Verwaltungsgericht München Beschluss, 11. Juni 2019 - M 9 S 19.1004

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger greift eine Betretungsanordnung an.

Bescheidobjekt ist ein Einfamilienhaus in der A.-Straße 15 (vgl. zu den Bauplänen Bl. P1 ff. d. Behördenakts - i. F.: BA -), das im Eigentum des Klägers steht (Bl. 37 d. BA). Dieser ist mit Haupt- bzw. Erstwohnsitz in der genannten Wohneinheit gemeldet und unterhält einen Nebenwohnsitz in Buchloe (Bl. 12ff., 20, 51 d. BA, S. 1 der Klageschrift).

Nachdem die Beklagte in den Jahren 2012 bis 2017 aus ihrer Sicht immer wieder Hinweise auf einen Leerstand erhalten bzw. gesammelt hatte und nach umfangreichem Schriftverkehr mit dem Kläger bzw. mit seiner Bevollmächtigten wurde die Klägerseite u. a. unter dem 24. Oktober 2018 zum Erlass der beabsichtigten Maßnahme angehört (Bl. 125f. d. BA).

Nach ablehnenden Stellungnahmen der Klägerseite vom 19. November 2018, vom 25. November 2018 und vom 19. Januar 2019 forderte die Beklagte diese mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26. Februar 2019, Gz. S-III-W/BS 111-8-21, zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 28. Februar 2019 (Bl. 199 d. BA), auf, den Beauftragten des Amtes für Wohnen und Migration zur Durchführung einer Besichtigung Zutritt zu der Wohneinheit zu gewähren (Ziff. I), setzte für Mittwoch, den 27. März 2019, 14:00 Uhr, einen Besichtigungstermin fest (Ziff. II) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an für den Fall, dass den Verpflichtungen aus Ziff. I und II nicht nachgekommen werde (Ziff. III). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die Bevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 23. März 2019, bei Gericht eingegangen am 24. März 2019, unter Beigabe eines umfangreichen Anlagenkonvoluts Klage gegen den Bescheid erhoben. Sie beantragt,

den Bescheid in vollem Umfang (Ziff. I mit IV) aufzuheben.

Der herzkranke Kläger habe eine Betretung seiner Wohnung nicht hinzunehmen, weil sie seinen innersten Lebensbereich betreffe, der durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt sei. Ein Durchstöbern und Durchschnüffeln der Einheit sei ohne gesetzliche Grundlage, ohne richterliche Entscheidung und ohne Aussicht auf Zweckerreichung unzulässig. Letzteres sei der Fall, da durch die Besichtigung einer möblierten Wohnung nicht festgestellt werden könne, ob (wer, wie oft, wie lange, auf welche Weise) diese genutzt habe oder nutze. An ihrer Auffassung, die Wohnung sei unmöbliert, habe die Beklagte nicht mehr festgehalten. Dass die Wohnung möbliert sei, stehe aufgrund vorgelegter Fotos, eidesstattlicher Versicherungen und eigener Wahrnehmung der Bevollmächtigten fest. Das Zweckentfremdungsrecht erlaube eine Betretung nur, um zu prüfen, ob eine Wohnung leer stehe oder möbliert sei, nicht aber, um zu prüfen, ob eine möblierte Wohnung tatsächlich genutzt werde. Die Bevollmächtigte sei ab 25. März 2019 im Urlaub und könne daher auch den Ortstermin am 27. März 2019 nicht wahrnehmen. Einverständnis mit schriftlicher Entscheidung werde erklärt. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit einer Entscheidung nach § 101 Abs. 2 VwGO bestehe Einverständnis. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Eilbeschluss vom 26. März 2019 - M 9 SE 19.1400 - ist der parallel gestellte Eilantrag des Klägers abgelehnt worden. Das gefaxte Empfangsbekenntnis ist unter dem 26. März 2019 von der Bevollmächtigten persönlich unterzeichnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakte.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

1. Die Klage ist zulässig.

a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin - Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr - angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 - 4 CS 05.3041 - juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I - einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 - 25 CS 90.1465 - NVwZ 1991, 688, 690) - dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 - 11 L 805/10 - juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.

b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird - womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt - und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 - 24 B 93.22 - BayVBl 1994, 310, 311).

2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).

aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) - Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).

Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.

Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 - M 9 K 17.4119 - juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.

bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr - und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist - lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.

cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots - durch Nachschau - hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 - M 8 S 13.4280 - juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 - M 9 K 18.4553 - juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung - hier: Besichtigung - sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand - hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate - nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504 m. w. N.).

Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.

Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen - Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 - 12 CS 15.2257 - juris; VG München, U.v. 29.3.2017 - M 9 K 15.3795 - juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 - M 9 K 15.5855 - juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) - was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu - wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr - als Pendant - alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält - und nach Obigem: für erforderlich halten darf - zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.

dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.

b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 - 1 ZB 04.276 - juris; B.v. 11.7.2001 - 1 ZB 01.1255 - juris; VG München, U.v. 8.3.2017 - M 9 K 16.2327 - juris).

Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - Art. 21a Satz 1 VwZVG - Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.

Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger greift eine Betretungsanordnung an.

Bescheidobjekt ist ein Einfamilienhaus in der A.-Straße 15 (vgl. zu den Bauplänen Bl. P1 ff. d. Behördenakts - i. F.: BA -), das im Eigentum des Klägers steht (Bl. 37 d. BA). Dieser ist mit Haupt- bzw. Erstwohnsitz in der genannten Wohneinheit gemeldet und unterhält einen Nebenwohnsitz in Buchloe (Bl. 12ff., 20, 51 d. BA, S. 1 der Klageschrift).

Nachdem die Beklagte in den Jahren 2012 bis 2017 aus ihrer Sicht immer wieder Hinweise auf einen Leerstand erhalten bzw. gesammelt hatte und nach umfangreichem Schriftverkehr mit dem Kläger bzw. mit seiner Bevollmächtigten wurde die Klägerseite u. a. unter dem 24. Oktober 2018 zum Erlass der beabsichtigten Maßnahme angehört (Bl. 125f. d. BA).

Nach ablehnenden Stellungnahmen der Klägerseite vom 19. November 2018, vom 25. November 2018 und vom 19. Januar 2019 forderte die Beklagte diese mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26. Februar 2019, Gz. S-III-W/BS 111-8-21, zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 28. Februar 2019 (Bl. 199 d. BA), auf, den Beauftragten des Amtes für Wohnen und Migration zur Durchführung einer Besichtigung Zutritt zu der Wohneinheit zu gewähren (Ziff. I), setzte für Mittwoch, den 27. März 2019, 14:00 Uhr, einen Besichtigungstermin fest (Ziff. II) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an für den Fall, dass den Verpflichtungen aus Ziff. I und II nicht nachgekommen werde (Ziff. III). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die Bevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 23. März 2019, bei Gericht eingegangen am 24. März 2019, unter Beigabe eines umfangreichen Anlagenkonvoluts Klage gegen den Bescheid erhoben. Sie beantragt,

den Bescheid in vollem Umfang (Ziff. I mit IV) aufzuheben.

Der herzkranke Kläger habe eine Betretung seiner Wohnung nicht hinzunehmen, weil sie seinen innersten Lebensbereich betreffe, der durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt sei. Ein Durchstöbern und Durchschnüffeln der Einheit sei ohne gesetzliche Grundlage, ohne richterliche Entscheidung und ohne Aussicht auf Zweckerreichung unzulässig. Letzteres sei der Fall, da durch die Besichtigung einer möblierten Wohnung nicht festgestellt werden könne, ob (wer, wie oft, wie lange, auf welche Weise) diese genutzt habe oder nutze. An ihrer Auffassung, die Wohnung sei unmöbliert, habe die Beklagte nicht mehr festgehalten. Dass die Wohnung möbliert sei, stehe aufgrund vorgelegter Fotos, eidesstattlicher Versicherungen und eigener Wahrnehmung der Bevollmächtigten fest. Das Zweckentfremdungsrecht erlaube eine Betretung nur, um zu prüfen, ob eine Wohnung leer stehe oder möbliert sei, nicht aber, um zu prüfen, ob eine möblierte Wohnung tatsächlich genutzt werde. Die Bevollmächtigte sei ab 25. März 2019 im Urlaub und könne daher auch den Ortstermin am 27. März 2019 nicht wahrnehmen. Einverständnis mit schriftlicher Entscheidung werde erklärt. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit einer Entscheidung nach § 101 Abs. 2 VwGO bestehe Einverständnis. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Eilbeschluss vom 26. März 2019 - M 9 SE 19.1400 - ist der parallel gestellte Eilantrag des Klägers abgelehnt worden. Das gefaxte Empfangsbekenntnis ist unter dem 26. März 2019 von der Bevollmächtigten persönlich unterzeichnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakte.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

1. Die Klage ist zulässig.

a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin - Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr - angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 - 4 CS 05.3041 - juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I - einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 - 25 CS 90.1465 - NVwZ 1991, 688, 690) - dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 - 11 L 805/10 - juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.

b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird - womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt - und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 - 24 B 93.22 - BayVBl 1994, 310, 311).

2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).

aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) - Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).

Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.

Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 - M 9 K 17.4119 - juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.

bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr - und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist - lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.

cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots - durch Nachschau - hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 - M 8 S 13.4280 - juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 - M 9 K 18.4553 - juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung - hier: Besichtigung - sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand - hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate - nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504 m. w. N.).

Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.

Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen - Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 - 12 CS 15.2257 - juris; VG München, U.v. 29.3.2017 - M 9 K 15.3795 - juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 - M 9 K 15.5855 - juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) - was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu - wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr - als Pendant - alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält - und nach Obigem: für erforderlich halten darf - zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.

dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.

b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 - 1 ZB 04.276 - juris; B.v. 11.7.2001 - 1 ZB 01.1255 - juris; VG München, U.v. 8.3.2017 - M 9 K 16.2327 - juris).

Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - Art. 21a Satz 1 VwZVG - Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.

Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger greift eine Betretungsanordnung an.

Bescheidobjekt ist ein Einfamilienhaus in der A.-Straße 15 (vgl. zu den Bauplänen Bl. P1 ff. d. Behördenakts - i. F.: BA -), das im Eigentum des Klägers steht (Bl. 37 d. BA). Dieser ist mit Haupt- bzw. Erstwohnsitz in der genannten Wohneinheit gemeldet und unterhält einen Nebenwohnsitz in Buchloe (Bl. 12ff., 20, 51 d. BA, S. 1 der Klageschrift).

Nachdem die Beklagte in den Jahren 2012 bis 2017 aus ihrer Sicht immer wieder Hinweise auf einen Leerstand erhalten bzw. gesammelt hatte und nach umfangreichem Schriftverkehr mit dem Kläger bzw. mit seiner Bevollmächtigten wurde die Klägerseite u. a. unter dem 24. Oktober 2018 zum Erlass der beabsichtigten Maßnahme angehört (Bl. 125f. d. BA).

Nach ablehnenden Stellungnahmen der Klägerseite vom 19. November 2018, vom 25. November 2018 und vom 19. Januar 2019 forderte die Beklagte diese mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26. Februar 2019, Gz. S-III-W/BS 111-8-21, zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 28. Februar 2019 (Bl. 199 d. BA), auf, den Beauftragten des Amtes für Wohnen und Migration zur Durchführung einer Besichtigung Zutritt zu der Wohneinheit zu gewähren (Ziff. I), setzte für Mittwoch, den 27. März 2019, 14:00 Uhr, einen Besichtigungstermin fest (Ziff. II) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an für den Fall, dass den Verpflichtungen aus Ziff. I und II nicht nachgekommen werde (Ziff. III). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die Bevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 23. März 2019, bei Gericht eingegangen am 24. März 2019, unter Beigabe eines umfangreichen Anlagenkonvoluts Klage gegen den Bescheid erhoben. Sie beantragt,

den Bescheid in vollem Umfang (Ziff. I mit IV) aufzuheben.

Der herzkranke Kläger habe eine Betretung seiner Wohnung nicht hinzunehmen, weil sie seinen innersten Lebensbereich betreffe, der durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt sei. Ein Durchstöbern und Durchschnüffeln der Einheit sei ohne gesetzliche Grundlage, ohne richterliche Entscheidung und ohne Aussicht auf Zweckerreichung unzulässig. Letzteres sei der Fall, da durch die Besichtigung einer möblierten Wohnung nicht festgestellt werden könne, ob (wer, wie oft, wie lange, auf welche Weise) diese genutzt habe oder nutze. An ihrer Auffassung, die Wohnung sei unmöbliert, habe die Beklagte nicht mehr festgehalten. Dass die Wohnung möbliert sei, stehe aufgrund vorgelegter Fotos, eidesstattlicher Versicherungen und eigener Wahrnehmung der Bevollmächtigten fest. Das Zweckentfremdungsrecht erlaube eine Betretung nur, um zu prüfen, ob eine Wohnung leer stehe oder möbliert sei, nicht aber, um zu prüfen, ob eine möblierte Wohnung tatsächlich genutzt werde. Die Bevollmächtigte sei ab 25. März 2019 im Urlaub und könne daher auch den Ortstermin am 27. März 2019 nicht wahrnehmen. Einverständnis mit schriftlicher Entscheidung werde erklärt. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit einer Entscheidung nach § 101 Abs. 2 VwGO bestehe Einverständnis. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Eilbeschluss vom 26. März 2019 - M 9 SE 19.1400 - ist der parallel gestellte Eilantrag des Klägers abgelehnt worden. Das gefaxte Empfangsbekenntnis ist unter dem 26. März 2019 von der Bevollmächtigten persönlich unterzeichnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakte.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

1. Die Klage ist zulässig.

a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin - Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr - angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 - 4 CS 05.3041 - juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I - einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 - 25 CS 90.1465 - NVwZ 1991, 688, 690) - dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 - 11 L 805/10 - juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.

b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird - womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt - und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 - 24 B 93.22 - BayVBl 1994, 310, 311).

2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).

aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) - Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).

Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.

Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 - M 9 K 17.4119 - juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.

bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr - und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist - lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.

cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots - durch Nachschau - hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 - M 8 S 13.4280 - juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 - M 9 K 18.4553 - juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung - hier: Besichtigung - sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand - hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate - nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504 m. w. N.).

Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.

Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen - Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 - 12 CS 15.2257 - juris; VG München, U.v. 29.3.2017 - M 9 K 15.3795 - juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 - M 9 K 15.5855 - juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) - was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu - wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr - als Pendant - alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält - und nach Obigem: für erforderlich halten darf - zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.

dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.

b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 - 1 ZB 04.276 - juris; B.v. 11.7.2001 - 1 ZB 01.1255 - juris; VG München, U.v. 8.3.2017 - M 9 K 16.2327 - juris).

Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - Art. 21a Satz 1 VwZVG - Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.

Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin wendet sich gegen einen auf Zweckentfremdungsrecht - Zweckentfremdungsgesetz (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) und Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494) - gestützten Auskunftsbescheid.

Die Klägerin, die A. Ireland UC, hat ihren Sitz in D. Der Konzern, dem die Klägerin angehört, schaltet die Online-Plattform „A…“ zur Buchung und Vermietung privater Unterkünfte. Über die Plattform wird der Kontakt zwischen Gastgeber und Gast vermittelt sowie die Buchung einschließlich der Bezahlung abgewickelt. Die Plattform hat, abgesehen von unterschiedlichen Sprachfassungen und untergeordneten länderspezifischen Inhalten, einen weltweit einheitlichen Auftritt. Die Log-In-Daten und die Inserate bleiben unabhängig vom Ort des Aufrufs der Plattform und der Sprachfassung dieselben.

Die Klägerin wurde mit Schreiben vom 14. Mai 2018 (Bl. 1ff. d. Behördenakts - i.F.: BA -) zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheids angehört.

Die Rechtsabteilung der Klägerin reagierte hierauf mit in englischer Sprache abgefasster E-Mail vom 19. Juni 2018 (Bl. 10 d. BA) und bat um eine Übersetzung des Anhörungsschreibens; weiter wies sie darauf hin, dass es ihr wahrscheinlich nicht möglich sein werde, die gewünschten Informationen bereitzustellen („we consider it unlikely that we will be able to comply with such a request“) und dass sie nicht der Exekutivgewalt der Beklagten unterliege. Der irischen Rechtsordnung bzw. in Irland durchsetzbaren Urteilen würde sie aber nachkommen.

Der Verwaltungsvorgang und die Gerichtsakte enthalten weiter zwei E-Mails des Auswärtigen Amtes vom 12. Juli 2018 (Bl. 12 d. BA) bzw. vom 18. Juli 2018 (Bl. 125 d. Gerichtsakts im Verfahren M 9 S 18.4571) an die Beklagte, die sich wegen des korrekten Zustellungsprozedere von Verwaltungsakten in Irland, Dublin erkundigt hatte. Darin heißt es, dass eine Zustellung über die Botschaft nicht erforderlich sei, da Irland der Zustellung per Einschreiben mit Rückschein auf direktem Wege nicht widersprochen habe; damit sei von einer Tolerierung der entsprechenden Zustellpraxis auszugehen. Irland stehe nicht auf einer Liste von Staaten, die einer direkten postalischen Zustellung im Bereich des Zivilrechts widersprochen hätten und für die im Wege einer Analogie anzunehmen sei, dass sie auch einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG widersprächen. Der zuzustellende Verwaltungsakt könne durch die Ausgangsbehörde direkt per Einschreiben gegen Rückschein an den Empfänger gesendet werden. Besonderheiten seien dabei nicht zu beachten, außer dass eine Prüfung angeregt werde, ob den Unterlagen eine Übersetzung ins Englische beigefügt werden sollte, falls es sich beim Empfänger nicht um einen deutschen Staatsangehörigen handeln sollte. Dies werde aber lediglich anheimgestellt, zwingend sei es nicht.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 1. August 2018, Az. Az. S-III-W/BS-114 FeWo, traf die Beklagte folgende wörtlich wiedergegebene Anordnungen:

1. Erteilen Sie uns zu den nachfolgenden Ziffern 1.1 bis 1.3 schriftlich Auskunft hinsichtlich aller Inserate, die man mit den Suchoptionen „Unterkünfte in München“ und „Gesamte Unterkunft“ auf Ihrem Internetportal www.a… .de findet und die tatsächlich mehr als acht Wochen pro Kalenderjahr gebucht wurden:

1.1 Die genaue Anschrift der Unterkünfte (Straße und Hausnummer).

1.2 Den Namen und die Anschrift der Gastgeberin/des Gastgebers bzw. die Namen und die Anschriften der Gastgeber.

1.3 Die Zeiträume, in der die Unterkunft gebucht war (vom 1. Januar 2017 an bis zum Datum dieses Bescheides).

Die Auskunft ist so zu gestalten, dass jeweils einer Unterkunft (1.1) die entsprechende Gastgeberin/der entsprechende Gastgeber/die entsprechenden Gastgeber (1.2) und auch die gebuchten Zeiträume (1.3) zweifelsfrei zugeordnet werden können.

2. Wenn Sie uns die unter Ziff. 1 getroffene Auskunft nicht allumfassend und nachvollziehbar bis spätestens einen Monat nach Bekanntgabe dieses Bescheides erteilen, wird ein Zwangsgeld i.H.v. 300.000,- EUR zur Zahlung fällig.

Der Bescheid enthält folgende Begründung: Der Münchner Wohnungsmarkt sei extrem angespannt. Eine Hauptgegenmaßnahme sei der Schutz des Wohnungsbestandes. In diesem Zusammenhang verzeichne die Beklagte seit Jahren eine Zunahme des Angebots an Ferienwohnungen in ihrem Stadtgebiet. Eine Analyse für die Plattform der Klägerin habe ergeben, dass allein im März 2018 insgesamt rund 161.600 Angebotstage gelistet gewesen seien, davon rund 94.900 gebucht; das bedeute im Tagesdurchschnitt ein Angebot von rund 5.200 Unterkünften, wovon täglich im Durchschnitt 3.000 gebucht würden. Bei all diesen Inseraten werde nur eine ungefähre Lage angezeigt (ca. 500 m Radius um eine Unterkunft); genaue Informationen erhalte man erst, nachdem eine tatsächliche Buchung bestätigt worden sei. Auch sei eine Identifizierung der Wohnung über den Namen des Gastgebers mit der Einwohnermeldedatei nicht möglich, es würden nur Vornamen, zunehmend auch Decknamen benutzt. Hinsichtlich eines Großteils der Inserate - schätzungsweise ca. 1.000 Wohnungen - mit den im Tenor beschriebenen Suchoptionen bestehe ein begründeter Anfangsverdacht, dass gegen Zweckentfremdungsrecht verstoßen werde. Allein die Anzahl der Bewertungen pro Jahr lasse die Vermutung zu, dass hier eine Nutzung über acht Wochen im Jahr erfolge. Entsprechende eingestellte Bilder zeigten keine Wohnungen zur Wohnnutzung, sondern eine Einrichtung ohne persönliche bzw. haushaltsübliche Ausstattung. Die Beklagte stehe seit 2014 mit A. Deutschland in Kontakt. Ein Entgegenkommen, etwa, das Anbieten von Wohnungen von mehr als 8 Wochen pro Jahr auf der Webseite nicht zuzulassen, sei nicht erfolgt - anders als in Vereinbarungen mit anderen Städten wie z.B. Amsterdam. Rechtsgrundlage von Ziff. 1 des Bescheids sei Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 5 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 und Satz 4 ZeS. Die Klägerin sei Diensteanbieterin nach § 2 Satz 1 Nr. 1, Nr. 2, § 2a Abs. 1 Telemediengesetz - TMG - und unterliege als solche der Auskunftspflicht. Eine Zweckentfremdung liege vor, wenn der Wohnraum mehr als insgesamt acht Wochen im Kalenderjahr für Fremdenbeherbergung genutzt werde, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ZeS. Die genannten Tatbestandsvoraussetzungen seien somit im vorliegenden Fall erfüllt. Die angeordnete Auskunftserteilung sei für die Aufgabenerfüllung aus dem ZwEWG und aus der ZeS notwendig. Die Beklagte sei aufgrund der Anonymität der eingestellten Inserate und aufgrund dessen, dass nur ein ungefährer Standort angezeigt werde, nicht in der Lage, die Einhaltung von ZwEWG und ZeS zu überwachen, insbesondere, die zweckentfremdeten Wohneinheiten örtlich zu bestimmen. Weitere Ermittlungen, bspw. Recherchen in der Einwohnermeldedatei, seien nicht möglich. Das Auskunftsersuchen erstrecke sich nur auf ein Mindestmaß an angeforderten Daten. Es beschränke sich darauf, dass die benötigten Daten nur für die möglicherweise illegale Zweckentfremdung übermittelt werden sollten. Illegal seien Vermietungen der ganzen Wohnung über acht Wochen im Jahr, sofern eine gewerbliche Nutzung für diese Wohnung nicht baurechtlich genehmigt sei; Letzteres könne allerdings erst „im Einzelfall“ geklärt werden. Genehmigungsfrei mitgenutzte Wohneinheiten mit einer Wohnnutzung von über 50% und Angebote von bis zu acht Wochen im Jahr würden nicht abgefragt. Eine Zusammenstellung der Daten sei der Klägerin technisch möglich und umsetzbar, da alle geforderten Daten zur Einstellung eines Inserates benötigt würden. Andere Anbieter seien der Aufforderung schon nachgekommen. Es liege kein milderes Mittel vor. Die Beklagte habe keine andere Möglichkeit, die notwendigen Daten zu erlangen. Die Anordnung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Die Verpflichtung der Beklagten, Wohnraum zu sichern, überwiege das Gewinnstreben Einzelner als auch des Plattformbetreibers im Rahmen erhaltener Provisionen für jede einzelne Buchung. Dem Schutzgut Wohnraum werde immer größere Bedeutung beigemessen, was sich auch an der Anpassung des Bußgeldrahmens zeige. Die Verknappung von Wohnraum habe gravierende sozialpolitische Folgen. Auch wenn die geschätzten bis zu 1.000 zweckfremd genutzten Wohnungen nicht 1:1 mit registrierten Wohnungssuchenden belegt würden, entlaste diese Anzahl den Wohnungsmarkt in seiner Gesamtheit. Der Datenschutz der Nutzer habe demgegenüber zurückzustehen; die Klägerin könne ihre Datenschutzinformationen und die einschlägigen Einwilligungserklärungen anpassen oder die Angebotsmöglichkeit auf den zweckentfremdungsrechtlich zulässigen Rahmen beschränken. Etwaige irische Regelungen oder einschlägige EU-Richtlinien stünden nicht über dem ZwEWG oder der ZeS. Der auf dieser Grundlage bestehende Auskunftsanspruch stehe nicht unter dem Vorbehalt einer richterlichen Bestätigung in Irland. Eine Ausfertigung des Bescheids in englischer Sprache habe nicht erfolgen müssen, Art. 23 Abs. 1 BayVwVfG. Die fehlende Auskunft durch den Diensteanbieter erfülle den objektiven Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit. Die Zwangsgeldandrohung, Ziff. 2, stütze sich auf Art. 29, 31 und 36 VwZVG. Das gesetzlich normierte Zwangsgeld betrage zwar nur zwischen 15,- EUR und 50.000,- EUR, es könne aber überschritten werden, Art. 31 Abs. 1 Satz 3 VwZVG. Die Klägerin sei ein wirtschaftlich finanzstarkes Unternehmen mit hohem Gewinn. Ein über den gesetzlich normierten Rahmen angedrohtes Zwangsgeld sei erforderlich und gerechtfertigt, da ein Zwangsgeld von 50.000,- EUR für die Klägerin nur von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung wäre und zur Durchsetzung der behördlichen Anordnung keinen adäquaten Druck ausübe. Es betrage außerdem, umgelegt auf die geschätzt bis zu 1.000 Unterkünfte, nur 50,- EUR pro Wohneinheit. Das wirtschaftliche Interesse werde Folgendermaßen geschätzt: 1.000 Wohnungen x 200 Übernachtungen p.a. x 100,- EUR, daraus 3% Vermittlungsgebühr = 600.000,- EUR; damit sei ein Zwangsgeld i.H.v. 50% = 300.000,- EUR angemessen. Es bestehe ein effizient zu gestaltender Vollzugsdruck. Die in Ziff. 2 gesetzte Frist sei zudem angemessen; es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Daten nicht in diesem Zeitraum beigebracht werden könnten.

Das Adressfeld des Bescheids weist Folgendes aus:

Einschreiben/Rückschein

A. Ireland UC […]

… D., Ireland

Der Verwaltungsvorgang enthält einen gelben „Zustellnachweis für Einschreiben“. Unter der Rubrik „Einlieferungsbeleg“ findet sich als Datum der 3. August 2018 und eine sog. Identnummer der Post (Bl. 57f. d. BA). Der rosafarbene Rückschein (Bl. 57 d. BA) trägt keinen Poststempel.

Die Bevollmächtigten der Klägerin haben mit Schriftsatz vom 10. September 2018, bei Gericht eingegangen am 12. September 2018, Klage erhoben. Sie beantragen,

den Bescheid aufzuheben.

Mit Klagebegründungen vom 16. Oktober 2018 und vom 23. November 2018 wird ausgeführt: Der Bescheid habe die Klägerin nicht vor dem 15. August 2018 erreicht. Die Identnummer beweise, dass die Sendung Irland erst am 14. August 2018 erreicht habe; die Klage sei daher nicht verfristet. Der Bescheid sei bereits formell rechtswidrig, wenn nicht sogar nichtig. Die Beklagte sei insbesondere für die angeordnete Vollstreckungshandlung nicht zuständig; ihr fehlten die örtliche Zuständigkeit und die Kompetenz, Vollstreckungshandlungen außerhalb der Grenzen des Stadtgebiets anzuordnen. Aus diesem Grund sei der Verwaltungsakt wohl bereits nichtig, Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG. Der Bescheid mit der nach Art. 36 Abs. 7 VwZVG zuzustellenden Zwangsgeldandrohung sei, soweit ersichtlich, nicht förmlich zugestellt worden. Selbst wenn eine Versendung durch Einschreiben mit Rückschein erfolgt sei, sei dies keine wirksame Zustellungsform. Anders als Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG fordere, sei die Zustellung - als Hoheitsakt - durch die Post völkerrechtlich nicht zulässig. Irland habe das Europäische Übereinkommen über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland nicht ratifiziert und damit auch nicht zugestimmt. Die Bundesrepublik Deutschland habe zudem Einschränkungen vorgenommen, auf die sich nach dem völkerrechtlichen Grundsatz der Gegenseitigkeit auch Irland berufen könne. Wenn im Steuerrecht von einer Tolerierung einer Zustellpraxis ausgegangen werde, so könne dies nicht für andere Verwaltungs- und insbesondere Vollstreckungsakte gelten. Ein fehlender Protest gegen Zustellungen in Zivilsachen - dort bestehe im Übrigen eine europäische Verordnung - sei nicht analogiefähig. Der Verfahrensfehler verletze auch subjektive Rechte der Klägerin, da die staatliche Souveränität Irlands zugleich auch den eigenen Bürger vor fremden Hoheitsakten schütze. Die Zustellmängel seien auch nicht heilbar, da die Klägerin die rechtswidrige Zustellung sehenden Auges billigend in Kauf genommen habe; die Auslandszustellung sei zustimmungspflichtig und nicht zu fingieren, da sie bspw. an Bedingungen geknüpft werden könne. Der Bescheid sei jedenfalls nicht am 3. August 2018 zugestellt worden. Die Grundverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Es mangele bereits an einer Rechtsgrundlage, da Art. 3 Abs. 1 Satz 5 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 4 ZeS jedenfalls in der Auslegung durch die Beklagte gegen Grundrechte des Grundgesetzes - GG - und der Europäischen Grundrechtecharte - EU-GR-Charta - verstießen. Staatliche Rechtsvorschriften, die Unternehmen zur Herausgabe personenbezogener Daten Dritter verpflichteten, beinhalteten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG, und in die Berufsfreiheit des betreffenden Unternehmens, Art. 12 Abs. 1 GG, sowie in Art. 7 und 8 EU-GR-Charta. Die Fassung sei nicht bereichsspezifisch, nicht präzise und nicht normenklar. Auf Seite der Kunden der Klägerin bestehe die berechtigte Erwartung und rechtlich sanktionierte Pflicht zum Schutz der personenbezogenen Daten vor der Herausgabe an Dritte. Ein intaktes Vertrauensverhältnis zu den Kunden sei Basis der unternehmerischen Tätigkeit. Der Bescheid enthalte keine echte, jedenfalls aber keine angemessene Abwägung der widerstreitenden Interessen. Die Behörde frage weit im Vorfeld eines hinreichenden Tatverdachts eine Vielzahl an Nutzerdaten ab, was bereits nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Der Bescheid lege kein rechtswidriges Verhalten der von der Anfrage betroffenen Nutzer dar. Aus der Tatsache der mehr als achtwöchigen Vermietung der ganzen Unterkunft könne nicht auf ein rechtswidriges Handeln geschlossen werden. Es seien auch alle Gewerberaumvermietungen und alle Räume, für die Ersatzwohnraum geschaffen worden sei oder die auf anderer Basis mit Genehmigung mehr als acht Wochen vermietet werden könnten, tangiert. Die betroffenen Nutzer hätten darin nicht eingewilligt. Die Beklagte sei hierauf auch nicht angewiesen, da andere Möglichkeiten bestünden, bspw. Registrierungs- und Veröffentlichungspflichten von Registrierungsnummern, um eine direkte Rückverfolgbarkeit der Anbieter sicherzustellen. Auch sei die Rechtsgrundlage nicht anwendbar, da sie unter Verletzung der Notifizierungspflicht nach Art. 5 Abs. 1 RL 2015/1535/EU erlassen worden sei. Selbst wenn die Rechtsgrundlage angewendet werden dürfe, gebe sie der Beklagten keine Ermächtigung für ein Auskunftsverlangen gegenüber einem im Ausland ansässigen Betroffenen. Das bayerische Recht ende an der Grenze des Freistaates Bayern bzw. an der Stadtgrenze. Ferner sei die Grundverfügung nichtig gemäß Art. 44 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG, jedenfalls aber rechtswidrig, weil sie von der Klägerin eine Handlung verlange, die gegen Datenschutzrecht verstoße. Eine Rechtsgrundlage für die angeordnete Verarbeitung durch die Klägerin bestehe nicht: Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 lit. c Datenschutzgrundverordnung - DS-GVO - greife nicht, da die Klägerin nur dem irischen Recht unterliege, aus Art. 6 Abs. 3 DS-GVO aber folge, dass rechtliche Verpflichtungen in anderen Mitgliedstaaten nicht beachtlich seien. Weiter seien Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 5 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 4 ZeS auch nicht spezifisch i.S.v. Art. 6 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 DS-GVO und würden dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit nicht gerecht. Es sei anhand der Rechtsgrundlage nicht ersichtlich, dass neben wohnungsbezogenen Daten auch personenbezogene Daten verarbeitet werden dürften. Auch fehle es an einer Bezugnahme auf die DS-GVO. Art. 3 Abs. 1 Satz 5 ZwEWG verletze neben § 7 Abs. 2 TMG auch § 14 Abs. 2 TMG. Weder gehöre die Beklagte zum Kreis der zulässigen Bedarfsträger noch sei der Zweck der Auskunft von § 14 Abs. 2 TMG gedeckt. Zwecke der Strafverfolgung lägen bei reinen Ordnungswidrigkeiten nicht vor, die Beklagte sei im Übrigen nicht Polizeibehörde und es bestehe keine hinreichende Gefahr einer Ordnungswidrigkeit. § 14 Abs. 2, § 15 Abs. 5 Satz 4 TMG seien zudem abschließendes Bundesrecht, sie regelten abschließend Rechtsgrundlagen im datenschutzrechtlichen Sinn für eine Übermittlung von Bestands- und Nutzungsdaten. Auch sei das Herkunftslandprinzip, § 3 Abs. 2 TMG, nicht beachtet worden. Die Beklagte könne keine Datenflüsse aus dem Ausland anordnen und die Klägerin dürfe nicht strengeren Vorgaben unterworfen werden als im Herkunftsland gälten. Soweit die von der Beklagten herangezogene Rechtsgrundlage über das im Sitzstaat geltende Recht hinausgehe, sei diese Regelung nicht anwendbar, sie werde durch vorrangiges Bundesrecht, § 3 Abs. 2 TMG, modifiziert bzw. in richtlinienkonformer Auslegung verdrängt bzw. nach Art. 31 GG gebrochen. § 3 Abs. 5 TMG greife nicht ein, in richtlinienkonformer Auslegung seien damit nur existenzbedrohende bzw. ernsthafte und schwerwiegende Beeinträchtigungen der benannten Schutzziele gemeint. Wolle ein Mitgliedstaat im Einzelfall von der Ausnahme Gebrauch machen, müsse zudem das in § 3 Abs. 5 Satz 2 TMG vorgesehene Notifizierungsverfahren durchlaufen werden. Die Vollstreckungsmaßnahmen schließlich seien ebenfalls materiell rechtswidrig, allein aufgrund der Rechtswidrigkeit des Grundverwaltungsakts und im Übrigen deswegen, weil der Beklagten hoheitliche Regelungen jenseits ihres Kompetenzbereichs verboten seien. Die Zwangsgeldandrohung stelle eine Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung dar. Die Beklagte handele ultra vires. Mangels wirksamer Zustellung des Grundbescheids fehle es bereits an einem wirksamen Grundverwaltungsakt als Vollstreckungsvoraussetzung. Die Zwangsgeldhöhe sei unverhältnismäßig, genau wie die Androhung in deutscher Sprache.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte gehe davon aus, dass die Klage aufgrund wirksamer Zustellung des Bescheids am 3. August 2018 bereits verfristet sei. Der Vortrag zur Unzuständigkeit der Beklagten betreffe die Vollstreckung des angefochtenen Bescheids, welche bislang aber weder erfolgt noch streitgegenständlich sei. Für die Zwangsgeldandrohung besitze die Beklagte die notwendige Kompetenz. Die Zustellung durch Einschreiben/Rückschein verstoße nicht gegen Völkerrecht. Nach einer Auskunft des Auswärtigen Amtes für den Bereich des Zivilrechts habe Irland der direkten postalischen Zustellung nicht widersprochen, was analog auch für die verwaltungsrechtliche Zustellpraxis gelte. Der Bescheid sei deshalb schon am 3. August 2018 wirksam zugestellt worden. Selbst bei anderer Ansicht sei Heilung nach Art. 9 VwZVG eingetreten. Amtssprache sei Deutsch, weswegen die Klägerin, die mit ihrem Angebot in Deutschland auftrete, einen in deutscher Sprache abgefassten Bescheid akzeptieren müsse. Die Rechtsgrundlage, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 5 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, Satz 4 ZeS, verstoße auch nicht gegen Grundrechte. Sie sei insbesondere hinreichend bestimmt und etwaige Eingriffe aufgrund des Schutzes vor einer Verringerung des Wohnraumbestandes mit einhergehender Wohnungsnot (Schutzgut: Wohnraumversorgung) gerechtfertigt. Der Eingriff sei auch verhältnismäßig. Die langjährige Vollzugspraxis habe seine Notwendigkeit gezeigt. Es werde nach Auskunftserteilung nicht weiter gegen den Diensteanbieter, sondern gegen die Zweckentfremder vorgegangen. Die abgefragten Parameter begründeten einen erheblichen Anfangsverdacht der Zweckentfremdung und schonten die Nutzer der Wohneinheiten, da keine Kontaktaufnahme zur Prüfung notwendig sei. Bei Vorliegen einer Gewerbefläche, eines Negativattestes oder einer Zweckentfremdungsgenehmigung würden die Ermittlungen sofort eingestellt und die Daten entsprechend DS-GVO gelöscht. Die Auskunftsansprüche seien Teil des unternehmerischen Risikos der globalen Vermittlungstätigkeit der Klägerin. Durch den Verweis im Internetauftritt darauf, dass die Einhaltung der jeweiligen rechtlichen Vorgaben zwingend sei, seien die Nutzer auch entsprechend informiert. Ein etwaiger Eingriff in Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - sei jedenfalls nach Art. 62 AEUV i.V.m. Art. 52 Abs. 1 AEUV gerechtfertigt. Eine Notifizierungspflicht nach Art. 5 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 2015/1535/EU bestehe nicht. Der Auskunftsanspruch enthalte schon keine Regelung über den Zugang oder den Betrieb eines Dienstes der Informationsgesellschaft. Den Vorschriften der ZeS und des ZwEWG komme auch Auslandsgeltung zu. Anknüpfungspunkt sei der Ort des Angebots der Vermittlertätigkeit. Es gehe nur um die Herausgabe von Daten bezüglich in München angebotener Wohneinheiten. Datenschutzrechtliche Bedenken bestünden nicht. Inwieweit irisches Datenschutzrecht betroffen sei, könne die Beklagte nicht beurteilen, die diesbezügliche Prüfung und die Lösung etwaiger Konflikte oblägen der Klägerin. Die nach Art. 6 Abs. 3 DS-GVO erforderliche Rechtsgrundlage sei jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 5 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, Satz 4 ZeS gegeben, die auch eine Verpflichtung i.S.d. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 lit. c DS-GVO begründeten. Die Formulierung von ZeS und ZwEWG genügten auch dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit, bereits der Wortlaut mache klar, dass neben wohnungsbezogenen Daten auch personenbezogene Daten gemeint und erforderlich seien. Eine Aufzählung in Art. 39b des Bayerischen Datenschutzgesetzes - BayDSG - sei nicht zwingend vorgeschrieben. § 14 Abs. 2 TMG sei beachtet worden. Die Beklagte sei als Sicherheitsbehörde eine Polizeibehörde in diesem Sinne, die abzuwehrende Gefahr ein Verstoß gegen die Rechtsordnung, konkret gegen die Vorschriften der ZeS/des ZwEWG. Die von der Klägerin angesprochene anderweitige Verwaltungspraxis - Identifikation der Ferienwohnungsanbieter mittels Vergabe und Kontrolle von Registrierungsnummern - stelle keine ebenso effektive Alternative zum Auskunftsersuchen dar, da weder die Pflichtangabe der Registrierungsnummer noch die Authentizität derselben von der Klägerin überprüft würden. Verstöße blieben nach Erfahrungen anderer Kommunen ohne Einfluss auf das Angebot beim Vermittler.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtssowie die beigezogene Behördenakte, auch im Verfahren M 9 S 18.4571; insbesondere wird verwiesen auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 12. Dezember 2018.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist zulässig. Sie ist rechtzeitig innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 VwGO erhoben worden. Eine Abfrage mit der sog. Identnummer der Post ergab eine Erfassung der Sendung in Irland (erst) am 14. August 2018. Die Klage vom 12. September 2018 ist damit nicht verfristet.

Die Klage ist unbegründet.

Sowohl die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, als auch die Zwangsgeldandrohung, Ziff. 2 des Bescheids, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, wird insgesamt von einer Rechtsgrundlage getragen (1). Sie ist formell rechtmäßig (2), die Beklagte war für ihren Erlass zuständig (2.a) und das Verfahren ordnungsgemäß (2.b). Die Auskunftsanordnung ist auch materiell rechtmäßig (3). Sie stützt sich auf eine wirksame Rechtsgrundlage (3.a): Diese ist verfassungskonform (3.a.aa), erging nicht unter Verstoß gegen das Notifizierungsgebot aus Art. 5 Abs. 1 RL 2015/1535/EU (3.a.bb.) oder unter Verstoß gegen das Telemediengesetz (3.a.cc.) und ist vereinbar mit den Vorgaben der Datenschutzgrundverordnung (3.a.dd.). Die Rechtsgrundlage wurde auch im Einzelfall korrekt angewendet (3.b): Die Auskunftsanordnung als Einzelfallmaßnahme ist mit der Rechtsgrundlage selbst vereinbar (3.b.aa); sie ist nicht nichtig nach Art. 44 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG (3.b.bb), entspricht den Vorgaben des Telemediengesetzes (3.b.cc) und verstößt nicht gegen Grundrechte (3.b.dd). Auch die Zwangsgeldandrohung, Ziff. 2 des Bescheids, ist formell und materiell rechtmäßig (4.). Die Beklagte war zuständig für ihren Erlass (4.a), die Zwangsgeldandrohung wurde wirksam in Irland zugestellt (4.b), die Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor (4.c) und die Zwangsgeldhöhe ist nicht zu beanstanden (4.d).

1. Die Auskunftsanordnung stützt sich auf Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 und Satz 5 ZwEWG n.F. i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1, Satz 2, Satz 4 ZeS n.F. Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 und Satz 5 ZwEWG lauten:

¹ Die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler haben der Gemeinde die Auskünfte zu geben und die Unterlagen vorzulegen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen. […] ³ Die Auskunftspflichtigen haben auch Tatsachen zu offenbaren, die geeignet sind, eine Verfolgung wegen einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit herbeizuführen. […] ⁵ Satz 1 gilt auch für Diensteanbieter im Sinne des Telemediengesetzes.

§ 12 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1, Satz 2, Satz 4 ZeS n.F. lauten:

¹ Auf der Grundlage des Art. 3 Satz 1 ZwEWG haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzerinnen und Besitzer, Verwalterinnen und Verwalter, Vermittlerinnen und Vermittler der Behörde die Auskünfte zu geben und die Unterlagen vorzulegen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der Vorschriften des Gesetzes und dieser Satzung zu überwachen […]. ² Die Auskunftspflichtigen haben auch Tatsachen zu offenbaren, die geeignet sind, eine Verfolgung wegen einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit herbeizuführen. […] ⁴ Satz 1 gilt auch für Dienstanbieter im Sinne des Telemediengesetzes.

Die Vorschriften können die Verfügung unabhängig vom jeweiligen Inkrafttreten (ZwEWG: 29. Juni 2017, ZeS: 11. Dezember 2017) stützen. Zwar sahen weder Art. 4 Satz 1 ZwEWG a.F. noch § 12 Abs. 1 ZeS a.F. eine Auskunftsverpflichtung von Vermittlern bzw. Diensteanbietern vor. Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, Art. 20 Abs. 3 GG, ist damit aber nicht verbunden, da die zweckentfremdungsrechtlich zulässige Höchstvermietungsdauer - acht Wochen - auf das Kalenderjahr abstellt; Rechtsänderungen im Laufe des Kalenderjahres, auf deren Basis im Einzelfall Verfügungen ergehen, stellen damit von vorn herein keinen Eingriff in abgeschlossene Sachverhalte dar, weswegen bspw. auch eine Vermietung vom 1. Januar 2017 bis zum 30. März 2017 erfasst ist. Da § 12 Abs. 1 ZeS die Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 ZwEWG wortgleich wiedergibt, konzentrieren sich die Ausführungen im Folgenden in der Regel auf Art. 3 Abs. 1 ZwEWG als formelles Gesetz.

2. Die Auskunftsanordnung ist formell rechtmäßig. Die Beklagte war für ihren Erlass zuständig, das Verfahren ordnungsgemäß.

a) Die Beklagte war zuständig für den Erlass der Auskunftsanordnung nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG. Das Auskunftsersuchen soll nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG „die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes“ sicherstellen. Das ZwEWG dient der Verhinderung der Zweckentfremdung von Wohnraum im Stadtgebiet der Beklagten, Art. 1 Satz 1 und Satz 2 ZwEWG, § 1 Abs. 1 ZeS. Mit der auf „Unterkünfte in München“ bezogenen Auskunftsanordnung ist demnach ein zuständigkeitsbegründender Anknüpfungspunkt, nämlich ein Bezug zu einzelnen, im Stadtgebiet gelegenen Wohneinheiten und damit zu unbeweglichem Vermögen, Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG, hergestellt, womit auch die entsprechende Vermittlertätigkeit Anordnungen der Beklagten unterworfen werden kann (ebenso VG Berlin, U.v. 14.3.2018 - 6 K 676.17 - juris; B.v. 20.7.2017 - 6 L 162.17 - juris; vgl. für die gerichtliche Zuständigkeit auch VG München, B.v. 15.12.2017 - M 9 X 17.5450 - juris). Dies folgt weiter auch aus Art. 3 Abs. 1 Satz 5 ZwEWG, § 3 Abs. 5 Nr. 1 TMG, denn die Diensteanbieter und damit die Plattformbetreiber sind unabhängig von ihrem Sitz den Einschränkungen des innerstaatlichen Rechts unterworfen, § 3 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 TMG (s.u. zu den Voraussetzungen).

b) Das Verfahren war ordnungsgemäß.

Die Klägerin wurde unter dem 14. Mai 2018 angehört, Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, und reagierte hierauf mit Schreiben vom 19. Juni 2018 (Bl. 10 d. BA).

Die Auskunftsanordnung wurde auch ordnungsgemäß bekanntgegeben, Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG. Sie ist nicht zwingend zuzustellen, unabhängig von ihrer Verbindung mit der Zwangsgeldandrohung, Ziff. 2 des Bescheids, vgl. Art. 36 Abs. 7 Satz 2 VwZVG. Die einfache Bekanntgabe von Verwaltungsakten im Ausland ist unabhängig von der Zustimmung des betreffenden Staats völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde nicht selbst im Ausland tätig wird. Vielmehr werden lediglich an die Tatsache, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, im Inland die Rechtsfolgen der Art. 41, 43 BayVwVfG geknüpft; das Territorialprinzip wird dadurch nicht verletzt (Stelkens u.a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, VwVfG § 41 Rn. 218; nach Engelhardt u.a., VwVG, Stand: 11. Auflage 2017, § 8 Rn. 1, gilt dies auch für alle Postzustellungen).

3. Die Auskunftsanordnung ist materiell rechtmäßig.

a) Ihre Rechtsgrundlage, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG, ist wirksam.

Diesbezüglich wird zunächst auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin (U.v. 14.3.2018 - 6 K 676.17 - juris; B.v. 20.7.2017 - 6 L 162.17 - juris) zur Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und mit der RL 2000/31/EG bzw. mit dem zu ihrer Umsetzung ergangenen Telemediengesetz Bezug genommen; die Kammer macht sich die dortigen Erwägungen zu eigen. Der Gesetzeswortlaut des Berliner Gesetzes über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (Zweckentfremdungsverbot-Gesetz - ZwVbG -) ist insoweit identisch, als nicht die dort im Einzelnen aufgeführten herauszugebenden Daten betroffen sind (Art. 1 Abs. 1 ZwVbG a.E., vor der Aufzählung: „soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben nach diesem Gesetz erforderlich ist“).

Darüber hinaus gilt Folgendes:

aa) Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG sind verfassungskonform.

Insbesondere verstößt die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG folgende Bestimmtheitsgebot. Der Gesetzgeber hat sich mit den Formulierungen „erforderliche“ Unterlagen und Auskünfte, „um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen“, bewusst und rechtlich zulässig für die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe entschieden, um eine einzelfallbezogene Anwendung der Norm zu ermöglichen. Da nicht jeder regelungsbedürftige Sachverhalt antizipiert werden kann, dient dies der Einzelfallgerechtigkeit und sichert die bis zu einem gewissen Grad zeitlose Abstraktheit des Gesetzes in seiner Anwendungsbreite.

Ein Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich und müsste ohnehin besonders begründet werden. Die Annahme von Beurteilungsspielräumen ist letztlich nur bei bestimmten Fallgruppen gerechtfertigt - bspw. im Prüfungsrecht -, im Rahmen derer regelmäßig ein besonderer Wissensvorsprung der Behörde besteht, der eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle rechtfertigt.

Auch Art. 2 Abs. 1 GG steht nicht entgegen. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung - im Rahmen dessen sich die Klägerin als juristische Person nicht auf Art. 1 Abs. 1 GG berufen kann -, wollte man einen solchen in Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG sehen, unterliegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Anforderung, dass festzuschreiben ist, welche staatliche Stelle zur Erfüllung welcher Aufgabe zu der fraglichen Informationserhebung oder -Verarbeitung berechtigt ist (Jarass/Pieroth, GG, Stand: 13. Auflage 2014, Art. 2 Rn. 59). Das ist vorliegend ohne weiteres gegeben. Sowohl die zuständige Stelle - die Beklagte bzw. das für sie handelnde Sozialreferat, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, § 2 Abs. 1 ZeS - als auch die Aufgabe - Schutz und Erhalt von Bestandswohnraum, Art. 1 Satz 1, Satz 2 ZwEWG - sind aufgeführt. Das Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, gilt in diesem Kontext nicht, weswegen die Nichterwähnung in Art. 5 ZwEWG unschädlich ist (Sachs u.a., GG, Stand: 8. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 101). Darüber hinaus ist es nicht Sache der Klägerin, anstelle möglicher Betroffener - vorliegend: der Gastgeber als Nutzer der Plattform - etwaige Eingriffe in deren Grundrechtspositionen zu rügen (BVerfG, U.v. 12.3.2003 - 1 BvR 330/96 u. 1 BvR 348/99 - NJW 2003, 1787, 1789; auch B.v. 24.1.2012 - 1 BvR 1299/05 - juris).

Misst man der gesetzlichen Zulassung eines Auskunftsanspruchs berufsregelnde Tendenz bei, so wird die Berufsausübungsfreiheit dadurch jedenfalls verhältnismäßig eingeschränkt, Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Berufsausübungsbeschränkungen werden bereits durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert. Der Schutz und Erhalt von Bestandswohnraum ist demgegenüber gerade in einer Region wie München ein überragendes Gemeinschaftsgut von hohem Stellenwert. Die Rechtsgutbeeinträchtigung durch Zweckentfremdung von Wohneinheiten, deren Identifizierung der Auskunftsanspruch zu dienen bestimmt ist, hat ein hervorgehobenes Gewicht (vgl. zu dieser Anforderung BVerfG, U.v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 - juris; BGH, B.v. 19.4.2012 - I ZB 80/11 - juris). Die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Schutz von Wohnraum beigemessen hat, zeigt sich u.a. am Bußgeldrahmen des Art. 4 Satz 1 ZwEWG (bis zu fünfhunderttausend Euro). Dem regulären Wohnungsmarkt werden durch zweckfremde Nutzungen eine Vielzahl an Wohneinheiten in Gänze und auf Dauer entzogen. Die Auskunftspflicht ist geeignet, erforderlich und angemessen, um hierauf zu reagieren.

Die Tatbestandsmerkmale von Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 ZwEWG stellen bereits nach dem Wortlaut Ausformungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, Art. 20 Abs. 3 GG, dar. Mit den Umschreibungen fordert Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 ZwEWG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine Zweckentfremdung („um die Einhaltung zu überwachen“), eine anlasslose Erhebung wird dadurch gerade nicht legitimiert. Durch die Formulierung und durch darauf fußende entsprechende Suchparameter der einzelnen Auskunftsanordnung ist sichergestellt, dass eine Auskunft nicht ins Blaue hinein eingeholt wird, sondern nur aufgrund eines hinreichenden Anfangsverdachts (dazu BVerfG, U.v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 - juris; BGH, B.v. 19.4.2012 - I ZB 80/11 - juris). Weiter wird auch eine inhaltliche Einschränkung dergestalt vorgenommen, dass nicht umfangreiches Material, sondern nur die zur Identifizierung des Wohnraums und der Gastgeber notwendigen Basisdaten angefordert werden dürfen („erforderliche Unterlagen/Auskünfte“). Die Regelung fand sich so schon in Art. 30 Abs. 1 LStVG i.d.F. vom 1.1.2005 und in Art. 4 Satz 1 ZwEWG a.F. und blieb zu Recht unbeanstandet (z.B. BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, U.v. 29.7.2015 - M 9 K 14.5596 - juris). Sie ist Ausdruck einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG, und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Gastgebers betrifft; ist ein solcher nicht direkt ermittelbar, darf der Gesetzgeber Möglichkeiten schaffen, die notwendigen Informationen auf anderen Wegen - Art. 3 Abs. 1 Satz 5 ZwEWG - zu erhalten. Eine Registrierungspflicht der Gastgeber würde sich nicht an die Klägerin selbst richten; sie ist damit von vorn herein kein geeigneter Vergleichsmaßstab im Rahmen der Grundrechtsprüfung. Sie würde auch kein ebenso geeignetes Mittel wie die Auskunft des Diensteanbieters darstellen. Die Erfahrungen anderer Behörden, auf die die Beklagte ausführlich hingewiesen hat, zeigen, dass eine derartige Registrierungspflicht nicht gleich geeignet ist, die Zweckentfremdung von Wohnraum zu bekämpfen, da viele Gastgeber entweder keine Registrierungsnummer beantragen oder falsche Registrierungsnummern auf der Plattform der Klägerin angeben. Eine Beschränkung der klägerischen Dienstleistung selbst, bspw. durch Limitierung der Angebotsmöglichkeit, würde weiter einen ungleich größeren Eingriff in ihre Berufsfreiheit bedeuten.

bb) Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG ergingen nicht unter Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 RL 2015/1535/EU (i.F.: Notifizierungsrichtlinie).

Art. 5 Abs. 1 Notifizierungsrichtlinie lautet auszugsweise wie folgt:

„Vorbehaltlich des Artikels 7 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.“

Die Notifizierungsrichtlinie gilt zwar nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, U.v. 4.2.2016 - Strafverfahren gegen Sebat Ince, C-336/14 - juris) auch für Landesvorschriften und würde bei Missachtung der enthaltenen Gebote zur Unanwendbarkeit derselben führen. Auch dürfte der interne Anwendungsbereich der Richtlinie eröffnet sein. Art. 1 Abs. 3 Notifizierungsrichtlinie greift nicht, da keine Angelegenheiten betroffen sind, die einer Regelung der Union im Bereich der Telekommunikationsdienste nach RL 2002/ 21/EG unterliegen.

Allerdings stellen Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG bereits keine „Vorschriften betreffend Dienste“ dar. Eine Vorschrift betreffend Dienste, Art. 1 Abs. 1 lit. b und e Notifizierungsrichtlinie, ist als technische Vorschrift i.S.d. Art. 1 Abs. 1 lit. f Notifizierungsrichtlinie demnach eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen.

Im Sinne dieser Definition gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt (Nr. i) und ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt (ii).

Da sich die Verpflichtung, auf Anforderung Nutzerdaten herauszugeben, nur bestenfalls indirekt bzw. im Sinne eines Nebeneffekts auf den Dienst auswirkt, liegt keine Vorschrift betreffend Dienste in diesem Sinne vor. Diese Verpflichtung regelt nicht unmittelbar den Betrieb des Dienstes und betrifft weder den Zugang zu den Diensten noch enthält sie Bestimmungen über den Erbringer, über die Dienste oder über den Empfänger von Diensten. „Dienst“ ist nach Art. 1 Abs. 1 lit. b Notifizierungsrichtlinie eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung.

Die Dienstleistung des klägerischen Portals besteht aber nur darin, dass Nutzer Wohnungen uneingeschränkt anbieten und/oder buchen und dafür ihre Daten eingeben können, um Gastgeber und Interessent zusammenzubringen. Auf nichts davon wirkt sich die Verpflichtung des Betreibers aus, auf Anforderung bereits eingegebene Nutzerdaten ihrer Gastgeber zur Verfügung zu stellen.

Nach Art. 1 Abs. 1 lit. e Nr. i Notifizierungsrichtlinie wäre eine Vorschrift, die speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielt, bspw. dann gegeben, wenn die Beklagte der Klägerin inhaltliche Vorgaben zu den Angebotsmöglichkeiten machen wollte, z.B. eine Verpflichtung aussprechen würde, nur mehr bestimmte Bereitstellungen und Buchungen zuzulassen („Buchungsinteressenten aus Herkunftsland X dürfen nicht mehr buchen“ oder „Buchungsmöglichkeiten sind auf maximal acht Wochen im Kalenderjahr zu begrenzen“).

cc) Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG verletzen auch nicht die Vorgaben des in Umsetzung der RL 2000/31/EG (i.F.: E-Commerce-Richtlinie) ergangenen Telemediengesetzes.

§ 12 Abs. 2 TMG regelt, dass der Diensteanbieter für die Bereitstellung von Telemedien erhobene personenbezogene Daten für andere Zwecke nur verwenden [darf], soweit dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift, die sich ausdrücklich auf Telemedien bezieht, es erlaubt oder der Nutzer eingewilligt hat.

Durch den Verweis in Art. 3 Abs. 1 Satz 5 ZwEWG ist dem Genüge getan (vgl. auch VG Berlin, a.a.O.).

Wollte man eine Einschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs von Telemedien in der Ermächtigungsgrundlage des Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 ZwEWG erblicken - was nicht der Fall ist, da weder das Angebot noch die Erbringung der Telemedien dadurch eingeschränkt werden -, wäre das trotz Sitzes der Klägerin in Irland möglich, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 TMG.

§ 3 Abs. 2 TMG lautet:

¹ Der freie Dienstleistungsverkehr von Telemedien, die in der Bundesrepublik Deutschland von Diensteanbietern geschäftsmäßig angeboten oder erbracht werden, die in einem anderen Staat innerhalb des Geltungsbereichs der RL 2000/31/EG und 89/552/EWG niedergelassen sind, wird nicht eingeschränkt. ² Absatz 5 bleibt unberührt.

§ 3 Abs. 5 TMG lautet:

¹ Das Angebot und die Erbringung von Telemedien durch einen Diensteanbieter, der in einem anderen Staat im Geltungsbereich der RL 2000/31/EG oder 89/552/EWG niedergelassen ist, unterliegen abweichend von Absatz 2 den Einschränkungen des innerstaatlichen Rechts, soweit dieses dem Schutz

• 1.der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, insbesondere im Hinblick auf die Verhütung, Ermittlung, Aufklärung, Verfolgung und Vollstreckung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, einschließlich des Jugendschutzes und der Bekämpfung der Hetze aus Gründen der Rasse, des Geschlechts, des Glaubens oder der Nationalität sowie von Verletzungen der Menschenwürde einzelner Personen sowie die Wahrung nationaler Sicherheits- und Verteidigungsinteressen,

• 2.der öffentlichen Gesundheit,

• 3.der Interessen der Verbraucher, einschließlich des Schutzes von Anlegern, vor Beeinträchtigungen oder ernsthaften und schwerwiegenden Gefahren dient und die auf der Grundlage des innerstaatlichen Rechts in Betracht kommenden Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Schutzzielen stehen. ² Für das Verfahren zur Einleitung von Maßnahmen nach Satz 1 - mit Ausnahme von gerichtlichen Verfahren einschließlich etwaiger Vorverfahren und der Verfolgung von Straftaten einschließlich der Strafvollstreckung und von Ordnungswidrigkeiten - sehen Artikel 3 Abs. 4 und 5 der RL 2000/31/EG sowie Artikel 2a Absatz 4 und 5 der RL 89/552/EWG Konsultations- und Informationspflichten vor.

Die mit § 3 Abs. 5 TMG statuierte Ausnahme vom sog. Herkunftslandprinzip, § 3 Abs. 2 TMG, greift vorliegend ein. Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG dienen dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, insbesondere im Hinblick auf die Verhütung, Ermittlung, Aufklärung, Verfolgung und Vollstreckung von Ordnungswidrigkeiten, vgl. Art. 4 Satz 1 ZwEWG. Eine Beeinträchtigung der Rechtsordnung ist in der Zweckentfremdung von Bestandswohnraum zu sehen. Ein Auskunftsverlangen als die nach § 3 Abs. 5 Satz 1 TMG im konkreten Fall „in Betracht kommende Maßnahme“ (BeckOK InfoMedienR/Weller, TMG, Stand: 21. Ed. 1.2.2016, § 3 Rn. 32; Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, TMG, Stand: 3. Aufl. 2015, § 3 Rn. 22) steht auch in dem europarechtlich geforderten, angemessenen Verhältnis zum Schutzzweck, hier: zum Schutz des Bestandswohnraums. Die Konsultations- und Informationspflichten aus § 3 Abs. 5 Satz 2 TMG, die im Übrigen nur die Bundesrepublik Deutschland treffen, greifen nicht, da hiervon eine Ausnahme u.a. für dringliche behördliche Maßnahmen zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten besteht (siehe bspw. auch BeckOK InfoMedienR/Weller, TMG, Stand: 21. Ed. 1.2.2016, § 3 Rn. 34). Dass die Ermittlungen der Beklagten dringlich sind, begründet der Bescheid ausführlich mit Verweis auf den angespannten Münchner Wohnungsmarkt und mit dem Nachweis der Buchungszahlen auf dem Portal der Klägerin allein für den Monat März (2018).

Irrelevant ist, ob der deutsche Gesetzgeber, wie die Klägerin moniert, die Vorgaben der Richtlinie verschärft/anders als der Sitzmitgliedstaat Irland umgesetzt hat - dort sei von Art. 15 Abs. 2 E-Commerce-Richtlinie kein Gebrauch gemacht worden -, da sich das TMG jedenfalls im Rahmen des Umsetzungsspielraums der Richtlinie bewegt. Der Grundsatz, dass der Diensteanbieter im Aufnahmemitgliedstaat keinen strengeren Regelungen unterworfen werden darf als im Sitzmitgliedstaat, steht unter dem Vorbehalt, dass die in Art. 3 Abs. 4 RL E-Commerce-Richtlinie vorgesehene Ausnahmemöglichkeit nicht eingreift (EuGH, U.v. 25.10.2011 - eDate Advertising, C-509/09 und C-161/10 - juris). Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG ist weiter gerade einschränkendes innerstaatliches Recht i.S.d. § 3 Abs. 5 TMG und wird deshalb nicht etwa von § 3 Abs. 2 TMG - als Landesrecht und durch Bundesrecht - gemäß Art. 31 GG „gebrochen“. Eine (weitere) Pflicht zu einer richtlinienkonformen Auslegung der deutschen Ausnahmeregelung des § 3 Abs. 5 TMG ist nach dem Wortlaut von Art. 3 E-Commerce-Richtlinie nicht geboten.

dd) Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG genügen auch den Vorgaben des Art. 6 Abs. 3 DS-GVO. Art. 6 Abs. 3 DS-GVO lautet:

Unterabs. 1: Die Rechtsgrundlage für die Verarbeitungen gemäß Absatz 1 Buchstaben c und e wird festgelegt durch

a) Unionsrecht oder

b) das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt.

Unterabs. 2:

¹ Der Zweck der Verarbeitung muss in dieser Rechtsgrundlage festgelegt oder hinsichtlich der Verarbeitung gemäß Absatz 1 Buchstabe e für die Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde.

² Diese Rechtsgrundlage kann spezifische Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung enthalten, unter anderem Bestimmungen darüber, welche allgemeinen Bedingungen für die Regelung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung durch den Verantwortlichen gelten, welche Arten von Daten verarbeitet werden, welche Personen betroffen sind, an welche Einrichtungen und für welche Zwecke die personenbezogenen Daten offengelegt werden dürfen, welcher Zweckbindung sie unterliegen, wie lange sie gespeichert werden dürfen und welche Verarbeitungsvorgänge und -verfahren angewandt werden dürfen, einschließlich Maßnahmen zur Gewährleistung einer rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgenden Verarbeitung, wie solche für sonstige besondere Verarbeitungssituationen gemäß Kapitel IX.

³ Das Unionsrecht oder das Recht der Mitgliedstaaten müssen ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen.

Weder missachtet die Rechtsgrundlage, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG, demnach eine „Anforderung der Spezialität“ - d.h. die in Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 2 DS-GVO angesprochenen Möglichkeiten für spezifische Bestimmungen, die über die Öffnungsklausel des Art. 6 Abs. 2 DS-GVO hinaus inhaltliche Optionen enthalten - noch nimmt sie fälschlicherweise nicht auf die DS-GVO Bezug. Nur Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 1 und Satz 3 DS-GVO sehen obligatorische Inhalte für eine Rechtsgrundlage vor, die eine Verarbeitung gemäß Absatz 1 lit. c und lit. e erlaubt (dazu s.u.); die Varianten in Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 2 DS-GVO sind nicht zwingend ebenso wenig wie eine Bezugnahme (nur dort: „zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung“). Nach alledem müsste die Rechtsgrundlage nicht einmal den Zweck der Verarbeitung ausdrücklich festlegen, dieser kann sich auch aus dem Kontext der Aufgabe ergeben. Vorliegend ist der Zweck, die „Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen“ - und damit: Erhalt und Sicherung von Bestandswohnraum - aber ohnehin ausdrücklich genannt. Ein von Satz 3 gefordertes, im öffentlichen Interesse liegendes Ziel („Erhalt und Sicherung von Bestandswohnraum“) und eine Verhältnismäßigkeit i.e.S. bestehen ebenfalls (s.o. und s.u.). Satz 2, auf den sich die Klägerin bezieht, enthält demgegenüber nur fakultative Inhalte (statt aller BeckOK DatenschutzR, DS-GVO, Stand: 25. Ed. 1.5.2018, Art. 6 Rn. 57f.).

b) Die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, als Einzelfallmaßnahme ist rechtmäßig, insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie hält die Vorgaben der Rechtsgrundlage ein, ist nicht nichtig nach Art. 44 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG und vereinbar mit den Vorgaben des TMG und des Grundgesetzes.

aa) Die Auskunftsanordnung entspricht den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG. Sie ist zu Recht ergangen, um die Einhaltung der Vorschriften des ZwEWG zu überwachen. Eine Zweckentfremdung liegt nach Art. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 ZwEWG bei einer Vermietung vor, die länger als acht Wochen im Kalenderjahr andauert und mehr als 50% der Gesamtfläche der Wohneinheit betrifft. Diesem Anknüpfungspunkt wurde mit dem eingeschränkten Auskunftsverlangen („Unterkünfte in München, Gesamte Unterkunft, tatsächlich mehr als 8 Wochen pro Kalenderjahr gebucht“) Rechnung getragen. In den durch diese Einschränkung betroffenen Fällen besteht ein hinreichender Anfangsverdacht (dazu BVerfG, U.v. 2.3.2010 - 1 BvR 256/08 - juris; BGH, B.v. 19.4.2012 - I ZB 80/11 - juris) für eine Zweckentfremdung, da vor allem die genehmigungsfrei zulässigen Fälle der Mitbenutzung und der Vermietung unter acht Wochen pro Kalenderjahr ausgeschieden wurden. An den „hinreichenden Anlass für das Auskunftsersuchen“ sind mit der einschlägigen Rechtsprechung (vgl. VG Berlin, U.v. 14.3.2018 - 6 K 676.17 - juris; VG Freiburg, U.v. 5.4.2017 - 4 K 3505/16 - juris) wegen des Geschäftsablaufs der Plattformen nur geringe Anforderungen zu stellen: Die gebotene Möglichkeit anonymer Online-Inserate und Buchungen machen das Angebot besonders anfällig für die zweckfremde Nutzung von Wohnraum ohne Aufdeckungsrisiko. Über die entsprechende Einschränkung des Herausgabeverlangens ist ein Zuschnitt erfolgt, der nur die Fälle verbleiben lässt, die hinreichende Anhaltspunkte in diesem Sinn bieten.

Dass auch in diesen Fällen mitunter eine Erlaubnis nach Art. 2 ZwEWG existieren mag, kommt erst auf nachfolgender Ebene - oder im Wortlaut des Bescheids: „im Einzelfall“ - zum Tragen. Dies folgt bereits aus Art. 3 Abs. 2 ZwEWG:

Die Gemeinde kann anordnen, dass eine nicht genehmigungsfähige Zweckentfremdung beendet und der Wohnraum wieder Wohnzwecken zugeführt wird.

Eine vorliegende Zweckentfremdungsgenehmigung hindert demnach nicht das Auskunftsverlangen, denn eine Zweckentfremdung ist auch hier tatbestandlich gegeben, auch wenn sie genehmigungsfähig war und genehmigt wurde. Eine weitere Einschränkung der Anfrage war nicht geboten, da bereits vorliegende Genehmigungen mit den Auskünften abgeglichen werden können und Nutzungsuntersagung und Wiederbelegungsanordnung für Wohneinheiten ohne Genehmigungen nur ergehen können, wenn zuvor die Genehmigungsfähigkeit überprüft wurde, vgl. auch Art. 13 Abs. 2 ZeS. In diesem Zusammenhang wird auch darauf hingewiesen, dass rechtlich kein Problem daraus erwächst, dass somit auch „redliche“ Gastgeber, die über eine Zweckentfremdungsgenehmigung verfügen, von dem Auskunftsverlangen betroffen sind. Deren Daten liegen der Beklagten ohnehin bereits vor, sonst hätte sie die Genehmigung nicht erteilen können. Entsprechendes gilt für Gewerbewohnraum, der nicht dem Zweckentfremdungsrecht unterliegt.

Die Auskunftsanordnung ist weiter zu Recht ergangen, da die angeforderten Daten erforderlich sind i.S.d. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG. Die angeforderten Angaben entsprechen dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, der sich aus der Gesetzesbegründung ergibt (LT-Drs. 17/15781, S. 6). Sie gehen nicht über das hinaus, was zur weiteren Prüfung unbedingt erforderlich ist und bleiben weit hinter dem zurück, was andere Zweckentfremdungsvorschriften ermöglichen. Ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel ist auch nicht darin zu sehen, nur die Adressen der Wohneinheiten anzufordern, die die genannten Voraussetzungen erfüllen, da damit nur der Ermittlungsaufwand erhöht, aber kein weitergehender Schutz für die Betroffenen erreicht wird. Die Beklagte geht zu Recht davon aus, dass der Informationskatalog die Belastungen der Betroffenen letztlich eher abschwächen wird, da die Kontaktaufnahme zu den Nutzern entfällt. Die klägerischen Interessen wären durch Herausgabe „nur“ der Informationen zu den Wohneinheiten genauso betroffen wie durch die weitergehenden Informationen.

Die Klägerin ist schließlich auch Diensteanbieterin i.S.v. § 2 Satz 1 Nr. 1 TMG. Sie ist im Hinblick insbesondere auf die tatsächliche und rechtliche Funktionsgewalt über die Plattform und ihren Inhalt, den Auftritt im Verhältnis zu den Nutzern und den Vertragsbindungswillen sowie die Personalausstattung Betreiberin des Portals und hält damit fremde Telemedien zur Nutzung bereit (dazu ausführlich VG Berlin, U.v. 14.3.2018 - 6 K 676.17 - juris). Die Klägerin bestreitet dies auch nicht (siehe Schriftsatz vom 23. November 2018, S. 14).

bb) Die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, ist nicht nichtig, Art. 44 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG, bzw. rechtswidrig. Die Klägerin wird nicht zu einem Verstoß gegen Art. 6 DS-GVO verpflichtet. Dieser lautet auszugsweise wie folgt:

„(1) Die Verarbeitung ist nur rechtmäßig, wenn mindestens eine der nachstehenden Bedingungen erfüllt ist: […]

…

c) die Verarbeitung ist zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich, der der Verantwortliche unterliegt;

…

e) die Verarbeitung ist für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde;

…

(2) Die Mitgliedstaaten können spezifischere Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung in Bezug auf die Verarbeitung zur Erfüllung von Absatz 1 Buchstaben c und e beibehalten oder einführen, indem sie spezifische Anforderungen für die Verarbeitung sowie sonstige Maßnahmen präziser bestimmen, um eine rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgende Verarbeitung zu gewährleisten, einschließlich für andere besondere Verarbeitungssituationen gemäß Kapitel IX.

(3) Die Rechtsgrundlage für die Verarbeitungen gemäß Absatz 1 Buchstaben c und e wird festgelegt durch

a) Unionsrecht oder

b) das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt.“

Der Zweck der Verarbeitung muss in dieser Rechtsgrundlage festgelegt oder hinsichtlich der Verarbeitung gemäß Absatz 1 Buchstabe e für die Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Diese Rechtsgrundlage kann spezifische Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung enthalten, unter anderem Bestimmungen darüber, welche allgemeinen Bedingungen für die Regelung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung durch den Verantwortlichen gelten, welche Arten von Daten verarbeitet werden, welche Personen betroffen sind, an welche Einrichtungen und für welche Zwecke die personenbezogenen Daten offengelegt werden dürfen, welcher Zweckbindung sie unterliegen, wie lange sie gespeichert werden dürfen und welche Verarbeitungsvorgänge und -verfahren angewandt werden dürfen, einschließlich Maßnahmen zur Gewährleistung einer rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgenden Verarbeitung, wie solche für sonstige besondere Verarbeitungssituationen gemäß Kapitel IX. Das Unionsrecht oder das Recht der Mitgliedstaaten müssen ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass bereits die Annahme der Klägerin falsch ist, Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 lit. c i.V.m. Abs. 3 Unterabs. 1 lit. b DS-GVO verschaffe ihr keine Legitimation zur Verarbeitung der Daten - hier: zur Offenlegung durch Übermittlung, Art. 4 Nr. 2 DS-GVO -, weil sich die rechtliche Verpflichtung demnach nur aus dem Recht des Heimatstaates des Verantwortlichen ergeben können, vorliegend: Irland (so wohl auch Gola, DS-GVO, Stand: 2. Aufl. 2018, Art. 6 Rn. 42). Dieses Verständnis widerspricht bereits dem Wortlaut der Vorschrift, die auf „das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt“, abstellt. Dadurch, dass Mitgliedstaaten im Plural gebraucht wird und sich der Relativsatz auf das Recht bezieht, ist klargestellt, dass nicht etwa nur irisches Recht gemeint ist, sondern auch das Recht sonstiger Mitgliedstaaten (vgl. auch den Erwägungsgrund 45 der DS-GVO und bspw. Paal u.a., DS-GVO, Stand: 2. Aufl. 2018, Art. 6 Rn. 40; offen auch Schwartmann u.a., DS-GVO/BDSG, Stand: 2018, DS-GVO, Art. 6 Rn. 60 und 167; a.A. Ehmann u.a., DS-GVO, Stand: 2. Aufl. 2018, Art. 6 Rn. 42: „Übersetzungsfehler“). Der gegenteiligen Ansicht steht bereits entgegen, dass Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 1 DS-GVO an Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 lit. c und e DS-GVO anknüpft, die keine Beschränkungen auf das Recht des Sitzmitgliedstaats enthalten. Somit sind auch deutsche Regelungen, wie hier das ZwEWG, taugliche Rechtsgrundlage der Datenverarbeitung. Sie finden für die Klägerin Anwendung aufgrund des örtlichen Anknüpfungspunktes der Vermittlungstätigkeit in Bezug auf Wohnungen im Stadtgebiet München (s.o.).

Unabhängig davon verkennt die Argumentation Folgendes: Wenn die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, selbst rechtmäßig ist, trägt diese Anordnung eine eigene Legalisierungswirkung in sich, d.h. die Klägerin kann sich darauf berufen, durch diese Anordnung die Befugnis erhalten zu haben, die Daten zu „verarbeiten“ (statt aller BeckOK VwVfG, Stand: 41. Ed. 1.10.2018, § 44 Rn. 56f.). Deswegen dürfte auch bereits fraglich sein, ob die Klägerin überhaupt Verantwortliche i.S.d. DS-GVO ist, denn nur die Beklagte entscheidet mit ihrer Auskunftsanordnung über die „Zwecke und Mittel der Verarbeitung“. Nach der hier vertretenen Auffassung ist die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, weiter auch „Recht“, dem der Verantwortliche unterliegt, womit die Brücke zu Abs. 1 Unterabs. 1 lit. c geschlagen wird (ebenso argumentiert bspw. Reimer in Sydow, EU-DSGVO, Stand: 2. Auflage 2018, Art. 6 Rn. 24).

Es ist rechtlich unbestritten, dass der Anbieter von Telemedien nicht aufgrund datenschutzrechtlicher Bestimmungen an der Datenweitergabe gehindert ist, wenn ein behördlicher Auskunftsanspruch besteht (Gesetzesbegründung zum TMG, BT-Drs. 16/3078, S. 16; Hullen/Roggenkamp in: Plath, DSGVO/BDSG, 3. Aufl. 2018, TMG, § 14 Rn. 17; Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, TMG, Stand: 3. Aufl. 2015, § 14 Rn. 6 zu § 14 Abs. 2 TMG). Da die Datenherausgabe aufgrund einer Anordnung einer öffentlichen Stelle erfolgt, liegt die datenschutzrechtliche Verantwortung für die Zulässigkeit der Datenübermittlung nach allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätzen bei der öffentlichen Stelle, die die Übermittlung angeordnet hat (vgl. Gesetzesbegründung zum TMG, BT-Drs. 16/3078, S. 16). Ansonsten wäre die Klägerin gehalten, fortgesetzt eine Ordnungswidrigkeit zu begehen, sollte sie ihrer Argumentation folgend gezwungen sein, die Auskünfte zurückzuhalten, denn Art. 4 Satz 2 ZwEWG sieht vor, dass derjenige mit Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro belegt werden kann, der entgegen Art. 3 Abs. 1 ZwEWG Auskünfte nicht, nicht richtig oder nicht vollständig erteilt oder Unterlagen nicht oder nicht vollständig vorlegt.

Damit kommt es vorliegend nur mehr auf die Legitimation für die eigene Verarbeitung - jedenfalls „Verwenden“ i.S.d. Art. 4 Nr. 2 DS-GVO - durch die Beklagte an. Diesbezüglich ist die DS-GVO nach Art. 2 Abs. 2 lit. d DS-GVO bereits nicht anwendbar. Art. 2. Abs. 2 lit. d DS-GVO lautet:

Diese Verordnung findet keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit.

Damit ist die Verhütung von Gefahren, also die präventive Verhinderung von Verstößen gegen das Zweckentfremdungsrecht, ebenso erfasst wie - hinsichtlich der repressiven Seite - die Aufdeckung und Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten, Art. 4 Satz 1 ZwEWG; Straftaten im obigen Sinne sind insbesondere auch die Ordnungswidrigkeiten des deutschen Rechts (statt aller BeckOK DatenschutzR, DS-GVO, Stand: 26. Ed. 1.8.2018, Art. 2 Rn. 25f. m.w.N.).

Im Übrigen konnte die Beklagte die Anordnung aber auch inhaltlich auf Basis von Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 lit. e, Abs. 3 Unterabs. 1 lit. b DS-GVO treffen. Zu den Anforderungen, die Art. 6 Abs. 3 DS-GVO an die Rechtsgrundlage stellt, vgl. bereits oben.

Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass Art. 10 DS-GVO nicht einschlägig ist, weil sich der besondere Schutzbedarf, dem Art. 10 DS-GVO Rechnung trägt, erst aus der hoheitlichen Feststellung, dass jemand durch eine bestimmte Handlung eine Straftat begangen hat, ergibt (BeckOK DatenschutzR/Bäcker, DS-GVO, Stand: 26. Ed. 1.8.2018, Art. 10 Rn. 4).

cc) Die Auskunftsanordnung, Ziff. 1 des Bescheids, ist auch mit den Regelungen des TMG vereinbar. Ihr stehen weder § 7 Abs. 2 TMG noch § 14 Abs. 2 TMG entgegen.

§ 7 Abs. 2 TMG lautet:

Diensteanbieter im Sinne der §§ 8 bis 10 sind nicht verpflichtet, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen zu überwachen oder nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen.

Die Bestimmung trägt damit dem Umstand Rechnung, dass es einem Diensteanbieter angesichts der Flut von ständig wechselnden Informationen im Internet nicht zumutbar ist, eine allgemeine Rechtmäßigkeitsprüfung der Informationen vorzunehmen, deren Verbreitung er ermöglicht (Paschke u.a., Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 3. Auflage 2016, § 7 Rn. 6). Das wird hier jedoch nicht verlangt. Die Klägerin soll weder selbst forschen noch überwachen, sie soll nur einen Datensatz mit vorhandenen Daten nach bestimmten, ihr vorgegebenen Parametern zusammenstellen und übermitteln. Ein derartiges Tätigwerden auf behördliche Anordnung hin ist von Abs. 2 nicht erfasst (BeckOK InfoMedienR/Paal, TMG, Stand: 21. Ed. 1.5.2018, § 7 Rn. 52).

§ 14 Abs. 2 TMG lautet:

Auf Anordnung der zuständigen Stellen darf der Diensteanbieter im Einzelfall Auskunft über Bestandsdaten erteilen, soweit dies für Zwecke der Strafverfolgung, zur Gefahrenabwehr durch die Polizeibehörden der Länder, zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, des Bundesnachrichtendienstes oder des Militärischen Abschirmdienstes oder des Bundeskriminalamtes im Rahmen seiner Aufgabe zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus oder zur Durchsetzung der Rechte am geistigen Eigentum erforderlich ist.

Im Verhältnis zu den Vorschriften der DS-GVO bleibt § 14 Abs. 2 TMG anwendbar, da er als Regelung i.S.d. Art. 23 Abs. 1 DS-GVO angesehen werden kann (vgl. u.a. Hullen/Roggenkamp in: Plath, DSGVO/BDSG, 3. Aufl. 2018, TMG § 14 Rn. 2).

§ 14 Abs. 2 TMG ist keine eigene Ermächtigungsgrundlage (Hoeren u.a., Multimedia-Recht, Stand: 46. EL Januar 2018, Teil 16.2 Datenschutz im Internet, Rn. 216), der Auskunftsanspruch folgt vielmehr aus Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 3, Satz 5 ZwEWG. Die Beklagte ist zuständige Stelle nach Art. 83 Abs. 1 BV, Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ZwEWG, § 2 Abs. 1 ZeS als Polizei im materiellen bzw. funktionellen, nicht im institutionellen Sinne (BeckOK PolR Bayern/Holzner, LStVG, Stand: 8. Ed. 1.4.2018, Art. 6 Rn. 27; Lindner u.a., BV, Stand: 2. Aufl. 2017, Art. 83 Rn. 30ff.). Vom Tatbestandsmerkmal „Zwecke der Strafverfolgung“ sind hier wie auch bspw. im Rahmen von Art. 2 Abs. 2 lit. d DS-GVO auch Ordnungswidrigkeiten erfasst (Beck TMG/Dix, Stand: 1. Aufl. 2013, § 14 Rn. 49; BeckOK DatenschutzR/Bäcker, DS-GVO, Stand: 26. Ed. 1.8.2018, Art. 2 Rn. 25); dieses europarechtliche Begriffsverständnis wird auch der deutschen Rechtslage gerecht, vgl. § 46 Abs. 1 OWiG. Die Eigenschaft als zuständige Stelle lässt sich auch über das Tatbestandsmerkmal „Gefahrenabwehr“ begründen. Gefahrenabwehr umfasst den Schutz der Rechtsordnung vor prognostizierten Gefahren - hier einer sog. ortsbezogenen Gefahr, da sie in ihren Auswirkungen auf das Gemeindegebiet beschränkt ist (BeckOK PolR Bayern/Holzner, LStVG, Stand: 8. Ed. 1.4.2018, LStVG Art. 6 Rn. 27ff.; Lindner u.a., BV, Stand: 2. Aufl. 2017, Art. 83 Rn. 30ff.) -, aber auch das Abstellen von Störungen, also bereits verwirklichten Gefahren (vgl. BeckOK PolR Bayern/Holzner, LStVG, Stand: 8. Ed. 1.4.2018, Art. 6 Rn. 14). Abhängig von der Auf- bzw. Verteilung der Vermietungszeiten ergibt sich die Eigenschaft als zuständige Stelle somit daraus, dass die Ergebnisse der Abfrage - Aufstellung zu Wohneinheiten, die in Gänze und über acht Wochen im Kalenderjahr vermietet wurden - nach Art. 4 Satz 1 ZwEWG bzw. als prognostizierte oder bereits verwirklichte und noch andauernde Verstöße gegen das Zweckentfremdungsrecht relevant sein können. Die Klägerin „darf“ der Beklagten gegenüber somit Auskunft erteilen, womit gemeint ist, dass die Klägerin zur Auskunft verpflichtet ist (vgl. Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, TMG, Stand: 3. Aufl. 2015, TMG § 14 Rn. 6). Neben den Bestandsdaten erfasst § 14 Abs. 2 TMG auch die sog. Abrechnungsdaten, also Nutzungsdaten über das Ende des Nutzungsvorgangs hinaus, soweit sie für Zwecke der Abrechnung mit dem Nutzer erforderlich sind, vgl. den Verweis in § 15 Abs. 5 Satz 4 TMG (Hoeren u.a., Multimedia-Recht, Stand: 46. EL Januar 2018, Teil 16.2 Datenschutz im Internet, Rn. 218). Damit sind unproblematisch alle abgefragten Bestandteile erfasst.

dd) Die Auskunftsanordnung bringt schließlich keine Grundrechtsverletzung mit sich. Bei der Befugnis des ZwEWG handelt es sich um gebundene Verwaltungstätigkeit. Wenn der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage - Erforderlichkeit der Auskunft zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des ZwEWG - vorliegt, dann sind die Auskünfte zu erheben und herauszugeben. Die Einzelmaßnahme zeitigt dann, wenn die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage bejaht wurde (s.o.), in der Regel keine Grundrechtsverletzungen mehr. Solche sind vorliegend auch im Übrigen nicht ersichtlich.

4. Auch die Zwangsgeldandrohung, Ziff. 2 des Bescheids, ist rechtmäßig.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 18f., 31, 36 VwZVG.

a) Die Beklagte war als Anordnungsbehörde nach Art. 20 Nr. 1 VwZVG auch zuständig für die Zwangsgeldandrohung, Art. 30 Abs. 1 Satz 1 VwZVG, da die Androhung an das Handlungsgebot und damit an die Wohneinheiten im Stadtgebiet anknüpft. Dass die Vollstreckungsgewalt an den Landesgrenzen endet (Giehl u.a., Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, VwZVG, 43. Aktualisierung, März 2018, Art. 30 Rn. 24), mag zwar so sein, die Beklagte möchte mit der Zwangsgeldandrohung aber noch nicht „auf fremdem Staatsgebiet durch eigene Organe Zwangsgewalt ausüben“ (wörtlich bei Giehl u.a., a.a.O.). Es ist entscheidend auf die Art des gewählten Zwangsmittels abzustellen; bspw. die Androhung von Zwangsgeld gegenüber einem Pflichtigen außerhalb des räumlichen Bereichs der Anordnungsbehörde ist demnach bereits denklogisch zulässig, wenn sich dieses Zwangsmittel - wie hier - auf unbewegliches Vermögen im räumlichen Geltungsbereich bezieht, da damit an die örtliche Zuständigkeit für die zugrunde liegende Verfügung angeknüpft wird (dezidiert Harrer/Kugele u.a., Verwaltungsrecht in Bayern, Band 1, VwZVG, Art. 33 Erl. 1; zum Ganzen auch Engelhardt u.a., VwVG, Stand: 11. Auflage 2017, § 8 Rn. 1). Die Androhung der Zwangsmittel gehört stets zur Zuständigkeit der im VwZVG als Anordnungsbehörde bezeichneten Ausgangsbehörde. Dementsprechend ist auch die Einordnung nach Art. 21a VwZVG, ob die Zwangsgeldandrohung eine Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung ist, irrelevant.

b) Die nach Art. 36 Abs. 7 Satz 1, Satz 2 VwZVG zuzustellende Zwangsgeldandrohung wurde auch korrekt zugestellt nach Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG bzw. gilt jedenfalls als zugestellt nach Art. 9 VwZVG.

Nach Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG erfolgt eine Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.

Das Gericht lässt offen, ob sich die Klägerin demnach überhaupt auf eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG berufen könnte, treten die Rechtsfolgen aus völkerrechtlicher Sicht doch nur im Verhältnis zwischen den betroffenen Staaten ein (vgl. Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93, 95). Jedenfalls ist das Tatbestandsmerkmal „völkerrechtliche Zulässigkeit“ dahingehend auszulegen, dass damit auch Völkergewohnheitsrecht oder die Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll, gemeint ist (so u.a. BayVGH, B.v. 10.10.2016 - 4 ZB 16.1295 - juris; Engelhardt u.a., VwZG, Stand: 11. Aufl. 2017, VwZG § 9 Rn. 3; Harrer/Kugele u.a., Verwaltungsrecht in Bayern, Band 1, VwZVG, Art. 14 Erl. 2). Nach den Angaben des Auswärtigen Amtes mit E-Mails vom 12. Juli 2018 (Bl. 12 d. BA) und vom 18. Juli 2018 (Bl. 125 d. Gerichtsakts im Verfahren M 9 S 18.4571) bzw. nach dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1), auf den für die Zustellpraxis zurückgegriffen werden soll (Engelhardt u.a., a.a.O.), toleriert Irland die gewählte Zustellungsart. Nach Ansicht des Gerichts ist die damit nachgewiesene Praxis in Zivil- und Steuersachen auch auf den Bereich der Verwaltungsvollstreckung zu übertragen; die untechnische Formulierung des Auswärtigen Amtes zum „Analogieschluss“ hindert das nicht.

Da nach allen vertretenen Ansichten jedenfalls aber eine Heilung etwaiger Zustellmängel möglich sein soll, Art. 9 VwZVG (so selbst die eher zurückhaltende Ansicht von Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93, 100), gilt der Bescheid spätestens am 15. August 2018 - Datum des tatsächlichen Zugangs des Bescheids nach den Angaben der Klageschrift vom 16. Oktober 2018 - als zugestellt. Eine sog. fehlende Zustellung liegt hier nicht vor, da die Behörde zustellen wollte, wie das Adressfeld und der in den Akten befindliche „Zustellnachweis für Einschreiben“ belegen. Bösgläubigkeit ist nicht gegeben, unabhängig davon, dass die Klägerin bereits in einem früheren Parallelverfahren die Zustellpraxis moniert hatte; die Beklagte verließ sich auf die Auskünfte des Auswärtigen Amtes und wählte ein Verfahren, dessen Berechtigung klägergünstig bestenfalls als umstritten bewertet werden kann, sicher aber nicht als eindeutig rechtswidrig.

Nach alledem kann auch dahinstehen, ob der Umstand, dass der Rückschein nicht gestempelt ist, einen Nachweismangel nach Art. 14 Abs. 2 Satz 1 VwZVG begründen könnte.

c) Die Vollstreckungsvoraussetzungen der Art. 18f. VwZVG liegen vor. Ziff. 1 enthält eine Verfügung, die zu einem Handeln verpflichtet, Art. 18 Abs. 1 VwZVG. Art. 3 Abs. 3 ZwEWG ordnet an, dass Klagen gegen Verwaltungsakte zum Vollzug dieses Gesetzes keine aufschiebende Wirkung zukommt, Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 VwZVG.

d) Die Zwangsgeldhöhe rechtfertigt sich aus Art. 31 Abs. 2 VwZVG. Die Schätzung hat die Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen vorgenommen (vgl. auch die ausführliche Marktforschungsanalyse zum Gewerbe der Klägerin, Bl. 13ff. d. BA), wie es Art. 31 Abs. 2 Satz 4 VwZVG vorsieht. Eine Überschreitung der Grenze von 50.000,- EUR ist zulässig, Art. 31 Abs. 2 Satz 3 VwZVG, und im Hinblick darauf, dass das wirtschaftliche Interesse erreicht werden soll, Art. 31 Abs. 2 Satz 2 VwZVG, auch geboten. Die Monatsfrist begegnet ebenfalls keinen Bedenken, Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG, eine technische Umsetzung der Forderung dürfte weit weniger Zeit in Anspruch nehmen.

Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708f. ZPO.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen nicht (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Kläger gegen die Anordnung, den zuständigen Bediensteten des Landratsamts den Zutritt zu allen Räumen des Wochenendhauses auf dem Grundstück FlNr. ... Gemarkung G. zu gewähren bzw. dies zu dulden, und die daran anknüpfenden Zwangsgeldandrohungen zu Recht abgewiesen. Das Landratsamt hat von der ihm in Art. 54 Abs. 2 Satz 4 BayBO eingeräumten Befugnis rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht.

Nach Art. 54 Abs. 2 Satz 4 BayBO i. V. m. Art. 13 Abs. 7 GG sind die mit dem Vollzug der Bayerischen Bauordnung beauftragten Personen berechtigt, in Ausübung ihres Amtes Grundstücke und Anlagen einschließlich der Wohnungen zu betreten, wenn eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Nutzung einer Wohnung gegen die Vorschriften über die Baugenehmigungspflicht verstoßen wird (vgl. Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 54 Rn. 41; BayVGH, B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris Rn. 15). Davon ist das Verwaltungsgericht im Hinblick auf das im Miteigentum der Kläger stehende Wochenendhaus zutreffend ausgegangen. Auch ohne dies ausdrücklich zu erwähnen, hat es dabei der Sache nach auf die Erkenntnisse abgestellt, die bei den Ortsbesichtigungen des Landratsamts am 2. August 2013, 17. März 2014 und 15. April 2014 sowie bei dem gerichtlichen Augenschein am 9. Juli 2014 gewonnen wurden (vgl. die Fotos auf Bl. 41, 131, 142 ff. der Bauakte BVNr. 1-39-2006-X und S. 2 der Niederschrift, Bl. 125 der VG-Akte). Mehrere Fotos zeigen, dass die äußere Gestaltung des Gebäudes in wesentlichen Punkten den genehmigten Plänen nicht entspricht. So sind auf der Nordseite des Dachgeschosses sowohl bei dem Haupt- als auch dem Nebengebäude jeweils zwei Dachflächenfenster zu sehen, obwohl jeweils nur eines genehmigt wurde. Auf der Nordseite des Erdgeschosses des Nebengebäudes befinden sich abweichend von den genehmigten Plänen zwei Glastüren, die die Belichtung des genehmigten Abstellraums deutlich verbessern. Weitere Fotos zeigen einen Raum im Keller, der wie eine Wohnung mit Bett, Küchenzeile, Esstisch, Wohnzimmertisch, zwei Ledersesseln, Fernseher, Gardinen sowie Bildern an den Wänden möbliert ist. Zudem lässt die außen angebrachte Beschilderung (u. a. App03, App04) darauf schließen, dass inzwischen im Haupt- und Nebengebäude insgesamt vier Wohneinheiten geschaffen wurden. Nach alledem besteht der begründete Verdacht, dass abweichend von der erteilten Baugenehmigung das Dachgeschoss ausgebaut wurde, der Keller bewohnt und darüber hinaus in dem gesamten Gebäude dauerhaft gewohnt wird. Angesichts der Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans (§ 2: Wochenend- bzw. Ferienhausgebiet, § 3 i. V. m. § 17 Abs. 1 BauNVO 1968: Zahl der Vollgeschosse „1“, § 6 Abs. 4: Verbot des Dachgeschossausbaus) würde bei einer Bestätigung dieses Verdachts die Genehmigungsfrage insgesamt neu aufgeworfen, so dass die mutmaßlichen Nutzungsänderungen nicht nachArt. 57 Abs. 4 BayBO verfahrensfrei sind.

Soweit die Kläger wiederholt „Fehler in der Tatsachenfeststellung und in der Sachverhaltswürdigung“ rügen, verkennen sie, dass das Gericht gemäß § 108 Abs. 1 VwGO nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung entscheidet. Es ist dabei selbstverständlich nicht an die Sichtweise und Sachverhaltswürdigung einer Prozesspartei gebunden. Besteht - wie hier - aufgrund konkreter Anhaltspunkte der begründete Verdacht, dass Räume abweichend von der erteilten Baugenehmigung genutzt werden, so ist die geforderte Zutrittsgewährung grundsätzlich auch verhältnismäßig. Auf eine Einsicht von außen durch die Fenster muss sich die Aufsichtsbehörde weder beschränken noch verweisen lassen (vgl. BayVGH, B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris Rn. 16).

Soweit die Kläger geltend machen, sie seien nicht die richtigen Bescheidsadressaten, folgt der Senat der Argumenation des Verwaltungsgerichts (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Der an sich zutreffende Hinweis, dass Mietverträge nicht der Schriftform bedürfen (vgl. § 550 BGB), besagt nicht, dass mit dem (angeblichen) Mieter nur ein mündlicher Mietvertrag abgeschlossen wurde. Zudem sind die Kläger ggf. gehalten, den Inhalt eines solchen Mietvertrages mitzuteilen und glaubhaft zu machen (z. B. durch Vorlage von Nachweisen über geleistete Mietzahlungen).

2. Auch die geltend gemachten Verfahrensfehler rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Dadurch, dass das Verwaltungsgericht den angeblichen Mieter nicht als Zeugen vernommen hat, hat es seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt. Eine solche Beweiserhebung drängte sich schon deshalb nicht auf, weil aufgrund der unzureichenden Mitwirkung der Kläger im Verfahren ungewiss geblieben ist, ob es sich bei der genannten Person tatsächlich um den Mieter des den Klägern gehörenden Wochenendhauses handelt. Im Übrigen haben die Kläger trotz ordnungsgemäßer Ladung nicht an dem gerichtlichen Augenschein und der mündlichen Verhandlung teilgenommen und sich damit selbst die Möglichkeit genommen, noch im erstinstanzlichen Verfahren auf eine aus ihrer Sicht gebotene weitere Sachverhaltsaufklärung hinzuwirken. Es ist nicht Sinn und Zweck des Zulassungsverfahrens, Gelegenheit zur Nachholung von Prozesshandlungen zu geben, die in erster Instanz versäumt wurden.

Weitere Verfahrensfehler wurden von den Klägern bereits nicht hinreichend dargelegt (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem materiellen Recht zuzurechnen (vgl. BVerwG, B.v. 19.8.1997 - 7 B 261.97 - juris Rn. 7).

3. Die Kläger haben die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2,§ 159 Satz 2 VwGO). Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, weil sie sich im Zulassungsverfahren nicht geäußert hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1,§ 47 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger greift eine Betretungsanordnung an.

Bescheidobjekt ist ein Einfamilienhaus in der A.-Straße 15 (vgl. zu den Bauplänen Bl. P1 ff. d. Behördenakts - i. F.: BA -), das im Eigentum des Klägers steht (Bl. 37 d. BA). Dieser ist mit Haupt- bzw. Erstwohnsitz in der genannten Wohneinheit gemeldet und unterhält einen Nebenwohnsitz in Buchloe (Bl. 12ff., 20, 51 d. BA, S. 1 der Klageschrift).

Nachdem die Beklagte in den Jahren 2012 bis 2017 aus ihrer Sicht immer wieder Hinweise auf einen Leerstand erhalten bzw. gesammelt hatte und nach umfangreichem Schriftverkehr mit dem Kläger bzw. mit seiner Bevollmächtigten wurde die Klägerseite u. a. unter dem 24. Oktober 2018 zum Erlass der beabsichtigten Maßnahme angehört (Bl. 125f. d. BA).

Nach ablehnenden Stellungnahmen der Klägerseite vom 19. November 2018, vom 25. November 2018 und vom 19. Januar 2019 forderte die Beklagte diese mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26. Februar 2019, Gz. S-III-W/BS 111-8-21, zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 28. Februar 2019 (Bl. 199 d. BA), auf, den Beauftragten des Amtes für Wohnen und Migration zur Durchführung einer Besichtigung Zutritt zu der Wohneinheit zu gewähren (Ziff. I), setzte für Mittwoch, den 27. März 2019, 14:00 Uhr, einen Besichtigungstermin fest (Ziff. II) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an für den Fall, dass den Verpflichtungen aus Ziff. I und II nicht nachgekommen werde (Ziff. III). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die Bevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 23. März 2019, bei Gericht eingegangen am 24. März 2019, unter Beigabe eines umfangreichen Anlagenkonvoluts Klage gegen den Bescheid erhoben. Sie beantragt,

den Bescheid in vollem Umfang (Ziff. I mit IV) aufzuheben.

Der herzkranke Kläger habe eine Betretung seiner Wohnung nicht hinzunehmen, weil sie seinen innersten Lebensbereich betreffe, der durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt sei. Ein Durchstöbern und Durchschnüffeln der Einheit sei ohne gesetzliche Grundlage, ohne richterliche Entscheidung und ohne Aussicht auf Zweckerreichung unzulässig. Letzteres sei der Fall, da durch die Besichtigung einer möblierten Wohnung nicht festgestellt werden könne, ob (wer, wie oft, wie lange, auf welche Weise) diese genutzt habe oder nutze. An ihrer Auffassung, die Wohnung sei unmöbliert, habe die Beklagte nicht mehr festgehalten. Dass die Wohnung möbliert sei, stehe aufgrund vorgelegter Fotos, eidesstattlicher Versicherungen und eigener Wahrnehmung der Bevollmächtigten fest. Das Zweckentfremdungsrecht erlaube eine Betretung nur, um zu prüfen, ob eine Wohnung leer stehe oder möbliert sei, nicht aber, um zu prüfen, ob eine möblierte Wohnung tatsächlich genutzt werde. Die Bevollmächtigte sei ab 25. März 2019 im Urlaub und könne daher auch den Ortstermin am 27. März 2019 nicht wahrnehmen. Einverständnis mit schriftlicher Entscheidung werde erklärt. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit einer Entscheidung nach § 101 Abs. 2 VwGO bestehe Einverständnis. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Eilbeschluss vom 26. März 2019 - M 9 SE 19.1400 - ist der parallel gestellte Eilantrag des Klägers abgelehnt worden. Das gefaxte Empfangsbekenntnis ist unter dem 26. März 2019 von der Bevollmächtigten persönlich unterzeichnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakte.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

1. Die Klage ist zulässig.

a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin - Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr - angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 - 4 CS 05.3041 - juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I - einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 - 25 CS 90.1465 - NVwZ 1991, 688, 690) - dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 - 11 L 805/10 - juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.

b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird - womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt - und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 - 24 B 93.22 - BayVBl 1994, 310, 311).

2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).

aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) - Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).

Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.

Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 - M 9 K 17.4119 - juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.

bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr - und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist - lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.

cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots - durch Nachschau - hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 - M 8 S 13.4280 - juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 - M 9 K 18.4553 - juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung - hier: Besichtigung - sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand - hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate - nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504 m. w. N.).

Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.

Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen - Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 - 12 CS 15.2257 - juris; VG München, U.v. 29.3.2017 - M 9 K 15.3795 - juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 - M 9 K 15.5855 - juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) - was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu - wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr - als Pendant - alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält - und nach Obigem: für erforderlich halten darf - zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.

dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.

b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 - 1 ZB 04.276 - juris; B.v. 11.7.2001 - 1 ZB 01.1255 - juris; VG München, U.v. 8.3.2017 - M 9 K 16.2327 - juris).

Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - Art. 21a Satz 1 VwZVG - Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.

Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen nicht (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Kläger gegen die Anordnung, den zuständigen Bediensteten des Landratsamts den Zutritt zu allen Räumen des Wochenendhauses auf dem Grundstück FlNr. ... Gemarkung G. zu gewähren bzw. dies zu dulden, und die daran anknüpfenden Zwangsgeldandrohungen zu Recht abgewiesen. Das Landratsamt hat von der ihm in Art. 54 Abs. 2 Satz 4 BayBO eingeräumten Befugnis rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht.

Nach Art. 54 Abs. 2 Satz 4 BayBO i. V. m. Art. 13 Abs. 7 GG sind die mit dem Vollzug der Bayerischen Bauordnung beauftragten Personen berechtigt, in Ausübung ihres Amtes Grundstücke und Anlagen einschließlich der Wohnungen zu betreten, wenn eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Nutzung einer Wohnung gegen die Vorschriften über die Baugenehmigungspflicht verstoßen wird (vgl. Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 54 Rn. 41; BayVGH, B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris Rn. 15). Davon ist das Verwaltungsgericht im Hinblick auf das im Miteigentum der Kläger stehende Wochenendhaus zutreffend ausgegangen. Auch ohne dies ausdrücklich zu erwähnen, hat es dabei der Sache nach auf die Erkenntnisse abgestellt, die bei den Ortsbesichtigungen des Landratsamts am 2. August 2013, 17. März 2014 und 15. April 2014 sowie bei dem gerichtlichen Augenschein am 9. Juli 2014 gewonnen wurden (vgl. die Fotos auf Bl. 41, 131, 142 ff. der Bauakte BVNr. 1-39-2006-X und S. 2 der Niederschrift, Bl. 125 der VG-Akte). Mehrere Fotos zeigen, dass die äußere Gestaltung des Gebäudes in wesentlichen Punkten den genehmigten Plänen nicht entspricht. So sind auf der Nordseite des Dachgeschosses sowohl bei dem Haupt- als auch dem Nebengebäude jeweils zwei Dachflächenfenster zu sehen, obwohl jeweils nur eines genehmigt wurde. Auf der Nordseite des Erdgeschosses des Nebengebäudes befinden sich abweichend von den genehmigten Plänen zwei Glastüren, die die Belichtung des genehmigten Abstellraums deutlich verbessern. Weitere Fotos zeigen einen Raum im Keller, der wie eine Wohnung mit Bett, Küchenzeile, Esstisch, Wohnzimmertisch, zwei Ledersesseln, Fernseher, Gardinen sowie Bildern an den Wänden möbliert ist. Zudem lässt die außen angebrachte Beschilderung (u. a. App03, App04) darauf schließen, dass inzwischen im Haupt- und Nebengebäude insgesamt vier Wohneinheiten geschaffen wurden. Nach alledem besteht der begründete Verdacht, dass abweichend von der erteilten Baugenehmigung das Dachgeschoss ausgebaut wurde, der Keller bewohnt und darüber hinaus in dem gesamten Gebäude dauerhaft gewohnt wird. Angesichts der Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans (§ 2: Wochenend- bzw. Ferienhausgebiet, § 3 i. V. m. § 17 Abs. 1 BauNVO 1968: Zahl der Vollgeschosse „1“, § 6 Abs. 4: Verbot des Dachgeschossausbaus) würde bei einer Bestätigung dieses Verdachts die Genehmigungsfrage insgesamt neu aufgeworfen, so dass die mutmaßlichen Nutzungsänderungen nicht nachArt. 57 Abs. 4 BayBO verfahrensfrei sind.

Soweit die Kläger wiederholt „Fehler in der Tatsachenfeststellung und in der Sachverhaltswürdigung“ rügen, verkennen sie, dass das Gericht gemäß § 108 Abs. 1 VwGO nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung entscheidet. Es ist dabei selbstverständlich nicht an die Sichtweise und Sachverhaltswürdigung einer Prozesspartei gebunden. Besteht - wie hier - aufgrund konkreter Anhaltspunkte der begründete Verdacht, dass Räume abweichend von der erteilten Baugenehmigung genutzt werden, so ist die geforderte Zutrittsgewährung grundsätzlich auch verhältnismäßig. Auf eine Einsicht von außen durch die Fenster muss sich die Aufsichtsbehörde weder beschränken noch verweisen lassen (vgl. BayVGH, B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris Rn. 16).

Soweit die Kläger geltend machen, sie seien nicht die richtigen Bescheidsadressaten, folgt der Senat der Argumenation des Verwaltungsgerichts (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Der an sich zutreffende Hinweis, dass Mietverträge nicht der Schriftform bedürfen (vgl. § 550 BGB), besagt nicht, dass mit dem (angeblichen) Mieter nur ein mündlicher Mietvertrag abgeschlossen wurde. Zudem sind die Kläger ggf. gehalten, den Inhalt eines solchen Mietvertrages mitzuteilen und glaubhaft zu machen (z. B. durch Vorlage von Nachweisen über geleistete Mietzahlungen).

2. Auch die geltend gemachten Verfahrensfehler rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Dadurch, dass das Verwaltungsgericht den angeblichen Mieter nicht als Zeugen vernommen hat, hat es seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt. Eine solche Beweiserhebung drängte sich schon deshalb nicht auf, weil aufgrund der unzureichenden Mitwirkung der Kläger im Verfahren ungewiss geblieben ist, ob es sich bei der genannten Person tatsächlich um den Mieter des den Klägern gehörenden Wochenendhauses handelt. Im Übrigen haben die Kläger trotz ordnungsgemäßer Ladung nicht an dem gerichtlichen Augenschein und der mündlichen Verhandlung teilgenommen und sich damit selbst die Möglichkeit genommen, noch im erstinstanzlichen Verfahren auf eine aus ihrer Sicht gebotene weitere Sachverhaltsaufklärung hinzuwirken. Es ist nicht Sinn und Zweck des Zulassungsverfahrens, Gelegenheit zur Nachholung von Prozesshandlungen zu geben, die in erster Instanz versäumt wurden.

Weitere Verfahrensfehler wurden von den Klägern bereits nicht hinreichend dargelegt (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem materiellen Recht zuzurechnen (vgl. BVerwG, B.v. 19.8.1997 - 7 B 261.97 - juris Rn. 7).

3. Die Kläger haben die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2,§ 159 Satz 2 VwGO). Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, weil sie sich im Zulassungsverfahren nicht geäußert hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1,§ 47 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 2 GKG.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger greift eine Betretungsanordnung an.

Bescheidobjekt ist ein Einfamilienhaus in der A.-Straße 15 (vgl. zu den Bauplänen Bl. P1 ff. d. Behördenakts - i. F.: BA -), das im Eigentum des Klägers steht (Bl. 37 d. BA). Dieser ist mit Haupt- bzw. Erstwohnsitz in der genannten Wohneinheit gemeldet und unterhält einen Nebenwohnsitz in Buchloe (Bl. 12ff., 20, 51 d. BA, S. 1 der Klageschrift).

Nachdem die Beklagte in den Jahren 2012 bis 2017 aus ihrer Sicht immer wieder Hinweise auf einen Leerstand erhalten bzw. gesammelt hatte und nach umfangreichem Schriftverkehr mit dem Kläger bzw. mit seiner Bevollmächtigten wurde die Klägerseite u. a. unter dem 24. Oktober 2018 zum Erlass der beabsichtigten Maßnahme angehört (Bl. 125f. d. BA).

Nach ablehnenden Stellungnahmen der Klägerseite vom 19. November 2018, vom 25. November 2018 und vom 19. Januar 2019 forderte die Beklagte diese mit streitgegenständlichem Bescheid vom 26. Februar 2019, Gz. S-III-W/BS 111-8-21, zugestellt gegen Postzustellungsurkunde am 28. Februar 2019 (Bl. 199 d. BA), auf, den Beauftragten des Amtes für Wohnen und Migration zur Durchführung einer Besichtigung Zutritt zu der Wohneinheit zu gewähren (Ziff. I), setzte für Mittwoch, den 27. März 2019, 14:00 Uhr, einen Besichtigungstermin fest (Ziff. II) und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,- EUR an für den Fall, dass den Verpflichtungen aus Ziff. I und II nicht nachgekommen werde (Ziff. III). Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die Bevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 23. März 2019, bei Gericht eingegangen am 24. März 2019, unter Beigabe eines umfangreichen Anlagenkonvoluts Klage gegen den Bescheid erhoben. Sie beantragt,

den Bescheid in vollem Umfang (Ziff. I mit IV) aufzuheben.

Der herzkranke Kläger habe eine Betretung seiner Wohnung nicht hinzunehmen, weil sie seinen innersten Lebensbereich betreffe, der durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt sei. Ein Durchstöbern und Durchschnüffeln der Einheit sei ohne gesetzliche Grundlage, ohne richterliche Entscheidung und ohne Aussicht auf Zweckerreichung unzulässig. Letzteres sei der Fall, da durch die Besichtigung einer möblierten Wohnung nicht festgestellt werden könne, ob (wer, wie oft, wie lange, auf welche Weise) diese genutzt habe oder nutze. An ihrer Auffassung, die Wohnung sei unmöbliert, habe die Beklagte nicht mehr festgehalten. Dass die Wohnung möbliert sei, stehe aufgrund vorgelegter Fotos, eidesstattlicher Versicherungen und eigener Wahrnehmung der Bevollmächtigten fest. Das Zweckentfremdungsrecht erlaube eine Betretung nur, um zu prüfen, ob eine Wohnung leer stehe oder möbliert sei, nicht aber, um zu prüfen, ob eine möblierte Wohnung tatsächlich genutzt werde. Die Bevollmächtigte sei ab 25. März 2019 im Urlaub und könne daher auch den Ortstermin am 27. März 2019 nicht wahrnehmen. Einverständnis mit schriftlicher Entscheidung werde erklärt. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit einer Entscheidung nach § 101 Abs. 2 VwGO bestehe Einverständnis. Auf das Vorbringen im Übrigen wird Bezug genommen.

Mit Eilbeschluss vom 26. März 2019 - M 9 SE 19.1400 - ist der parallel gestellte Eilantrag des Klägers abgelehnt worden. Das gefaxte Empfangsbekenntnis ist unter dem 26. März 2019 von der Bevollmächtigten persönlich unterzeichnet worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakte.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Über die Klage konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da alle Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

1. Die Klage ist zulässig.

a) Zwar ist der Termin für die Ortseinsicht im Entscheidungszeitpunkt verstrichen. Damit ist aber hinsichtlich Ziff. I des Bescheids keine Erledigung eingetreten, Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG, unabhängig davon, ob die Räumlichkeiten betreten wurden oder nicht. Das Besichtigungsrecht in Ziff. I des Bescheids wurde nämlich nicht allein für den in der folgenden Ziff. II genannten Termin - Mittwoch, 27. März 2019, 14:00 Uhr - angeordnet, sondern ohne Zeitbestimmung. Die Terminbestimmung in Ziff. II ist (nur) als Fristsetzung im Sinne des Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG anzusehen (sog. Vollstreckungs- oder Erfüllungsfrist), verbunden mit der Zwangsgeldandrohung in Ziff. III des Bescheids (BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris Rn. 50; a. A. BayVGH, B.v. 23.1.2006 - 4 CS 05.3041 - juris). Sie legt die „gehörige Zeit“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 VwZVG fest und sorgt dafür, dass das Zwangsgeld fällig werden kann, stellt aber keinen integrierenden Bestandteil der Anordnung in Ziff. I - einer Duldungsanordnung (vgl. BayVGH, B.v. 5.9.1990 - 25 CS 90.1465 - NVwZ 1991, 688, 690) - dar. Hierfür spricht bereits der Charakter der Frist als Befolgungsfrist, nicht als Verpflichtungsentstehungsfrist. Auch dem Gehalt der Verfügung ist zu entnehmen, dass die Frist lediglich der Herstellung eines Rahmens für die konkrete Terminabstimmung sowie als Grundlage für die Zwangsmittelandrohung dienen sollte (vgl. VG Düsseldorf, B.v. 22.7.2010 - 11 L 805/10 - juris Rn. 8). Dass sich der konkrete Termin, Ziff. II, durch Zeitablauf „erledigt“ hat, ist unbedeutend, da es sich um keinen eigenständigen Verwaltungsakt handelt.

b) Auch im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung bleibt die Anfechtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO, da das Betretungsrecht durch eine Duldungsanordnung konkretisiert wird - womit u. a. Art. 37 Abs. 4 Satz 2 VwZVG zur Anwendung kommt - und da die Beklagte keine Erklärung nach Art. 37 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 VwZVG abgegeben hat (BayVGH, B.v. 23.1.2006 a. a. O. Rn. 17; vgl. auch BayVGH, B.v. 18.10.1993 - 24 B 93.22 - BayVBl 1994, 310, 311).

2. Die Klage ist unbegründet. Betretungsanordnung (a) und Zwangsgeldandrohung (b) sind rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Betretungsanordnung stützt sich auf eine Rechtsgrundlage (aa), die verfassungskonform ist (bb) und deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind (cc). Der Kläger ist korrekter Adressat der Anordnung (dd).

aa) Rechtsgrundlage für die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - vgl. Art. 3 Abs. 3 des Zweckentfremdungsgesetzes (ZwEWG) vom 10. Dezember 2007 (GVBl. S. 864, BayRS 2330-11-B), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2017 (GVBl. S. 182) - Betretungsanordnung ist Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 der Satzung der Beklagten über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZeS) vom 5. Dezember 2017, bekanntgemacht am 11. Dezember 2017 (MüABl. S. 494).

Danach haben die dinglich Verfügungsberechtigten, Besitzer, Verwalter und Vermittler den von der Gemeinde beauftragten Personen zu ermöglichen, zu angemessener Tageszeit Grundstücke, Gebäude, Wohnungen und Wohnräume zu betreten, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen.

Dass die Beklagte (S. 3 des Bescheids) die Maßnahme noch auf Art. 4 Satz 1 Halbs. 2 ZwEWG gestützt hat, ist offensichtlich einem an dieser Stelle veralteten Textbaustein und damit einem Versehen geschuldet, das die Anordnung in der Sache nicht rechtswidrig macht. Die Ermächtigungsgrundlage kann ausgewechselt werden, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z. B. VG München, U.v. 17.1.2018 - M 9 K 17.4119 - juris m. w. N.); Letzteres ist vorliegend der Fall, da die Fassungen der Alt- und der Neuregelung, mit Ausnahme des Kreises der Verpflichteten, identisch sind. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte u. a. im Fundstellenverzeichnis (S. 6 des Bescheids) auf die korrekte Fassung des ZwEWG hingewiesen hat.

bb) Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsgrundlage nicht verfassungskonform sein könnte, bestehen nicht.

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Nach Art. 13 Abs. 7 GG dürfen Eingriffe und Beschränkungen im Übrigen nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, auf Grund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden.

Ein Durchsuchen als ziel- und zweckgerichtetes Suchen staatlicher Amtsträger in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504; ebenfalls bei VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; BeckOK Grundgesetz, Stand: 40. Ed. 15.2.2019, Art. 13 Rn. 12), ist im Fall der Wahrnehmung eines Betretungs- bzw. Besichtigungsrechts nicht gegeben. Letzteres stellt vielmehr - und auch das nur dann, wenn eine Wohnung im engeren Sinne betroffen ist - lediglich einen sonstigen Eingriff im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG dar (BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - a. a. O.; Maunz/Dürig, GG, Stand: 85. EL November 2018, Art. 13 Rn. 24). Die von Art. 13 Abs. 7 GG formulierten Voraussetzungen sind erfüllt: Das Betretungsrecht ist in einem förmlichen Gesetz, dem ZwEWG, geregelt. Gesetzeszweck ist die Bekämpfung der Raumnot, Art. 1 Satz 1 ZwEWG, und damit die Verhütung einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Ein Richtervorbehalt musste nicht normiert werden. Schließlich ist auch dem Zitiergebot, Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 106 Abs. 3, 98 Satz 2 BV, mit Art. 5 ZwEWG Genüge getan.

cc) Tatbestandlich setzt das Betretungsrecht, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1 ZeS, unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 13 Abs. 7 GG das Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für eine zweckfremde Nutzung voraus, aus denen die Erforderlichkeit der Überwachung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots - durch Nachschau - hergeleitet werden kann (vgl. nur BayVGH, B.v. 9.11.2010 - 12 CS 10.2508 - juris; VG München, B.v. 11.4.2016 - M 9 S 16.1595 - unveröffentlicht; B.v. 26.09.2013 - M 8 S 13.4280 - juris; auch VG München, U.v. 12.12.2018 - M 9 K 18.4553 - juris; zum Betretungsrecht der Baufaufsichtsbehörden: BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris). Die Regelung ist gleichzeitig Ausdruck und fachgesetzliche Festschreibung einer gesteigerten Mitwirkungsobliegenheit, Art. 26 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG (zum Betretungsrecht Stelkens u. a., VwVfG, Stand: 9. Aufl. 2018, § 26 Rn. 57), und rechtfertigt sich daraus, dass die Frage, wie eine Wohnung genutzt wird, ausschließlich die Sphäre des Verfügungsberechtigten betrifft. Eingriffe in und Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung - hier: Besichtigung - sind dabei bereits dann zulässig, wenn sie dem Zweck dienen, einen Zustand - hier: zu Recht vermuteter Leerstand über mehr als drei Monate - nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde (statt aller BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504 m. w. N.).

Vorliegend ist das Betretungsrecht nach Aktenlage und nach dem Vortrag der Beteiligten eröffnet. Bei eigenen Ortsermittlungen (vom 9. Juli 2012, Bl. 1ff. d. BA, vom 16. Juli 2013, Bl. 22ff. d. BA und vom 19. Oktober 2016, Bl. 47ff. d. BA) haben die Bediensteten der Beklagten niemanden angetroffen und das Objekt in einem schlechten äußeren Zustand vorgefunden. Demnach war u. a. der Garten verwildert, die Fassade abgeblättert und fleckig (Putzschäden), das Schloss am Zufahrtstor und die Klingel defekt und der Anbau mit Gerümpel vollgestellt; die aufgrund dessen getroffene Bewertung der Beklagten, dass das Anwesen einen unbewohnten Eindruck macht(e), ist auch nach den im Verwaltungsvorgang befindlichen Fotodokumentationen nachvollziehbar. Nach einer Auskunft (Bl. 34 d. BA) des zuständigen Stromversorgers vom 12. August 2013 betrug der Stromverbrauch seit 8. September 2000 nur 954 kWh (HT) bzw. 1.054 kWh (NT). Laut einer weiteren Auskunft vom 3. November 2016 wurde im Objekt seit dem 1. Januar 2013 zwar Strom, aber kein Wasser verbraucht (Bl. 55 d. BA). Eingeholte EWO ergaben, dass der Kläger über einen weiteren Wohnsitz in Buchloe verfügt (Bl. 12f., 20, 51 d. BA). Zudem gingen bei der Beklagten unter dem 27. Oktober 2017 und unter dem 13. November 2017 Hinweise Dritter darauf ein, dass das Anwesen verwahrlost und unbewohnt sei (Bl. 62ff. d. BA). Allein diese Gesichtspunkte reichen ohne weiteres aus, um vom Betretungsrecht Gebrauch zu machen, da konkrete Anhaltspunkte für einen Leerstand über mehr als drei Monate bestehen, Art. 1 Satz 2 Nr. 4 ZwEWG, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 ZeS. Zusätzlich unternahm die Beklagte erhebliche Anstrengungen, um von der Klägerseite belastbare Informationen über die Nutzung zu erhalten bzw., um einen gemeinsamen Besichtigungstermin zustande zu bringen. Auf die Anschreiben vom 1. Dezember 2016 (Bl. 56 d. BA), vom 30. April 2018 (Bl. 68 d. BA), vom 23. Mai 2018 (Bl. 70 d. BA), vom 2. Juli 2018 (Bl. 80f. d. BA), vom 30. Juli 2018 (Bl. 108f. d. BA), vom 24. Oktober 2018 (Bl. 125 f. d. BA) und vom 27. Dezember 2018 (Bl. 176 d. BA) wird verwiesen. Die Klägerseite trat dem entgegen, ohne weitere Sachaufklärung zu ermöglichen. Insbesondere die mit Schreiben vom 24. September 2018 (Bl. 122 und Bl. 154 d. BA) vorgelegten Fotografien bringen keinen Erkenntnisgewinn, da sie, wie die Beklagte zu Recht ausführt, keine Zuordnung zur Wohneinheit zulassen, insbesondere nicht von einem Amtswalter aufgenommen wurden.

Die angeordnete Zulassung der Wohnungsbesichtigung durch die Bediensteten der Beklagten ist auch geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne, um die Einhaltung der zweckentfremdungsrechtlichen Vorschriften zu überwachen. Die Besichtigung ist geeignet und notwendig, um weitere Aufklärung dahingehend zu betreiben, ob ein Leerstand gegeben ist, bevor massivere Maßnahmen wie Wiederbelegungsanordnungen getroffen werden (vgl. BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138). Dies gilt nicht nur für die Ablesung von Zähler- und Verbrauchsständen - Angaben des Versorgers können auch geschätzt worden sein -, sondern auch generell für den „Eindruck vor Ort“, der sich u. a. nach der Einrichtung bestimmt, d. h. beispielsweise danach, ob Möbel oder persönliche Gegenstände oder Gegenstände des täglichen Gebrauchs verfügbar sind, Vorräte, Gerätschaften, eventuell auch Hilfsmittel, auf die ein herzkranker Mensch angewiesen sein wird usw. Angesichts des zumindest zeitweise nicht gegebenen Wasserverbrauchs ist weiter festzustellen, ob das Objekt überhaupt über eine Wasserzapfstelle, ein Spülbecken, eine Toilette und ein Bad als Mindestausstattung zum dauerhaften Bewohnen verfügt (vgl. dazu nur BayVGH, B.v. 26.11.2015 - 12 CS 15.2257 - juris; VG München, U.v. 29.3.2017 - M 9 K 15.3795 - juris m. w. N.). All dies ist auch ohne ein Durchsuchen im Sinne eines gezielten „Aufspürens“ verborgener Dinge feststellbar (dazu BVerwG, B.v. 7.6.2006 - 4 B 36/06 - NJW 2006, 2504). Auch ist nur so zu verifizieren, ob die vorgelegten Fotos tatsächlich in dem Anwesen aufgenommen wurden. Ob die Wohnung möbliert ist oder nicht, ist dabei zwar nicht letztentscheidend, da auch eine möblierte Wohnung, die länger als drei Monate nicht zu Wohnzwecken genutzt wird, zweckfremd genutzt wird (vgl. nur VG München, U.v. 1.2.2017 - M 9 K 15.5855 - juris). Dennoch soll/wird allein schon die Feststellung, ob die Einheit möbliert ist, bereits nach dem Vortrag der Klägerseite nur möglich sein, wenn das Anwesen betreten werden kann (Eidesstattliche Versicherung vom 5. Juni 2018, Bl. 21 d. Gerichtsakts: „Wer im EG ist, sieht all diese Möbel und Einrichtungsgegenstände!“; weiter auch auf Bl. 102 d. BA) - was die Ortseinsicht demnach ebenfalls notwendig macht. Schließlich könnten bei einer Ortseinsicht auch dem Kläger günstige Umstände festgestellt werden, beispielsweise, dass gegenwärtig Umbau- oder Instandsetzungsarbeiten stattfinden, die einen vorübergehenden Leerstand legitimieren könnten, § 12 Abs. 2 Nr. 2 ZeS; so hat der Kläger noch im Jahr 2013 entsprechende Absichten hinsichtlich des „Gartenzimmers“ und des Anbaus an der Ostseite geäußert (Bl. 40 d. BA). Die Anordnung war darüber hinaus auch erforderlich, da mehrfache Terminfestsetzungen fruchtlos geblieben sind. Eine Besichtigung des Anwesens von außen lässt keine gleichwertige Beurteilung des Nutzungsumfanges zu - wie auch die Klägerseite mehrmals ausdrücklich vorträgt, vgl. z. B. Bl. 102 d. BA. Es handelt sich um das mildeste Mittel, das im vorliegenden Fall angewandt werden konnte; auf eine Einsicht durch die Fenster, die nach Angaben der Klägerseite ohnehin nur nach Betreten des Anwesens möglich wäre, muss sich die Behörde regelmäßig nicht verweisen lassen (BayVGH, B.v. 9.12.2015 - 1 ZB 14.1937 - juris; B.v. 26.3.2012 - 9 ZB 08.1359 - juris zum baurechtlichen Betretungsrecht). Die Beklagte hat alle sonstigen, zum gegenwärtigen Verfahrensstand sinnvollen Möglichkeiten der Sachverhaltsermittlung ausgeschöpft und befände sich, wollte man das Betretungsrecht in Abrede stellen, in der Beweisnot. Allein angesichts der ihr aufgegebenen Amtsermittlungspflicht, Art. 24 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG, aber müssen ihr - als Pendant - alle Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält - und nach Obigem: für erforderlich halten darf - zur Verfügung stehen; die Beklagte kann damit insbesondere auch Augenscheine einnehmen, Art. 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayVwVfG. Bei alledem ist auch im Blick zu behalten, dass die Betretungsanordnung zunächst nur weitere Ermittlungen im Hinblick auf einen möglichen Verstoß gegen das Zweckentfremdungsrecht ermöglichen soll und keinen übermäßigen Eingriff darstellt. So wurde die Klägerseite ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Zweckentfremdungsverfahren eingestellt werde, sollte eine „zeitlich kurz ausgestaltete Ortsbesichtigung“ bestätigen, dass der Kläger das Anwesen (wieder) nutzt (vgl. nur Bl. 14b d. BA). Die Behörde sah also bis dato bewusst von massiveren Eingriffen wie einer Wiederbelegungsanordnung ab und versuchte stattdessen, sich eine (noch) fundierte(re) Tatsachengrundlage zu verschaffen, was angesichts der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BayVGH, B.v. 29.9.1992 - 7 CS 92.2512 - ZMR 1993, 137, 138) korrekt ist und eigentlich völlig im Sinne des Klägers sein sollte. Auch eine Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist damit zu bejahen.

dd) Der Kläger ist schließlich als Eigentümer und angeblicher Alleinnutzer auch korrekter Adressat der Verfügung, Art. 3 Abs. 1 Satz 1, 2 ZwEWG, § 12 Abs. 1 Satz 1, 2 ZeS. Der Zutritt kann mit Rücksicht auf dessen vorgetragene Erkrankung (Herzinsuffizienz) auch von Dritten ermöglicht werden. Ausweislich des am 26. März und damit einen Tag nach vorgeblichen Urlaubsantritts unterschriebenen Empfangsbekenntnisses ist davon auszugehen, dass auch die Bevollmächtigte und Tochter des Klägers den Termin hätte wahrnehmen können.

b) Auch die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig.

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen lagen und liegen vor. Die Anfechtungsklage hatte keine aufschiebende Wirkung, Art. 3 Abs. 3 ZwEWG; der Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wurde abgelehnt. Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung ist unabhängig davon, ob der Duldungsverpflichtung entsprechend gehandelt wurde oder nicht; wie Art. 19 Abs. 2 VwZVG zu entnehmen ist, ist Letzteres nur eine Bedingung für das Entstehen und Fälligwerden der Geldforderung (BayVGH, B.v. 24.2.2005 - 1 ZB 04.276 - juris; B.v. 11.7.2001 - 1 ZB 01.1255 - juris; VG München, U.v. 8.3.2017 - M 9 K 16.2327 - juris).

Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare - Art. 21a Satz 1 VwZVG - Zwangsgeldandrohung hält den durch Art. 29, 31, 36 VwZVG gesetzten Rahmen ein und erscheint auch der Höhe nach nicht unangemessen, vor allem angesichts der Historie des Verfahrens. Dass „den Verpflichtungen“ aus Ziff. I und II kumulativ nachzukommen ist, verstand und versteht sich von selbst und trägt Art. 36 Abs. 1 Satz 2, 31 Abs. 1 VwZVG Rechnung. Ohne Terminfestsetzung könnte das Zwangsgeld nicht fällig werden.

Die Kostenentscheidung, Ziff. II des Urteils, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, Ziff. III des Urteils, auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708f. ZPO.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kläger haben gesamtschuldnerisch die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger wenden sich gegen einen zweckentfremdungsrechtlichen Grundbescheid.

Bescheidobjekt ist das Dachgeschoss/1. Obergeschoss eines baurechtlich als Einfamilienhaus genehmigten Objets in der W.str. 5, (…) München (i.F.: WE). Die Kläger sind Nießbrauchberechtigte, ihr Sohn Eigentümer.

Auf einen Hinweis hin, die WE werde zweckfremd genutzt, überprüfte die Beklagte die Nutzungsweise in einer Ortseinsicht vom 4. Juli 2017 (vgl. zum ausführlichen Ermittlungsbericht Bl. 68ff. d. Behördenakts – i.F.: BA –). Diese Ortseinsicht musste im Wege einer Betretensanordnung erzwungen werden (Bl. 57 d. BA).

Unter dem 10. Juli 2017 hörte die Beklagte die Kläger zum beabsichtigten Erlass des streitgegenständlichen Bescheids an (Bl. 75 d. BA).

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 27. Juli 2017 (Gz. S-III-W/BS 124) gab die Beklagte den Klägern auf, die Nutzung der WE für Zwecke der Fremdenbeherbergung unverzüglich zu beenden. Ziff. 2 stellte fest, dass die unter Ziff. 1 genannte Anordnung sofort vollziehbar sei. Mit Ziff. 3 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 5.000 für den Fall der Nichterfüllung von Ziff. 1 binnen einem Monat ab Zustellung des Bescheids angedroht.

Bei der streitgegenständlichen WE, die laut genehmigtem Bauplan vom 6. Juni 1995 als Wohnraum ausgewiesen sei, handele es sich um eine 2-Zimmer-Wohnung mit insgesamt 61,27 m² Wohnfläche, die im Internet voll möbliert auf einer seit 2003 betriebenen eigenen Homepage (vgl. für Screenshots der mittlerweile gelöschten Seite Bl. 1ff. d. BA) angeboten worden sei. Nachdem mehrere Versuche, einen Termin für eine Ortseinsicht zu vereinbaren, erfolglos geblieben seien, habe die Beklagte aufgrund einer Betretensanordnung vom 7. Juni 2017 Zutritt zu der WE erhalten. Im Rahmen dieser Ortseinsicht hätten die Kläger angegeben, die Kurzzeitvermietungen nicht zu beenden; die WE werde ca. 120 Tage pro Jahr vermietet. Am 13. Juni 2017 habe die Beklagte zudem eine E-Mail eines Touristen erreicht, welcher angab, die WE mehrmals angemietet zu haben. Die Überlassung an wechselnde Nutzer, die in der Regel ihren Lebensmittelpunkt an einem anderen Ort hätten und sich nur vorübergehend in den Räumen aufhielten, stelle eine Zweckentfremdung dar; der Wohnraum gehe so für eine dauerhafte Vermietung verloren. Die WE sei objektiv geeignet und subjektiv bestimmt, auf Dauer bewohnt zu werden. Sie werde, was aufgrund der durchgeführten Ermittlungen festgestellt werden konnte, überwiegend gewerblich, nämlich für Zwecke der Fremdenbeherbergung genutzt. Es sei kein Fall der sog. genehmigungsfreien Mitbenutzung zu gewerblichen Zwecken gegeben, da dies voraussetzen würde, dass der Wohnraum vollumfänglich zu dauerhaften und längerfristigen Wohnzwecken durch den Mieter oder die Eigentümer selbst genutzt werde und lediglich eine Einschränkung der Wohnnutzung stattfinde. Die Kläger seien als Anbieter der WE richtige Adressaten der Anordnung. Eine Genehmigungsfähigkeit der ausgeübten Nutzung sei nicht ersichtlich, ein Genehmigungsantrag überdies nicht gestellt worden.

Der Bevollmächtigte der Kläger hat gegen diesen Bescheid mit Schriftsatz vom 29. August 2017 Klage erhoben. Er beantragt,

den Bescheid aufzuheben.

Bereits der vorgetragene Sachverhalt sei grob falsch, weswegen auch die rechtlichen Ableitungen rechtsirrig seien. Bei dem Anwesen handele es sich um ein Einfamilienhaus, was die Baugenehmigung und der Grundbuchauszug dokumentierten. Dieses werde zu deutlich mehr als 50% (ca. 85 m² von insgesamt 150 m² Wohnfläche) von den Klägern als Eigenheim genutzt. Es gebe also keine „zweite Wohnung“ im Obergeschoss. Früher habe der Sohn der Kläger dort zwei Zimmer bewohnt, das dritte Zimmer habe als Gästezimmer gedient. Nach dem Auszug des Sohnes 1997 hätten die Kläger die beiden Zimmer selbst als Arbeits- und Lesezimmer genutzt. Seit 2003 vermieteten die Kläger nun die beiden Zimmer als „Ferienwohnung“. Trotz Untervermietung an Feriengäste nutzten sie „die Räumlichkeiten im Dachgeschoss“ auch noch für sich selber, die Gäste müssten die vorhandenen Schrankfächer mit den Klägern teilen und das ehemalige Gästezimmer fungiere als Arbeits- und Lesezimmer. Was die Beklagte aus diesem nunmehr richtig gestellten Sachverhalt mache, sei absurd. Ohne jede Herleitung werde im Einfamilienhaus der Kläger eine weitere „2-Zimmer-Wohnung mit insgesamt 61,27 m² Wohnfläche“ kreiert. Dies stehe im Gegensatz zur zuständigen Baubehörde, die seinerzeit ein Einfamilienhaus ohne Einliegerwohnung genehmigt habe. Dem Wohnungsmarkt in München werde keine einzige Wohnung entzogen, wenn die Kläger zwei Zimmer ihres Eigenheims im Dachgeschoss untervermieteten. Der Kläger zu 2. habe 1995 einen Bauantrag für ein Zweifamilienhaus gestellt; der selbstgefällige und bei Baugenehmigungen absurd restriktive Bauverwaltungsapparat habe das damals trotz bereits grassierender Wohnungsnot abgelehnt. Für die Räume unter dem Dach gebe es weder eine Etageneingangstür, eine Klingel an der Tür noch getrennte Messeinrichtungen für Heizung, Wasser und Strom. Es existiere auch kein eigener Telefon- und Internetanschluss, es gebe keine Kellerräume und auch keinen separaten Abstellraum.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde i.R.d. Antragserwiderung zum Verfahren M 9 S. 17.4135 Folgendes ausgeführt: Die WE befinde sich, wie aus dem Ermittlungsbericht zur Ortseinsicht ersichtlich sei, im 1. Obergeschoss und sei über ein abgeschlossenes Treppenhaus und eine ebenfalls abschließbare Wohnungseingangstür eigenständig zugänglich. Die Anfertigung von Lichtbildern sei vonseiten der Antragsteller untersagt worden, deswegen werde auf die Schilderungen im Ermittlungsbericht verwiesen. Die Aufteilung nach WEG-Recht spiele für die zweckentfremdungsrechtliche Beurteilung keine Rolle. Entgegen dem Vortrag der Antragsteller gebe es eine zweite Wohnung im 1. Obergeschoss, die zweckfremd genutzt werde. Bezüglich der vorgetragenen eigenen Nutzung der WE werde auf das frühere Internetangebot der Antragsteller einer „65 m² großen Zwei-Zimmer-Wohnung“ verwiesen. Die seinerzeitige Genehmigungssituation spiele vorliegend keine Rolle mehr; streitentscheidend sei allein die Genehmigungsfähigkeit einer zweiten eigenständigen WE, wie sie rein faktisch bereits zum jetzigen Zeitpunkt vorliege. Der Beklagtenvertreter habe dazu Rücksprache mit der zuständigen Stelle der Lokalbaukommission gehalten und sich versichern lassen, dass einer Nutzung als eigenständige (dauerhafte) Wohneinheit keine bauplanungsrechtlichen Hindernisse entgegenstünden, insbesondere lägen keine entgegenstehenden Bebauungsplanfestsetzungen vor. Nach der Ortseinsicht gebe es eine separate Eingangstür und eine separate Klingel. Das Fehlen von Wasserzählern etc. entziehe der WE nicht die Fähigkeit einer eigenständigen Nutzung. Da es sich aufgrund des eigenständig begehbaren Treppenhauses und der zwei unabhängig voneinander begehbaren und nutzbaren Wohneinheiten um zwei eigenständige Wohnungen handele, komme § 4 Abs. 2 Nr. 3 ZeS in Bezug auf das gesamte Haus nicht zur Anwendung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf die Gerichtsakten im hiesigen Verfahren und in der Streitsache M 9 S. 17.4135 sowie auf die beigezogene Behördenakte; insbesondere wird auf die Inhalte der Niederschrift vom 17. Januar 2018 verwiesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet; der angefochtene Bescheid verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Der Bescheid ist formell rechtmäßig; die Kläger als Nießbraucher wurden insbesondere unter dem 10. Juli 2017 zum beabsichtigen Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG angehört (Bl. 75 d. BA).

2. Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Dass die Hauptverfügung, Ziff. 1 des Bescheids, auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LStVG i.V.m. Art. 4 ZwEWG n.F. gestützt wurde, ist auch angesichts der neu geschaffenen rein zweckentfremdungsrechtlichen Rechtsgrundlage in Art. 3 Abs. 2 ZwEWG n.F. (vgl. auch die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 17/15781, S. 6f.) unschädlich, da die Ermächtigungsgrundlage ausgewechselt werden kann, wenn sich damit die rechtlichen Voraussetzungen nicht ändern (vgl. z.B. OVG SH, U.v. 26.5.2009 – 1 LB 38/08 – juris). Dies ist hier der Fall, da beide Regelungen der Behörde u.a. Ermessen eröffnen. Die Zitate der alten Fassung der Zweckentfremdungssatzung der Beklagten (i.F.: ZeS) sind hingegen ohne Weiteres korrekt, da die Neufassung der ZeS erst im Dezember 2017 bekanntgemacht wurde.

b) Der zweckentfremdungsrechtliche Tatbestand des Art. 2 Satz 2 Nr. 3 ZwEWG a.F. bzw. Art. 1 Satz 2 Nr. 3 ZwEWG n.F. i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ZeS a.F. ist erfüllt, was durch die Screenshots der Homepage der Kläger (vgl. Bl. 1ff. d. BA), durch die E-Mail des Gastes (Bl. 60 d. BA) und durch die Erkenntnisse der Ortseinsicht vom 4. Juli 2017 (ausführlicher Ermittlungsbericht auf Bl. 68ff. d. BA) ausreichend belegt ist. Dass weitere Ortseinsichten nicht durchgeführt werden konnten, rührt von der fehlenden Kooperation der Kläger her: Selbst diese eine Ortseinsicht musste mit einer Betretensanordnung erzwungen werden (Bl. 57 d. BA). Dass sie die WE an ca. 120 Tagen im Jahr wechselnd und kurzfristig an Touristen vermieten, haben die Kläger im Übrigen zugestanden (Bl. 70 d. BA); im Rahmen der mündlichen Verhandlung gaben sie dazu an, diese Nutzung fortführen zu wollen.

Anders als der Klägerbevollmächtigte meint, unterfällt die Vermietung des Dachbzw. Obergeschosses nicht § 4 Abs. 2 Nr. 3 ZeS a.F./n.F. Danach ist eine Zweckentfremdung dann nicht gegeben, wenn eine Wohnung durch die Verfügungsberechtigte bzw. den Verfügungsberechtigten oder die Mieterin bzw. den Mieter zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken mitbenutzt wird, insgesamt jedoch die Wohnnutzung überwiegt (über 50 v. H. der Gesamtfläche) und Räume nicht im Sinne von Abs. 1 Nr. 2 baulich verändert wurden.

Vorliegend ist nicht auf das Einfamilienhaus als „Wohnung“ in diesem Sinne abzustellen, sondern isoliert auf die Räumlichkeiten im Dachbzw. Obergeschoss:

Das Zweckentfremdungsrecht ist nicht „gesamtobjektbezogen“, wie v.a. aus § 3 Abs. 1 ZeS i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 ZeS a.F./n.F. hervorgeht. Bereits nach dem Wortlaut „objektiv geeignet sind Räume, wenn sie (alleine oder zusammen mit anderen Räumen) die Führung eines selbständigen Haushalts ermöglichen“ liegt mit der „Einheit“ im Dachbzw. Obergeschoss eigenständiger Wohnraum in diesem Sinne vor. Es kommt (nur) darauf an, ob die Räumlichkeiten die Führung eines selbstständigen Haushalts ermöglichen. Dementsprechend wird Wohnraum von der obergerichtlichen Rechtsprechung, vgl. z.B. bei BayVGH, B.v. 26.11.2015 – 12 CS 15.2257 – juris Rn. 12 m.w.N., folgendermaßen definiert:

„Es muss sich […] um Raum handeln, der bestimmt und geeignet ist, auf die Dauer bewohnt zu werden. Unter den Wohnraumbegriff im Sinne des Zweckentfremdungsrechts fallen damit alle Räume, die bei Inkrafttreten des Verbots der Zweckentfremdung sowohl nach Anlage und baulicher Ausstattung tatsächlich und baurechtlich (im Sinne materieller Baurechtsmäßigkeit) geeignet waren, auf Dauer bewohnt zu werden. Dieser Definition entspricht auch § 3 Abs. 1 und 2 der Satzung der Landeshauptstadt München über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum. Die vom Wohnungsbegriff im Rechtssinne vorausgesetzte objektive Eignung der Räume zum dauerhaften Bewohnen verlangt ausnahmslos als Mindestausstattung […] einen Kochraum mit Entlüftungsmöglichkeit, Wasserzapfstelle, Spülbecken und Anschlussmöglichkeit für Gas- oder Elektroherd, sowie eine Toilette und ein Bad.“

Hinsichtlich dieser Ausstattungsvoraussetzungen besteht für die vorliegende WE kein Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, U.v. 20.8.1986 – 8 C 16/84 – juris); die Ortseinsicht hat ergeben, dass sowohl eine Küchenzeile als auch ein Bad vorhanden sind. Eine Dauerwohnnutzung der WE ist vorliegend auch baurechtlich genehmigungsfähig, wie aus der in der mündlichen Verhandlung vonseiten des Beklagtenvertreters übergebenen E-Mail der Lokalbaukommission (i.F.: LBK) vom 12. Januar 2018 (eingeheftet im Gerichtsakt M 9 K 17.4119) hervorgeht. Dies folgt im unbeplanten Innenbereich, § 34 BauGB, für sich genommen auch bereits daraus, dass die Anzahl der Wohneinheiten kein Einfügenskriterium darstellt (vgl. z.B. BVerwG, B.v. 24.4.1989 – 4 B 72/89 – juris; U.v. 23.3.1994 – 4 C 18/92 – juris). Die in der mündlichen Verhandlung vertiefte Behauptung, dass die LBK einen Bauantrag für ein Zweifamilienhaus wegen der Zahl der Wohneinheiten abgelehnt habe, liegt angesichts dessen ohnehin fern und wurde zudem mit der Stellungnahme vom 12. Januar 2018 entkräftet.

Dass die WE baurechtlich nicht explizit bspw. als separate Einliegerwohnung genehmigt wurde, ist für die zweckentfremdungsrechtliche Beurteilung irrelevant. Eine den Tatbestand der „Mitbenutzung“ ausschließende Separierung kann sich – neben dem Umstand, dass die Ausstattung der WE die Führung eines selbstständigen Haushalts ermöglicht und dass die WE baurechtlich geeignet ist, auf Dauer bewohnt zu werden (siehe oben) – weiter auch aus anderen Gesichtspunkten ergeben:

Die Ermittlungen der Beklagten haben eine klare räumliche Trennung gegenüber dem Wohnbereich der Kläger nachgewiesen. So liegt die WE bspw. nicht auf derselben Ebene wie die Wohnräume der Kläger (für einen weniger eindeutigen Fall vgl. VG Berlin, U.v. 3.3.2017 – 6 K 136.16 – juris); weiter ist sie über das Treppenhaus separat erreichbar, vgl. den Ermittlungsbericht zur Ortseinsicht, Bl. 71 d. BA: „Im Erdgeschoss führt eine Tür wohl in die Räume des Ehepaars F. (nicht Gegenstand der Besichtigung). Durch das Treppenhaus gelangten wir zu einer weiteren Tür, welche die Wohnräume im 1. Obergeschoss (Dachgeschoss) abschließt“. Es ist demnach eine klare Trennung erkennbar und auch tatsächlich durchführbar; auch Art. 46 BayBO zeigt, dass die Einheit im DG als eigenständige Wohnung angesehen werden kann (vgl. dazu VG München, U.v. 12.12.2001 – M 9 K 01.484 – juris und BayVGH, B.v. 26.11.2015 – 12 CS 15.2257 – juris). Als weiteres Indiz spricht für eine Eigenständigkeit auch der Umstand, dass die WE über ein eigenes Klingelschild verfügt(e), Bl. 15 d. BA.

Die Vermietung der WE stellt auch deswegen nicht nur eine Mitbenutzung von Wohnraum dar, weil es an der dauerhaften und längerfristigen Nutzung zu Wohnzwecken durch die Kläger selbst und an einer Einschränkung dieser Wohnnutzung fehlt. § 4 Abs. 2 Nr. 3 ZeS setzt voraus, dass die Wohnartigkeit der gesamten Nutzung erhalten bleibt und insbesondere eine Identität von Wohnungs- und gewerblichem bzw. freiberuflichem Nutzer bestehen muss, da nur dann von einer fortdauernden Nutzung der gesamten Einheit als Wohnung gesprochen werden kann (vgl. HessVGH, U.v. 22.3.2000 – 4 UE 613/97 – juris Rn. 33 m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall: Die Kläger bewohnen das Erdgeschoss; das Dachgeschoss wird nicht von ihnen mitbenutzt, sondern eigenständig zu Zwecken der Fremdenbeherbergung vermietet (siehe auch sogleich). Diese Nutzung des Dachgeschosses schränkt die Kläger in ihrer Wohnnutzung auch in keiner Weise ein, sondern ist unabhängig von ihr (vgl. z.G. auch BVerwG, U.v. 22.4.1994 – 8 C 29/92 – juris; VG München, U.v. 21.7.2003 – M 8 K 02.2878 – juris). Der Sachverhalt ist damit nicht bspw. mit dem Fall vergleichbar, dass ein Zimmer einer 3-Zimmer-Wohnung untervermietet wird und der Untermieter die sanitären Anlagen und die Küche der 3-Zimmer-Wohnung mitbenutzt, was eine echte Einschränkung der Wohnnutzung darstellen würde.

Dass die WE selbst – also: isoliert das Dachbzw. Obergeschoss – von den Klägern in relevanter Weise mitgenutzt wird, scheidet nach den Ermittlungen der Beklagten aus. Die Sperrung zweier Schrankteile im als Schlafzimmer vermieteten Raum der WE zum Zeitpunkt der Ortseinsicht genügt dafür nicht, da bereits unklar ist, was in diesen Schrankteilen gelagert wurde, als die Beklagtenvertreter anwesend waren. Weiter würde die Mitbenutzung nur eines Schranks die Vorgaben des § 4 Abs. 2 Nr. 3 ZeS ohnehin nicht erfüllen. Der klägerische Vortrag, ein Zimmer der WE werde als Arbeitsbzw. Lesezimmer genutzt, was eine hinreichende Mitbenutzung darstelle, ist nach den Ermittlungen der Beklagten widerlegt: Die bei der Ortseinsicht gefertigte Skizze (Bl. 68 d. BA) zeigt zusammen mit den Screenshots der Homepage (Bl. 1ff. d. BA), dass eine Nutzung des „Gästezimmers“ durch die Kläger bei Anwesenheit von Touristen nicht stattfand bzw. stattfindet. Der im Grundriss, eingeheftet vor Bl. 1 d. BA, noch als Schlafzimmer geführte Raum wurde und wird den Gästen als „gemütlich eingerichtetes Wohnzimmer“ zur Verfügung gestellt (Bl. 8 d. BA i.V.m. Bl. 68 d. BA). Auf dem Homepagefoto ist die Balkontür erkennbar, die nur auf dieser Seite des Anwesens existiert. Daneben bieten die Kläger noch eine „Wohnküche“ an (entspricht dem im Grundriss als Zimmer „Kind“ dargestellten Raum) und ein Schlafzimmer (entspricht der Grundrissbezeichnung Zimmer „Arbeit“). Weiter wurde stets eine Wohnung mit 65 m² angenommen (vgl. Bl. 1ff. d. BA); diese Größe umfasst das komplette Dachgeschoss. Dass die WE demgegenüber lediglich als „Zwei-Zimmer Wohnung“ angeboten wurde, schadet damit nicht. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung ließen sich die Kläger im Übrigen hauptsächlich zur Nutzung der WE bzw. des „Gästezimmers“ ein, wenn keine Gäste anwesend sind; diese Nutzung ist vorliegend aber ohnehin nicht entscheidungserheblich.

Die streitgegenständliche Nutzung stellt nach alledem eine Zweckentfremdung der WE dar; auch der zeitliche Rahmen von 8 Wochen aus § Abs. 1 Nr. 3 ZeS n.F. wäre mit 120 Tagen im Jahr weit überschritten. Dabei ist auch irrelevant, ob die WE dem „allgemeinen“ Wohnungsmarkt zur Verfügung stünde – die Kläger also langfristig vermieten würden –, wenn die Vermietung an Feriengäste aufgegeben würde; entscheidend ist, dass eine Dauerwohnnutzung rechtlich zulässig wäre: Wohnraumverlust „für die Allgemeinheit“ ist keine Voraussetzung für die Anwendung des Zweckentfremdungsrechts (vgl. auch VG Berlin, U.v. 9.8.2016 – 6 K 112.16 – juris Rn. 35; Discher, ZfIR 2017, 469).

c) Der Bescheid wurde zu Recht an die Kläger gerichtet, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LStVG. Als Nießbraucher und Anbieter der WE (vgl. Bl. 1 d. BA) sind sie Handlungsstörer und unmittelbar für die Überschreitung der Gefahrenschwelle verantwortlich.

d) Die Zwangsgeldandrohung stützt sich richtigerweise auf Art. 29, 31 und 36 VwZVG.

Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708f. ZPO.