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| Die Klage ist als Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 20.12.2010 zulässig. Sie ist auch zulässig, soweit damit zugleich eine Aufhebung der im Widerspruchsbescheid vom 23.08.2011 enthaltenen Festsetzung einer Widerspruchsgebühr begehrt wird. Insoweit fehlt es nicht an der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Die Festsetzung einer Widerspruchsgebühr stellt eine erstmalige Beschwer für den Kläger dar (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO). An ihrer zunächst gegenteiligen Auffassung hält auch die Beklagte zwischenzeitlich nicht mehr fest. |
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| Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger dürfte zwar als privat niedergelassener Arzt im Sinne von § 8 Abs. 3 der hier streitigen Notfalldienstordnung anzusehen sein (dazu nachfolgend unter 1.). Seine Heranziehung zu den Kosten besonderer Einrichtungen des Notfalldienstes beruht aber nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (dazu 2.) und verstößt in ihrer konkreten Ausgestaltung gegen das auch hier zu beachtende abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip (dazu 3.); letztlich fehlt es der Beklagten auch an der erforderlichen Verwaltungsaktsbefugnis (dazu 4.). |
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| 1. Rechtsgrundlage für die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzte Kostenbeteiligung für das hier streitige Jahr 2009 ist § 8 Abs. 3 Satz 1 der Notfalldienstordnung der Bezirksärztekammer Südwürttemberg in der Fassung der Neubekanntmachung vom 25.11.2008 (veröffentlicht in: ÄBW 2008, S. 560 ff.; im Folgenden: NFDO). Nach dieser Vorschrift haben die privat niedergelassenen Ärzte die Kosten besonderer Einrichtungen im allgemeinen und gebietsärztlichen Notfalldienst, insbesondere von zentralen Notfallpraxen, mit einer anteiligen Gebühr zu tragen. |
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| Es spricht vieles dafür, dass der Kläger im streitigen Jahr 2009 „privat niedergelassener Arzt“ im Sinne dieser Bestimmung war und damit die (einzige) Tatbestandsvoraussetzung der Vorschrift erfüllt hat. Auch wenn weder § 30 Abs. 3 Satz 2 HeilberufekammerG noch §§ 17 Abs. 1, 26 Abs. 1 der Berufsordnung der Landesärztekammer vom 19.09.2007 eine nähere Bestimmung des Begriffs der Niederlassung entnommen werden kann, erscheint es im Rahmen einer autonomen Auslegung dieses Begriffs zulässig, in der Sache auf die von der Beklagten in diesem Zusammenhang verwendete und durchaus passend erscheinende Definition zurückzugreifen, wie sie - wenngleich ohne Rechtsnormcharakter - im „Merkblatt zur Aufnahme und Ausübung ärztlicher Tätigkeit in der Praxis“ vom Februar 2011 unter I.4 wiedergegeben ist: |
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| „I. 4. (...) Niederlassung bedeutet die Errichtung einer mit den notwendigen räumlichen, sachlichen und personellen Mitteln ausgestatteten Sprechstelle zur Ausübung der ärztlichen Tätigkeit an einem bestimmten Ort und einer konkreten Adresse (z. B. 12345 Musterstadt, Musterstr. 1).“ |
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| Dabei dürfte zur näheren Eingrenzung dessen, was an räumlichen, sachlichen und personellen Mitteln „notwendig“ für die Ausübung einer niedergelassenen Tätigkeit ist, auf die vom jeweiligen Arzt selbst für seinen Tätigkeitsbereich für erforderlich gehaltene Ausstattung abzustellen sein. Die (ggf. fehlende) apparativ-technische Ausstattung einer Praxis oder eine wie auch immer näher bestimmte Mindestinfrastruktur kann danach nicht unabhängig vom konkreten Tätigkeitsfeld des jeweiligen Arztes in seinem Fachgebiet maßgeblich sein. Ein Arzt kann nicht einerseits in einem Bereich ärztlichen Wirkens tätig sein, in dem etwa eine besondere apparative Praxisausstattung nicht erforderlich ist, andererseits aber wegen des Fehlens eben dieser Ausstattung das Vorliegen einer Praxis verneinen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.07.2011 - 13 B 395/11 -; vgl. zum Vertragsarztrecht auch BSG, Urteil vom 28.09.2005 - B 6 KA 73/04 R - MedR 2006, 491 m.w.N. sowie Kerber, jurisPR-MedizinR 7/2011, Anm. 3). |
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| Art und Umfang der konkreten ärztlichen Tätigkeit des Klägers im streitigen Jahr 2009 lassen hier wohl den Schluss auf eine Niederlassung im hier fraglichen Sinne zu. Der Kläger hat in diesem Jahr für die Behandlung von Patienten seinem Einkommenssteuerbescheid zufolge Rechnungen in Höhe von insgesamt 6.810 Euro ausgestellt. Auf Befragen in der mündlichen Verhandlung hat er angegeben, durchschnittlich etwa einen Patienten pro Woche behandelt zu haben. Dabei nutzte er die in seinem Wohnhaus befindlichen früheren Praxisräume. Dass der - vorwiegend homöopathisch tätige - Kläger dort seinen Angaben zufolge nicht (mehr) über die womöglich allgemeinärztlich übliche apparative Ausstattung verfügt, ändert nach den vorstehend dargelegten Maßgaben nichts daran, dass die von ihm bereit gehaltene Infrastruktur offenkundig für die Beratung und Behandlung seiner Patienten - wenn auch in eingeschränktem quantitativen Umfang - hinreicht. Der Begriff der Niederlassung im Sinne der NFDO stellt im Übrigen wohl nicht zwingend auf das Vorhandensein einer Ausstattung ab, wie sie für eine umfassende und alle Sparten ärztlichen Wirkens abdeckende Notfalldienstbehandlung erforderlich oder jedenfalls üblich sein mag, sondern bietet die Möglichkeit, einen Vertreter zu bestellen oder im Einzelfall aus schwer wiegenden Gründen auch eine Befreiung von der Heranziehung zu Notfalldiensten zu erhalten. |
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| Hinzu kommt, dass der Kläger entgegen seinen schriftsätzlichen Ausführungen im gerichtlichen Verfahren im streitigen Jahr 2009 - und sogar bis heute - öffentlich auf seine ärztliche Tätigkeit am Ort seiner (früheren) Praxis hingewiesen hat und hinweist. Sowohl im Telefonbuch „Das Örtliche“ als auch in den „Gelben Seiten“ ist er nach wie vor als „Homöopathischer Arzt“ unter der Rubrik „Homöopathie“ bzw. in der Branche „Ärzte: Allgemeinmedizin und Praktische Ärzte“ verzeichnet, was sich aus dem Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgehaltenen Internetabrufen ergibt. Auch in zahlreichen im Internet verfügbaren „Suchdatenbanken“ für Ärzte kann der Kläger bis heute erfolgreich recherchiert werden. Der Eintrag des Klägers unter www.med-kolleg.de enthält sogar den Zusatz „Ab 01. Juli 2005 können aus Altersgründen nur noch Privatpatienten behandelt werden. Terminabsprache nach Voranmeldung“, der deutlich darauf hinweist, dass der Kläger auch nach dem Ende seiner vertragsärztlichen Tätigkeit in organisierter Form ärztlich tätig blieb. |
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| Auch wenn das Gericht durchaus nachvollziehen kann, dass der Kläger als vormaliger „Landarzt“ zahlreiche (ehemalige) Patienten nicht ohne Weiteres abweisen kann und will, zeigt der nicht unbeträchtliche Umfang seiner weiteren ärztlichen Tätigkeit, der schon aus dem Jahresbruttoeinkommen von knapp 7.000 Euro ablesbar ist, dass sein ärztliches Wirken über reine Freundschaftsdienste oder das Ausstellen eines Rezeptes im Verwandtenkreis bei Weitem hinaus geht und nicht etwa als private Hobbytätigkeit in Privaträumen eingestuft werden kann. Eine solche Einschätzung würde der Tätigkeit des Klägers wie auch den Interessen der Behandelten ersichtlich nicht gerecht (vgl. dazu auch VG Münster, Urteil vom 23.09.2008 - 5 K 563/07 -). Indiziell wird diese Annahme weiter bestätigt durch den Umstand, dass der Kläger - wie er in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - auch noch immer über eine Berufshaftpflichtversicherung verfügt und auch dadurch deutlich macht, dass er in eingeschränkter, aber eben durchaus institutionalisierter Weise Patienten behandelt. |
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| Dass die vom Kläger weiter genutzten ehemaligen Praxisräume nunmehr auch seiner Tätigkeit als S. des Landesverbands Baden-Württemberg des Deutschen Zentralvereins homöopathischer Ärzte dienen und der Kläger in dieser Eigenschaft dort stundenweise eine geringfügig beschäftigte Schreibkraft angestellt hat, ändert an dieser Beurteilung nichts. Der Kläger empfängt dort in geeigneten Räumlichkeiten - und nicht etwa nur in seinem privaten Wohnzimmer - nach vorheriger Terminvereinbarung Patienten und behandelt diese. |
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| 2. Die der Heranziehung des Klägers zugrunde liegende Rechtsgrundlage in § 8 Abs. 3 NFDO wird jedoch nicht von einer hinreichenden formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage getragen. |
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| Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 09.05.1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33, 125, 155 ff.) hat aus den Prinzipien des Rechtsstaates und der Demokratie sowie aus dem Zweck des Gesetzesvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitet, dass Berufsregelungen, die die Freiheit der Berufswahl berühren, vom Gesetzgeber selbst getroffen werden müssen und allenfalls Einzelfragen fachlich-technischen Charakters in dem vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen auch durch Satzungsrecht eines Berufsverbandes geregelt werden können. Bei Berufsregelungen, die - wie die Bestimmungen über die Pflichtteilnahme am ärztlichen Notfalldienst - lediglich in die Berufsausübungsfreiheit eingreifen, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken, die Kammern zur Normsetzung zu ermächtigen. Doch muss das zulässige Maß des Eingriffs in den Grundrechtsbereich um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt, je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des einzelnen und das Interesse der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind auch hier dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen vorbehalten. Auch im Rahmen einer an sich zulässigen Autonomiegewährung bleibt der Grundsatz bestehen, dass sich der Gesetzgeber seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und seinen Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht gänzlich preisgeben darf (zur Regelung der Teilnahme am allgemeinen ärztlichen Notfalldienst vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 12.12.1972 - I C 30.69 -, BVerwGE 41, 261). Auch und gerade die Auferlegung von Kostentragungspflichten lässt sich nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie stützen, sondern bedarf einer speziellen Ermächtigungsgrundlage in einem förmlichen Gesetz (BayVGH, Urteil vom 14.07.2011 - 4 N 10.2660 -, BayVBl. 2012, 90). Die Befugnisse der Beklagten, ihren Mitgliedern Geldleistungen hoheitlich aufzuerlegen und Kostentragungspflichten verbindlich regeln zu dürfen, ergeben sich wegen der Grundrechtsrelevanz derartiger Maßnahmen ausschließlich aus den für die Beklagte geltenden Gesetzen und sind auf die dort vorgesehenen Abgabenarten beschränkt (so ausdrücklich für die Beteiligung an den Kosten des ärztlichen Notfalldienstes: VG Köln, Urteil vom 15.04.2008 - 7 K 5351/07 -). |
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| Dem Heilberufekammergesetz ist eine diesen Maßgaben genügende Ermächtigung nicht zu entnehmen. |
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| a) Die NFDO stützt sich ausweislich ihres das Zitiergebot aufgreifenden Einleitungssatzes auf §§ 9, 30 und 31 HeilberufekammerG i.V.m. § 26 der Berufsordnung der Landesärztekammer Baden-Württemberg vom 19.09.2007. § 31 HeilberufekammerG ermächtigt die Beklagte zur Regelung von Berufspflichten und ausdrücklich auch zur Begründung einer Verpflichtung zur Teilnahme am von § 30 Abs. 3 HeilberufekammerG vorgesehenen Notfalldienst. Die Vorschrift beschränkt sich aber darauf, eben lediglich die Regelung der Berufspflichten als solcher und deren Einzelheiten auf die Kammer zu übertragen. Aus der dort geregelten Aufgabe, einen Notfalldienst sicherzustellen und zu organisieren, kann nicht ohne Weiteres auf eine entsprechende Kostenpflicht des Kammermitglieds geschlossen werden (so für das Landesrecht von NRW auch VG Köln, Urteil vom 15.04.2008 - 7 K 5351/07 -). Weder dem Regelbeispielkatalog des § 31 Abs. 2 noch der Satzungsermächtigung in § 10 oder dem Aufgabenkanon in § 4 Abs. 1 HeilberufekammerG lässt sich ein Hinweis darauf entnehmen, dass die Kammer - ggf. nach welchen Grundsätzen - auch befugt sein soll, die Kosten besonderer Einrichtungen auf ihre Mitglieder oder nur einen Kreis bestimmter Mitglieder umzulegen. In Anbetracht des Umstands, dass es aber dem Gesetzgeber obliegt, die wesentlichen Strukturentscheidungen selbst zu treffen, müsste sich eine entsprechende Befugnis sowie ihre Reichweite unmittelbar aus dem Gesetz ergeben. |
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| Das Gericht hält eine erweiternde Auslegung der Aufgabenzuweisung in § 31 Abs. 1 HeilberufekammerG, die auch die Befugnis zur Regelung einer Kostenumlage umfassen würde (in diese Richtung zu § 73 Abs. 2 Nr. 9 BRAO: AnwGH Hamburg, Beschluss vom 13.02.2004 - II ZU 9/03 -, NJW 2004, 1174; ohne Bedenken insoweit auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.02.1974 - 2 A 70/73 -, VwRspr 26, Nr. 33), nicht für zulässig. Beispiele aus anderen Regelungszusammenhängen (etwa: § 3 Abs. 5 IHK-G, § 113 Abs. 2 HwO zu Sonderbeiträgen, § 89 Abs. 2 Nr. 2 BRAO zu Umlagen) zeigen, dass es dem Normgeber ohne Weiteres möglich ist, gesetzliche Ermächtigungen und Vorgaben für die Erhebung von Entgelten für spezifische Leistungen vorzusehen. Der systematische Vergleich mit der auf die Regelung von Berufspflichten beschränkten hier einschlägigen Vorschrift (§ 31 HeilberufekammerG) zeigt aber auch unter Berücksichtigung der hier zu beachtenden Grundrechtsrelevanz, dass eine derart weit reichende Rechtsetzungsbefugnis von dieser Rechtsgrundlage gerade nicht umfasst ist, sondern vielmehr ausdrücklicher Erwähnung im Parlamentsgesetz bedurft hätte. Im Übrigen lässt sich auch im Weiteren aus § 26 Abs. 2 der Berufsordnung der Landesärztekammer vom 19.09.2007 als untergesetzlicher Rechtsnorm, wonach die von den Bezirksärztekammern erlassenen Vorschriften - also hier die NFDO - für die Einrichtung und Durchführung eines Notfalldienstes im Einzelnen maßgebend sein sollen, eine darauf aufbauende weitere Übertragung einer Kostenumlageermächtigung auf die Bezirksärztekammer als regionale Untergliederung nach § 22 Abs. 3 HeilberufekammerG nicht entnehmen. |
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| b) § 23 Abs. 1 i.V. mit §§ 24, 26 HeilberufekammerG ermächtigt lediglich zur Erhebung des allgemeinen, von allen Zwangsmitgliedern geschuldeten Kammerbeitrags. Darum handelt es sich aber bei der nur auf einzelne Mitglieder - nämlich die notfalldienstpflichtigen niedergelassenen Ärzte - umgelegten Beteiligung an den Kosten der Leitstellenvermittlung nicht. Folgerichtig zitiert die NFDO diese Vorschriften auch nicht zur Begründung der Rechtsetzungsermächtigung. |
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| c) Auch auf § 23 Abs. 2 HeilberufekammerG kann sich die Beklagte nicht stützen. Nach Satz 1 dieser von der Beklagten - trotz der fehlenden Erwähnung im Eingangssatz der NFDO - in der mündlichen Verhandlung zum Beleg ihrer Rechtsetzungsbefugnis herangezogenen Vorschrift können Gebühren und Auslagen für Leistungen erhoben werden, die die Kammer auf Veranlassung oder im Interesse einzelner Mitglieder erbringt. Nach § 23 Abs. 2 Satz 4 HeilberufekammerG regelt die Kammer das Nähere in ihrer Gebührenordnung. |
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| Diese Rechtsetzungsermächtigung enthält bereits keine Weiterdelegationsbefugnis, die eine Regelung der Einzelheiten der Kostenbeteiligung durch die Bezirksärztekammer als regionale Untergliederung der Landesärztekammer erlauben würde. § 23 Abs. 2 Satz 4 HeilberufekammerG verweist insoweit allein auf die von der Landesärztekammer zu erlassende Gebührenordnung. Die Gebührenordnung der Landesärztekammer Baden-Württemberg i.d.F. der Neubekanntmachung vom 15.03.2006 (ÄBW 2006, S. 81; zuletzt geändert durch Satzung vom 16.12.2009, ÄBW 2010, S. 19) regelt jedoch nicht im Ansatz die Beteiligung niedergelassener Ärzte an den Kosten besonderer Einrichtungen des Notfalldienstes, sondern allein die Gebührenerhebung für die in der Anlage zur Gebührenordnung verzeichneten Amtshandlungen, worunter die hier streitige Kostenbeteiligung ersichtlich nicht zu fassen ist. Dass die Beklagte im Rahmen der Heranziehung von Ärzten zur Kostenbeteiligung für den Notfalldienst in besonderen Härtefällen die Stundungs- und Erlassregelung des § 6 GebO anwendet - wie sie zuletzt vorträgt -, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. |
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| Aber auch sonst vermag § 23 Abs. 2 HeilberufekammerG inhaltlich nicht als Rechtsgrundlage für eine untergesetzliche Regelung einer Kostenbeteiligung zu dienen. Zurecht regelt die Landesärztekammer Baden-Württemberg auf dieser Rechtsgrundlage allein die Erhebung „klassischer“ Gebühren und Auslagen. Die hier streitige Kostenbeteiligung fällt darunter jedoch nicht, ist insbesondere - trotz der ungenauen Bezeichnung in den angefochtenen Bescheiden - keine Gebühr im abgabenrechtlichen Sinne und schon deshalb nicht unter § 23 Abs. 2 HeilberufekammerG zu fassen. |
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| Herkömmlich werden als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerwG, Urteil vom 25.08.1999 - 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272). Bei der hier streitigen Kostenbeteiligung fehlt es aber an einer dem Abgabepflichtigen individuell zugutekommenden öffentlichen Leistung. Die öffentliche Leistung besteht hier in der Bereitstellung einer Anbindung an eine von Dritten vorgehaltene Leitstelle und in dem Umstand, dass die Ärztekammer kostenmäßig insoweit in Vorleistung tritt. Die Abgabepflicht ist im Grundsatz unabhängig von der Leistung in Bezug auf einzelne Ärzte, die insoweit überhaupt nicht differenzierbar ist. Der Umlagebetrag wird mithin nicht als Gegenleistung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Arzt individuell veranlasste Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr (vgl. dazu - wie auch zum Folgenden - betreffend eine Umlage nach dem KWG: BVerwG, Urteil vom 13.09.2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, 192). Ebenso wenig ist in der diesbezüglichen Tätigkeit der Beklagten eine Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs für ein individuelles Verhalten des einzelnen Arztes zu erkennen. Darüber hinaus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil (dazu später unter 3.). Konkret für den Kläger und seine Heranziehung gilt dies schon deswegen, weil er am Notfalldienst aktiv nicht teilnimmt und auch nicht teilnehmen muss (ohnehin nicht im bereits abgelaufenen hier streitigen Jahr 2009), weil er - wie die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt haben - kraft der als Befreiungsentscheidung auszulegenden und bislang nicht aufgehobenen Regelung im Schreiben des Vorsitzenden der Kreisärzteschaft vom 06.08.2006 dazu nicht (mehr) verpflichtet ist und auch nach den von der Beklagten zuletzt mitgeteilten wirtschaftlichen Kriterien (Einkommen < 18.000 Euro pro Jahr) in seiner konkreten gesundheitlichen und beruflichen Situation zu befreien wäre (vgl. zu den Anforderungen an eine Befreiung allgemein VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.11.1998 - 9 S 3399/96 -, VBlBW 1999, 187). Gestaltet die Beklagte die Heranziehung der betroffenen Ärzte aber so aus, dass auch vom aktiven Notfalldienst befreite Ärzte zahlungspflichtig sind bzw. sein sollen, so nimmt sie jedenfalls dadurch der Heranziehung den durch einen individuell zurechenbaren Nutzungstatbestand gekennzeichneten Gebührencharakter und nähert die Veranlagung eher einer - allerdings auf einen bestimmten Personenkreis beschränkten - Beitragserhebung an. |
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| Keiner Entscheidung bedarf danach, ob es sich bei der streitigen Abgabe um einen Beitrag, eine Umlage oder etwa eine Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken (Sonderabgabe im engeren Sinne, die als Verbandslast Finanzierungszwecken dient und die auf eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen abzielt; zu den Begrifflichkeiten und Voraussetzungen vgl. nur BVerwG, Urteil vom 13.09.2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, 192; Tettinger, Kammerrecht, S. 174 f.) handelt. Jedenfalls ist § 23 Abs. 2 und den übrigen Bestimmungen des HeilberufekammerG keine Ermächtigung zu entnehmen, die zur Erhebung einer solchen Abgabenart berechtigen würde. |
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| 3. Selbst wenn man dem HeilberufekammerG eine hinreichende Rechtsetzungsermächtigung für die hier streitige Kostenregelung in § 8 Abs. 3 NFDO entnehmen könnte, wäre die auf diese Vorschrift gestützte Heranziehung des Klägers mit dem auch hier zu beachtenden Äquivalenzprinzip nicht vereinbar. Unabhängig von der abgabenrechtlichen Qualifikation der hier streitigen Kostenbeteiligung muss sie in jedem Fall dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem aus dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip abgeleiteten Äquivalenzprinzip genügen (vgl. hierzu und zum Folgenden BSG, Urteil vom 03.09.1987 - 6 RKa 1/87 -, NJW 1988, 2972; Urteil vom 12.05.1993 - 6 RKa 33/92 -; lediglich, wenn man - für das Gericht fern liegend - die streitige Abgabe als Verbandslast einer zur gemeinsamen Erfüllung einer gesetzlichen Pflicht verbundenen Lastengemeinschaft begreifen würde, bedürfte es keines Nachweises eines äquivalenten Vorteils, vgl. BVerwG, Urteil vom 23.05.1973 - IV C 21.70 -, BVerwGE 42, 210). Von einer Geltung des Äquivalenzprinzips geht offenkundig auch der nähere Einzelheiten der „Gebührenerhebung“ (§ 8 Abs. 3 Satz 2 NFDO) regelnde Beschluss des Vorstands der Bezirksärztekammer Südwürttemberg vom 01.09.2010 aus, in dessen Präambel ausdrücklich betont wird, dass die Kostenumlage auf die von der Leitstellenanbindung „profitierenden“ Ärzte stattzufinden habe. |
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| Dem Äquivalenzprinzip zufolge müssen die dem Abgabepflichtigen gewährten Leistungen oder Vorteile und die von ihm geforderte Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, einzelne Mitglieder dürfen nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig hoch belastet werden; wesentlichen Verschiedenheiten von Mitgliedern muss Rechnung getragen werden, im Verhältnis der Abgabenpflichtigen zueinander müssen die Abgaben vorteilsgerecht bemessen werden (BVerwG, Beschluss vom 03.05.1995 - 1 B 222.93 -, GewArch 1995, 425 m.w.N.). Eine Abgabe, die lediglich von einem Teil der Kammermitglieder erhoben wird, bedarf einer besonderen Rechtfertigung und ist nur in dem dadurch abgesteckten Rahmen zulässig ist, sie muss dem Äquivalenzprinzip in besonderer Weise entsprechen. Das Gericht verkennt hierbei nicht, dass der Beklagten aufgrund ihrer Satzungsautonomie bei der Gestaltung der Abgabenerhebung ein weiter Spielraum zusteht. Ihr ist es namentlich nicht verwehrt, im Interesse einer möglichst einfach zu handhabenden Veranlagung Pauschalierungen und Typisierungen vorzunehmen (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.08.2011 - 17 A 2220/09 -). Das Gericht hat nicht festzustellen, ob die Beklagte in jeder Hinsicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. |
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| a) Dass der Kläger jedoch aufgrund der tatbestandlich weit gefassten und nur auf die Niederlassung des Arztes abstellenden Reglung in § 8 Abs. 3 NFDO (näher konkretisiert durch Nr. 2 des Beschlusses des Vorstands der Bezirksärztekammer vom 01.09.2010) zur anteiligen Kostentragung herangezogen wird, obwohl er von der aktiven Teilnahme am Notfalldienst befreit ist, überschreitet die äußersten Grenzen des der Beklagten insoweit zustehenden Gestaltungsspielraums. |
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| Der Kläger hat sich im streitigen Veranlagungsjahr 2009 am Notfalldienst nicht aktiv beteiligt und war davon auch rechtlich wirksam frei gestellt. Dies ergibt sich bereits aus dem Schreiben des Vorsitzenden der Kreisärzteschaft vom 06.08.2006, das insoweit nach Auffassung des Gerichts eine - im Rahmen einer Abhilfeentscheidung in einem Widerspruchsverfahren ergangene - Regelung enthält. Die Formulierung „Mit Beendigung der ärztlichen Berufstätigkeit zum 30.06.2005 erlischt auch die Verpflichtung zur Teilnahme am allgemeinen Notdienst“ ist als konkret-individuelle Befreiungsentscheidung auszulegen, die über einen allgemeinen Rechtshinweis hinausgeht und im Wege der Subsumtion („zum 30.06.2005“) konkret für den Kläger - gleichgültig, ob dies (damals) zu Recht oder zu Unrecht geschehen ist - eine Befreiung ausgesprochen hat. Diese Entscheidung ist bis heute nicht zurückgenommen oder widerrufen worden, schon gar nicht rückwirkend für das hier streitige Jahr 2009, und beansprucht damit weiter Geltung; insbesondere in den angefochtenen „Gebührenbescheiden“ ist - ungeachtet der sich dabei ohnehin stellenden Zuständigkeitsfragen - keine inzidente Aufhebung der Befreiungsentscheidung zu sehen, zumal es diesen (von der abgabenrechtlichen Unbeachtlichkeit einer Befreiung ausgehenden) Bescheiden insoweit auch an der erforderlichen Ermessensausübung fehlen würde. Im Übrigen haben die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung auch ausdrücklich erklärt, dass keinesfalls beabsichtigt ist, den Kläger zur aktiven Teilnahme am Notdienst heranzuziehen oder die Entscheidung des Vorsitzenden der Kreisärzteschaft vom 06.08.2006 in Frage zu stellen. |
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| Ärzte, die aber - wie der Kläger - am Notfalldienst nicht teilnehmen müssen und auch nicht teilnehmen, haben von den hier geschaffenen besonderen Einrichtungen des Notfalldienstes keinen Nutzen oder Vorteil. Die Leitstellenvermittlung durch das DRK bringt denjenigen Ärzten einen Vorteil, die sich am Notfalldienst beteiligen und denen in den Bereitschaftszeiten Notfallpatienten vermittelt werden, was sie im Übrigen in der Folge auch zur Liquidation eines Honorars berechtigt. Die Anbindung an die Leitstelle enthebt einen notfalldienstpflichtigen Arzt von der Obliegenheit, seine Erreichbarkeit und seine Notfalldienstzeiten öffentlich anzuzeigen, etwa in der örtlichen Presse auf den Umstand seiner Notfalldienstbereitschaft für ein bestimmtes Wochenende hinzuweisen, was für die Patienten den Vorteil mit sich bringt, dass sie unter einer zentralen Rufnummer stets den zuständigen Notfallarzt erreichen können. Ein vom Notfalldienst befreiter Arzt nutzt hingegen die Leitstellenvermittlung überhaupt nicht. Da er keine Notfalldienste erbringt, müsste er auch - denkt man die nicht zwingend einzurichtende Leitstellenanbindung hinweg - nicht seine Erreichbarkeit während der Notfalldienstzeiten anzeigen; errichtet aber die Beklagte im Zusammenwirken mit der Kassenärztlichen Vereinigung eine Leitstelle oder verauslagt insoweit Kosten, so nimmt sie damit dem vom Notfalldienst befreiten Arzt keine Pflicht ab und erleichtert auch nicht sein ärztliches Wirken. Auch die Bezirksärztekammer selbst geht im angefochtenen Bescheid vom 20.12.2010 offenkundig davon aus, dass die mit der Leitstellenanbindung einhergehenden Vorteile nur den am Notfalldienst teilnehmenden Ärzten zugute kommen; dort heißt es, die Anbindung an eine Rettungsleitstelle mindere den eigenen Verwaltungsaufwand der im Notfalldienst tätigen Ärztinnen und Ärzte, gleichermaßen reduzierten sich die Organisationskosten. Welchen Vorteil nicht teilnehmende Ärztinnen und Ärzte haben sollen, ist im angefochtenen Bescheid nicht dargelegt. |
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| Dem vom Notfalldienst befreiten Arzt werden durch die Leitstellenanbindung auch keine ihm sonst obliegenden Berufs- oder Standespflichten abgenommen. Sämtliche niedergelassenen Ärzte sind zwar verpflichtet, auch außerhalb ihrer Sprechzeiten die Versorgung ihrer Patienten zu gewährleisten. Diese Pflicht ist immanenter Bestandteil der Tätigkeit als niedergelassener Arzt und betrifft im Grundsatz alle niedergelassenen Ärzte gleichermaßen. Die Teilnahme an einem organisierten Notfalldienst befreit den niedergelassenen Arzt von dieser „Bereitschaftspflicht rund um die Uhr“ und kann abstrakt insoweit einen Vorteil für ihn begründen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.06.2009 - 13 A 3775/06 -, MedR 2010, 121). Wird ein Arzt aber auf der Primärebene der möglichen Heranziehung zu Notfalldiensten dieser Pflichten insoweit bereits durch eine Befreiung enthoben, so werden seine Berufspflichten dadurch bestimmt bzw. modifiziert, sodass auch ein für die teilnehmenden Ärzte (weiter) bestehender Vorteil dadurch in Wegfall gerät (anders zum Vertragsarztrecht: BSG, Urteil vom 03.09.1987 - 6 RKa 1/87 -, NJW 1988, 2972; LSG Schleswig-Holstein, Urteil vom 04.11.2008 - L 4 KA 2/06 -; Laufs, in: Laufs / Uhlenbruck, Handbuch des Arztrechts, 1992, § 17, Rn 12). |
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| Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argumentation, ein Arzt, der bereits von der Heranziehung zu Notfalldiensten (auf der Primärebene) befreit sei, dürfe nicht auch noch (auf der Sekundärebene) dadurch - gewissermaßen doppelt - bevorteilt und seine Dienst verrichtenden und umlagepflichtigen Kollegen demgegenüber - doppelt - benachteiligt werden, dass er nun auch noch von der Kostenbeteiligung verschont bleibe, ist für das Gericht zwar sachlich nachvollziehbar. Die damit einhergehenden Fragen materieller Gerechtigkeit mögen auch unter Umständen zu einer restriktiven Befreiungspraxis berechtigen, ersetzen aber jedenfalls nicht das abgabenrechtliche Erfordernis eines - hier fehlenden - Vorteils für den Abgabenpflichtigen bzw. die dem Kreis der Abgabenpflichtigen von der Beklagten zugerechnete Gruppe der befreiten Ärzte (vgl. dazu etwa auch BSG, Urteil vom 03.09.1987 - 6 RKa 1/87 -, NJW 1988, 2972 zum Vorteilsbezug bezüglich der am Notfalldienst teilnehmenden Ärzte). |
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| b) Die Heranziehung des Klägers ist jedenfalls aber auch deshalb nicht vorteilsgerecht und damit unverhältnismäßig und rechtswidrig, weil der Umstand, dass der Kläger quantitativ nur noch sehr eingeschränkt ärztlich tätig ist, in Ermangelung einer entsprechenden satzungsrechtlichen Regelung auf der Kostenebene keine Berücksichtigung findet. |
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| Ein niedergelassener Arzt, der - wie der Kläger - lediglich mit einem kleinen Bruchteil seiner Arbeitskraft ärztlich tätig ist, könnte aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in gleichem Maße zur Ableistung von Notfalldiensten herangezogen werden wie ein „Vollzeit-Arzt“. Sachgerecht erschiene in Anbetracht des bei berufsbeschränkenden Maßnahmen wie der Heranziehung zum ärztlichen Notfalldienst einschlägigen Art. 12 Abs. 1 GG und des zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sowie unter Beachtung des Gleichheitsgebots vielmehr eine differenzierende Handhabung der Heranziehung zum Notfalldienst unter Beachtung der - auch zeitlichen - Besonderheiten der die Heranziehung begründenden ärztlichen Tätigkeit und in Orientierung an der quantitativen Übernahme von Verantwortung für Patienten (so OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.07.2011 - 13 B 395/11 -; vgl. auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 08.09.2010 - 7 L 1089/10 -). Auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 12.12.1972 - I C 30.69 -, BVerwGE 41, 261) betont, dass der Notfalldienst so organisiert werden muss, dass die Last, welche die ärztliche Versorgung von Notfällen für die Ärzteschaft insgesamt mit sich bringt, möglichst gerecht und gleichmäßig auf alle dafür in Betracht kommenden Ärzte verteilt wird. Der einzelne Arzt hat danach einen Anspruch darauf, dass er nicht in stärkerem Maße als andere Ärzte in gleicher Lage für den Notfalldienst herangezogen wird. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und die Abwehr unverhältnismäßiger Eingriffe in die Berufsfreiheit fallen insoweit zusammen: Der Eingriff ist unverhältnismäßig, der den einzelnen Arzt stärker als andere Ärzte trifft. Vor diesem Hintergrund können geringfügig tätige Ärzte - wie der Kläger - allenfalls zur teilweisen Ableistung von einer entsprechend reduzierten Zahl von Notdiensten pro Jahr herangezogen werden. Dass die NFDO insoweit nur eine entsprechende Regelung für angestellte Ärzte (§ 4 Abs. 3) vorsieht, ist auch in Anerkennung eines insoweit bestehenden Gestaltungs- und Pauschalierungsspielraums unzureichend. |
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| Die danach nur beschränkte Möglichkeit der Heranziehung eines nur geringfügig ärztlich tätigen niedergelassenen Arztes muss - wenn nicht sogar im Einzelfall Gründe für eine vollständige Befreiung vorliegen - auch auf der Ebene der Kostenbeteiligung Berücksichtigung finden, um dem Grundsatz der Vorteilsgerechtigkeit auch im Verhältnis der Abgabenpflichtigen zueinander Rechnung zu tragen (auch etwa das BSG, Urteil vom 11.06.1986 - 6 RKa 5/85 -, MedR 1987, 122 stellt eine Verbindung zwischen der Heranziehungs- und der Kostenebene her). Es ist unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht zu rechtfertigen, warum jemand, der nur geringfügig ärztlich tätig ist und folglich allenfalls partiell zu Notdiensten herangezogen werden dürfte, gleichwohl betragsmäßig in einem Umfang an den Kosten beteiligt werden soll, der demjenigen eines Vollzeitarztes entspricht. Dass eine vorteilsorientierte Kostenbeteiligung der pflichtigen Ärzte durchaus möglich ist, zeigt die Praxis anderer Kammern oder Kassenärztlicher Vereinigungen, die z.T. eine Umlage in Anknüpfung an den Honorarumsatz oder ggf. einen Einbehalt von Teilen des im Notfalldienst erwirtschafteten Honorars vorsehen (vgl. etwa die Sachverhalte in: BSG, Urteil vom 03.09.1987 - 6 RKa 1/87 -, NJW 1988, 2972 und BSG, Urteil vom 12.05.1993 - 6 RKa 33/92 -; LSG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.09.2009 - L 11 (10) KA 62/07 -; auch etwa die Beitragserhebung der IHKn knüpft gestaffelt an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Mitglieder an, § 3 Abs. 3 IHK-G; zur Veranlagung nach Leistungsfähigkeit bei einem Sonderbeitrag vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.03.1991 - 5 A 560/88 -, NVwZ-RR 1992, 177). |
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| Das Gericht weist weiter darauf hin, dass die rechtliche Ausgestaltung der Kostenbeteiligung der niedergelassenen Ärzteschaft durch die Bezirksärztekammer auch sonst beträchtlichen Bedenken im Hinblick auf die Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes begegnet. Dass angestellte Ärzte grundsätzlich nicht an den Kosten besonderer Einrichtungen des Notfalldienstes beteiligt werden, mag sachlich begründbar sein. Es erscheint dem Gericht aber kaum nachvollziehbar, weshalb ein niedergelassener und damit notfalldienstpflichtiger Arzt, der seinerseits mehrere - ebenso notfalldienstpflichtige - angestellte Ärzte in Vollzeit beschäftigt, in gleicher Höhe zu den Kosten herangezogen wird, wie ein niedergelassener Arzt ohne Angestellte, obwohl ersterer die Einrichtungen des Notfalldienstes in ungleich höherem Maße nutzt und davon - auch liquidationsbezogen - profitiert. |
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| c) In Anbetracht der Darlegungen unter 3. b) zur nur partiellen Dienstpflichtigkeit von geringfügig tätigen Ärzten müsste die NFDO bzw. das sonstige Satzungsrecht der Beklagten zumindest eine Härtefallklausel oder eine Billigkeitsregelung vorhalten, um im Einzelfall krassen Unzuträglichkeiten bei einem gröblichen Missverhältnis von Belastung und Vorteil Rechnung tragen zu können (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.08.2011 - 17 A 2220/09 -). Daran fehlt es jedoch. Wie bereits dargelegt, kann § 6 der Gebührenordnung der Landesärztekammer Baden-Württemberg insoweit keine Anwendung finden. Die NFDO der Bezirksärztekammer enthält keine dem entsprechende Vorschrift. |
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| 4. Letztlich fehlt der Beklagten nach den vorstehenden Ausführungen zur fehlenden Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers auch die Befugnis, ihre für die Leistellenanbindung verauslagten Kosten durch Verwaltungsakt geltend zu machen und sich damit einen eigenen Vollstreckungstitel schaffen zu dürfen. Ob die Beklagte berechtigt ist, ihre vorgeblich im Interesse des Klägers getätigten Ausgaben im Wege der Leistungsklage geltend zu machen, ist hier nicht zu entscheiden. |
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