Verwaltungsgericht München Urteil, 07. März 2019 - M 12 K 18.5982

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Zulassungsverfahrens.

Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger seine in erster Instanz erfolglose Klage auf Feststellung, dass die im Bescheid des Beklagten vom 15. Dezember 2015 ausgesprochene Versagung der beantragten Beschäftigungserlaubnis rechtswidrig gewesen sei, weiter. Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage, den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 15. Dezember 2015 zur Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG zu verpflichten, hat der Kläger in eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt, nachdem er seinen Asylantrag zurückgenommen hatte. Die Fortsetzungsfeststellungsklage diene der Vorbereitung einer Schadensersatzklage aufgrund eines unionsrechtlichen Haftungsanspruchs. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage bejaht, sie aber als unbegründet abgewiesen.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG) ist abzulehnen, weil die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Rechtfrage für den Ausgang des Rechtsstreits nicht erheblich ist. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist bereits unzulässig (1.). Selbst wenn die Klage zulässig wäre, wäre der Antrag auf Zulassung der Berufung abzulehnen, weil die aufgeworfene Rechtsfrage keine grundsätzliche Bedeutung hat bzw. nicht entscheidungserheblich ist (2.). Die Berufung ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil die formulierte Rechtsfrage in einem Berufungsverfahren dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen wäre (3.).

1. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist wegen des Fehlens eines besonderen Fortsetzungsfeststellungsinteresses bereits unzulässig. Es kommt daher auf die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob er als Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsland entgegen der Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 31. März 2015 (IMS IA2-2018-1-8) aufgrund unionsrechtlicher Vorschriften im maßgeblichen Zeitpunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG hatte, nicht mehr an, so dass der Antrag auf Zulassung der Berufung bereits deshalb keinen Erfolg haben kann. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich jedenfalls im Ergebnis als zutreffend (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014; § 124 Rn. 149 und 154).

1.1. Das geltend gemachte Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für die vom Kläger erhobene Schadensersatzklage auf Ersatz des entgangenen Arbeitslohns, die er auf einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch wegen rechtswidriger Verweigerung der beantragten Beschäftigungserlaubnis stützt.

Ein solches Feststellungsinteresseinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (BVerwG, U.v. 14.1.1980 - 7 C 92.79 - juris, U.v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris, U.v. 8.12.1995 - 8 C 37.93 - juris). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 42).

Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte rechtliche Würdigung auf, dass dem Kläger kein unionsrechtlicher Haftungsanspruch zusteht, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Es fehlt an einem hinreichend qualifizierten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht (1.1.1), weil weder der Gesetzgeber noch die Ausländerbehörde in entsprechender Weise gegen unionsrechtliche Vorschriften verstoßen haben (1.1.2).

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht

(EuGH, U.v. 5.3.1996 - C-46/93, C-48/93, Brasserie du pêcheur -, U.v. 30.9.2003 - C-224/01, Köbler -; BGH, U.v. 20.1.2005 - III ZR 48/01 -, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris). Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelten Leitlinien festzustellen.

Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ist nur dann hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (EuGH, U. v. 5.3.1996, a.a.O., juris Rn. 45, 55; BGH, U. v. 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 16 m.w.N.)

Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden (OVG Berlin-Bbg, U.v. 30.6. 2016 - OVG 1 B 2.14 - juris Rn. 81; BGH, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 - juris Rn. 22). Die vom Gerichtshof entwickelten Grundsätze zur Haftung eines Mitgliedstaats für Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht gelten dabei für alle Staatsgewalten unabhängig davon, ob der schadensverursachende Verstoß dem Gesetzgeber, den Gerichten oder der Verwaltung des Mitgliedstaats anzulasten ist (BGH, U.v 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 18 unter Verweis auf EuGH, U.v. 30.9.2003, a.a.O., Rn. 31 f.).

1.1.1 Hieran gemessen ist offensichtlich, dass weder dem Gesetzgeber ein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis noch der Ausländerbehörde bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht anzulasten ist.

Entgegen der vom Kläger im Zulassungsverfahren vertretenen Rechtsauffassung ergibt sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis, wenn die zuständige Behörde nicht nach neun Monaten über seinen Antrag auf Gewährung von internationalem Schutz entschieden hat.

Schon der Wortlaut der Richtlinienbestimmung trägt die Ansicht des Klägers, die Vorschrift vermittle einen individuellen Rechtsanspruch, nicht. Nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU haben lediglich die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller spätestens neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz Zugang zum Arbeitsmarkt erhält. Ein unmittelbar den einzelnen Antragsteller begünstigender Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt neun Monate nach Antragstellung lässt sich aus dieser Formulierung nicht herleiten. Vielmehr sieht Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt regeln dürfen und räumt ihnen damit einen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des durch die Richtlinienbestimmung vorgegebenen Ziels ein. Die Rechtssetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten ist ausschließlich durch das - wenig konkrete - Erfordernis der Effektivität des Arbeitsmarktzugangs beschränkt. Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU verbietet weder die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer noch migrationspolitischer Gesichtspunkte.

Aus Art. 15 Abs. 1 GRCh ergibt sich nichts anderes. Entgegen der Auffassung des Klägers gewährt Art. 15 Abs. 1 GRCh kein (einklagbares) Recht auf Arbeit, weil aus der Grunderechtecharta keine sozialen Grundrechte hergeleitet werden (Ruffert in Callies/Ruffert, EUV, AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 15 GRCh Rn. 3, 6). Auch unterliegt die Anwendung des Art. 15 Abs. 1 GRCh der Vorschrift des Art. 52 GRCh, d.h. Einschränkungen der Rechte und Grundsätze der Charta dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen. Das in den Erwägungen der RL 2013/33/EU zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der Verhinderung von rechtsmissbräuchlichem Verhalten bei der Beantragung von internationalem Schutz (Erwägungsgrund 25) rechtfertigt es, bestimmte Gruppen von Schutzsuchenden vom Arbeitsmarktzugang auszuschließen (siehe auch VGH BW, U.v. 29.4.2015 - A 11 S 57/15 - juris Rn. 45 zum Dublin-Verfahren und Art. 6 GG), wenn aufgrund der Aussichtslosigkeit des Asylbegehrens der begründete Verdacht besteht, dass der Asylantrag nur zum Zweck der Arbeitsmigration gestellt wird.

Besteht demnach sowohl für den Gesetzgeber bei der Umsetzung der Richtlinienbestimmung als auch für die vollziehende Behörde bei der Anwendung des nationalen Rechts ein gewisser Gestaltungsspielraum, so reicht die bloße Verletzung von Gemeinschaftsrecht für einen qualifizierten Verstoß gegen Unionsrecht als Voraussetzung für einen Haftungsanspruch nicht aus.

1.1.2 Anhaltspunkte für eine offenkundige oder erhebliche Verletzung unionsrechtlicher Vorschriften durch den Gesetzgeber bei der Umsetzung von Art. 15 RL 2013/33/EU in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG oder durch die Verwaltungsbehörde bei der richtlinienkonformen Anwendung der nationalen Regelung hat der Kläger nicht dargelegt; sie sind auch nicht ersichtlich. Die Rechtsprechung verlangt für einen qualifizierten Verstoß letztlich ein Verschulden (im untechnischen Sinn) des handelnden Organs (VGH BW, U. v. 20.5.2015 - 6 S 494/15 - juris Rn. 27 m.w.N.), das Unionsrecht bietet keine völlig verschuldensunabhängige, von einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß losgelöste Haftung (BGH, U.v. 16.4.2015 - III ZR 333713 - juris Rn. 48 m.w.N.). Ein solcher Verstoß des Gesetzgebers bzw. der Ausländerbehörde bei der Umsetzung bzw. Anwendung von Unionsrecht ist bezüglich der hier maßgebenden Vorschrift des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG nicht erkennbar. Die Umsetzung der Richtlinienbestimmung des Art. 15 RL 2013/33/EU durch den Gesetzgeber in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG als Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ist durch den Wortlaut der unionsrechtlichen Vorgabe nicht ausgeschlossen (s.o. 1.1.1; vgl. auch BayVGH, B.v. 29.11.2016 - 10 ZB 16.906 - juris Rn. 5; B.v. 7.12.2016 - 10 ZB 16.631 - juris Rn. 5). Diese Auffassung wird auch in der Kommentarliteratur (Hailbronner, AsylVfG, Stand: März 2015; § 61 Rn. 16; Schröder in Hofmann, Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016; § 61 AsylVfG Rn. 9; Bergmann in Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Aufl. 2016, § 61 AsylG Rn. 1) vertreten. Zudem darf die Ausländerbehörde bei der Ermessensausübung im Rahmen des § 61 Abs. 2 Satz 1 AufenthG aufenthalts- und asylrechtlich relevante Zwecke verfolgen. Insbesondere kann die bisherige und voraussichtliche Dauer des Asylverfahrens berücksichtigt werden (Schröder, a.a.O., Rn. 9). Die der Verweigerung der Beschäftigungserlaubnis für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten zugrunde liegende Annahme der Ausländerbehörde, dass bei diesen Asylbewerbern das Asylverfahren in relativ kurzer Zeit (negativ) abgeschlossen sein wird und daher weder unter dem Gesichtspunkt der Entlastung der sozialen Sicherungssysteme noch einer möglichst raschen Integration ein Zugang zum Arbeitsmarkt eröffnet werden muss, steht in Einklang mit den gesetzgeberischen Erwägungen zur Reduzierung der öffentlichen Sozialleistungen für Asylbewerber (BT-Drs. 17/3556 S. 8) und dem zugleich verfolgten Ziel, einem Missbrauch des Asylverfahrens entgegenzuwirken (siehe auch Erwägungsgründe 23 und 25 der Richtlinie 2013/33/EU). Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, deren Asylanträge in der Regel als offensichtlich unbegründet abgelehnt werden (§ 29a Abs. 1 AsylG), soll nicht wegen einer großzügigen Öffnung des Arbeitsmarktes ein Anreiz dafür geschaffen werden, das Asylverfahren alleine wegen der Möglichkeit des Arbeitsmarktzugangs durchzuführen (vgl. VG Augsburg, U.v. 15.12.2015 - Au 1 K 15.1455; B. v. 22.12. 2015 - Au 1 K 15.1686).

2. Selbst bei unterstelltem Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses bliebe der Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG erfolglos.

2.1 Die grundsätzliche Bedeutung der vom Kläger aufgeworfenen Rechtsfrage, ob sich unmittelbar aus Art. 15 RL 2013/33/EU ein Anspruch des einzelnen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ergibt, ist schon nicht den Anforderungen des § 78 Abs. 4 Satz 4 AsylG entsprechend dargelegt. Ein unmittelbarer Anspruch des einzelnen Antragstellers bestünde nur dann, wenn der nationale Gesetzgeber die Richtlinie innerhalb der Umsetzungsfrist nicht oder nicht hinreichend umgesetzt hätte. Insoweit bringt der Kläger lediglich vor, dass das IMS vom 31. März 2015 der Richtlinienbestimmung des Art. 15 RL 2013/33/EU entgegenstehe. Dabei handelt es sich jedoch um keine Umsetzungsregelung des nationalen Gesetzgebers. § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, der die Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen an Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten ausschließt, ist auf den Kläger, der seinen Asylantrag vor dem 31. August 2015 gestellt hat, nicht anwendbar, so dass sich die Frage, ob eine solche Regelung mit Art. 15 RL 2013/33/EU vereinbar ist, nicht stellt.

2.1 Soweit der Kläger die Frage aufwirft, ob das IMS vom 31. März 2015 gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, fehlt es an der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage. Aus § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG folgt nicht, dass Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten keine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden darf, vielmehr stellt der Gesetzgeber die Erteilung der Beschäftigungserlaubnis in das Ermessen der Ausländerbehörde. Bei Ermessensentscheidungen handelt es sich stets um einzelfallbezogene Entscheidungen, die nicht einer grundsätzlichen Klärung zugeführt werden können, selbst wenn vorliegend das Ermessen der Behörde durch die ermessensbindenden Vorgaben aus dem IMS vom 31. März 2015 eingeschränkt ist. Das IMS vom 31. März 2015 schließt die Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen an Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten nur grundsätzlich aus und lässt Ausnahmen im Einzelfall zu. Maßgebliche Kriterien sind die Aussichtslosigkeit des Asylantrags, Vertrauensschutzgesichtspunkte, das Interesse des Arbeitgebers und migrationspolitische Erwägungen.

Zudem sind die Vorgaben aus dem IMS vom 31. März 2015 inzwischen durch die Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 1. September 2016 ersetzt (IA2-2081-1-8-19) ersetzt worden, die für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die vor dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt haben, ähnliche, aber unter dem Gesichtspunkt des effektiven Arbeitsmarktzugangs und des Schutzes vor aussichtslosen Asylanträgen differenzierte Vorgaben zur Ermessensausübung machen. Daher kommt es auf die Frage, ob das IMS vom 31. März 2015 den Vorgaben des Art. 15 RL 2013/33/EU entspricht, für künftige Entscheidungen über Anträge von Asylbewerbern, die ihren Asylantrag vor dem 31. August 2015 gestellt haben, nicht mehr an.

3. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich auch nicht aus einer etwaigen Vorlagepflicht an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV in einem künftigen Berufungsverfahren. Die vom Kläger formulierten Grundsatzfragen bedürfen keiner Vorlage an den Gerichtshof (3.1) bzw. sind nicht vorlagefähig (3.2).

3.1 Als konkrete Grundsatzfrage hat der Kläger innerhalb der Frist des § 78 Abs. 4 AsylG zunächst formuliert, ob sich unmittelbar aus Art. 15 RL 2013/33/EU für jeden einzelnen Antragsteller - unabhängig vom Herkunftsstaat - ein Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz ergibt. Zur Klärung dieser Rechtsfrage bedarf es keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. EuGH, U.v. 6.10.1982 - CILFIT, C-283/81 - juris Rn. 21; U.v. 17.5.2001 - TNT Traco, C-340/99 - juris Rn. 30 ff.; U.v. 9.9.2015 - João Filipe Ferreira da Silva e Brito u. a./Estado português, C-160/14 - juris Rn. 38 ff.) muss ein letztinstanzliches nationales Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2016 - 2 BvR 221/11 - juris Rn. 30). Da Art. 15 RL 2013/33/EU schon seinem Wortlaut nach offensichtlich keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis für den einzelnen Antragsteller begründet, sondern lediglich die Mitgliedstaaten mit der Zielvorgabe in die Pflicht nimmt und diesen aber die Bestimmung der Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt überlässt, bestehen keine Zweifel, dass sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ergibt, weil den Mitgliedstaaten ein gewisser Gestaltungsspielraum verbleibt.

3.2 Weiter hält der Kläger die Frage, ob das IMS vom 31. März 2015 in seiner Nr. 2.1 gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, für klärungsbedürftig. Diese Frage kann jedoch nicht Gegenstand einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV sein. Der Gerichtshof entscheidet im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung der Verträge und über die Gültigkeit und Auslegung der Handlungen der Organe. Nationale Rechtsvorschriften können Gegenstand einer Vorlage sein, wenn es um ihre Vereinbarkeit mit unionsrechtlichen Vorgaben geht (Wegener in Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 267 Rn. 6). Bei den Vollzugshinweisen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr handelt es sich aber um keine Rechtsvorschrift des nationalen Rechts, sondern lediglich um Vorgaben zur Ausübung des in der nationalen Rechtsvorschrift eingeräumten Ermessens (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2016 - 10 ZB 16.906 - juris Rn. 7). Die vom Kläger gestellte Grundsatzfrage ist daher nicht vorlagefähig. Soweit die Vereinbarkeit eines nationalen Rechtsaktes mit unionsrechtlichen Vorgaben in Frage stünde, beschränkte sich der Gerichtshof in seiner Antwort im Übrigen auf die Auslegung des Unionsrechts. Die Anwendung des ausgelegten Rechts auf den konkret zur Entscheidung stehenden Einzelfall wäre allein Aufgabe des innerstaatlichen Gerichts. Die Frage, welche Anforderungen sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU für das im Rahmen des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG im Einzelfall auszuübende Ermessen ergäben, wäre letztlich wieder vom innerstaatlichen Gericht zu entscheiden.

Nach Ablauf der Monatsfrist des § 78 Abs. 4 AsylG hat der Kläger als grundsätzlich zu klärend die Frage aufgeworfen, ob es gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, wenn Asylbewerbern, die sich schon neun Monate ohne Entscheidung im Asylverfahren befinden, der Zugang zum Arbeitsmarkt allein aufgrund der Herkunft aus einem als sicher deklarierten Herkunftsstaat versagt wird. Eine solche Regelung trifft die für den Kläger allein maßgebliche nationale Rechtsvorschrift des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG jedoch nicht, so dass die gestellte Frage für das innerstaatliche Gericht auch nicht entscheidungserheblich ist und damit nicht Gegenstand einer Vorlage an den Gerichtshof sein kann. Soweit der Kläger auch in diesem Zusammenhang wieder auf das IMS vom 31. März 2015 abstellt, wird auf die obigen diesbezüglichen Ausführungen verwiesen.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Das Verfahren ist gemäß § 83b AsylG gerichtskostenfrei.

Da Gerichtskosten nicht erhoben werden, erübrigt sich die Festsetzung des Streitwerts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 80 AsylG). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2016 rechtskräftig (§ 78 Abs. 5 Satz 2 AsylG).

I.

Die Klage des Klägers wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger, ein ... geborener senegalesischer Staatsangehöriger, reiste nach eigenen Angaben am 26. Mai 2013 (aus Ungarn kommend) ins Bundesgebiet ein und stellte am 26. Juni 2013 einen Asylantrag.

Mit Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: Bundesamt) vom 24. Januar 2014 wurde der Asylantrag für unzulässig erklärt und die Abschiebung des Klägers nach Ungarn angeordnet; die Aufenthaltsgestattung wurde eingezogen und eine Duldung ausgestellt.

Gegen den Bescheid des Bundesamtes erhob der Kläger am .... Februar 2014 Klage zum Verwaltungsgericht München und stellte gleichzeitig einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zur Herstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage.

Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 21. Februar 2014 wurde der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO abgelehnt (M 21 S 14.30242).

Daraufhin betrieb der Beklagte die Abschiebung des Klägers nach Ungarn. Die für den 16. April 2014 organisierte Abschiebung konnte nicht durchgeführt werden, da sich der Kläger ihr widersetzte.

Ab 17. April 2014 begab sich der Kläger ins Kirchenasyl. Aus diesem Grund musste die für den .... Mai 2014 geplante Abschiebung storniert werden.

Mit Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 7. November 2014 wurde der Bescheid des Bundesamtes vom 24. Januar 2014 wegen Ablauf der Überstellungsfrist aufgehoben (M 21 K 14.30241).

Seit 5. Februar 2015 befindet sich der Kläger wieder im Besitz einer Aufenthaltsgestattung, die zuletzt bis zum 28. Januar 2016 verlängert wurde.

Am 2. Januar 2015 stellte der Beklagte eine Zustimmungsanfrage an die Arbeitsagentur ... für eine Beschäftigung ((unentgeltliche einwöchige) „Probearbeiten als ...“); der Kläger hatte hierfür eine Stellenbeschreibung einer vorgelegt.

Mit Schreiben vom 7. Januar 2015 teilte die Bundesagentur für Arbeit dem Beklagten mit, dass der Arbeitgeber die zur Entscheidung über die Zustimmungsanfrage erforderlichen Auskünfte nicht oder nicht rechtzeitig erteilt habe.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2015 teilte die Bundesagentur für Arbeit dem Beklagten mit, dass die Zustimmung zur Beschäftigung nicht erteilt werde.

Der Kläger nahm daraufhin seinen Antrag auf Arbeitserlaubnis zurück.

Mit E-Mail vom .... April 2015 übersandte der Kläger einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung als ... bei einer Änderungs... in ... (voraussichtliche Dauer der Beschäftigung: 20.11.2015).

Am 5. Mai 2015 wurde dem Kläger vom Beklagten mitgeteilt, dass seinem Antrag aufgrund der Weisung des Staatsministerium des Inneren, für Bau und Verkehr (im Folgenden: IM) vom 31. März 2015 nicht entsprochen werden könne.

Auf Rückfrage von Seiten des Beklagten teilte der Kläger mit, dass er seinen Antrag nicht zurücknehmen wolle.

Am 22. Mai 2015 wurde der Kläger zur beabsichtigten Ablehnung der beantragten Arbeitserlaubnis angehört.

Mit Schreiben vom .... Mai 2015 zeigte die Bevollmächtigte des Klägers die anwaltliche Vertretung an. Dabei wies sie darauf hin, dass ihrer Auffassung nach die Weisung im IMS keine Gesetzeskraft besitze. Die darin geforderte grundsätzliche Versagung zur Ausübung einer Beschäftigung für Asylsuchende aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten sei rechtswidrig.

Mit Bescheid vom 24. Juli 2015 lehnte der Beklagte (durch das Landratsamt) den Antrag des Klägers ab.

Er begründete dies im Wesentlichen wie folgt: Es könne ermessensgerecht sein, dass Personen aus sicheren Herkunftsländern grundsätzlich keine Beschäftigungserlaubnis erteilt werde. Das Stellen aussichtsloser Asylanträge könne nicht dem Zweck dienen, eine Beschäftigung in Deutschland auszuüben. In begründeten Einzelfällen könnten jedoch Ausnahmen von dieser grundsätzlichen Regelung zugelassen werden. Wie auch in der Weisung vom 31. März 2015 ausdrücklich erwähnt sei, könne aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Ausnahme zugelassen werden, wenn bereits eine Beschäftigungserlaubnis erteilt und der Ausländer daraufhin eine Berufsausbildung begonnen habe. Dadurch könne den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung getragen werden. Die Tatsache, dass die Weisung des IM keine starre einseitige Regelung beinhalte, sondern Ausnahmen zulassen würde, wenn die Tatbestände hierfür erfüllt seien, zeige zudem einmal mehr, dass die genannte Weisung nicht rechtswidrig sei, da eben auch besonderen individuellen Interessen Rechnung getragen würde, sofern sie explizit vorhanden seien. Da der Antrag auf eine Beschäftigungserlaubnis vom 22. April 2015 die erstmalige Anfrage zu einer Beschäftigung des Klägers überhaupt darstelle, sei keine Besonderheit erkennbar, die eine Anwendung einer Ausnahme begründen würde. Auch die im Anschreiben zur Antragstellung genannten Umstände, dass der Kläger aufgrund mangelnder Deutschkenntnisse für eine Arbeitsstelle schwer vermittelbar sei und er anscheinend gute Grundkenntnisse in der beantragten Beschäftigung habe, würden keinesfalls eine Besonderheit darstellen, die eine Ausnahme begründen würde.

Ferner sei festzuhalten, dass im Rahmen der Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde über die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis die bisherige und voraussichtliche Dauer des Asylverfahrens zu berücksichtigen sei. Zudem sei es auch keine sachfremde Erwägung, bei Asylbewerbern eine Aufenthaltsverfestigung durch Versagung einer Erwerbstätigkeit zu verhindern. Der Kläger habe zwar bereits am 26. Juni 2013 einen Asylantrag gestellt, dieser sei jedoch mit Bescheid des Bundesamtes vom 24. Januar 2014 als unzulässig abgelehnt und die Abschiebung nach Ungarn angeordnet worden. Der Kläger habe sich seiner geplanten Abschiebung entzogen und sei in Kirchenasyl gegangen, dadurch habe er wesentlich zu der Verzögerung der Bearbeitungsdauer seines Asylverfahrens beigetragen.

Der Kläger könne sich auch nicht auf die Begründung einer Ausnahmesituation aufgrund seines bereits langen Asylverfahrens berufen. Beim Kläger liege keine Ausnahme vor, da der Verfahrensablauf sämtliche Senegalesen betreffe und die Priorisierung der Antragsbearbeitung durch das Bundesamt für alle betreffenden Personenkreise gleichermaßen gelte. Eine Verzögerung der Antragsbearbeitung aufgrund der offensichtlichen Tatsache, dass das Bundesamt erst entsprechende Stellen schaffen müsse und die Auswirkungen der Vordringlichkeitsprüfung der Asylanträge aus sicheren Herkunftsstaaten derzeit noch nicht voll umfänglich spürbar seien, hat derzeit allgemeine Bedeutung und könne daher nicht einzelfallbezogen auf den Kläger übertragen werden, da trotz der Priorisierung sämtliche Senegalesen ein gleichlanges Verfahren abwarten müssten. Auch wenn die voraussichtliche Dauer des Asylverfahrens des Klägers trotz der Priorisierung durch das Bundesamt nicht vorhergesehen werden könne, könne jedoch grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass dieses aufgrund seiner Herkunft aus einem sicheren Herkunftsland aussichtslos sein werde. Durch die Ablehnung seines Antrags auf eine Beschäftigungserlaubnis solle eine Aufenthaltsverfestigung aufgrund der fehlenden Aufenthaltsperspektive verhindert werden.

Es sei ferner anzumerken, dass ein zeitlich befristetes Erwerbstätigkeitsverbot verfassungsrechtlich unbedenklich sei. Es verstoße weder gegen die Menschenwürde noch gegen das Asylgrundrecht, da eine menschenwürdige Existenz durch die Gewährung von Sozialhilfeleistungen sichergestellt sei.

Mit am 19. August 2015 bei Gericht eingegangenem Schreiben erhob die Bevollmächtigte des Klägers Klage und stellte folgende Anträge:

1. Der Bescheid der Ausländerbehörde beim Landratsamt Dachau vom 24. Juli 2015 wird aufgehoben.

2. Die Ausländerbehörde beim Landratsamt Dachau wird verpflichtet, dem Kläger eine Erlaubnis zur Beschäftigung gemäß § 32 Abs. 1 i. V. m. Abs. 4, 5 Beschäftigungsverordnung -BeschV- zu erteilen.

Weiter beantragte die Bevollmächtigte Prozesskostenhilfe unter Beiordnung der Unterzeichnerin und zudem gemäß § 123 VwGO, den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Beschäftigungserlaubnis gemäß § 32 Abs. 3 Beschäftigungsverordnung sofort und vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu erteilen.

Die Bevollmächtigte des Klägers begründete die Klage im Wesentlichen wie folgt: Der Kläger habe einen Anspruch auf Erteilung der Arbeitserlaubnis nach § 32 Abs. 1 i. V. m. § 32 Abs. 4 und 5 Beschäftigungsverordnung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit. Die Weisung des IM vom 31. März 2015, welche unter Ziff. 2.1 vorsehe, sämtlichen Asylsuchenden aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten grundsätzlich keine Beschäftigungserlaubnis auf der Grundlage von § 61 Abs. 2 AsylG mehr zu erteilen oder zu verlängern, sei rechtswidrig. Das IMS weise damit nicht nur contra legem an, trotz der bestehenden Ermessensregelung, die bei einer Ermessensreduzierung auf Null zu einem Anspruch eines jeden gestatteten Asylsuchenden führe, grundsätzlich eine Gruppe von Asylsuchenden ungeachtet der vorliegenden Ermessensgründe oder Reduzierungen von dem Recht auf eine Beschäftigung auszuschließen, sondern nehme auch pauschal das von der einzelnen Ausländerbehörde im Einzelfall auszuübende Ermessen pauschal ablehnend vorweg, so dass der Ausländerbehörde vorliegend keine Möglichkeit zur Ausübung ihres Einzelfallermessens verbleibe.

Des Weiteren verstoße die Weisung auch gegen europäisches Recht, nämlich gegen Art. 15 der 2013 neu gefassten RL 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die international Schutz beantragen (Aufnahmerichtlinie). Die Richtlinie sei in Bezug auf Art. 15 klar und eindeutig ausgestaltet und ihrem Wesen nach geeignet, um nach Ablauf der Umsetzungsfrist (27.7.2015) unmittelbare Wirkung zu entfalten. Die Richtlinie sei hier inhaltlich so hinreichend bestimmt, dass sich ein Anspruch auf Arbeitserlaubnis spätestens nach neun Monaten nach Antragstellung ohne weiteren Umsetzungsakt aus ihr selbst ergebe, ungeachtet der (hier unzureichenden, da ein Ermessen der Behörde erhaltenden) Umsetzung in nationales Recht. Ein absolutes Arbeitsverbot nach neunmonatigem Aufenthalt, wie vorliegend, sei europarechtlich nicht zulässig.

Der Kläger habe durch den Aufenthalt im Kirchenasyl auch nicht zur Verzögerung des Erlasses einer erstinstanzlichen Entscheidung beigetragen, denn das Bundesamt habe eine erste Entscheidung mit Bescheid vom 24. Januar 2014 getroffen, die jedoch trotz tatsächlicher Möglichkeit nicht vollzogen worden sei. Art. 15 Abs. 2 der Aufnahmerichtlinie lasse nur eine Vorrangregelung aus arbeitsmarktpolitischen, nicht jedoch aus migrationspolitischen Erwägungen zu. Auch aus diesem Grund widerspreche die bayerische Weisung europäischem Recht und sei daher aufzuheben. Darüber hinaus verstoße diese und die darauf beruhende Entscheidung der Ausländerbehörde gegen Art. 3 GG, indem sie eine Gruppe von Asylsuchenden (nämlich die aus sicheren Herkunftsstaaten) pauschal schlechter Stelle als Asylsuchende anderer Herkunftsländer, ohne dass dies aus sachlich damit zusammenhängenden Gründen gerechtfertigt wäre. Denn auch Asylsuchenden aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten sei dasselbe Asylverfahren zu gewähren und deren Asylanträge seien ebenso gründlich und individuell auf im Einzelfall bestehende Schutzgründe und Abschiebungshindernisse zu prüfen, wie die von Asylsuchenden anderer Herkunftsländer.

Die Ausführung der Ausländerbehörde, wonach der Kläger als Senegalese eine Entscheidung als offensichtlich unbegründet zu erwarten habe, greife nicht. Zunächst sei die Ausländerbehörde für die Prüfung insoweit nicht zuständig.

Auch stehe es ihr nicht an zu unterstellen, der Kläger habe durch sein Verhalten wesentlich zur Verzögerung der Bearbeitungsdauer seines Asylverfahrens beigetragen. Der Aufenthalt im Kirchenasyl sei nicht rechtsmissbräuchlich gewesen.

Schließlich widerspreche das Arbeitsverbot zudem Art. 6 des Pakts über soziale Rechte der Vereinten Nationen (UN-Sozialpakt).

Mit Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 25. August 2015 wurde der Eilantrag abgelehnt (M 4 E 15.3554).

Mit am 8. September 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangenem Schreiben beantragte der Beklagte,

die zulässig erhobene Klage als unbegründet abzuweisen.

Er begründete dies im Wesentlichen wie folgt: Der Kläger sei Asylbewerber und somit sei § 61 Abs. 2 AsylG anwendbar. Dieser eröffne der Ausländerbehörde eine Ermessensausübung, in die auch migrationspolitische Erwägungen, insbesondere auch im Hinblick auf die sicheren Herkunftsstaaten und deren geringere Anerkennungsquote zu berücksichtigen seien.

Die Weisung des IM sei ermessenslenkend und nicht rechtswidrig, insbesondere sehe sie nicht vor, sämtlichen Asylsuchenden aus sogenannten Herkunftsstaaten pauschal grundsätzlich keine Beschäftigungserlaubnis auf der Grundlage von § 61 Abs. 2 AsylG mehr zu erteilen oder eine solche zu verlängern. Die Weisung erwähne ausdrücklich Ausnahmen. Den besonderen individuellen Interessen werde dadurch Rechnung getragen. Eine Pauschalisierung des Beschäftigungsverbotes für sämtliche Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten liege nicht vor.

Es finde auch in keiner Weise eine Ermessensreduzierung der Ausländerbehörde statt. Die Ausländerbehörde übe sehr wohl auch weiterhin ihr Ermessen im Rahmen der Einzelfallprüfung nach § 61 Abs. 2 AsylG aus und könne in begründeten Einzelfällen eine Ausnahme aus Gründen des Vertrauensschutzes zulassen. Eine solche Ausnahmesituation liege, wie dem streitgegenständlichen Bescheid zu entnehmen sei, jedoch im Falle des Klägers nicht vor.

Ein Verstoß der Weisung und des Bescheides gegen europäisches Recht sei ebenfalls nicht erkennbar. Der Kläger könne keinen Anspruch auf Beschäftigungserlaubnis nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU ableiten. Es gäbe kein gesetzgeberisches Umsetzungsdefizit, die Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes und des Asylgesetzes mit der Beschäftigungsverordnung seien insoweit richtlinienkonform und würden sogar günstigere Regelungen enthalten. So eröffne § 61 AsylG Asylbewerbern bereits nach 3 Monaten einen grundsätzlichen Zugang zum Arbeitsmarkt und nicht erst nach 9 Monaten, wie dies Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU als Mindestnorm vorsehe. Auch nach Ablauf der Umsetzungsfrist erlaube die Richtlinie selbst nicht eine Beschäftigung, sondern überlasse dies gemäß Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU ausdrücklich dem innerstaatlichen Recht. Sie gewähre keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt.

Auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG und Art. 6 Abs. 1 des UN-Sozialpaktes sei hier nicht erkennbar. Es müsse unterschieden werden zwischen jenen, die Anspruch auf Schutz haben und jenen, die diesen Anspruch nicht haben und denen infolgedessen keine Bleibeperspektive zukomme. Hierfür sei die Anerkennungsquote des Bundesamtes entscheidend und diese sei bei allen sicheren Herkunftsländern verschwindend gering. Dies stelle einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung dar.

Es finde auch keineswegs eine Vorwegnahme der Entscheidung des Bundesamtes statt. Es bestehe jedoch die gesetzliche Vermutung, dass in Ländern, die als sichere Herkunftsstaaten eingeordnet seien, keine asylrelevante Verfolgung stattfinde und deshalb eine Bleibeperspektive nicht anzunehmen sei.

Das Gericht hat am 12. Januar 2016 mündlich verhandelt.

In der mündlichen Verhandlung hat die Bevollmächtigte des Klägers den Antrag aus dem Schriftsatz vom .... August 2015 gestellt mit der Maßgabe, dass die Ziff. II eine Erlaubnis zur Beschäftigung nach § 61 Abs. 2 AsylG umfasst.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung, die Gerichtsakte und die Behördenakten verwiesen.

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig, insbesondere nicht ermessensfehlerhaft. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zur Beschäftigung (als ...) nach § 61 Abs. 2 AsylG.

I.

Zwar fällt der Kläger nicht unter das Verbot des - mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Oktober 2015 (BGBl I 1722) eingeführten - § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, wonach einem Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat, der nach dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt hat, während des Asylverfahrens die Ausübung einer Beschäftigung nicht gestattet werden darf. Der Kläger hat seinen Asylantrag bereits am 26. Juni 2013 gestellt.

II.

Auch ist nicht entscheidungserheblich, ob die Bundesagentur für Arbeit hat der Beschäftigung des Klägers zugestimmt hat.

Es liegt kein Fall vor, in dem die Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist, da die Tätigkeit als ... nicht unter die zustimmungsfreien Beschäftigungsarten nach § 32 Abs. 2 BeschV fällt und der Kläger sich noch nicht 4 Jahre ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufhält (§ 32 Abs. 3 BeschV). Entgegen der Auffassung der Bevollmächtigten des Klägers regelt § 32 Abs. 5 BeschV nur den Entfall der Vorrangprüfung. Ob die Bundesagentur für Arbeit die Zustimmung zu erteilen hat, kann hier offen bleiben, denn auch bei deren Zustimmung steht die Erteilung der Erlaubnis im Ermessen der Behörde (§ 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG).

III.

§ 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG verstößt nicht gegen Unionsrecht.

Art. 15 RL 2013/33/EU ist durch das deutsche Recht umgesetzt worden. Mit dem Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer vom 31. Oktober 2014 (BGBl. I 1649) wurde die Sperrfrist in § 61 Abs. 1 AsylG vor Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet auf 3 Monate verkürzt. Dies stellte u. a. eine vorweggenommene Anpassung der deutschen Rechtslage an die Neufassung der Aufnahme-Richtlinie dar. (vgl. BT-Drs.- 17/13556, S. 8; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck'scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: 01.05.2015, § 61 Rn. 4). Mit dieser gegenüber Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU sogar deutlich kürzeren Frist wurde diese überobligatorisch umgesetzt (vgl. auch Hailbronner, Ausländerrecht, 90. Lfg. Mai 2015, § 61 AsylVfG Rn. 3; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck'scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: 01.05.2015, § 61 Rn. 1, 4). Dass § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG als Tatbestandsvoraussetzung grundsätzlich die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit und eine Ermessensentscheidung der Behörde vorsieht, hält sich im Rahmen des von der Richtlinie den Mitgliedstaaten eingeräumten Umsetzungsspielraums. Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU regelt explizit, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres einzelstaatlichen Rechts beschließen, unter welchen Voraussetzungen dem Antragsteller Zugang zum Arbeitsmarkt zu gewähren ist. Dadurch wird den Mitgliedstaaten ein gewisser Spielraum eingeräumt, der der Richtlinie als unionsrechtliche Regelungstechnik (Art. 288 Abs. 3 AEUV) immanent ist und dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV), vor allem im hier tangierten Bereich der Beschäftigung(spolitik) (Art. 5 Abs. 2, Art. 145 ff. AEUV), Rechnung trägt. Dabei erlaubt Art. 15 Abs. 2 Satz 2 RL 2013/33/EU - sogar - ausdrücklich den Mitgliedstaaten, den Angehörigen der Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftraum und rechtmäßig aufhältigen Drittstaatsangehörigen Vorrang gegenüber den Antragstellern einzuräumen. Dass dies keine abschließende Grenze für den Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten ist, zeigt sich daran, dass Art. 15 Abs. 2 Satz 1 a.E. RL 2013/33/EU die insoweit maßgebliche Grenze auf Tatbestandsseite errichtet, nämlich die Sorge für einen effektiven Arbeitsmarktzugang. Insoweit ist durch die Verwendung des Plurals („für Antragssteller“; englische Sprachfassung: „that applicants“) klargestellt, dass das Gebot des effizienten Arbeitsmarktzugangs sich auf den generellabstrakten Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten bezieht, nicht aber auf die konkretindividuelle Anwendungsentscheidung des gesetzlichen Umsetzungsakts (mit anderen Worten: dem einzelnen Antragsteller nicht im konkreten Einzelfall einen unbedingten Arbeitsmarktzugang zusichert).

IV.

Die vom Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid getroffene Ermessensentscheidung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden (§ 114 VwGO). In diesem Zusammenhang ist auch hervorzuheben, dass gerade eine Ermessensentscheidung die Möglichkeit schafft, im Einzelfall vorrangige unionsrechtliche Vorgaben und Rechte bei der Auslegung und Anwendung zu beachten und damit dem Effizienzgebot (effet utile) des Unionsrechts praktisch Gewicht verleiht. Die Ermessensentscheidung hat fehlerfrei die privaten Belange des Klägers und die öffentlichen Interessen an einer Versagung der Erwerbserlaubnis abgewogen und verstößt nicht gegen höheres Recht.

1. Die Behörde hat sich zu Recht auf die Weisung im IMS vom 31. März 2015 (Az. I A2-2081-1-8) gestützt. Danach sind bei Asylbewerbern und Geduldeten aus sicheren Herkunftsstaaten (Anlage II zu § 29a AsylVfG) oder deren Asylantrag vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) aus sonstigen Gründen als offensichtlich unbegründet abgelehnt worden ist (§ 30 AsylG), ab sofort grundsätzlich keine Beschäftigungserlaubnisse auf der Grundlage von § 61 Abs. 2 AsylVfG oder von § 4 Abs. 2 AufenthG (i. V. m. § 32 BeschV) mehr zu erteilen oder zu verlängern. Mit dieser als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift zu qualifizierenden Maßnahme wird das Ermessen im Sinne einer landeseinheitlichen gleichmäßigen am Gesetzeszweck orientierten Anwendung gesteuert.

Die Weisung ist rechtmäßig.

Das ausländerbehördliche Ermessen darf durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden (siehe BVerwG, B.v. 27.121990 - 1 B 162/90 - juris Rn. 5 m. w. N.). Im vorliegenden Fall ist die Weisung auch inhaltlich nicht zu beanstanden, weil sie sich im Rahmen von § 61 Abs. 2 AsylG hält, der selbst wiederum nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere Unionsrecht, verstößt (siehe oben III.).

Im Einzelfall lässt die Weisung auch Abweichungen zu. Mit der Formulierung „grundsätzlich“ wird klargestellt, dass die angewiesenen Behörden trotz der Weisung weiterhin im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung die Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen haben. Ferner wird dies auch weiter daran deutlich, dass in der Weisung klargestellt wird, dass „im Einzelfall aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Ausnahme zugelassen werden“ kann. Im Übrigen entspricht das Recht und die Pflicht der Behörde, bei Vorliegen atypischer Umstände vom Entscheidungsprogramm der Verwaltungsvorschrift im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung abzuweichen, dem Wesen und der Funktion der Verwaltungsvorschrift, da durch Verwaltungsvorschriften das gesetzlich eingeräumte Ermessen nur abstrakt wahrgenommen und der Ausländerbehörde eine Orientierung zur Einzelfallentscheidung gegeben wird, so dass der Behörde die Befugnis zu Ausnahmeregelungen verbleibt (BVerwG, B.v. 27.12.1990 - 1 B 162/90 - juris Rn. 6; vgl. auch Erichsen/Ehlers, Allg. VwR, 13. Auf. 2006, S. 573).

Ein Ermessensausfall liegt hier nicht vor. Wie der ausführlichen Begründung des Bescheids zu entnehmen ist, hat das Landratsamt die Möglichkeit gesehen, in begründeten Einzelfällen von der Weisung abzuweichen.

2. Die Ermessensentscheidung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

a) Ein Verstoß gegen Unionsrecht, insbesondere gegen Art. 15 RL 2013/33/EU, im konkreten Einzelfall liegt nicht vor.

Der Kläger kann sich schon nicht auf Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU berufen, da er die Verzögerung der Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz selbst zu vertreten hat. Das Unionsrecht macht den Zugang zum Arbeitsmarkt vom kooperativen Verhalten des Asylbewerbers abhängig (Art. 15 Abs. 1 a.E. RL 2013/33/EU; Hailbronner, Ausländerrecht, 90. Lfg. Mai 2015, § 61 AsylVfG Rn. 3 a.E.). Der Kläger hat sich seiner Abschiebung nach Ungarn widersetzt und anschließend für längere Zeit ins Kirchenasyl begeben.

Unabhängig davon konnte sich der Kläger auch nicht auf Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU berufen, da diese umgesetzt (siehe oben III.) und sie nicht „selfexecuting“ (Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU) ist.

Einen Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsstaaten grundsätzlich keine Arbeitserlaubnis zu erteilen (wie es auch die Weisung im IMS vom 31. März 2015 (Az. I A2-2081-1-8) regelt), ist auch inhaltlich von Art. 15 RL 2013/33/EU gedeckt. Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist in Art. 15 RL 2013/33/EU in Abs. 1 von zwei unionsrechtlich bestimmten Tatbestandsmerkmalen und in Abs. 2 von mitgliedstaatlichen Voraussetzungen abhängig. Die unionsrechtlich in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU gesetzte Grenze eines effektiven Arbeitsmarktzugangs ist hier nicht überschritten. Erstens bezieht sich die Grenze nicht auf den konkretindividuellen Umsetzungsakt. Zweitens ist bei Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten das Recht auf einen effektiven Zugang zwangsläufig schwächer, da bei diesen die gesetzliche Vermutung besteht, dass ihr Schutzgesuch ohne Erfolg bleiben wird und kein rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt im Bundesgebiet erfolgen wird (vgl. auch BT-Drs. 18/6185, S. 29 sub b, S. 49 sub 7). Dabei ist hervorzuheben, dass das Unionsrecht die vorgenannte Unterscheidung bei Asylbewerbern kennt und das Konzept des sichereren Herkunftsstaats legitimiert (vgl. Art. 36 ff. RL 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes).

b) Die Entscheidung, dem Kläger keine Arbeitserlaubnis zu erteilen (wie es auch die Weisung im IMS vom 31. März 2015 (Az. I A2-2081-1-8) regelt), verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit dem grundsätzlichen Verbot der Erwerbstätigkeit für Asylbewerber aus sichereren Herkunftsstaaten, wie dem Kläger, werden auch einwanderungspolitische Ziele verfolgt. Die Verfestigung des Aufenthalts soll bei Asylbewerbern verhindert werden, solange ihr endgültiges Bleiberecht nicht feststeht, und einem Zustrom der Asylbewerber soll entgegengewirkt werden, die lediglich aus wirtschaftlichen Gründen an einem Aufenthalt im Bundesgebiet interessiert sind. Diese sachlichen Erwägungen verstoßen nicht gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG und rechtfertigen insbesondere eine Ungleichbehandlung von Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten gegenüber solchen aus anderen Staaten (vgl. auch BVerwG, B.v. 23.9.1981 - 1 B 90/81 - juris Rn. 3; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck'scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: 1.5. 2015, § 61 Rn. 2).

c) Schließlich kann sich der Kläger auch nicht auf das „Recht auf Arbeit“ aus Art. 6 Abs. 1 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) berufen. Der Pakt enthält im Wesentlichen nur Programmsätze und gibt keine subjektiven Rechte (vgl. VGH BW, U.v. 16.2.2009 - 2 S 1855/07 - juris Rn. 39 ff.; OVG NRW U.v. 9.10.2007 - 15 A 1596/07 - juris Rn. 37 ff.; Tomuschat, in: Isensee/Kirchhof, HStR, Bd. X, 3. Aufl. 2012, § 208 Rn. 14; Murswiek, in: Isensee/Kirchhof, HStR Bd. IX, 3. Aufl. 2011, § 192 Rn. 44 f., 49).

3. Das Landratsamt hat alle relevanten privaten Belange des Klägers und das öffentliche Interesse an der Versagung der Erlaubnis abgewogen. Vor allem beruht die Versagung der Erlaubnis nicht auf sachfremden, sondern auf aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken (vgl. Grünewald in: Vormeier, GK-AsylVfG, § 61, Stand 1.2005, Rn. 24; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck'scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: 01.05.2015, § 61 Rn. 12; Hailbronner, Ausländerrecht, 90. Lfg. Mai 2015, § 61 AsylVfG Rn. 17). Einwanderungspolitische Ziele dürfen zulässigerweise bei der Ermessensentscheidung im Rahmen des § 61 Abs. 2 AsylG berücksichtigt werden (Grünewald in: Vormeier, GK-AsylVfG, § 61, Stand 1.2005, Rn. 25 m. w. N. aus der Rspr.; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck'scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: 1.5.2015, § 61 Rn. 12).

Das Landratsamt hat alle relevanten für den Kläger sprechenden Belange gesehen und in die Entscheidung eingestellt: Schwierigkeit, aufgrund der mangelnden Deutschkenntnisse eine Arbeitsstelle zu finden; gute Grundkenntnisse der angestrebten Beschäftigung als ...; Dauer des bisherigen Asylverfahrens; voraussichtliche Dauer des noch zu erwartenden Asylverfahrens; Grundrechte (Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 16a GG).

Zu Recht durfte das Landratsamt auch berücksichtigen, dass der Kläger die Dauer des Asylverfahrens auch selbst zu verantworten hat durch die Widersetzung gegen seine Abschiebung und die „Flucht ins Kirchenasyl“ (siehe oben IV. 2. a)).

V.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Gerichtskosten werden nicht erhoben (§ 83b AsylG; vgl. BayVGH, B.v. 21.12.2015 - 10 CE 15.2038 - juris Rn. 9).

VI.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung stützt sich auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 ff ZPO.

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Zulassungsverfahrens.

Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger seine in erster Instanz erfolglose Klage auf Feststellung, dass die im Bescheid des Beklagten vom 15. Dezember 2015 ausgesprochene Versagung der beantragten Beschäftigungserlaubnis rechtswidrig gewesen sei, weiter. Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage, den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 15. Dezember 2015 zur Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG zu verpflichten, hat der Kläger in eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt, nachdem er seinen Asylantrag zurückgenommen hatte. Die Fortsetzungsfeststellungsklage diene der Vorbereitung einer Schadensersatzklage aufgrund eines unionsrechtlichen Haftungsanspruchs. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage bejaht, sie aber als unbegründet abgewiesen.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG) ist abzulehnen, weil die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Rechtfrage für den Ausgang des Rechtsstreits nicht erheblich ist. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist bereits unzulässig (1.). Selbst wenn die Klage zulässig wäre, wäre der Antrag auf Zulassung der Berufung abzulehnen, weil die aufgeworfene Rechtsfrage keine grundsätzliche Bedeutung hat bzw. nicht entscheidungserheblich ist (2.). Die Berufung ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil die formulierte Rechtsfrage in einem Berufungsverfahren dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen wäre (3.).

1. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist wegen des Fehlens eines besonderen Fortsetzungsfeststellungsinteresses bereits unzulässig. Es kommt daher auf die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob er als Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsland entgegen der Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 31. März 2015 (IMS IA2-2018-1-8) aufgrund unionsrechtlicher Vorschriften im maßgeblichen Zeitpunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis nach § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG hatte, nicht mehr an, so dass der Antrag auf Zulassung der Berufung bereits deshalb keinen Erfolg haben kann. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich jedenfalls im Ergebnis als zutreffend (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014; § 124 Rn. 149 und 154).

1.1. Das geltend gemachte Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für die vom Kläger erhobene Schadensersatzklage auf Ersatz des entgangenen Arbeitslohns, die er auf einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch wegen rechtswidriger Verweigerung der beantragten Beschäftigungserlaubnis stützt.

Ein solches Feststellungsinteresseinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (BVerwG, U.v. 14.1.1980 - 7 C 92.79 - juris, U.v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris, U.v. 8.12.1995 - 8 C 37.93 - juris). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 42).

Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte rechtliche Würdigung auf, dass dem Kläger kein unionsrechtlicher Haftungsanspruch zusteht, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Es fehlt an einem hinreichend qualifizierten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht (1.1.1), weil weder der Gesetzgeber noch die Ausländerbehörde in entsprechender Weise gegen unionsrechtliche Vorschriften verstoßen haben (1.1.2).

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht

(EuGH, U.v. 5.3.1996 - C-46/93, C-48/93, Brasserie du pêcheur -, U.v. 30.9.2003 - C-224/01, Köbler -; BGH, U.v. 20.1.2005 - III ZR 48/01 -, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris). Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelten Leitlinien festzustellen.

Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ist nur dann hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (EuGH, U. v. 5.3.1996, a.a.O., juris Rn. 45, 55; BGH, U. v. 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 16 m.w.N.)

Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden (OVG Berlin-Bbg, U.v. 30.6. 2016 - OVG 1 B 2.14 - juris Rn. 81; BGH, U.v. 22.1.2009 - III ZR 233/07 - juris Rn. 22). Die vom Gerichtshof entwickelten Grundsätze zur Haftung eines Mitgliedstaats für Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht gelten dabei für alle Staatsgewalten unabhängig davon, ob der schadensverursachende Verstoß dem Gesetzgeber, den Gerichten oder der Verwaltung des Mitgliedstaats anzulasten ist (BGH, U.v 18.10.2012 - III ZR 196/11 - juris Rn. 18 unter Verweis auf EuGH, U.v. 30.9.2003, a.a.O., Rn. 31 f.).

1.1.1 Hieran gemessen ist offensichtlich, dass weder dem Gesetzgeber ein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis noch der Ausländerbehörde bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht anzulasten ist.

Entgegen der vom Kläger im Zulassungsverfahren vertretenen Rechtsauffassung ergibt sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis, wenn die zuständige Behörde nicht nach neun Monaten über seinen Antrag auf Gewährung von internationalem Schutz entschieden hat.

Schon der Wortlaut der Richtlinienbestimmung trägt die Ansicht des Klägers, die Vorschrift vermittle einen individuellen Rechtsanspruch, nicht. Nach Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU haben lediglich die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller spätestens neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz Zugang zum Arbeitsmarkt erhält. Ein unmittelbar den einzelnen Antragsteller begünstigender Anspruch auf Zugang zum Arbeitsmarkt neun Monate nach Antragstellung lässt sich aus dieser Formulierung nicht herleiten. Vielmehr sieht Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt regeln dürfen und räumt ihnen damit einen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des durch die Richtlinienbestimmung vorgegebenen Ziels ein. Die Rechtssetzungsbefugnis der Mitgliedstaaten ist ausschließlich durch das - wenig konkrete - Erfordernis der Effektivität des Arbeitsmarktzugangs beschränkt. Art. 15 Abs. 2 RL 2013/33/EU verbietet weder die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer noch migrationspolitischer Gesichtspunkte.

Aus Art. 15 Abs. 1 GRCh ergibt sich nichts anderes. Entgegen der Auffassung des Klägers gewährt Art. 15 Abs. 1 GRCh kein (einklagbares) Recht auf Arbeit, weil aus der Grunderechtecharta keine sozialen Grundrechte hergeleitet werden (Ruffert in Callies/Ruffert, EUV, AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 15 GRCh Rn. 3, 6). Auch unterliegt die Anwendung des Art. 15 Abs. 1 GRCh der Vorschrift des Art. 52 GRCh, d.h. Einschränkungen der Rechte und Grundsätze der Charta dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen. Das in den Erwägungen der RL 2013/33/EU zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an der Verhinderung von rechtsmissbräuchlichem Verhalten bei der Beantragung von internationalem Schutz (Erwägungsgrund 25) rechtfertigt es, bestimmte Gruppen von Schutzsuchenden vom Arbeitsmarktzugang auszuschließen (siehe auch VGH BW, U.v. 29.4.2015 - A 11 S 57/15 - juris Rn. 45 zum Dublin-Verfahren und Art. 6 GG), wenn aufgrund der Aussichtslosigkeit des Asylbegehrens der begründete Verdacht besteht, dass der Asylantrag nur zum Zweck der Arbeitsmigration gestellt wird.

Besteht demnach sowohl für den Gesetzgeber bei der Umsetzung der Richtlinienbestimmung als auch für die vollziehende Behörde bei der Anwendung des nationalen Rechts ein gewisser Gestaltungsspielraum, so reicht die bloße Verletzung von Gemeinschaftsrecht für einen qualifizierten Verstoß gegen Unionsrecht als Voraussetzung für einen Haftungsanspruch nicht aus.

1.1.2 Anhaltspunkte für eine offenkundige oder erhebliche Verletzung unionsrechtlicher Vorschriften durch den Gesetzgeber bei der Umsetzung von Art. 15 RL 2013/33/EU in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG oder durch die Verwaltungsbehörde bei der richtlinienkonformen Anwendung der nationalen Regelung hat der Kläger nicht dargelegt; sie sind auch nicht ersichtlich. Die Rechtsprechung verlangt für einen qualifizierten Verstoß letztlich ein Verschulden (im untechnischen Sinn) des handelnden Organs (VGH BW, U. v. 20.5.2015 - 6 S 494/15 - juris Rn. 27 m.w.N.), das Unionsrecht bietet keine völlig verschuldensunabhängige, von einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß losgelöste Haftung (BGH, U.v. 16.4.2015 - III ZR 333713 - juris Rn. 48 m.w.N.). Ein solcher Verstoß des Gesetzgebers bzw. der Ausländerbehörde bei der Umsetzung bzw. Anwendung von Unionsrecht ist bezüglich der hier maßgebenden Vorschrift des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG nicht erkennbar. Die Umsetzung der Richtlinienbestimmung des Art. 15 RL 2013/33/EU durch den Gesetzgeber in § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG als Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ist durch den Wortlaut der unionsrechtlichen Vorgabe nicht ausgeschlossen (s.o. 1.1.1; vgl. auch BayVGH, B.v. 29.11.2016 - 10 ZB 16.906 - juris Rn. 5; B.v. 7.12.2016 - 10 ZB 16.631 - juris Rn. 5). Diese Auffassung wird auch in der Kommentarliteratur (Hailbronner, AsylVfG, Stand: März 2015; § 61 Rn. 16; Schröder in Hofmann, Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016; § 61 AsylVfG Rn. 9; Bergmann in Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Aufl. 2016, § 61 AsylG Rn. 1) vertreten. Zudem darf die Ausländerbehörde bei der Ermessensausübung im Rahmen des § 61 Abs. 2 Satz 1 AufenthG aufenthalts- und asylrechtlich relevante Zwecke verfolgen. Insbesondere kann die bisherige und voraussichtliche Dauer des Asylverfahrens berücksichtigt werden (Schröder, a.a.O., Rn. 9). Die der Verweigerung der Beschäftigungserlaubnis für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten zugrunde liegende Annahme der Ausländerbehörde, dass bei diesen Asylbewerbern das Asylverfahren in relativ kurzer Zeit (negativ) abgeschlossen sein wird und daher weder unter dem Gesichtspunkt der Entlastung der sozialen Sicherungssysteme noch einer möglichst raschen Integration ein Zugang zum Arbeitsmarkt eröffnet werden muss, steht in Einklang mit den gesetzgeberischen Erwägungen zur Reduzierung der öffentlichen Sozialleistungen für Asylbewerber (BT-Drs. 17/3556 S. 8) und dem zugleich verfolgten Ziel, einem Missbrauch des Asylverfahrens entgegenzuwirken (siehe auch Erwägungsgründe 23 und 25 der Richtlinie 2013/33/EU). Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, deren Asylanträge in der Regel als offensichtlich unbegründet abgelehnt werden (§ 29a Abs. 1 AsylG), soll nicht wegen einer großzügigen Öffnung des Arbeitsmarktes ein Anreiz dafür geschaffen werden, das Asylverfahren alleine wegen der Möglichkeit des Arbeitsmarktzugangs durchzuführen (vgl. VG Augsburg, U.v. 15.12.2015 - Au 1 K 15.1455; B. v. 22.12. 2015 - Au 1 K 15.1686).

2. Selbst bei unterstelltem Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses bliebe der Antrag auf Zulassung der Berufung nach § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG erfolglos.

2.1 Die grundsätzliche Bedeutung der vom Kläger aufgeworfenen Rechtsfrage, ob sich unmittelbar aus Art. 15 RL 2013/33/EU ein Anspruch des einzelnen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ergibt, ist schon nicht den Anforderungen des § 78 Abs. 4 Satz 4 AsylG entsprechend dargelegt. Ein unmittelbarer Anspruch des einzelnen Antragstellers bestünde nur dann, wenn der nationale Gesetzgeber die Richtlinie innerhalb der Umsetzungsfrist nicht oder nicht hinreichend umgesetzt hätte. Insoweit bringt der Kläger lediglich vor, dass das IMS vom 31. März 2015 der Richtlinienbestimmung des Art. 15 RL 2013/33/EU entgegenstehe. Dabei handelt es sich jedoch um keine Umsetzungsregelung des nationalen Gesetzgebers. § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, der die Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen an Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten ausschließt, ist auf den Kläger, der seinen Asylantrag vor dem 31. August 2015 gestellt hat, nicht anwendbar, so dass sich die Frage, ob eine solche Regelung mit Art. 15 RL 2013/33/EU vereinbar ist, nicht stellt.

2.1 Soweit der Kläger die Frage aufwirft, ob das IMS vom 31. März 2015 gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, fehlt es an der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage. Aus § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG folgt nicht, dass Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten keine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden darf, vielmehr stellt der Gesetzgeber die Erteilung der Beschäftigungserlaubnis in das Ermessen der Ausländerbehörde. Bei Ermessensentscheidungen handelt es sich stets um einzelfallbezogene Entscheidungen, die nicht einer grundsätzlichen Klärung zugeführt werden können, selbst wenn vorliegend das Ermessen der Behörde durch die ermessensbindenden Vorgaben aus dem IMS vom 31. März 2015 eingeschränkt ist. Das IMS vom 31. März 2015 schließt die Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen an Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten nur grundsätzlich aus und lässt Ausnahmen im Einzelfall zu. Maßgebliche Kriterien sind die Aussichtslosigkeit des Asylantrags, Vertrauensschutzgesichtspunkte, das Interesse des Arbeitgebers und migrationspolitische Erwägungen.

Zudem sind die Vorgaben aus dem IMS vom 31. März 2015 inzwischen durch die Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 1. September 2016 ersetzt (IA2-2081-1-8-19) ersetzt worden, die für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die vor dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt haben, ähnliche, aber unter dem Gesichtspunkt des effektiven Arbeitsmarktzugangs und des Schutzes vor aussichtslosen Asylanträgen differenzierte Vorgaben zur Ermessensausübung machen. Daher kommt es auf die Frage, ob das IMS vom 31. März 2015 den Vorgaben des Art. 15 RL 2013/33/EU entspricht, für künftige Entscheidungen über Anträge von Asylbewerbern, die ihren Asylantrag vor dem 31. August 2015 gestellt haben, nicht mehr an.

3. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich auch nicht aus einer etwaigen Vorlagepflicht an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV in einem künftigen Berufungsverfahren. Die vom Kläger formulierten Grundsatzfragen bedürfen keiner Vorlage an den Gerichtshof (3.1) bzw. sind nicht vorlagefähig (3.2).

3.1 Als konkrete Grundsatzfrage hat der Kläger innerhalb der Frist des § 78 Abs. 4 AsylG zunächst formuliert, ob sich unmittelbar aus Art. 15 RL 2013/33/EU für jeden einzelnen Antragsteller - unabhängig vom Herkunftsstaat - ein Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis neun Monate nach Stellung des Antrags auf internationalen Schutz ergibt. Zur Klärung dieser Rechtsfrage bedarf es keiner Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. EuGH, U.v. 6.10.1982 - CILFIT, C-283/81 - juris Rn. 21; U.v. 17.5.2001 - TNT Traco, C-340/99 - juris Rn. 30 ff.; U.v. 9.9.2015 - João Filipe Ferreira da Silva e Brito u. a./Estado português, C-160/14 - juris Rn. 38 ff.) muss ein letztinstanzliches nationales Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2016 - 2 BvR 221/11 - juris Rn. 30). Da Art. 15 RL 2013/33/EU schon seinem Wortlaut nach offensichtlich keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis für den einzelnen Antragsteller begründet, sondern lediglich die Mitgliedstaaten mit der Zielvorgabe in die Pflicht nimmt und diesen aber die Bestimmung der Voraussetzungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt überlässt, bestehen keine Zweifel, dass sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU kein unmittelbarer Rechtsanspruch des jeweiligen Asylbewerbers auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis ergibt, weil den Mitgliedstaaten ein gewisser Gestaltungsspielraum verbleibt.

3.2 Weiter hält der Kläger die Frage, ob das IMS vom 31. März 2015 in seiner Nr. 2.1 gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, für klärungsbedürftig. Diese Frage kann jedoch nicht Gegenstand einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV sein. Der Gerichtshof entscheidet im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung der Verträge und über die Gültigkeit und Auslegung der Handlungen der Organe. Nationale Rechtsvorschriften können Gegenstand einer Vorlage sein, wenn es um ihre Vereinbarkeit mit unionsrechtlichen Vorgaben geht (Wegener in Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 267 Rn. 6). Bei den Vollzugshinweisen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr handelt es sich aber um keine Rechtsvorschrift des nationalen Rechts, sondern lediglich um Vorgaben zur Ausübung des in der nationalen Rechtsvorschrift eingeräumten Ermessens (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2016 - 10 ZB 16.906 - juris Rn. 7). Die vom Kläger gestellte Grundsatzfrage ist daher nicht vorlagefähig. Soweit die Vereinbarkeit eines nationalen Rechtsaktes mit unionsrechtlichen Vorgaben in Frage stünde, beschränkte sich der Gerichtshof in seiner Antwort im Übrigen auf die Auslegung des Unionsrechts. Die Anwendung des ausgelegten Rechts auf den konkret zur Entscheidung stehenden Einzelfall wäre allein Aufgabe des innerstaatlichen Gerichts. Die Frage, welche Anforderungen sich aus Art. 15 RL 2013/33/EU für das im Rahmen des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG im Einzelfall auszuübende Ermessen ergäben, wäre letztlich wieder vom innerstaatlichen Gericht zu entscheiden.

Nach Ablauf der Monatsfrist des § 78 Abs. 4 AsylG hat der Kläger als grundsätzlich zu klärend die Frage aufgeworfen, ob es gegen Art. 15 RL 2013/33/EU verstößt, wenn Asylbewerbern, die sich schon neun Monate ohne Entscheidung im Asylverfahren befinden, der Zugang zum Arbeitsmarkt allein aufgrund der Herkunft aus einem als sicher deklarierten Herkunftsstaat versagt wird. Eine solche Regelung trifft die für den Kläger allein maßgebliche nationale Rechtsvorschrift des § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG jedoch nicht, so dass die gestellte Frage für das innerstaatliche Gericht auch nicht entscheidungserheblich ist und damit nicht Gegenstand einer Vorlage an den Gerichtshof sein kann. Soweit der Kläger auch in diesem Zusammenhang wieder auf das IMS vom 31. März 2015 abstellt, wird auf die obigen diesbezüglichen Ausführungen verwiesen.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Das Verfahren ist gemäß § 83b AsylG gerichtskostenfrei.

Da Gerichtskosten nicht erhoben werden, erübrigt sich die Festsetzung des Streitwerts.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 80 AsylG). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2016 rechtskräftig (§ 78 Abs. 5 Satz 2 AsylG).