchsbescheids im Gütetermin durch Abschluss eines Vergleichs abgeschlossen worden; sein Arbeitsverhältnis mit der Fa. ... habe daher, wie von der Beklagten richtig vorgetragen, am 9.10.2004 geendet.
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Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Im Hinblick auf die Begründung der Widerrufsverfügung, in der dem Kläger eine mangelnde Eignung für die Aufgaben der Fluggastkontrolle vorgeworfen wird, hat der Kläger ein schutzwürdiges Interesse an seiner Rehabilitierung.
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Die Klage ist aber unbegründet. Die angefochtenen Bescheide waren rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
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Die Beklagte stützt den Widerruf der Beleihung auf den Vorfall vom 23.9.2004, der auf eine fehlende Eignung des Klägers für die Aufgaben der Fluggastkontrolle schließen lasse. Damit ist Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG. Nach dieser Bestimmung darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre.
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Die Beklagte beruft sich zu Recht auf das Vorliegen dieser Voraussetzungen. Auf Grund des Vorfalls vom 23.9.2004 sind nachträglich Tatsachen bekannt geworden, die auf eine fehlende Eignung des Klägers für die Aufgaben der Fluggastkontrolle schließen lassen.
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Der Kläger gehörte als Beschäftigter eines Unternehmens, das auf dem Flughafen ... mit Fluggastkontrollen beauftragt ist, zu dem Personenkreis der mit hoheitlichen Befugnissen betrauten Hilfsorgane der Luftsicherheitsbehörden gem. § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG (in der hier maßgeblichen bis zum 14.1.2005 geltenden Fassung der Bestimmung, vgl. Art. 2 Nr. 8 und Art. 9 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005, BGBl. I S. 78). Die Befugnis zur Durchsuchung von Personen sowie zur Durchsuchung, Durchleuchtung und sonstigen Überprüfung von Gegenständen kann nach dieser Bestimmung nur an geeignete Personen übertragen werden. An die Eignung der gem. § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG tätigen Personen sind vor dem Hintergrund ihrer Aufgabe, Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs zu bieten, strenge Anforderungen zu stellen. Die Eignung setzt voraus, dass die mit Fluggastkontrollen beauftragte Person jederzeit die Gewähr dafür bietet, dass die sicherheitsrelevanten Bestimmungen für die Personen- und Gepäckkontrolle eingehalten werden. Die Eignung ist zu verneinen, wenn ein für die Fluggastkontrolle bestellter Luftsicherheitsassistent in grober Weise gegen die Dienstanweisung zur Durchführung der Luftsicherheitsaufgaben verstoßen hat und weitere die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigende Verstöße zu befürchten sind.
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In der einschlägigen Dienstanweisung des Bundesgrenzschutzamtes, an die der Kläger gem. § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG gebunden ist, wird die Durchführung der Personenkontrolle, die vor allem dem Auffinden gefährlicher Gegenstände, wie Waffen, dient, detailliert geregelt. Danach beginnt die Personenkontrolle mit dem Durchschreiten der Torsonde, wobei bei einer Alarmierung (Metalldetektion) angeordnet wird, eine intensive manuelle Durchsuchung des Fluggastes durchzuführen (Nr. 3.2.2 Satz 3 der Dienstanweisung). Die manuelle Überprüfung hat mit einer einsatzbereiten Handsonde zu erfolgen, die an „allen Körperpartien der zu kontrollierenden Person, beginnend im Kopfbereich bis zu den Fußknöcheln entlang geführt wird. Gleichzeitig mit der Überprüfung durch die Handsonde hat die Kontrollkraft die zu kontrollierende Person mit der freien Hand abzutasten, um bei Sonderanzeige Aufschluss über den Grund der Anzeige zu erlangen und am ganzen Körper nicht metallische Tatmittel zu erkennen (Grundsatz: Hand folgt Sonde, vgl. Nr. 3.2.2 Sätze 5 und 12 der Dienstanweisung). Betont wird in der Dienstanweisung, dass bei der Durchsuchung auf die Körperpartien bzw. Kleidungsstücke zu achten ist, die sich als Versteck für Waffen eignen, wobei ausdrücklich die Variante „unter Verbänden“ genannt wird.
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Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme geht die Kammer von folgendem Sachverhalt aus: Der Kläger führte am 23.9.2004 zusammen mit seiner Kollegin Frau O. die Personenkontrolle am GAT (General Aviation Terminal) des Flughafens ... durch. Gegen 14 Uhr kamen der als Testperson eingeteilte Zeuge POK M. und der Testbeobachter POK B. zur Kontrollstelle, wo sie von Frau K., die den Zugang zum GAT beaufsichtigte, nach der Nennung einer zuvor vereinbarten Losung eingelassen wurden. Die beiden Tester erschienen in Zivil, so dass sie nicht als Polizeibeamte zu erkennen waren. Der Kläger überprüfte zunächst den Testbeobachter B, der anschließend die Kontrolle des Zeugen D., beobachtete. Der Zeuge durchschritt zunächst die Torsonde. Da diese ein Signal zeigte, legte der Zeuge auf Aufforderung des Klägers seinen Gürtel mit Metallverschluss ab und ging erneut durch die Torsonde. Diese meldete wiederum ein akustisches Signal. Darauf überprüfte der Kläger den Zeugen mit einer Handsonde, die mehrfach anschlug und tastete ihn teilweise ab. Obwohl der Zeuge seine Füße abwechselnd auf einen kleinen Hocker zu stellen hatte, unterließ es der Kläger, beim Zeugen den Bereich der rechten Wade zwischen Kniekehle und Ferse abzutasten. Deshalb bemerkte der Kläger nicht, dass der Zeuge an dieser Stelle eine Schreckschusspistole (Typ Röhm 3 S) trug, die mit einem Klebeband an der Rückseite der Wade befestigt war. Soweit der Kläger mutmaßt, die Pistole sei überhaupt nicht bzw. erst nach dem Test angebracht worden, fehlen jegliche Anhaltspunkte, die diese Behauptung stützen könnten. Die Bekundung des Zeugen, die Schreckschusswaffe sei bereits in den Räumen des BGS in ... angebracht worden, wird vom Testleiter in dessen dienstlicher Äußerung bestätigt. Der vom Kläger angeführte Umstand, ihm sei nach der Kontrolle nur der Verband und nicht die Waffe gezeigt worden, begründet keine Zweifel an der Darstellung der Behörde. Dem Kläger ist entgegenzuhalten, dass ihm oblag, bei etwaigen Zweifeln an der Existenz der Waffe auf eine Entfernung des Klebebands zu dringen. Soweit er in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, dazu habe keine Gelegenheit bestanden, weil er mit der Kontrolle weiterer Personen beschäftigt gewesen sei, erscheint diese Einlassung vorgeschoben. Der Kläger hat selbst eingeräumt, das GAT sei vergleichsweise gering frequentiert. Dies war auch in der konkreten Situation so. So wird in dem Testverlaufsbericht vom 24.9.2004 festgehalten, es habe während des Tests kein Fluggastaufkommen gegeben. Auch der in der mündlichen Verhandlung vernommen Zeuge hat glaubhaft bekundet, dass nach der Durchführung des Tests lediglich ein oder zwei zu kontrollierende Personen nachgefolgt seien. Demnach kann keine Rede davon sein, eine Überprüfung bezüglich der Waffe sei wegen Besucherandrangs nicht möglich gewesen.
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Der Kläger hat demnach gegen die Vorschrift in der Dienstanweisung verstoßen, den Körper einer zu überprüfenden Person vollständig abzutasten. Dieser Verstoß ist nicht nur wegen der Gefährlichkeit des nicht erkannten Gegenstands, sondern auch deshalb gewichtig, weil der Kläger schon durch das Signal der Torsonde hätte erkennen müssen, dass der Zeuge - neben dem Gürtel, der zuvor abgelegt wurde - einen weiteren Gegenstand aus Metall mit sich führt. Erschwerend kommt folgendes hinzu: Nach den glaubhaften Angaben des Zeugen zeigte die Handsonde während der Überprüfung des Zeugen akustische Signale; das Gerät war also funktionsfähig. Daraus folgt, dass der Kläger entweder ein Signal im Bereich der rechten Wade nicht durch Abtasten überprüft hat oder aber es versäumt hat, die Handsonde entlang dieses Körperteils zu führen, was einen weiteren Verstoß gegen die Dienstvorschrift bedeutet. Denn diese schreibt vor, die Handsonde entlang allen Körperpartien der zu kontrollierenden Person, beginnend im Kopfbereich bis zu den Fußknöcheln entlang zu führen. Soweit der Kläger behauptet, er habe den Zeugen ordnungsgemäß abgesondet, wird diese Einlassung durch die glaubhafte Bekundung des Zeugen D., die mit der schriftlichen, alsbald nach dem Vorfall gefertigten Erklärung des Testbeobachters B. übereinstimmt, widerlegt.
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Der Einwand des Klägers, im konkreten Fall sei eine Personenkontrolle entbehrlich gewesen, trifft nicht zu. Selbst wenn von seinem Vortrag ausgegangen wird, die am Zugang zum GAT eingesetzte Frau K. sei Inhaberin eines sog. A1-Ausweises, der das unkontrollierte Mitführen zweier Personen gestatte, wäre der Kläger nicht befugt gewesen, von einer Personenkontrolle abzusehen. Der Kläger trägt vor, eine Kontrolle sei dann nicht notwendig, wenn der Inhaber des A1-Ausweises mit den Worten „dies ist so in Ordnung“ darauf hinweist, dass keine Kontrolle durchzuführen ist. Dass Frau K. einen solchen Hinweis für die Testperson bzw. den Testbeobachter gegeben hat, behauptet der Kläger selbst nicht. Im Übrigen ist der sog. A1-Ausweis nach der vorliegenden Dienstanweisung des Flughafenbetreibers ein Dauerausweis für den gesamten Sicherheitsbereich mit Führungsbefugnis, wobei zwei Personen über eine Pforte geführt werden können. In dieser Dienstanweisung ist weiter geregelt, dass unter Führungsbefugnis die Befugnis zur Begleitung und ständigen Beaufsichtigung von Personen ohne Flughafenausweis in Sicherheitsbereichen gemeint ist. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass Frau K. erklärt hat, sie mache von ihrer Befugnis Gebrauch und führe die beiden BGS-Beamten unter ihrer Aufsicht in den Sicherheitsbereich. Das wird auch vom Kläger nicht behauptet. Es kann auch nicht angenommen werden, Frau K. habe konkludent solches zum Ausdruck gebracht. Dagegen spricht schon die (auch vom Kläger eingeräumte) ausdrückliche Erklärung der beiden Testpersonen, sie wollten kontrolliert werden. Außerdem lag die Annahme fern, Frau K. habe die Absicht gehabt, die Tester mit sich zu führen, d.h. unter ihrer Aufsicht zu behalten. Frau K. erklärte nämlich nach der Bekundung des Zeugen: „Die beiden (gemeint die Testpersonen) wollen auf das Rollfeld in eine Halle“. Dass Frau K. dorthin mitgehen wollte, ist nicht geäußert worden. Im Übrigen wäre eine entsprechende Annahme auch unrealistisch, denn Frau K. hätte in diesem Fall ihre eigentliche Aufgabe, den Zugang zum GAT zu kontrollieren, nicht erfüllen können. Selbst wenn Frau K. vor den beiden Beamten durch die Kontrollstelle gegangen ist (so der Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung), kann daraus nicht geschlossen werden, Frau K. werde die betreffenden Personen führen und beaufsichtigen.
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Der Einwand des Klägers, der „Realtest“ sei nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, ist ebenfalls nicht stichhaltig. Abgesehen davon, dass sich das Fehlverhalten des Klägers bereits aus den obigen Feststellungen ergibt, kann keine Rede davon sein, die einschlägigen Regeln seien nicht beachtet worden. Nach den von der Beklagten vorgelegten Grundsätzen des Bundesministeriums des Innern über die Durchführung von Sicherheitstests und die arbeits- und dienstrechtlichen Konsequenzen bei erkanntem Fehlverhalten von Fluggastkontrollkräften und Personal mit Vorgesetztenfunktion vom 25.10.2000 (Az. P 2-643 520-1/6) trifft es nicht zu, dass am GAT, wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung behauptet, keine Sicherheitstests durchzuführen sind. Seine Rüge, es habe weder eine Nachbesprechung stattgefunden noch sei ein Protokoll erstellt worden, ist nicht berechtigt. Dass eine Nachbesprechung erfolgt ist, ergibt sich bereits aus den Einlassungen des Klägers, denn er räumt ein, man habe ihm nach dem Test das Ergebnis eröffnet, wobei ihm die Stelle, an der der gefährliche Gegenstand versteckt gewesen sei, gezeigt. Der in den Grundsätzen geforderte, vom Testleiter gefertigte „Testverlaufsbericht“ vom 24.9.2004, in dem die beteiligten Personen aufgeführt sind und das Geschehen ausführlich dargestellt wird, befindet sich in den Akten (AS 30-32). Ein zusätzliches Protokoll ist daneben nicht erforderlich. Der Einwand des Klägers, die Angehörigen der Testgruppe hätten sich (nach dem Test) nicht ausgewiesen, ist unerheblich, denn die genannten Grundsätze sehen dies nicht vor. Bei etwaigen Zweifeln an der Befugnis der Tester, stand es dem Kläger im Übrigen frei, das Vorzeigen von Dienstausweisen zu verlangen. Die genannten Grundsätze schreiben auch nicht vor, dass sich die getestete Person sofort nach Beendigung des Tests als Testperson zu erkennen gibt. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass im vorliegenden Fall, die Testperson und der Testbeobachter zunächst den hinter der Einlasskontrolle wartenden Testleiter informierten, bevor sie dem Kläger das Ergebnis der Überprüfung bekannt gaben.
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Es trifft auch nicht zu, wenn vom Kläger geltend gemacht wird, ihm könne allenfalls „leichteste Fahrlässigkeit“ vorgeworfen werden. Die Kammer ist vielmehr mit der Beklagten der Auffassung, dass der beim Sicherheitstest festgestellte Verstoß keineswegs auf ein „Augenblicksversagen“, sondern auf eine bewusst nachlässige Haltung des Klägers gegenüber den Belangen der Luftsicherheit zurückzuführen ist. In diese Richtung weisen bereits die Äußerungen des Klägers im Anschluss an die Kontrolle. So heißt es in der dienstlichen Erklärung von POK D., der Kläger habe nach dem Test geäußert, im GAT-Bereich würden die Kontrollen „etwas oberflächlicher“ durchgeführt. Auch POK B. und PHM H. halten in ihren schriftlichen Stellungnahmen fest, der Kläger habe erklärt, es werde von der Fa. ... bzw. dem Betreiber der Kontrollstelle gewünscht, dass am GAT „etwas lascher“ (so POK B.) bzw. „nachlässiger“ (so PHM H.) kontrolliert werde. Dass von der Fa. ... bzw. dem Betreiber des GAT eine Einflussnahme in diesem Sinne ausgeübt wurde, ist indes nicht erkennbar. Aus der Behördenakte geht hervor, dass der Bundesgrenzschutz diesen (pauschal gebliebenen) Vorwürfen nachgegangen ist, wobei keine Anhaltspunkte festgestellt wurden, die geeignet wären, die Behauptung des Klägers zu stützen. Dass das Übersehen der Schreckschusswaffe Folge einer bewusst nachlässigen Haltung des Klägers war, ergibt sich auch aus seiner schriftlichen Erklärung vom 27.9.2004, er habe die Personen „nicht in allen Einzelheiten abgetastet sondern nur an den relevanten Stellen“. Die Einlassung des Klägers in der Klagebegründung, damit habe er gemeint, dass er nur die nicht durch Kleidung verdeckten Körperteile nicht abgetastet habe, überzeugt nicht, denn sie verträgt sich bereits nicht mit dem objektiven Befund. Seine Erklärung, er sei davon ausgegangen, die von ihm überprüften Personen gehörten zur Mitarbeiterin der Einlasskontrolle (die Inhaberin eines sog. A1-Ausweises war), kann ihn nicht entlasten. Selbst wenn der Kläger diese Vorstellung hatte, berechtigte ihn dies nicht, von einer ordnungsgemäßen Kontrolle abzusehen, ohne sich zuvor zu vergewissern, ob der Inhaber des Ausweises von seiner Befugnis tatsächlich Gebrauch machen will. Ein weiterer Beleg für die nachlässige Haltung in Sicherheitsfragen ist die vom Testbeobachter B. festgehaltene Äußerung des Klägers nach dem Vorfall, er, der Kläger, hätte an anderen Kontrollstellen die Waffe auf jeden Fall entdeckt. Dies deutet darauf hin, dass der Kläger bei seinem Einsatz am GAT generell weniger intensiv kontrollierte. Für diese Annahme spricht auch die Einlassung des Klägers (die er auch in der mündlichen Verhandlung aufrecht erhalten hat), im fraglichen Fall sei eine Kontrolle nicht notwendig gewesen, was, wie ausgeführt, unzutreffend ist.
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Dem Kläger ist nach alledem nicht nur eine grobe Missachtung der Dienstanweisung zur Durchführung der Luftsicherheitsaufgabe vorzuwerfen. Auf Grund seiner bewusst nachlässigen Haltung gegenüber den Belangen der Luftsicherheit, sind auch weitere, die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigende Verstöße bei der Fluggastkontrolle zu befürchten. Eine Eignung des Klägers für die Ausübung hoheitlicher Befugnisse gem. § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG a.F. (jetzt § 5 Abs. 5 Luftsicherheitsgesetz) ist unter diesen Umständen nicht gegeben.
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Die Beklagte hat bei ihrer Entscheidung von ihrem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht. Unerheblich ist, ob der Ausgangsbescheid den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung entspricht. Denn Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung ist der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Im Widerspruchsbescheid sind die für die Entscheidung erheblichen Gesichtspunkte erkannt und gegeneinander abgewogen worden. Nicht zu beanstanden ist, dass die Beklagte hier zur schärfsten Maßnahme des Widerrufs der Beleihung gegriffen hat, denn mildere Maßnahmen, wie eine Ermahnung oder eine Androhung des Widerrufs waren in Anbetracht der fehlerhaften Einstellung des Klägers gegenüber den Belangen der Luftsicherheit nicht geeignet, die künftige Einhaltung der Standards bei der Fluggastkontrolle zu gewährleisten. Zu Unrecht macht der Kläger geltend, die Beklagte habe in vergleichbaren Fällen von einem Widerruf der Beleihung abgesehen. Denn die vom Kläger angeführten Fälle zeichnen sich dadurch aus, dass den Betroffenen - im Gegensatz zum Kläger - kein bewusst vorschriftswidriges Handeln zur Last gelegt wurde. Die hier verhängte Sanktion widerspricht auch nicht den o.g. Grundsätzen über die Durchführung von Sicherheitstests. Denn darin wird ausdrücklich bestimmt, dass bei schwerwiegendem Fehlverhalten ein Entzug der Beleihung im Ausnahmefall auch bei einem erstmaligen Fehlverhalten erfolgen kann. Dass die Beklagte hier einen solchen Ausnahmefall angenommen hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
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Die Berufung ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen.
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