Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 30. Jan. 2017 - 9 A 158/15

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Vorausleistungsbescheide der Antragsgegnerin vom 4. November 2011 wird angeordnet.

2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 143,92 € festgesetzt.

Der vorliegende Eilantrag ist gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft und auch unter Berücksichtigung der Anforderungen des § 80 Abs. 6 VwGO (Durchführung eines behördlichen Aussetzungsverfahrens) zulässig.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 4. November 2011, mit denen Vorausleistungen auf den wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2011 festgesetzt wurden, ist anzuordnen, weil derzeit ein Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist, als ein Misserfolg (vgl. zu diesem Maßstab: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26. März 2004 – 6 B 10125/04.OVG –). An der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids bestehen nämlich selbst bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung ernstliche Zweifel 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Vorausleistungen auf wiederkehrende Beiträge für den Ausbau von Verkehrsanlagen oder ihrer Teileinrichtungen sind die §§ 10 a Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 Kommunalabgabengesetz – KAG – und 9 Ausbaubeitragssatzung (ABS) der Antragsgegnerin.

Die Kammer teilt nicht die Einschätzung der Antragstellerin, wonach aus den im Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. August 2011 (Az.: 4 K 1392/10.KO) genannten Gründen von der Verfassungswidrigkeit des § 10 a Abs. 1 KAG auszugehen sei. Die Kammer teilt vielmehr weitgehend die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (vgl. u. a. Beschluss vom 24. Februar 2012 – 6 A 11492/11.OVG; Beschluss vom 14. Juni 2010 – 6 A 10082/10.OVG –; Beschluss vom 26. Mai 2010 – 6 C 10151/10.OVG –; Beschluss vom 26. Januar 2010 – 6 A 11036/09.OVG –; Urteil vom 10. Juni 2008 – 6 C 10255/08.OVG – und Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG –), wonach die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen grundsätzlich nicht verfassungswidrig ist. Jedenfalls bei verfassungskonformer Ausgestaltung des Beitragsmodelles besteht beim wiederkehrenden Beitrag die unerlässliche Verknüpfung zwischen Beitragslast und Sondervorteil (vgl. OVG RP, Beschluss vom 24. Februar 2012, a.a.O.; Urteil vom 25. August 2010 – 6 A 10505/10.OVG – und Urteil vom 29. September 2009 – 6 A 11340/08.OVG –).

Es begegnet zudem keinen rechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin die beitragsrechtliche Einheit aus allen zum Anbau bestimmten gemeindlichen innerörtlichen Verkehrsanlagen gebildet hat. Die Entscheidung der Antragsgegnerin für den gesetzlichen Normalfall bedarf keiner besonderen Begründung (OVG RP, Beschluss vom 28. März 2011 – 6 A 11444/10.OVG –).

Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Erhebung einer Vorausleistung auf den wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2011 bestehen jedoch mit Blick auf das im B-Modell nach § 10 a Abs. 2 Satz 1 KAG erforderliche Bauprogramm. Nach dieser Bestimmung besteht die Möglichkeit, bei der Ermittlung des Beitragssatzes von dem Durchschnitt der im Zeitraum bis zu fünf Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen auszugehen. Dies bedeutet, dass der Ermittlung die erwarteten Aufwendungen aus fünf Jahren zugrunde gelegt werden (so zum KAG 1986: OVG RP, Urteil vom 2. Juli 1997 – 6 A 13429/96.OVG). Dem Gesetz wird also dann Rechnung getragen, wenn im laufenden Kalenderjahr für die nächsten fünf Jahre vorauskalkuliert wird. Nicht möglich ist es, die vor dem laufenden Kalenderjahr angefallenen Aufwendungen mit zu erwartenden Aufwendungen zusammenzufassen (OVG RP, Urteil vom 2. Juli 1997, a. a. O. und Urteil vom 2. November 1993 – 6 A 10388/93.OVG –). Ob es zulässig ist, auf der Basis des laufenden Beitragsjahres und der kommenden maximal vier weiteren Jahre einen einheitlichen Beitragssatz zu kalkulieren, ist noch nicht abschließend entschieden worden. Im B-Modell muss die Gemeinde aber jedenfalls für den gewählten Fünfjahreszeitraum ein Investitionsprogramm erstellen, das eine gewissenhafte Schätzung der zu erwartenden Aufwendungen zulässt; zudem müssen bis zum Ablauf des 31. Dezember des jeweiligen Veranlagungsjahres Aufwendungen für Verkehrsanlagen tatsächlich angefallen sein, damit die Beitragsschuld jährlich entsteht; ohne angefallene Aufwendungen kann kein wiederkehrender Beitrag erhoben werden (OVG RP, Beschluss vom 1. August 2011 – 6 B 10720/11.OVG –). Erfolgt keine ordnungsgemäße Schätzung, so geht der Charakter der Abgabe als Beitrag verloren (OVG RP, Beschluss vom 12. Juli 1995 – 6 B 11614/95.OVG –). Damit können auch Vorausleistungen auf den wiederkehrenden Beitrag nur erhoben werden, wenn Aufwendungen für Verkehrsanlagen ordnungsgemäß geplant sind (OVG RP, Beschluss vom 1. August 2011, a. a. O.).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund hält das Bauprogramm der Antragsgegnerin einer summarischen Überprüfung nicht stand.

Das Ausbauprogramm sieht für einen Zeitraum von fünf Jahren lediglich den Komplettausbau der Ringstraße sowie eine Teilerneuerung der Straßenbeleuchtung der Hauptstraße vor (vgl. Beschluss des Ortsgemeinderats der Antragsgegnerin vom 5. Oktober 2011). Allein der Umfang dieses Bauprogramms begegnet bereits ernstlichen Zweifeln im Rechtssinne. Denn der Ausbau einer Verkehrsanlage im Gemeindegebiet (zusammen mit ihrem Umfang nach überschaubaren Arbeiten an der Straßenbeleuchtungsanlage einer weiteren Verkehrsanlage), wird regelmäßig nicht ausreichen, um über einen Zeitraum von fünf Jahren durchgehend die Planung und bauliche Umsetzung dieses Programmes annehmen zu können. Im vorliegenden Fall kommt allerdings noch hinzu, dass der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 10. November 2010, wo der Vollausbau der Ringstraße bestätigt worden war, trotz der damals noch in das Ausbauprogramm einbezogenen Arbeiten an Gehwegen der Schmalenberger Straße (diese Arbeiten wurden später aus dem Bauprogramm gestrichen) für die Jahre 2013 und 2014 keinerlei Ausgaben für Ausbaumaßnahmen vorsah. Dies bedeutet nichts anderes, als dass wegen der Zusammenstellung der erwarteten Ausgaben für die Jahre 2011 bis 2015 in dem Ratsbeschluss vom 10. November 2010, unter Zugrundelegung der beschlossenen Ausbaumaßnahmen, von vornherein für die Jahre 2013 und 2014 keinerlei ausgabewirksame beitragsrelevante Maßnahmen konzipiert waren. Diese Verfahrensweise ist durch das beitragsrechtliche B-Modell nicht gedeckt. Vielmehr kombinierte der Rat der Antragsgegnerin investitions- und damit beitragsauslösende Maßnahmen für drei Kalenderjahre mit zwei weiteren Jahren, in denen keinerlei ausgabewirksame Ansätze erwartet wurden. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat jedoch in seinem Beschluss vom 1. August 2011 (a. a. O.) zutreffend darauf hingewiesen, dass auch im Fünfjahresmodell die jeweilige Beitragsschuld dem Jährlichkeitsprinzip unterliegt. Beschließt der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin ein Bauprogramm, für das lediglich in den ersten beiden Jahren des Fünfjahreszeitraumes sowie noch im fünften Jahr Ausgaben in Ansatz gebracht werden, fehlt es allerdings an nachvollziehbaren, hinreichend konkretisierten, aufwandsauslösenden Baumaßnahmen für zwei weitere Jahre, so ist dieses Bauprogramm nicht geeignet, einen wiederkehrenden Beitragsanspruch (und damit einen Anspruch auf Erhebung von Vorausleistungen) zu rechtfertigen. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin möglicherweise von der Vorstellung geleitet war, trotz des bescheidenen Ausbauprogramms dennoch über fünf Jahre hinweg einen verstetigten „Beitrag“ von den Beitragsschuldnern zu verlangen, um damit Beitragsschwankungen zu vermeiden. Das B-Modell eröffnet der Antragsgegnerin jedoch nicht die Möglichkeit, nur in einem kurzen Zeitraum innerhalb des gewählten Fünfjahreszeitraumes ausbaurelevante Maßnahmen umzusetzen, davon losgelöst jedoch über fünf Jahre stetig wiederkehrende Beiträge zu erheben. Denn die für den Fünfjahreszeitraum zu entrichtenden Beiträge beziehen sich auf jährlich anfallende Investitionsaufwendungen für durch den Rat zuvor beschlossene Ausbaumaßnahmen. Auch im B-Modell handelt es sich bei dem wiederkehrenden Beitrag nicht um einen (quasi in Raten) zu entrichtenden Teil eines nach fünf Jahren abzurechnenden Gesamtbeitrags. Vielmehr sind jährlich die beitragsrechtlichen Voraussetzungen zu erfüllen. Dementsprechend ist durch ein hinreichend konkretisiertes Bauprogramm sicherzustellen, dass in jedem der maximal fünf Kalenderjahre beitragsfähige Aufwendungen infolge einer zuvor beschlossenen Ausbaumaßnahme anfallen.

Die Antragsgegnerin wird zu beachten haben, dass für das Jahr 2011, nachdem ein entsprechender wiederkehrender Beitragsanspruch inzwischen entstanden ist (vgl. § 10 a Abs. 4 Satz 1 KAG), eine Beitragserhebung wohl nur noch im Rahmen des sogenannten A-Modells, aufgrund der im Jahr 2011 angefallenen beitragsfähigen Kosten möglich ist. Zudem wird zu prüfen sein, ob die verbleibenden Maßnahmen im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin ein neues Ausbauprogramm ermöglichen, das auch für einen längeren Zeitraum den rechtlichen Anforderungen genügt. Im Zweifel sollte gerade in kleineren Gemeinden, wie im Falle der Antragsgegnerin, aufgrund der überschaubaren Zahl gemeindlicher, zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen, die Erhebung wiederkehrender Beiträge anhand des sogenannten A-Modells bevorzugt werden. Dieses hat den Vorteil, dass die jeweils bis zum Ende des Veranlagungsjahres angefallenen Investitionsaufwendungen überschaubar sind sowie die Gefahr gering ist, dass der Ortsgemeinderat durch kurzfristige Änderungen des Bauprogramms, unter dem Eindruck politisch gewünschter Erhebungsmodalitäten, rechtliche Vorgaben nicht hinreichend beachtet und ein unwirksames Bauprogramm beschließt. Das beitragsrechtliche B-Modell scheint vielmehr zur Erhebung wiederkehrender Beiträge in größeren Gemeinden geeignet, weil dort im Regelfall eine hinreichend große Zahl von ausbaubedürftigen Verkehrsanlagen vorhanden ist, die auch ein tragfähiges Bauprogramm über einen längeren Zeitraum ermöglicht.

Ernstliche Zweifel ergeben sich auch mit Blick auf den von der Antragsgegnerin festgelegten Gemeindeanteil. Diese hat zunächst für die von ihr gebildete beitragsrechtliche Einheit einen Gemeindeanteil von 40 % beschlossen, den Gemeindeanteil dann aber mit Blick auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. März 2011 (Az.: 6 C 11187/10.OVG) mit Ratsbeschluss vom 5. Oktober 2011 auf 30 % abgesenkt und die ABS entsprechend geändert.

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Verminderung der Gemeindeanteile, wie sie auf der Basis der bisher üblichen Mischsätze ermittelt worden waren, in der zitierten Entscheidung damit begründet, dass bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10 a Abs. 3 KAG der Satzungsgeber sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehrs gewichten müsse; dabei sei der gesamte innerhalb der öffentlichen Einrichtung von Anliegergrundstücken ausgehende bzw. dort hinführende Verkehr als Anliegerverkehr zu bewerten (vgl. ebenfalls: OVG RP, Beschluss vom 24. Februar 2012, a.a.O. und Urteil vom 13. Dezember 2011 – 6 A 10870/11.OVG –).

Diesen Ansatz teilt die Kammer nicht, sofern damit erreicht werden soll, dass unabhängig von den Verhältnissen der jeweiligen Verkehrsanlage nur noch die Verkehrsströme als Durchgangsverkehr angesehen werden sollen, die quasi „durch die Einheit hindurch führen“. Die Bewertung sämtlichen innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrs als Anliegerverkehr führt nach Auffassung der Kammer zu einer verfassungsrechtlich bedenklichen Annäherung des wiederkehrenden Beitrags an eine (unzulässige) Straßensteuer. Die auch in der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz geforderte Nähe des Beitrags zum Aufwand (vgl. Beschluss vom 24. Februar 2012, a.a.O.) geht mit diesem Ansatz verloren. Die Skepsis hinsichtlich der Folgen der durch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vorgegebenen Berechnungsmodalitäten teilt auch der Rheinland-Pfälzische Gemeinde- und Städtebund (vgl. GStB-Nachrichten Nr. 0189 vom 30. September 2011).

Dies beruht auf folgenden Erwägungen:

Zunächst geht das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz im Einklang mit § 10 a Abs. 3 KAG davon aus, dass der Mindestgemeindeanteil beim wiederkehrenden Beitrag mit 20 v. H. zu bemessen ist. Alleine aus dieser gesetzlichen Vorgabe ergibt sich zur Überzeugung der Kammer zwar noch keine unzulässige Preisgabe des beitragsrechtlich gebotenen Sondervorteils sowie der gebotenen Nähe zwischen Aufwand und Beitrag. Denn auch die in der Rechtsprechung jahrzehntelang herangezogene Lüneburger Tabelle ging bei reinen Wohnstraßen von einem Gemeindeanteil von 25 v. H. aus. In besonderen (theoretisch denkbaren) Konstellationen mag es daher auch im Einzelfall möglich sein, in einer Einheit einen Gemeindeanteil von 20 %, zur Anwendung zu bringen, sofern man ausgehend von der Lüneburger Tabelle in der Rechtsprechung eine Schwankungsbreite von +/- 5 % bei der Festlegung des Gemeindeanteils akzeptiert.

Allerdings ist der beim wiederkehrenden Beitrag in der Satzung festzusetzende Gemeindeanteil vor dem Hintergrund früherer rechtlicher Vorgaben verfassungsrechtlich zu bewerten. Dabei kann nicht ausgeblendet werden, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zur früheren Rechtslage den Vorgaben der §§ 14 Abs. 2 Satz 3 und 42 Abs. 11 KAG 1986 sowie der Amtlichen Begründung zu § 14 KAG 1986 (abgedruckt in Bogner/ Steenbock, KAG-Kommentar, Auflage 1995) folgend von einem Mindestgemeindeanteil bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge in Höhe von 35 v. H. ausging. Da dem damaligen KAG die Bildung von Abrechnungseinheiten zugrunde lag – freilich dort unter der Voraussetzung eines räumlich funktionalen Zusammenhangs der zusammengefassten Verkehrsanlagen – führt die Absenkung des Gemeindeanteils durch die Regelung in § 10 a Abs. 3 KAG zusammen mit der generellen Bewertung der innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrsbewegungen als Anliegerverkehr zu einer erheblichen Mehrbelastung der Gesamtheit der Beitragsschuldner im Vergleich zur früheren Rechtslage, ohne dass dem - bezogen auf die damals zulässig gebildeten Abrechnungseinheiten - nach Maßgabe des aktuellen KAG nunmehr ein größerer Vorteil gegenübersteht. Denn auch in den Abrechnungseinheiten früherer Rechtslage bestand die maßgebliche öffentliche Einrichtung nicht aus einzelnen Verkehrsanlagen, sondern aus dem von der Gemeinde gebildeten Straßensystem, das den Anliegern einen beitragsrechtlichen Vorteil vermittelte (vgl. Amtliche Begründung Allgemeiner Teil A II und A IV sowie Begründung zu § 13 KAG 1986). Der aktuelle Gesetzgeber ist zwar bestrebt, durch textliche Erläuterungen (Landtagsdrucksache 15/318) dem Beitragssystem des wiederkehrenden Beitrags einen neuen terminologischen Anstrich zu geben. Die begriffliche Neufassung sollte allerdings zuvörderst ermöglichen, die Folgen der früheren Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz zu überwinden, das mit seinen hohen Anforderungen an den räumlich-funktionalen Zusammenhang der Verkehrsanlagen in einer Abrechnungseinheit maßgeblich die Novellierung des früheren Beitragssystems ausgelöst hatte (Landtagsdrucksache 15/318, Seite 1 und 8, wo darauf hingewiesen wird, dass der Gesetzesentwurf auf diese Rechtsprechung reagiert). Hinsichtlich der den Beitrag rechtfertigenden Vorhaltung eines Straßensystems hat sich aber – außer begrifflichen Neuerungen - inhaltlich im Vergleich zu nach altem Recht in zulässiger Weise gebildeten Abrechnungseinheiten nichts geändert. Ein gegenüber der früheren Rechtslage insoweit größerer beitragsrechtlicher Sondervorteil oder gar eine größere Nähe des Beitrags zum Aufwand ist bei einer inhaltlichen Betrachtung der aktuellen Beitragssystematik nicht feststellbar. Ging also der frühere Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des KAG 1986 davon aus, dass bei einer (wirksam gebildeten) Abrechnungseinheit einer Gemeinde unter Berücksichtigung des – auch damals bereits erforderlichen - Sondervorteils eine Mindestbelastung von 35 v. H. bei der Gemeinde in Gestalt des Gemeindeanteils verbleibt, so spricht per se die Absenkung des Mindestgemeindeanteils auf 20 %, ohne eine beitragsrechtliche Steigerung des vermittelten Sondervorteils durch die Vorhaltung der zum Anbau bestimmten öffentlichen Verkehrsanlagen innerhalb der Einheit dafür, dass sich die geltenden rechtlichen Vorgaben zur Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags von dem Sondervorteil der Anlieger in der Einheit entfernen in Richtung einer unzulässigen Straßensteuer.

Dieser Umstand führt allerdings ebenfalls nicht zwingend zur Verfassungswidrigkeit der aktuellen Gesetzeskonzeption, weil dem durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung des Gesetzes Rechnung getragen werden kann.

So bleibt den Gemeinden auch unter Geltung des aktuellen KAG die Möglichkeit – wie bereits im KAG 1986 (vgl. Amtliche Begründung zu § 14 KAG 1986) - einen Mischsatz aus der Gesamtheit der in der Einheit zusammengefassten Verkehrsanlagen unter Einbeziehung der Verkehrsvorgänge innerhalb der Einheit zu errechnen. Mit der Ermittlung eines Mischsatzes (nach altem Berechnungsmodus), kombiniert mit einem Mindestgemeindeanteil von 35 v. H., sollten nach der Amtlichen Begründung zu § 14 KAG 1986 (a. a. O.) Erhöhungen des Beitragsaufkommens gerade verhindert werden. Unter Geltung des KAG 1996 war dann zwar kein für den wiederkehrenden Beitrag spezifischer Mindestgemeindeanteil mehr gesetzlich vorgegeben. Er war in der Abrechnungseinheit aber wiederum als Mischsatz aus den Gemeindeanteilen der einzelnen Verkehrsanlagen zu ermitteln. Es wurde damit auch ein Teil des innerhalb der Abrechnungseinheit stattfindenden Verkehrs als Durchgangsverkehr behandelt. Bei der Berechnung des Mischsatzes wurden die Länge oder sogar die flächenmäßige Ausdehnung der Verkehrsanlagen zugrunde gelegt (vgl. z. B. OVG RP, Urteil vom 29. April 1999 – 6 A 12701/98.OVG –). Die Auffassung, dass als Durchgangsverkehr nur der Verkehr anzusehen sei, der quasi durch die Abrechnungseinheit hindurchführt, hat das OVG Rheinland-Pfalz in sämtlichen zugänglichen Entscheidungen zum KAG 1986 und 1996 nicht vertreten. Sie hätte auch in den früheren Gesetzesmaterialien insoweit keine Stütze gefunden. Die bisherigen gesetzgeberischen Ansätze und die Rechtsprechung gingen also bei den zulässig gebildeten Abrechnungseinheiten davon aus, dass der Gemeindeanteil nicht global, sondern durch eine Addierung und Mediierung der einzelnen Gemeindeanteile der zusammengefassten Verkehrsanlagen zu ermitteln ist. Eine Absicht des aktuellen Gesetzgebers, durch niedrigere Gemeindeanteile den Kommunen die Möglichkeit zu verschaffen, bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge nunmehr höhere Einnahmen zu erzielen, als dies nach der bewährten Praxis mit Hilfe eines echten Mischsatzes bei der Abrechnung der selben Maßnahmen möglich wäre, lässt sich den Gesetzesmotiven nicht entnehmen. Diese Vorgehensweise wäre im Übrigen wiederum ein Argument für die Annahme, dass der Versuch einer gesetzgeberischen Neukonstruktion des wiederkehrenden Beitrags einen steuerähnlichen Effekt entfaltet, weil erheblich höheren, auf die Beitragsschuldner abwälzbaren Aufwendungen kein über die bisherige Vorhaltung des Straßensystems hinausgehender Sondervorteil gegenüber steht. Dies zu verhindern spricht für die Ansicht, nach wie vor bei dem Gemeindeanteil einen Mischsatz aus allen Verkehrsanlagen der Einheit zu bilden und auch in der Einheit stattfindende Verkehrsvorgänge teilweise als Durchgangsverkehr anzusehen. Mit Blick auf den beitragsrechtlich anerkannten Gesichtspunkt der Pauschalierung und Typisierung bietet diese Berechnungsweise einen guten Ausgleich zwischen der verfassungsrechtlich gebotenen Nähe von Aufwand und Beitrag einerseits und dem Erfordernis der Verwaltungspraktikabilität andererseits.

Alternativ zur dargestellten Berechnung des Gemeindeanteils als Mischsatz wäre auch denkbar, diesen anhand der Verkehrsverhältnisse der jeweils auszubauenden Verkehrsanlagen für die Einheit festzusetzen. Denn das neue KAG kennt zwar die Einheit als öffentliche Einrichtung, das Bezugsobjekt des ausbaubeitragsfähigen Aufwands und damit auch des Gemeindeanteils blieb aber unverändert. Dieses ist nach wie vor die einzelne Verkehrsanlage. In der Landtags-Drucksache 15/318, Seite 7 heißt es ausdrücklich: „In der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems seitens der Gemeinde, durch entsprechende Ausbaumaßnahmen an der einzelnen Verkehrsanlage, liegt der verfassungsrechtlich erforderliche, durch den wiederkehrenden Beitrag abgegoltene Sondervorteil aller beitragspflichtigen Grundstücke“. Damit ist Anknüpfungspunkt der beitragsauslösenden Maßnahme nach wie vor die einzelne Verkehrsanlage (so auch überzeugend: OVG RP, Urteil vom 16. März 2010 – 6 A 11146/09.OVG –). Selbst wenn man nunmehr also von einem geänderten Anlagenbegriff ausgeht, so darf nicht übersehen werden, dass der beitragsrechtliche Sondervorteil durch Modalitäten der Berechnung des Gemeindeanteils nicht aufgegeben werden darf. Vor allem ist zu beachten, dass das aktuelle KAG beim Ausbaubeitrag ein gleichwertiges Nebeneinander von einmaligen und wiederkehrenden Beiträgen vorsieht (OVG RP, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 6 A 10870/11.OVG – und Urteil vom 25. August 2010 – 6 A 10505/10.OVG –). Weshalb dann bei der Ermittlung der Beitragsfähigkeit des Aufwands infolge der unterschiedlichen Bestimmung des Durchgangsverkehrs der beitragsfähige Aufwand des Ausbaus einer Verkehrsanlage beim wiederkehrenden Beitrag höher als beim einmaligen Beitrag sein soll, erschließt sich nicht. Auch insoweit beruht der Vergleich der durch den einmaligen Beitrag abgegoltenen Vorhaltung mit derjenigen eines Straßensystems allein auf einer begrifflichen Umschreibung des Gesetzgebers, nicht jedoch auf tragfähigen, objektivierbaren Gründen. Denn auch bei der Erhebung eines einmaligen Beitrags kann und darf der Beitragsschuldner die übrigen in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen nutzen, an deren Ausbau er sich beitragsrechtlich nicht beteiligen muss; zumeist wird er sogar auf deren Befahren angewiesen sein, um von seinem beitragsrelevant genutzten Grundstück zum öffentlichen Verkehrsanlagennetz zu gelangen. Diese Möglichkeit entspricht beim wiederkehrenden Beitrag inhaltlich der Nutzbarkeit des Systems von zum Anbau bestimmten öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde in der Einheit. Ein vorteilssteigernder Anspruch des Beitragsschuldners eines wiederkehrenden Beitrags auf vermehrten Ausbau und damit einen besseren Gesamtzustand der in der Einheit zusammengefassten gemeindlichen Verkehrsanlagen, der die Abwälzung eines höheren Teils der Aufwendungen für den Ausbau auf die Beitragsschuldner, verglichen mit der Abwälzbarkeit derselben Maßnahme bei der Erhebung einmaliger Beiträge rechtfertigte, besteht nicht.

Gleichwohl hält die Kammer die Ausgestaltung des § 10a KAG grundsätzlich für verfassungskonform. Denn die Verteilung der Aufwendungen des Ausbaus von Verkehrsanlagen innerhalb der Einheit auf sämtliche Anlieger der Einheit trägt in der Tat der Erkenntnis Rechnung, dass die wegemäßige Erschließung eines Grundstücks nicht nur durch die unmittelbar angrenzende, sondern erst über weitere Verkehrsanlagen vermittelt wird (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 24. Februar 2012, a.a.O.). Dieser Aspekt kommt bei der Erhebung einmaliger Beiträge nicht zum Tragen. Freilich eröffnet in Folge dieser Erkenntnis der beim wiederkehrenden Beitrag weiter gefasste Begriff der öffentlichen Einrichtung eine gewisse Lockerung des Beitrags von dem getätigten Ausbauaufwand mit der Folge, dass auch Anlieger zum wiederkehrenden Beitrag herangezogen werden, die nicht an einer im Veranlagungszeitraum ausgebauten Verkehrsanlage angrenzen, also eine Erweiterung des Kreises der Beitragsschuldner. Als Rechtfertigung für eine noch weitergehende Lockerung über das systembedingte Maß hinaus, durch die Qualifizierung sämtlicher Verkehrsvorgänge innerhalb der Einheit als Anliegerverkehr und damit für die Abwälzung höherer Aufwendungen einer Ausbaumaßnahme auf die Beitragsschuldner kann diese Erkenntnis aber nicht mehr herangezogen werden. Die ohnehin schon durch systemimmanente Effekte gelockerte Nähe von Aufwand und Beitrag, darf ohne sachlichen Grund nicht einseitig zu Lasten der Gesamtheit der Beitragsschuldner aufgegeben werden, weil hierfür – nach den vorstehenden Ausführungen - außer terminologischen Umschreibungen keinerlei sachliche Gründe ersichtlich sind.

Die Bestimmung des Gemeindeanteiles - bezogen auf die jeweils im Ausbauprogramm angeführte Verkehrsanlage - mit einem entsprechend definierten Anliegerverkehr, wie er auch bei der Erhebung des einmaligen Beitrags zugrunde gelegt wird, würde im Vergleich zur bisherigen Mischsatzbildung, aber vor allem verglichen mit der Neukonzeption der Berechnung des Gemeindeanteils, eine wesentlich engere Verzahnung der Beitragsbelastung mit dem beitragsrechtlichen Sondervorteil gewährleisten, was auch das OVG Rheinland-Pfalz in seinem Beschluss vom 24. Februar 2012 (a. a. O.) in Form der Nähe des Beitrags zum Aufwand fordert. Eine Absicht des aktuellen Gesetzgebers, den Gemeinden die Möglichkeit zu eröffnen, durch die Erhebung wiederkehrender Beiträge höhere Einnahmen zu erzielen, als dies (mittelfristig) bei der Abrechnung der selben Maßnahmen mittels einmaliger Beiträge möglich wäre, lässt sich den aktuellen Gesetzesmotiven nicht entnehmen. Diese Vorgehensweise wäre im Übrigen wiederum ein Argument für die Gegner des wiederkehrenden Beitrags, wonach dieser – wegen dessen im Vergleich zu einmaligen Beiträgen niedrigeren Gemeindeanteilen und damit höheren abwälzbaren Aufwendungen – einen steuerähnlichen Effekt entfaltet.

Der Umstand, dass die auf die Einzelmaßnahme bezogene Bestimmung des Gemeindeanteils in der Satzung jeweils eine Anpassung erfordert, steht einer engeren Verknüpfung der Modalitäten der Beitragserhebung mit dem beitragsrechtlichen Sondervorteil nicht entgegen. Der zusätzliche Aufwand für eine Satzungsänderung nach Beschluss des Bauprogramms und vor Beginn eines neuen Veranlagungszeitraums, sei es jährlich oder vor Beginn eines maximal fünf Jahre zu bemessenden Zeitraums, ist mit Blick auf die entsprechende Praxis der Gemeinden im kommunalen Steuerbereich ohne Weiteres zu leisten.

Dem hier aufgezeigten Lösungsansätzen bei der Berechnung des Gemeindeanteils steht § 10 a Abs. 3 Satz 3 KAG nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung muss der Gemeindeanteil dem Verkehrsaufkommen entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist. Diese Formulierung des Gesetzgebers steht nicht der Annahme entgegen, den Gemeindeanteil als Mischsatz nach bisheriger Berechnungsweise oder orientiert an den jeweils auszubauenden Verkehrsanlagen zu bestimmen. Denn der im Zuge der Festlegung des Gemeindeanteils ermittelte Aufwand bemisst sich seinerseits an dem Verkehrsaufkommen, das nach verfassungskonformer Ausgestaltung den Beitragsschuldnern in der Einheit nicht zuzurechnen ist. Die Frage, welcher Anteil zuzurechnen ist, wird durch das KAG gerade nicht vorgegeben. Dieser Gemeindeanteil gilt dann, wie in Landtagsdrucksache 15/318, Seite 12 gefordert, einheitlich für die gesamte Einheit. Eine zwingende Vorgabe hinsichtlich der Modalitäten der Ermittlung dieses Anteils macht § 10 a Abs. 3 Satz 3 KAG nicht. Auch die Begründung des Gesetzgebers (Landtagsdrucksache 15/318, Seite 12) macht keine Zurechnungsvorgaben bei der Ermittlung des Gemeindeanteils, etwa in Gestalt der Definition von Anlieger- und Durchgangsverkehr. Der Gesetzgeber hat dort vielmehr erläutert, dass der (niedrige) Mindestgemeindeanteil von 20 v. H. sich aus den für einmalige Straßenausbaubeiträge geltenden Bestimmungen ableitet, womit der enge Bezug zwischen Beitrag und Aufwand, wie er beim einmaligen Beitrag besteht, wenngleich beiläufig, vom Gesetzgeber selbst beim wiederkehrenden Beitrag betont wird.

War die Festlegung eines Gemeindeanteils in der ABS der Antragsgegnerin in Höhe von 40 v. H. somit in Einklang mit den verfassungsrechtlich gebotenen Vorgaben erfolgt, so ist der nunmehr festgesetzte Gemeindeanteil in Höhe von 30 v. H. unwirksam. Es fehlt damit an einer erforderlichen Beitragserhebungsvoraussetzung.

Zuletzt begegnet die Festsetzung der Vorausleistung auch deshalb Bedenken, weil die Antragsgegnerin den Austausch von Leuchtenaufsätzen in ihr Ausbauprogramm aufgenommen hat. Wohl ist rechtlich unbedenklich, dass die Teilerneuerung der Straßenbeleuchtung in der Hauptstraße in das Ausbauprogramm aufgenommen wurde. Denn die Straßenbeleuchtung ist zwar nicht in § 1 Abs. 3 des Landesstraßengesetzes – LStrG – als Bestandteil der öffentlichen Straße genannt. Die für ihren Ausbau notwendigen Kosten sind dennoch entgeltfähig (vgl. u. a. OVG RP, Urteil vom 24. Februar 2010 – 6 A 11145/09.OVG –). Die dabei einbezogenen Aufwendungen für den Austausch von Leuchtenaufsätzen in Gestalt energiesparender Natriumdampflampen sind jedoch nicht beitragsfähig. Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass eine Austauschpflicht von Leuchtenaufsätzen im Jahr 2015 nach der VO EG 245/2009 nicht besteht. Nach der Erwägung Nr. 4 sowie Artikel 2 Nr. 3 dieser Verordnung sind zwar auch für den Bereich der Straßenbeleuchtung künftig einige Veränderungen zu erwarten. So müssen die Hersteller von Leuchtmitteln nach der Ausgestaltung des Anhangs 3 der VO bis 2017 energieeffizientere Leuchten anbieten. Spätestens zu diesem Zeitpunkt werden die Gemeinden beim Nachkauf derzeit noch eingesetzter Lampen für die Straßenbeleuchtung Probleme bekommen, falls für eine Übergangszeit kein Vorrat angelegt wurde. Der Austausch noch funktionierender Leuchten ist jedoch rechtlich nach dieser Verordnung nicht geboten. Alleine der Wechsel von Leuchtenaufsätzen stellt zudem keine beitragsfähige Maßnahme dar. Denn Gegenstand einer Beitragserhebung können nur Maßnahmen an der Gesamtanlage oder Teilanlagen – hier der Beleuchtungsanlage insgesamt – sein. Hierzu zählen beispielsweise die Aufwendungen für die Ersetzung bisher vorhandener Überspannleuchten durch Mastleuchten, die zweifelsfrei beitragsfähig ist. Alleine der Austausch von Teilbestandteilen einzelner Beleuchtungskörper, ist aber genauso wenig entgeltfähig, wie eine Beitragserhebung für die Erneuerung von einzelnen Kantensteinen entlang eines Gehwegs. Denn eine beitragsfähige Maßnahme setzt nach der einschlägigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urteil vom 14. März 2007 – 6 A 11637/06.OVG) jeweils in quantitativer, qualitativer und funktionaler Hinsicht eine bestimmte Erheblichkeit der Maßnahme voraus, was auf dem schlichten Austausch von Beleuchtungskörpern in dem von der Antragsgegnerin beschlossenen Umfang nicht zutrifft. Allein verringerte Betriebskosten sind per se nicht geeignet, einen Ausbautatbestand zu begründen. Damit kann die Antragsgegnerin zwar mittelfristig Betriebskosten sparen. Ein hinreichend konkreter Sondervorteil für die Anlieger wird hierdurch aber nicht vermittelt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die Festsetzung des Werts des Verfahrensgegenstandes folgt den §§ 52, 53, 63 GKG i. V. m. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i. d. F. vom 7./8. Juli 2004 (1/4 aus 575,67 €).