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Der Antragsteller wendet sich gegen die Beförderung des Beigeladenen.
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Der Antragsteller ist Finanzbeamter beim Finanzamt Ulm. Er wurde am 27.01.1992 zum Amtsrat ernannt. Der Antragsteller wird seit dem 01.01.1996 auf einem mit A 13 bewerteten Dienstposten eingesetzt.
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Mit Schreiben vom 20.10.2006 stellte der Antragsteller den Antrag, ihn „zum nächstmöglichen Zeitpunkt in A 13 zu befördern“. Zur Begründung trug er vor, es sei bekannt, dass beim Finanzamt Ulm auf Jahre hinaus keine Dienstposten der Besoldungsgruppe A 13 verfügbar seien. Er habe erfahren, dass bei anderen Finanzämtern Beamte nach A 13 befördert worden seien bzw. zur Beförderung anstünden, die jedenfalls nicht besser als er beurteilt worden seien und den mit A 13 bewerteten Dienstpost für eine kürzere Zeit als er innegehabt hätten. Er habe seinen Beruf mit großem Erfolg ausgeübt und sei nicht mehr gewillt, in Bezug auf eine leistungsgerechte Beförderung nach A 13 zurückzustehen.
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Die Oberfinanzdirektion Karlsruhe lehnte den Antrag mit Bescheid vom 02.11.2006 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Planstellen der Spitzenämter der Laufbahn des gehobenen Dienstes (Besoldungsgruppen A13 und A12) im Staatshaushaltsplan für 2005/2006 dezentral ausgewiesen und auf die Finanzämter landesweit verteilt worden seien (dezentrale Stellenzuordnung). Dies habe zur Folge, dass eine Beförderung bei einem Finanzamt nur dann möglich sei, wenn in diesem Finanzamt eine Haushaltsstelle zur Verfügung stehe. Die Auswahl erfolge dann nach dem Leistungsgrundsatz des § 11 LBeamtG. Beim Finanzamt Ulm seien am 01.02.2006 mehr Oberamtsräte vorhanden gewesen, als dem Amt nach dem Staatshaushaltsplan zustünden. Deshalb könne dort eine Beförderung derzeit nicht erfolgen. Die Beförderung könne nur an dem Amt und unter den Bediensteten des Amtes erfolgen, dem eine zugewiesene und freie Planstelle zur Verfügung stehe. Ein Vergleich mit Kollegen eines anderen Amtes sei im Rahmen der dezentralen Stellenzuordnung nicht zulässig, da keine Konkurrentensituation bestehe.
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Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 07.11.2006 Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde von der Oberfinanzdirektion Karlsruhe mit Bescheid vom 26.01.2007 zurückgewiesen. Die Begründung deckt sich im Wesentlichen mit der des Bescheides vom 02.11.2006. Der Antragsteller hat am 05.02.2007 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben (1 K 205/07), mit der er sein Begehren auf Beförderung zum Oberamtsrat zum nächstmöglichen Zeitpunkt weiterverfolgt. Der Antragsteller legte gegen die Auswahl der Beigeladenen zur Beförderung Widerspruch ein. Nach dessen Zurückweisung erhob er dagegen Klage (1 K 1317/07).
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Die Oberfinanzdirektion Karlsruhe teilte in einem Parallelverfahren (1 K 456/07) zum Beförderungsverfahren mit Schreiben vom 26.07.2007 (dieses ist den Beteiligten bekannt) Folgendes mit: Es sei zwischen der Vergabe eines höherwertigen Dienstpostens und der Vergabe einer Beförderungsstelle zu unterscheiden. Höherwertige Dienstposten (bewertet nach Besoldungsgruppe A13) würden landesweit ausgeschrieben. Ein solcher Dienstposten könne auch mit Beamten besetzt werden, die sich noch nicht in dieser Besoldungsgruppe befänden. Um für eine Beförderung zum Oberamtsrat in Betracht zu kommen, müsse der Betreffende jedoch Inhaber eines solchen höherwertigen Dienstpostens sein. Die Vergabe einer Beförderungsstelle erfolge ohne Ausschreibung. Da es in der Steuerverwaltung des Landes Baden-Württemberg wesentlich mehr Dienstposten A13 gebe als Haushaltsstellen der Besoldungsgruppe A13 könne ein Dienstposteninhaber erst dann befördert werden, wenn für ihn auch eine entsprechende Haushaltsstelle zur Verfügung stehe (Pool- oder Topfwirtschaft). Die Haushaltsstellen der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 seien seit dem Haushaltsjahr 2005 den Finanzämtern zugeordnet. Sei eine Haushaltsstelle bei einem Finanzamt freigeworden und wieder besetzbar, entscheide die Oberfinanzdirektion, welchem Finanzamt diese Haushaltsstelle zwecks Vorschlags einer Beförderung zugewiesen werde, wenn diese Stelle nicht anderweitig benötigt werde. Werde einem Finanzamt eine Beförderungsmöglichkeit zugewiesen, lege der Vorsteher/die Vorsteherin der Oberfinanzdirektion eine Beförderungsreihenfolge vor und mache einen Beförderungsvorschlag unter Berücksichtigung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der jeweiligen Beförderungsanwärter. Die Oberfinanzdirektion prüfe daraufhin, ob der Vorschlag der Amtsleitung mit den Grundsätzen des § 11 LBG in Einklang stehe. Nach Beteiligung und Zustimmung des Bezirkspersonalrats erfolge die Ernennung durch die Oberfinanzdirektion als zuständiger Ernennungsbehörde. Die Verteilung der Haushaltsstellen sei im Staatshaushaltsplan für 2005/2006 auf der Übersicht Seite 201 geregelt.
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Die Übersicht, die den einzelnen Finanzämtern für die Haushaltsjahre 2005 und 2006 jeweils eine bestimmte Anzahl von Stellen der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 zuweist, enthält folgende Einleitung (das Gleiche gilt für den Doppelhaushalt 2007/2008):
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„Zur Stärkung der Personalverantwortung der Amtsleiter der Finanzämter werden die Planstellen der Spitzenämter der Laufbahnen des gehobenen Dienstes (Besoldungsgruppe A 13 und Besoldungsgruppe A1 2) dezentral ausgewiesen und auf die Finanzämter landesweit verbindlich aufgeteilt. Die sich aufgrund der Personalverteilungsmethode ergebenden Rundungsdifferenzen werden in einem Stellenpool zusammengefasst und zentral bewirtschaftet. Für eine Übergangsphase bis zur Erreichung der Zielstruktur sind Abweichungen im Einzelfall möglich. Die Gesamtzahl der veranschlagten Stellen in der jeweiligen Besoldungsgruppe darf dadurch nicht überschritten werden.“
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Der Antragsteller stellte am 10.07.2007 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem Ziel, die Beförderung des Beigeladenen vorläufig zu verhindern. Zur Begründung trägt er vor, es sei vom Hörensagen zu vernehmen, dass beim Finanzamt Biberach der Amtsrat A. H. noch im Monat Juli zum Oberamtsrat befördert werden solle. Es bestünden Bedenken gegen die Auswahlentscheidung zu Lasten des Antragstellers aufgrund der veränderten dienstlichen Beurteilungen. Es werde in Zweifel gezogen, dass der Beigeladene eine Beurteilung vorweisen könne, die diejenige des Antragstellers übertreffe. Zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen bestehe damit ein direktes Konkurrenzverhältnis. Die Auswahl des Beigeladenen sei in materieller Hinsicht nicht fehlerfrei getroffen worden. Der Antragsteller gehe davon aus, dass der Beigeladene eine schlechtere dienstliche Beurteilung habe als er. Bei gleicher Beurteilung sei der Antragsteller dem Beigeladenen aufgrund der anzuwendenden Hilfskriterien vorzuziehen. Der Antragsteller sei aufgrund seines Werdegangs der bessere Bewerber (wird ausgeführt). Er und der Beigeladene seien Landesbeamte. Sie seien nicht vom Finanzamt Biberach bzw. vom Finanzamt Ulm eingestellt worden. Die Beförderung könne nicht von der Zufälligkeit abhängen, an welchem Finanzamt jemand beschäftigt sei. In größeren Ämtern seien gute Beurteilungen schwerer zu erreichen als in kleineren Ämtern. Die gleiche Beurteilung müsse an jedem Amt den gleichen Stellenwert haben. Sonst müsse jedem die Möglichkeit eingeräumt werden, sich auf eine entsprechende Beförderungsstelle bei einem anderen Amt mit Beförderungsmöglichkeiten zu bewerben.
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Der Antragsteller beantragt,
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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu untersagen, Herrn Amtsrat A. H., tätig beim Finanzamt Biberach, zum Oberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13) zu befördern, solange nicht über den Antrag des Antragstellers vom 20.10.2006 bestandskräftig entschieden sei.
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Der Antragsgegner beantragt,
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Zur Begründung trägt der Antragsgegner vor, die vorgesehene Beförderung des Beigeladenen berühre nicht die Beförderungsmöglichkeiten beim Finanzamt Ulm. Dieses Ergebnis entspreche auch der Rechtslage, die vor dem Doppelhaushalt 2005/2006 gegolten habe. Die Planstellen seien damals (z.B. Doppelhaushalt 2002/2003, Seite 199) unter Berücksichtigung der Verordnung zu § 26 Abs. 4 Nr. 2 BBesG (sogenannte Funktionsgruppenverordnung) in Konzernprüfer, Groß- und Mittelbetriebsprüfer, Sachgebietsleiter Betriebsprüfung und restliche Stellen aufgegliedert worden. Schon damals habe bei Beförderungsentscheidungen zwischen den Beamten im Innendienst und denjenigen im Außendienst kein Konkurrenzverhältnis bestanden, da die Beförderungen jeweils aus getrennten Stellentöpfen erfolgt seien. Dies sei ebenso wenig zu beanstanden gewesen wie die Beförderung eines Beamten der OFD Stuttgart aus dem Stellentopf der OFD Stuttgart durch einen Kollegen der OFD Karlsruhe oder Freiburg. Da der Antragsteller Konzernbetriebsprüfer (Außendienst) sei und der Beigeladene Sachgebietsleiter im Innendienst, habe schon vor der dezentralen Stellenzuordnung kein Konkurrenzverhältnis bestanden. Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch. Er könne nicht geltend machen, dass seine Aussichten in einem neuen, rechtmäßigen Auswahlverfahren zumindest offen seien. Der Antragsteller stehe weder im neuen noch im alten System in einem Konkurrenzverhältnis zum Beigeladenen. Selbst dann, wenn die durch den Staatshaushaltsplan 2005/2006 eingeführte dezentrale Stellenzuordnung verfassungs-/rechtswidrig wäre, hätte der Antragsteller keinen Anspruch auf Einbeziehung in das Auswahlverfahren um eine Beförderungsstelle bei den dem Innendienst vorbehaltenen „restlichen Stellen“. Bei dem gegenwärtigen Verfahren gebe es keine „Versetzungsbewerber“. Grund für die dezentrale Stellenzuordnung sei die Stärkung der Personalverantwortung der Amtsleiter der Finanzämter. Budget und Fachverantwortung sollten zusammengeführt und damit als verwaltungspolitisches Ziel die Output-Orientierung gefördert werden. Auf diese Art und Weise werde der Vorsteher eines Amtes in die Lage versetzt, die Leistungen der ihm unmittelbar unterstehenden Spitzenbeamten verantwortlich zu beurteilen und Beförderungen auszusprechen. Aus diesem Grund sei es sachgerecht, ihm die Auswahl der Beamten zu übertragen, die für bestehende Beförderungsmöglichkeiten in Betracht kämen. Die Einführung der dezentralen Stellenzuordnung bedeute keine Einschränkung des Grundsatzes der Bestenauslese. Nach wie vor erfolge die Auswahlentscheidung ausschließlich aufgrund dieser gesetzlich verankerten Auswahlkriterien. Lediglich der Kreis der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu vergleichenden Bewerber werde durch den Gesetzgeber auf die bei einem Finanzamt vorhandenen und entsprechend bewerteten Dienstposten innehabenden Beamten eingeschränkt. Diese Praxis verstoße nicht gegen den Grundsatz der Bestenauslese. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht und der Hessische Verwaltungsgerichtshof hätten die Beschränkung der Auswahlentscheidung auf die bei den Dienststellen vorhandenen Beamten für zulässig erachtet.
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Der Beigeladene beantragt,
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Der Prozessbevollmächtigte des Beigeladenen trägt vor, er, der Prozessbevollmächtigte, habe die Rechtmäßigkeit des neuen Beförderungssystems für die Ämter der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 im Rahmen mehrerer Klagen in Zweifel gezogen. Das neue dezentrale Beförderungssystem widerspreche dem Leistungsgrundsatz und beeinträchtige das schützenswerte Vertrauen der betroffenen Beamten. Man gehe deshalb von der Rechtswidrigkeit dieses Systems aus. Zur weiteren Begründung des Antrags macht der Prozessbevollmächtigte des Beigeladenen Ausführungen dazu, dass der Beigeladene aufgrund seiner besseren Leistungen dem Antragsteller vorzuziehen sei.
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Die Ausführungen des Antragsgegners, wonach nicht die Beförderungsstellen, sondern bereits die Beförderungsdienstposten landesweit ausgeschrieben würden, hätten allenfalls akademischen Wert, soweit der Antragsgegner damit offenbar darzustellen versuche, dass Bewerbungen über die Finanzamtsgrenzen möglich seien und damit das Leistungsprinzip landesweit beachtet werde. Die Dienstpostenvergabe sei wegen des dramatischen Überhangs an höherwertigen Dienstposten gegenüber den vorhandenen Haushaltsstellen nur eine der Voraussetzungen, um möglicherweise später in den Genuss einer Beförderung zu kommen. Daher gebe es keinen A 12-Beamten, dem bei einer Bewerbung an ein anderes Finanzamt die Beförderung nach A 13 mitgeliefert werde. Sollte ein A12-Beamter auf die Idee kommen, sich auf eine A 13-Stelle eines anderen Finanzamts zu bewerben, so habe er höchstwahrscheinlich andere Gründe, aber keinesfalls die auch nur halbwegs gefestigte Erwartung, am neuen Amt in die dort bestehende Beförderungshierarchie eindringen zu können. Denn die Hierarchie im einzelnen Finanzamt bestimme der Vorsteher dieses Amtes. Dass hierbei ein von außen kommender Beamter eine größere Beförderungswahrscheinlichkeit haben werde, als ein bereits seit langem an jenem Finanzamt tätiger Beamter, sei unrealistisch. Zwar würden freie A 13-Dienstposten landesweit ausgeschrieben. Deren Besetzung sage aber überhaupt nichts darüber aus, ob und wann eine Beförderung stattfinden werde. Beförderungen würden dagegen ohne Ausschreibung nach dem rechnerischen Soll-Ist-Vergleich der Haushaltsstellen dem einzelnen Amt zugewiesen. Gerade weil zwischen Stellenbesetzung und Beförderung nur ein sehr eingeschränkter und lediglich theoretischer Zusammenhang bestehe, sei die Ungerechtigkeit darin zu sehen, dass die Beförderungsauswahl unter den vielen Stelleninhabern nur innerhalb eines einzelnen Finanzamts nach den allgemein gültigen Leistungskriterien erfolge. Lange vor dieser eingeschränkten Anwendung allgemeiner Leistungskriterien erfolge aber die Zuteilung der Beförderungsmöglichkeiten nach rechnerischen Größen, die mit den persönlichen Leistungen der einzelnen Beamten rein gar nichts zu tun hätten.
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Der Antrag hat keinen Erfolg.
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Der Antragsteller hat für die beantragte einstweilige Anordnung einen Anordnungsanspruch nach den §§ 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO nicht glaubhaft gemacht. Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass er durch die beabsichtigte Ernennung des Beigeladenen in seinem Bewerberanspruch verletzt ist.
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Es kann offen bleiben, ob der Antragsteller oder der Beigeladene nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der bessere Bewerber ist. Denn zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen besteht schon kein Konkurrenzverhältnis. Dabei kann auch die Frage offen bleiben, ob die Rechtsauffassung des Antragsgegners zutrifft, der Antragsteller sei schon deshalb nicht als Bewerber um die am Finanzamt Biberach zu vergebende Beförderungsstelle A 13 zu berücksichtigen, weil nur diejenigen Beamten in die Auswahl einzubeziehen seien, die bereits Inhaber eines mit A 13 bewerteten Dienstpostens beim Finanzamt Biberach seien. Der Antragsteller ist jedenfalls schon deshalb nicht in die Beförderungsentscheidung einzubeziehen, weil er sich nicht um eine dem Finanzamt Biberach durch den Staatshaushaltsplan zugewiesene Stelle beworben hat. Dies würde voraussetzen, dass aus der Bewerbung des Antragstellers seine Bereitschaft hervorginge, sich an das Finanzamt Biberach versetzen zu lassen. Dies ist nicht der Fall. Der Antragsteller will mit dem vorliegenden Antrag die Durchsetzung seines Antrags auf Beförderung aus seinem Schreiben vom 20.10.2006 sichern. Dort beantragte er die Beförderung „zum nächstmöglichen Zeitpunkt in A 13“. Dieser Antrag kann nur so verstanden werden, dass der Antragsteller seine Beförderung auf seinem Dienstposten beim Finanzamt Ulm erstrebt. Sein Ziel im vorliegenden Verfahren ist es, die im Staatshaushaltsplan dem Finanzamt Biberach zugewiesene Planstelle der Besoldungsgruppe A 13, auf die der Beigeladene befördert werden soll, an das Finanzamt Ulm zu verlagern. Die Erreichung dieses Ziels ist nicht möglich, da gegen die Rechtmäßigkeit der Zuweisung von Planstellen durch den Haushaltsgesetzgeber im Staatshaushaltplan 2005/2006 bzw. 2007/2008 an die einzelnen Finanzämter keine Bedenken bestehen. Wie der Fall zu beurteilen wäre, wenn der Beigeladene auf eine der im Staatshaushaltsplan ausgewiesen Poolstellen hätte befördert werden sollen, kann offen bleiben, da es hier um die Beförderung auf eine der Planstellen geht, die im Staatshaushaltsplan dem Finanzamt Biberach zugewiesen sind.
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Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan dient allein öffentlichen Interessen. Sie erfolgt nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten (vgl. vgl. in Fürst, GKÖD, Loseblattsammlung, § 23 BBeamtG, Rdnr. 28 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Es steht im Ermessen des Haushaltsgesetzgebers, ob und in welcher Anzahl er für die nach dem Besoldungsrecht zulässigen Beförderungsämter Planstellen ausweist. Die sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz ergebenden Obergrenzen müssen nicht ausgeschöpft werden. Es liegt auch im Ermessen des Gesetzgebers, ob er die Planstellen den Behörden in einem Verwaltungsbereich selbst zuordnet oder ob er dies der Verwaltung überlässt. Dies gilt auch dann, wenn durch den Systemwechsel zur dezentralen Stellenzuteilung nach dem alten System berechtigte Erwartungen auf eine baldige Beförderung zerstört werden. Da ein Beamter keinen Anspruch auf Schaffung von Beförderungsmöglichkeiten und auf Beförderung hat, gibt es auch keine rechtlich geschützte Anwartschaft auf eine Beförderung. Rechtswidrig wären bei einem Systemwechsel Manipulationen zu Lasten eines Beamten oder einiger weniger Beamter. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte.
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Mit der Zuteilung der Planstellen an die Behörden als solche verletzt der Haushaltsgesetzgeber Rechte eines Beamten nach Art. 33 Abs. 2 GG bzw. nach § 11 Abs. 1 LBeamtG auf Auslese nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung nicht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Verteilung nach sachgerechten Kriterien erfolgt. Hier erfolgte die Verteilung nach dem Verhältnis der bei den einzelnen Finanzämtern vorhandenen A13-Dienstposten. Dies ist nicht zu beanstanden. Davon zu trennen ist die Frage, die wohl im Staatshaushaltsplan nicht selbst geregelt ist, ob es zulässig ist, das Feld der Bewerber bei der Vergabe einer Planstelle, die einem Finanzamt zugewiesen ist, auf solche Beamte zu beschränken, die an dem betroffenen Finanzamt bereits einen mit A 13 bewerteten Dienstposten inne haben. Denn bei den von Plog/Wiedow/Lehmhöfer/Bayer (Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattsammlung Stand August 2007, § 23 BBeamtG Rdnrn 5 b und 7 e) als rechtlich atypisch bezeichneten Beförderungen (weil sie mit großem zeitlichem Abstand zur Vergabe der Dienstposten erfolgen) hat eine Auswahl nach dem Grundsatz der Bestenauslese nicht nur bei der Vergabe der höher bewerteten Dienstposten, sondern auch der Beförderung auf die Planstellen zu erfolgen. Diese Frage kann aber aus dem oben genannten Grund offen bleiben.
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Die Kammer hat Verständnis für das Anliegen des Antragstellers, der durch den Systemwechsel auf die dezentrale Stellenverteilung seine durch das „alte Beförderungssystem“ genährte Hoffnung auf eine Beförderung in naher Zukunft enttäuscht sieht. Ein Beamter, der auf einem höherwertigen Dienstposten verwendet wird, hat zwar keinen Anspruch auf Schaffung einer entsprechenden Planstelle und seine Beförderung (BVerwG, Urteil vom 31.05.1990 - 2 C 16/89 -, DVBl 1990, 1235). Es verwundert aber nicht, dass es zu Unmut und Frustration führt, wenn auch bei einem gut bewährten Beamten das statusrechtliche Amt und das konkret-funktionelle Amt in ihrer Bewertung jahrelang auseinanderfallen, weil nur 46,65 % der mit A13 bewerteten Dienstposten eine Planstelle nach der Besoldungsgruppe A 13 zugeordnet ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 163 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit dem Antragsteller auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da der Beigeladene in diesem Verfahren einen Antrag gestellt hat. Er hat damit das aus § 154 Abs. 3 Halbsatz 1 VwGO folgende Risiko in Kauf genommen, im Falle des Obsiegens des Antragstellers selbst mit Kosten belastet zu werden.
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