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Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wird auf Antrag des Klägers festgestellt, dass ein Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn er sich nach der Erhebung der Klage erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Regelung ist entsprechend auf Verpflichtungsklagen und auf den Eintritt der Erledigung vor Klageerhebung anwendbar (vgl. hierzu Eyermann, VwGO, 11. Aufl. Rd.Nrn. 97 und 99 zu § 113).
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Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass die Beklagte die streitige Sondernutzungserlaubnis für die Veranstaltung " R. am See, Open Air in K. " durch einen Verwaltungsakt abgelehnt hat. Dieser ist als Regelung im Sinne des § 35 LVwVfG in dem Schreiben vom 18.7.2002 enthalten. Die Erledigung trat hier dadurch ein, dass die Veranstaltung am 31.8.2002 stattgefunden hat, also vor der Erhebung der Klage beendet war. Da die Klägerin dargelegt hat, sie wolle auch zukünftig für ähnliche Veranstaltungen außerhalb Tübingens werben, hat sie ein berechtigtes Interesse für die beantragte Feststellung unter dem Aspekt der Wiederholungsgefahr dargelegt. Hierzu hat sie in der mündlichen Verhandlung ein Schreiben der Beklagten vom 25.04.2003 zur Kenntnis gebracht, worin ihr die durch die Beklagte beabsichtigte Ablehnung der Straßenwerbung in Tübingen für das auswärts stattfindende "S. Festival" mitgeteilt wurde. Damit ist sowohl die Absicht der Klägerin dargetan, künftig in Tübingen Straßenwerbung für auswärtige Veranstaltungen durchführen zu wollen als auch das fortbestehende ablehnende Verhalten der Beklagten.
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Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 18.07.2002 war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten.
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Rechtsgrundlage für die beantragte Genehmigung zur Aufstellung von Plakattafeln in Tübingen als über den Gemeingebrauch an den Straßen hinausgehende Benutzung (§ 16 Abs. 1 StrG) war § 16 Abs. 2 StrG. Dem Begehren der Klägerin war auch im Verwaltungsverfahren zu entnehmen, dass es ihr darum ging, eine Erlaubnis dafür zu erhalten, Plakate im Straßenraum auf der Gemarkung der Beklagten aufstellen zu dürfen. Dieses Begehren stellt sich als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG an den dafür von der Beklagten vorgesehenen Straßen dar. Dem Einwand der Beklagten, es habe sich nicht um einen entscheidungsreifen, weil zu unbestimmten, nicht auf bestimmte Örtlichkeiten bezogenen Antrag gehalten, folgt das Gericht nicht. Dieser Gesichtspunkt war im Verwaltungsverfahren ersichtlich nicht von Bedeutung und auch aus den Darlegungen des Leiters des Ordnungsamts der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat sich nicht ergeben, dass eine fehlende örtliche Eingrenzung bei der Ablehnung maßgeblich, vielmehr die Ablehnung allein von der Vorgabe der Richtlinien getragen war, eine Werbung für auswärts stattfindende Veranstaltungen nicht zuzulassen.
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Dem entspricht es, dass nach der strittigen Richtlinie die Erlaubnis nur für die dort genannten Straßen erteilt wird und in der konkreten Erlaubnis darüber hinaus genauere, aber nur abstrakte Regelungen zum Anbringungsort sind, dieser aber sonst nicht konkret festgelegt wird (vgl. das Muster vom 14.11.02 für eine Erlaubnis; Behördenakte, Tei „Allgemeines“).
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Nach § 16 Abs. 2 StrG entscheidet die Straßenbaubehörde über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG nach pflichtgemäßem Ermessen. Diese Ermessensentscheidung kann vom Gericht nach § 114 VwGO nicht vollständig, sondern nur auf Ermessensfehler überprüft werden. Solche Ermessensfehler liegen jedoch in der der Klägerin mit Verfügung vom 18.07.2002 mitgeteilten ablehnenden Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vor.
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Das der Beklagten nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck dieser Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots, auszuüben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, ESVGH 50, 143 ff; = VBlBW 2000, 281 ff; = NVwZ- RR 2000,1837ff.).
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Die Satzung der Beklagten über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen enthält in ihrem § 2 keine eigenständigen Regelungen zur Ermessensausübung. Vielmehr wird in § 2 Abs. 1 der Satzung auf die vom Gemeinderat erlassenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen verwiesen; die darin enthaltenen allgemeinen Vorschriften sollen für alle Sondernutzungen gelten. Eine vorweggenommene Ermessensausübung durch vom zuständigen Gemeinderat erlassenen Richtlinien ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Allerdings sind dann entweder schon alle im Rahmen von § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG beachtlichen Gesichtspunkte angemessen zu berücksichtigen oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können (zu den Anforderungen an eine der Verwaltung vorgegebene Ermessensdirektive vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2001, Az: 11 LA 565/01, InfAuslR 2001, 290-292). Vorliegend entsprechen weder die von der Beklagten herangezogenen Richtlinien des Gemeinderates diesen Anforderungen noch liegt sonst eine dem Begehren der Klägerin hinreichend gerecht werdende Einzelfallentscheidung vor. Denn der generelle Ausschluss der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen in der hier streitigen Form ist unverhältnismäßig und widerspricht dem Gleichbehandlungsgrundsatz.
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Unproblematisch ist es, wenn die Beklagte bei der Ermessensausübung generell die Beachtung der Belange der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs vorgibt. Die Beachtung dieser Belange ist im Straßenrecht geradezu geboten. Dagegen können Überlegungen zum Schutz des Ortsbildes nur mit Einschränkungen bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen berücksichtigt werden. Städtebauliche oder baugestalterische Belange entsprechen nur dann dem Zweck des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG, wenn sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Das ist etwa bei dem Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes der Fall. Belange, die wie der Schutz des Ortsbildes als Ganzes unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen Straßengrund haben, können die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis dagegen grundsätzlich nicht rechtfertigen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999, 5 S 2051/98, a.a.O.). Nach der zitierten Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, der sich die Kammer anschließt, setzt der Schutz eines konkreten Straßenbildes zudem ein entsprechendes vom Gemeinderat erlassenes Konzept voraus. Ein solches kann durchaus in den von der Beklagten herangezogenen, vom Gemeinderat beschlossenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen vom 23. März 1992 in der Fassung vom 11. April 1996 gesehen werden. Ihnen ist u.a. zu entnehmen, dass die Straßenwerbung auf größere Straßen bzw. Durchgangsstraßen einschließlich deren Einmündungsbereiche beschränkt sein soll. An die Konkretisierung der Gestaltungsvorstellungen dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Eine positive Umschreibung des Konzepts ist nicht zwingend geboten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12. 1999 a. a. O.) Allerdings ist die in Abschnitt 2 Nr. 7 der Richtlinien enthaltene Beschränkung
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"Erlaubnisse werden nur erteilt
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- für in Tübingen stattfindende Veranstaltungen, ausnahmsweise können in den Stadtteilen Veranstaltungen von angrenzenden Gemeinden zugelassen werden, ... "
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unverhältnismäßig und verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz.
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Für den gänzlichen Ausschluss der Werbung für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beklagten kein hinreichend sachlich gebotener Grund ersichtlich. Insoweit fehlt der gebotene sachliche Bezug zur Straße oder ist jedenfalls nur mittelbar erkennbar. Die Plakate, die für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen werben, dürften nämlich schwerlich belastender für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sein noch werden sie das konkrete Ortsbild in ihrer Umgebung stärker beeinträchtigen als jene, die auf die örtliche Veranstaltungen hinweisen.
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Die Beklagte ist allerdings der Ansicht, dass schon bei Zulassung der Werbung für örtliche Veranstaltungen die Kapazität im Hinblick auf den Schutz von Verkehr und Ortsbild gänzlich ausgeschöpft ist. Hierzu wurde von den Beklagtenvertretern in der mündlichen Verhandlung angegeben, man könne schon bei den „Innerörtlichen“ i.d.R. nur 30 Werbeplakate erlauben, bei überörtlicher Ausstrahlung der Veranstaltung u.U. 60 Stück. Künftig werde es aber „enger“ werden, da man die Standorte - dies seien künftig nur noch bestimmte Laternenmasten an bestimmten Straßen - einzeln bezeichnet vergeben werde. Insofern werde es 238 mögliche Standorte geben.
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Es erscheint der Kammer gleichwohl nicht sachgerecht, dass im Jahr 2002, als unstreitig noch mehr Standorte möglich waren, da nicht nur Laternenmasten in Frage kamen, die strittige Werbung für außerörtliche Veranstaltungen völlig abgelehnt wurde. Ebenso wie die Konkurrenz bei den „Innerörtlichen“ zu einer Kontingentierung führte, erscheint eine entsprechende Regelung der Gesamtkonkurrenz, also einschließlich der „Außerörtlichen“ möglich. Die getroffene Unterscheidung allein nach dem Ort der Veranstaltung ist, auch wenn dem Kapazitätsgründe zugrunde liegen, kein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal, das dem Gleichheitssatz genügt.
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Das Erfordernis der praktischen Handhabbarkeit bedingt nicht einen gänzlichen Ausschluss der Werbung für ortsferne Veranstaltungen. Die Zulassung eines gewissen Kontingentes von Plakaten für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen, möglicherweise zusätzlich differenziert nach Eingang des Antrags in einem bestimmten zeitlichen Fenster vor dem Termin der Veranstaltungen und möglicherweise saisonal bzw. nachfragebedingt unterschiedlich, ohne dass dadurch die Gesamtzahl der zugelassenen Werbeplakate erhöht wird, verkompliziert die Genehmigungspraxis nicht wesentlich, nachdem bereits jetzt eine durchaus differenzierte Praxis - etwa durch die permanente Berücksichtigung der Veranstaltungen des "S." oder der "Tübinger M." bei Beschränkung auf eine Höchstzahl von Werbeplakaten insgesamt besteht und nach den Ausführungen des Ordnungsamtsleiters in der mündlichen Verhandlung für die Zukunft eine noch ausdifferenziertere Regelung ins Haus steht. Auch bei der Berücksichtigung auswärts stattfindender Veranstaltungen bei der genehmigungspflichtigen Plakatwerbung im Straßenraum nach einer gewissen Quote oder Plakatzahl scheint das von der Beklagten zum Ausdruck gebrachten Ziel, den kleineren Vereinen und Veranstaltern kultureller Veranstaltungen Raum für preiswerte Straßenwerbung zu belassen, nicht unmöglich gemacht. Diese können auch künftig bevorzugt, wenngleich quotenmäßig geringfügig reduziert, berücksichtigt werden. Der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass an 13 Litfasssäulen und Anschlagtafeln im Zentrum Tübingens, etwa vor dem Kulturamt oder im Durchgang inzwischen Altem Botanischen Garten und Nonnenhaus, kostenlose Plakatwerbung angebracht werden kann und dass es weitere kostenpflichtige Werbemöglichkeiten gibt, enthebt die Beklagte für die vorliegend streitige Plakatwerbung schon deswegen nicht von der Verpflichtung zur Berücksichtigung der sondernutzungserlaubnispflichtigen Werbemöglichkeiten für auswärts stattfindende Veranstaltungen, weil es sich dabei um andere, z. T. attraktivere, vor allem auch vom Kraftfahrzeugverkehr aus wahrnehmbare kostengünstige weitere Werbemöglichkeiten handelt. Dass nach den Vorstellungen der Beklagten die Tübinger Bürgerschaft ausschließlich auf in Tübingen stattfindende Veranstaltungen durch die streitige Plakatwerbung hingewiesen werden soll, rechtfertigt die bisherige Vergabepraxis der Beklagten schon deswegen nicht, weil es dafür keinen sachlichen Grund gibt. Gerade die von der Universität mit geprägte Tübinger Einwohnerschaft wird sich in hohem Maße auch für Veranstaltungen etwa im nahen Stuttgart (Daimler Stadion, Schleyerhalle, Staatsgalerie) oder Balingen (bundesweit beachtete Kunstausstellungen in der Stadthalle) interessieren. Daher erscheint insoweit eine Differenzierung möglich und geboten, zumal bislang auch von Tübinger Veranstaltern in nicht angrenzenden Gemeinden durchgeführte Veranstaltungen nicht beworben werden dürfen.
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Da die Beklagte unterlegen ist, hat sie die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO).
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Die Berufung gegen dieses Urteil war durch das Verwaltungsgericht nicht gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO abschließend aufgezählten Zulassungsgründe vorliegt. Unbenommen bleibt der Antrag auf Zulassung (vgl. die Rechtsmittelbelehrung), über den gemäß § 124 a Abs. 4, 5 VwGO der VGH Baden-Württemberg entscheidet.
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