Verwaltungsgericht München Beschluss, 27. Dez. 2016 - M 5 E 16.5181

I. Der Antragsteller wird vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Bayerischen Landeskriminalamtes vom 31. August 2016 bis zum rechtskräftigen Abschluss eines (noch durchzuführenden) Hauptsache-verfahrens freigestellt.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Der Streitwert wird auf 2.500 € festgesetzt.

Gegenstand des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 31. August 2016.

I.

Dem Antrag war stattzugeben, da die Anordnung in formeller Hinsicht rechtswidrig ist.

1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d. h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d. h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.

2. Es besteht ein Anordnungsgrund, da die streitgegenständliche Untersuchung am 6. September 2016 um 10:00 Uhr unmittelbar bevorsteht.

3. Es ist auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, da die streitgegenständliche Anordnung zur amtsärztlichen Untersuchung in formeller Hinsicht nicht den einzuhaltenden Rechtmäßigkeitsanforderungen entspricht.

Nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt und damit ein Beamter entsprechend zur Mitwirkung verpflichtet, wenn Zweifel an dessen Dienstfähigkeit bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amts zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als naheliegend erscheinen lassen (vgl. BVerwG, U.v. 30.05.2013 - 2 C68/11 - juris, Rn. 19).

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstunfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, „worum es geht“ (vgl. BVerwG, U.v. 30.05.2013, a.a.O., Rn. 20). Genügt die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (vgl. BVerwG, U.v. 30.05.2013, a.a.O., Rn. 20).

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 23).

bb) Diesen höchstrichterlichen Vorgaben entspricht die streitgegenständliche Anordnungen des Antragsgegners vom 31. August 2016 nicht. Die Untersuchungsanordnung ist nicht aus sich heraus verständlich und die tatsächlichen Umstände, die die Zweifel an der Dienstunfähigkeit begründen, sind nicht hinreichend nachvollziehbar.

So lässt die Anordnung, welche sich auf die seit dem … März 2016 andauernde, krankheitsbedingte Abwesenheit des Antragstellers stützt, nicht erkennen, ob dem Antragsgegner die Hintergründe dieser Erkrankung bekannt sind. Sofern der Dienstherr diese nicht kennt, kann eine allgemeinmedizinische Untersuchung zur Klärung angeordnet werden. Aufgrund des daraus resultierenden Befundes kann der Dienstherr in einem nächsten Schritt gegebenenfalls weitere fachärztliche Untersuchungen anordnen. Vorliegend hat der Dienstherr über die Anamnesegespräche und allgemeinmedizinischen körperlichen Untersuchungen hinaus jedoch auch psychiatrische Untersuchungen angekündigt. Dies ist unzulässig, sollte dem Dienstherrn unbekannt sein, ob die Erkrankung psychischer Art ist und er hierfür auch keine Anhaltspunkte hat. Sofern er hingegen von einer psychischen Erkrankung ausgeht, muss diese Tatsache in der Untersuchungsanordnung benannt werden, was vorliegend nicht erfolgte. Nach dem Vorbringen in der Antragserwiderung hat der Antragsteller dem Antragsgegner Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen vorgelegt, aus denen als behandelnde Ärzte zwei Fachärzte für Psychiatrie und Psychotherapie hervorgehen. Sofern der Antragsgegner dies zum Anlass genommen haben sollte, psychiatrische Untersuchungen anzuordnen, ist festzustellen, dass in der streitgegenständlichen Anordnung weder auf diese Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen eingegangen wird, noch auf eine hieraus resultierende Schlussfolgerung einer psychische Erkrankung. Auch wird nicht deutlich, mit welchen psychischen Beeinträchtigungen sich die amtsärztliche Untersuchung konkret befassen soll (so BVerwG, B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 21). Ein konkretes Krankheitsbild wird an keiner Stelle ansatzweise angesprochen. Daher ist die Anordnung nicht aus sich heraus verständlich und lässt nicht klar erkennen, in welcher Hinsicht für den Dienstherrn konkrete Zweifel am körperlichen Zustand bzw. der Gesundheit des Beamten bestehen.

Dies gilt auch für die Anordnung einer Untersuchung im Hinblick auf den Antimon-Wert. Eine solche geht über eine allgemeinmedizinische Anamnese hinaus. Stattdessen scheint für den Antragsgegner erkennbar eine konkrete Veranlassung für diese Untersuchung zu bestehen. Gleichwohl erschließt sich der Grund für die Veranlassung nicht. In der Antragserwiderung führt der Antragsgegner aus, der Antragsteller habe im Vorfeld selbst erhöhte Antimonwerte und eine dahingehende Erkrankung geltend gemacht. Hierauf wird jedoch in der streitgegenständlichen Anordnung nicht eingegangen, sodass aus der Anordnung selbst heraus nicht deutlich wird, weshalb eine derartige Untersuchung erfolgen soll. Der Antragsteller handelt somit entgegen den Grundsätzen der Rechtsprechung nach der Überlegung, dass der Antragsteller schon wissen werde, „worum es geht“.

II.

Der Antragsgegner hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes, wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Unter Abänderung von Ziffer III. des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf je 2.500,-- € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin, die als Kriminaloberkommissarin (BesGr A 10) im Dienst des Antragsgegners steht, befand sich aufgrund einer längerfristigen krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit vom 3. März 2011 bis 8. Mai 2011 in ambulanter psychiatrischer Behandlung. Nach erfolgloser Durchführung einer Wiedereingliederungsmaßnahme war sie ab dem 3. November 2011 erneut dienstunfähig erkrankt; laut Gesundheitszeugnis von Dr. G. vom 2. Dezember 2011 wurde anlässlich der polizeiärztlichen Untersuchung vom 21. November 2011 eine psychische Beschwerdesymptomatik festgestellt. Eine aufgrund der polizeiärztlichen Nachuntersuchung vom 16. Mai 2012 mit Gesundheitszeugnis von Dr. G. vom 24. Mai 2012 in Aussicht gestellte Wiedereingliederungsmaßnahme konnte nicht durchgeführt werden. Vom 29. Mai 2013 bis 24. Juli 2013 war die Antragstellerin in stationärer psychiatrischer Behandlung.

Auf Antrag des Polizeipräsidiums S. vom 20. Dezember 2012 wurde sie am 19. April, 27. August und 9. September 2013 im Bezirkskrankenhaus A. begutachtet. Auf der Grundlage des psychiatrischen Gutachtens von Prof. Dr. Sch. vom 24. Oktober 2013 gelangte die Polizeiärztin Dr. G. mit Gesundheitszeugnis vom 21. November 2013 zu der Einschätzung, dass aufgrund einer nicht vollständig remittierten psychischen Erkrankung die Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin im Untersuchungszeitpunkt nicht zu befürworten sei; ob die uneingeschränkte Polizeidienstfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt werden könne, könne aktuell nicht sicher beurteilt werden, hierfür seien psychiatrische Nachuntersuchungen erforderlich.

Vom 2. September 2013 bis 18. April 2014 wurde bei der KPI M. aufgrund ärztlicher Empfehlung die stufenweise Wiedereingliederung der Antragstellerin im Tagesinnendienst ohne das Führen von Dienstwaffen durchgeführt.

Am 6. Februar 2014 beantragte die Antragstellerin unter Vorlage eines fachärztlichen Attests ihres behandelnden Arztes Dr. K., Bezirkskrankenhaus M., vom 4. Februar 2014, die Einschränkungen hinsichtlich einer Verwendung im Außendienst und des Führens von Dienstwaffen aufzuheben. Zwischenzeitlich sei eine weitergehende Stabilisierung eingetreten, so dass aus fachärztlicher Sicht befürwortet werde, dass die Antragstellerin, die sich weiterhin regelmäßig in ambulanter Behandlung befinde, auch wieder am Außendienst teilnehmen und eine Waffe tragen könne.

Die Polizeiärztin Dr. G. konnte dieser Einschätzung mit E-Mail vom 10. Februar 2014 nicht zustimmen. Laut dem Gutachten des Bezirkskrankenhauses A. sei die Antragstellerin polizeidienstunfähig, so dass ihres Erachtens Außendienst und Tragen einer Waffe bis auf Weiteres nicht Frage komme, solange nicht eine erneute gutachterliche Überprüfung erfolgt sei. Im Übrigen sei sie der Auffassung, dass es schwierig sei, die Polizeidienstfähigkeit vorbehaltslos zu bestätigen, solange die Antragstellerin einer Einholung des Klinikberichts und einer psychologischen Testung nicht zustimme. Weiteres sei letztlich durch Nachbegutachtung im Bezirkskrankenhaus A. zu klären.

Seit 20. April 2014 leistet die Antragstellerin wieder Dienst in Vollzeit bei der KPI M., allerdings nach wie vor im Tagesinnendienst ohne das Führen von Dienstwaffen.

Mit Schreiben vom 17. April 2014 forderte das Polizeipräsidium S. die Antragstellerin auf, sich zur Beurteilung ihrer Dienst- und Verwendungsfähigkeit am Freitag, 13. Juni 2014, 14:00 Uhr im Bezirkskrankenhaus A. psychiatrisch begutachten zu lassen. Dem hiergegen gestellten Antrag nach § 123 VwGO gab der Senat mitBeschluss vom 6. Oktober 2014 (3 CE 14.1357) statt.

Mit Schreiben vom 11. März 2015 forderte das Polizeipräsidium S. die Antragstellerin erneut auf, sich zur Beurteilung ihrer Dienst- und Verwendungsfähigkeit am Freitag, 8. Mai 2015, 14:00 Uhr im Bezirkskrankenhaus A. psychiatrisch begutachten zu lassen. Nach Aufforderung durch den Bevollmächtigten der Antragstellerin nahm das Polizeipräsidium S. die Anordnung mit Schreiben vom 20. April 2015 zurück.

Mit - dem hier verfahrensgegenständlichen - Schreiben vom 28. April 2015 forderte das Polizeipräsidium S. die Antragstellerin erneut auf, sich zur Beurteilung ihrer Dienst- und Verwendungsfähigkeit am Freitag, 8. Mai 2015, 14:00 Uhr im Bezirkskrankenhaus A. psychiatrisch, einschließlich Durchführung einer testpsychologischen Diagnostik, begutachten zu lassen. Aufgrund der - in der Anordnung im Einzelnen aufgeführten - durchgehenden, sehr langen krankheitsbedingten Abwesenheit hätten Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin bestanden. Eine deshalb veranlasste psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin im Bezirkskrankenhaus A. habe u. a. ergeben, dass bei ihr zum Untersuchungszeitpunkt eine nicht vollständig remittierte psychische Erkrankung vorgelegen habe. Die Polizeidienstfähigkeit sei deshalb nicht befürwortet worden. Ob sie innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt werden könne, sei nach gutachterlicher Einschätzung zum damaligen Zeitpunkt nicht sicher zu beurteilen gewesen. Der weitere Remissionsverlauf der diagnostizierten psychischen Erkrankung bleibe abzuwarten. Hierzu seien aus Sicht der Gutachter psychiatrische Nachuntersuchungen erforderlich. Aufgrund der bisher nicht erfolgten, gutachterlicherseits für erforderlich gehaltenen psychiatrischen Nachuntersuchungen habe der Remissionsverlauf der psychischen Erkrankung der Antragstellerin nicht beurteilt werden können und hätten die aufgrund der vorangegangenen erheblichen krankheitsbedingten Fehlzeiten und des weiterhin gültigen Gutachtens bestehenden Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin weder bestätigt noch ausgeräumt werden können. Solange diese begründeten Zweifel bestünden, sei lediglich eine eingeschränkte Verwendung der Antragstellerin im Innendienst ohne das Führen von Dienstwaffen möglich. Aus den genannten Gründen, insbesondere den nach wie vor bestehenden, gutachterlich gestützten Zweifeln an der Polizeidienstfähigkeit, sei zur Beurteilung der Dienst- und Verwendungsfähigkeit der Antragstellerin deshalb eine erneute psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin einschließlich Durchführung einer testpsychologischen Diagnostik veranlasst. Die Untersuchung könne ambulant erfolgen und werde mehrere Stunden in Anspruch nehmen. Der Termin für die testpsychologischen Untersuchungen werde gesondert mitgeteilt.

Bereits zuvor hatte das Polizeipräsidium S. Herrn Prof. Dr. Sch., Bezirkskrankenhaus A., mit Schreiben vom 22. Januar 2015 gebeten, bei der Antragstellerin eine erneute psychiatrische Begutachtung einschließlich testpsychologischer Diagnostik zur Frage der Polizeidienstfähigkeit durchzuführen.

Nachdem die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. April 2015 den Antragsgegner aufgefordert hatte, die Untersuchungsanordnung vom 28. April 2015 bis 30. April 2015, 16:00 Uhr, aufzuheben, beantragte sie am 30. April 2015, 16:37 Uhr, beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung,

die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer psychiatrischen Begutachtung aufgrund der Anordnung des Antragsgegners vom 28. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 28. April 2015 zu befolgen, freizustellen.

Mit Beschluss vom 6. Mai 2015, der Antragstellerin zugestellt am 7./11. Mai 2015, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Unabhängig davon, ob der Antrag überhaupt zulässig sei, weil die Antragstellerin dem Antragsgegner nur eine sehr kurz bemessene Frist zur Aufhebung der Untersuchungsanordnung gesetzt habe, habe er jedenfalls in der Sache mangels Vorliegens eines Anordnungsanspruchs keinen Erfolg. Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Darin werde nicht nur die erneute psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin zur Beurteilung ihrer (aktuellen) Dienst- und Verwendungsmöglichkeiten angeordnet und sie aufgefordert, an einer testpsychologischen Diagnostik mitzuwirken, sondern dargelegt, aufgrund welcher konkreten Vorfälle Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit bestünden. Die Anordnung sei aus sich heraus verständlich. Die Gründe für die Anordnung der erneuten psychiatrischen Untersuchung seien der Antragstellerin damit bekannt gewesen und hätten von ihr überprüft werden können. Es sei nicht zu beanstanden, wenn Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit mit einer eineinhalb Jahre zurückliegenden Begutachtung begründet würden. Nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG könne das Bezirkskrankenhaus A. mit der Erstattung eines ergänzenden fachärztlichen Gutachtens beauftragt werden. Die Amtsärztin habe am 10. Februar 2014 die Erforderlichkeit eines solchen Gutachtens dargelegt. Bei der psychiatrischen Untersuchung handle es sich auch nicht um eine Beobachtung. Es sei ausreichend, dass eine erneute psychiatrische Begutachtung einschließlich testpsychologischer Diagnostik angeordnet worden sei. Aufgrund des Gutachtens des Bezirkskrankenhauses A. vom 24. Oktober 2013 ergäben sich Zweifel hinsichtlich der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin. Die Tatsache, dass die Antragstellerin seit mehr als einem Jahr Dienst in Vollzeit verrichte, führe nicht dazu, dass keine Zweifel an ihrer Polizeidienstfähigkeit bestünden, da sie lediglich im Innendienst, nicht im Polizeivollzugsdienst mit dem Führen von Dienstwaffen tätig gewesen sei.

Mit ihrer am 7. Mai 2015 eingelegten und am 5. Juni 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter.

Ein Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben. Die mit Telefax vom 29. April 2015 gesetzte Frist zur Aufhebung der Untersuchungsanordnung sei zwar kurz, jedoch ausreichend zur Überprüfung der Anordnung durch den Antragsgegner gewesen. Jedenfalls habe der Antragsgegner durch seinen Abweisungsantrag unzweifelhaft zum Ausdruck gebracht, dass er an der Untersuchungsanordnung festhalten wolle. Diese werde nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen gerecht. In ihr werde zwar auf die Begutachtung durch das Bezirkskrankenhaus A. verwiesen, in der die Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin nicht befürwortet worden sei. Diese Einschätzung sei jedoch vor dem Hintergrund einer vorherigen zweieinhalbjährigen ununterbrochenen Dienstunfähigkeit der Antragstellerin erfolgt. Seit Abschluss der Wiedereingliederungsmaßnahme habe die Antragstellerin jedoch beanstandungsfrei und ohne Auffälligkeiten vollschichtig wieder Dienst geleistet. Deshalb sei nicht nachvollziehbar, dass der Antragsgegner hierauf noch begründete Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin stützen wolle. Auch ergebe sich aus der Untersuchungsanordnung nicht, weshalb die psychiatrische Untersuchung nicht durch den Amts- bzw. Polizeiarzt erfolgen, sondern im Bezirkskrankenhaus A. stattfinden solle, obwohl die Untersuchung nach den beamtenrechtlichen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich durch die Gesundheitsverwaltung vorgenommen werden solle. Zudem solle nicht nur ein ergänzendes fachärztliches Gutachten eingeholt werden, sondern eine umfassende Begutachtung durch das Bezirkskrankenhaus A. erfolgen. Dass eine externe Begutachtung im Bezirkskrankenhaus A. auch von der zuständigen Polizeiärztin für erforderlich gehalten werde, ergebe sich weder aus der Untersuchungsanordnung noch aus der E-Mail vom 10. Februar 2014; diese sei überdies nahezu 15 Monate alt. Eine mehrere Stunden andauernde psychiatrische Untersuchung stelle zudem eine Beobachtung i. S. d. Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG dar, ohne dass diese amtsärztlich angeordnet worden sei. Der Antragsgegner lege sich auch nicht auf eine ambulante Untersuchung fest, so dass diese auch stationär erfolgen könne. Die Mitwirkung an der testpsychologischen Diagnostik stelle eine zusätzliche Untersuchung für die Antragstellerin dar, ohne dass sie der Anordnung entnehmen könne, warum diese erforderlich sei. Eine psychiatrische Untersuchung zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit einer Polizeivollzugsbeamtin müsse nicht notwendigerweise mit einer testpsychologischen Diagnostik einhergehen.

Mit Schriftsätzen vom 9. Juli 2015 und 7. September 2015 führte die Antragstellerin weiter aus, die Art der (möglichen) Erkrankung der Antragstellerin sei dem Antragsgegner bereits bei Erlass der Untersuchungsanordnung bekannt gewesen, so dass es ihm - nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung - möglich gewesen wäre, Art und Umfang der psychiatrischen Untersuchung näher zu konkretisieren und diese einzugrenzen. Das konkrete Ziel der beabsichtigten Untersuchung sei jedoch nicht erkennbar und vom Antragsgegner auch nicht dargelegt worden. Insbesondere die Notwendigkeit einer testpsychologischen Untersuchung ergebe sich weder aus der Untersuchungsanordnung selbst, noch sei diese vom Antragsgegner dargelegt worden. Dieser könne auch nicht begründen, weshalb eine solche Untersuchung für die Beurteilung der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin aus medizinischer Sicht erforderlich sei. Es sei auch nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen der polizeiärztliche Dienst die Untersuchung nicht selbst durchführen könne und ob die externe Begutachtung und die Zusatztestung erforderlich seien Die Antragstellerin habe am 6. Februar 2014 ein fachärztliches Attest von Dr. K. vom 4. Februar 2014 vorgelegt, in dem dieser die uneingeschränkte Verwendung der Antragstellerin befürwortet habe. Der Antragsgegner hätte sich deshalb mit der Frage der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin auseinander setzen müssen. Zwar habe die zuständige Polizeiärztin die Verwendung der Antragstellerin im Außendienst mit Führen von Dienstwaffen in der Wiedereingliederungsphase mit E-Mail vom 10. Februar 2014 abgelehnt. Diese Mitteilung sei bei Erlass der Untersuchungsanordnung jedoch nahezu 15 Monate alt gewesen. Der letzte persönliche Kontakt der Antragstellerin mit dem polizeiärztlichen Dienst habe am 27. November 2012 stattgefunden. Aufgrund des Attestes wäre eine neue Einschätzung des polizeiärztlichen Dienstes einzuholen gewesen, was jedoch unterblieben sei. Es treffe nicht zu, dass die Antragstellerin nicht im Polizeivollzugsdienst tätig gewesen sei. Sie sei zwar nur im Innen- und nicht Außendienst tätig, aber im Übrigen mit allen vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut.

Der Antragsgegner beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag - unabhängig davon, ob ein Rechtsschutzbedürfnis besteht -, zu Recht abgelehnt, weil kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht wurde. Die fristgerecht vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber einem Polizeivollzugsbeamten, sich gemäß Art. 128 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit (Art. 128 Abs. 1 Satz 1 BayBG) ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, beobachten zu lassen, mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach außen nicht um einen Verwaltungsakt i. S.v. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 - juris Rn. 12).

2. Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie i. S. d. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann. Auch sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen andernfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutzbedürfnis des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn durch sie - wie hier durch Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung - grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtspositionen beeinträchtigt werden (vgl. BayVGH, B.v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 - juris Rn. 13). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.

3. Das Verfahren hat sich auch nicht dadurch erledigt, dass der für den 8. Mai 2015 angesetzte Untersuchungstermin verstrichen ist, da streitbefangen die grundlegende Anordnung einer erneuten psychiatrischen Untersuchung vom 28. April 2015 ist.

4. Die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Untersuchungsanordnung ist bei summarischer Prüfung als rechtmäßig anzusehen.

4.1 Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 128 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss - ebenso wie die damit ggf. verbundene Verpflichtung zur Entbindung der behandelnden Ärzte von der Schweigepflicht (siehe dazu BVerwG, B.v. 21.2.2014 - 2 B 24/12; B.v. 26.5.2014 - 2 B 69/12 - jeweils juris) - wegen der damit verbundenen Eingriffe in die grundrechtlich geschützte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (vgl. BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - jeweils juris).

Nach Art. 128 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG ist die Behörde zu einer Untersuchungsanordnung berechtigt, wenn Zweifel über die Polizeidienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei polizeidienstunfähig. Der Untersuchungsanordnung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Polizeidienstunfähigkeit des Beamten als naheliegend erscheinen lassen (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 19).

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, „worum es geht" (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20).

Genügt die Untersuchungsanordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 21).

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22).

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 23).

4.2 Diesen Anforderungen wird die Anordnung vom 28. April 2015 gerecht.

Die Gründe für die psychiatrische Nachuntersuchung der Antragstellerin sind in der Untersuchungsanordnung in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise angegeben. Sie ergeben sich aus den im Einzelnen in der Anordnung selbst schlüssig dargelegten durchgehenden zweieinhalbjährigen Fehlzeiten, in denen die Antragstellerin aufgrund einer nicht vollständig remittierten psychischen Erkrankung dienstunfähig krankgeschrieben war, so dass sie nach Einschätzung der Polizeiärztin Dr. G. auf der Grundlage des fachärztlichen Gutachtens von Prof. Dr. Sch., Bezirkskrankenhaus A., vom 24. Oktober 2013 im Untersuchungszeitpunkt jedenfalls nicht uneingeschränkt in der Lage war, die Dienstpflichten einer Polizeivollzugsbeamtin zu erfüllen. Aufgrund dieser konkreten Umstände bestanden begründete Zweifel an der uneingeschränkten Polizeidienstfähigkeit, die psychiatrische Nachuntersuchungen zur Beurteilung der aktuellen Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin erforderlich machen (vgl. BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 27).

In der Untersuchungsanordnung wird dabei nicht nur eine erneute psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin zur Beurteilung ihrer Dienst- und Verwendungsmöglichkeiten angeordnet, ohne dass sie die Möglichkeit gehabt hätte, die hierfür maßgeblichen Umstände zu überprüfen. Vielmehr werden darin sämtliche Umstände, auf die der Antragsgegner die Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin stützt, konkret bezeichnet und nachvollziehbar dargelegt, warum aufgrund dessen eine psychiatrische Nachuntersuchung erforderlich ist. Die Untersuchungsanordnung geht dabei auch ausdrücklich auf das dem Gesundheitszeugnis vom 21. November 2013 zugrunde liegende fachärztliche Gutachten des Bezirkskrankenhauses A. vom 24. Oktober 2013 ein, wonach zur Abklärung der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin eine psychiatrische Nachuntersuchung erforderlich ist.

Diese Gründe rechtfertigen es, eine psychiatrische Nachuntersuchung anzuordnen, da nach Ansicht der Polizeiärztin Dr. G. im Gesundheitszeugnis vom 21. November 2013 sowie in der E-Mail vom 10. Februar 2014 nur dadurch sicher beurteilt werden kann, ob die Antragstellerin gegenwärtig uneingeschränkt polizeidienstfähig ist. Ein Polizeivollzugsbeamter ist nach Art. 128 Abs. 1 Satz 1 BayBG dienstunfähig, wenn er den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb zweier Jahre wiedererlangt (Polizeidienstunfähigkeit). Aufgrund der in den genannten beiden Gutachten geäußerten Bedenken gegen die uneingeschränkte Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin bestehen auch begründete Zweifel an deren Polizeidienstfähigkeit (vgl. BayVGH, B.v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 - juris Rn. 31).

Dem steht auch nicht entgegen, dass diese Einschätzung vor dem Hintergrund einer durchgehenden Erkrankung seit März 2011 erfolgt ist, während die Antragstellerin nunmehr seit 20. April 2014 nach erfolgter Wiedereingliederung wieder in Vollzeit, wenn auch nur im Tagesinnendienst ohne das Führen von Dienstwaffen, tätig ist. Hieraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass die Antragstellerin uneingeschränkt polizeidienstfähig wäre, da sie aufgrund der polizeiärztlich geäußerten Bedenken auch nach dem Ende der Wiedereingliederungsphase nicht im Wechselschichtdienst (mit Tragen von Dienstwaffen) tätig war. Die Feststellung der Polizeidienstfähigkeit i. S. d. Art. 128 BayBG ist wegen der hierfür bestehenden besonderen Anforderungen des Vollzugsdienstes von der Feststellung der allgemeinen Dienstfähigkeit i. S. d. § 26 BeamtStG zu unterscheiden (vgl. BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17/10 - juris Rn. 10).

Es trifft zwar zu, dass die der verfahrensgegenständlichen Untersuchungsanordnung zugrunde liegenden Gutachten aus 2013 stammen. Das führt jedoch nicht dazu, dass die polizeiärztliche Einschätzung, die uneingeschränkte Polizeidienstfähigkeit könne nicht befürwortet werden, keine Gültigkeit mehr hätte. Bis zum Vorliegen der Ergebnisse einer psychiatrischen Nachuntersuchung ist vielmehr davon auszugehen, dass die Antragstellerin jedenfalls nicht uneingeschränkt polizeidienstfähig ist. Dabei hat es sich die Antragstellerin selbst zuzuschreiben, dass sie durch die Ablehnung einer erneuten fachpsychiatrischen Untersuchung die Überprüfung ihres aktuellen Gesundheitszustands bislang verzögert hat. Dass bis dato keine neue Untersuchung stattgefunden hat, kann deshalb nicht dem Antragsgegner angelastet werden.

Die Erforderlichkeit einer psychiatrischen Nachuntersuchung zur Überprüfung der Polizeidienstfähigkeit kann auch nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass die Antragstellerin ein Attest ihres behandelnden Privatarztes Dr. K. vom 4. Februar 2014 vorgelegt hat, in dem dieser befürwortet, dass sie wieder Außendienst leisten und eine Waffe tragen könne. Insoweit kommt es maßgeblich auf die Einschätzung der Polizeiärztin an, dass zur Beurteilung der Frage, ob die Antragstellerin derzeit uneingeschränkt polizeidienstfähig ist und eine Waffe sowie ein Dienst-Kfz führen oder ggf. unmittelbaren Zwang anwenden kann, eine erneute fachpsychiatrische Untersuchung im Krankenhaus A. erforderlich ist. Letztlich kann nur der Polizeiarzt beurteilen, ob ein Beamter den speziellen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes gewachsen ist, da dieser - im Gegensatz zum Privatarzt - die Anforderungen an das konkrete Amt kennt (vgl. BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 19).

Darüber hinaus kann dem vorgelegten privatärztlichen Attest auch nicht entnommen werden, aufgrund welcher konkreten Feststellungen Dr. K. von uneingeschränkter Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin ausgeht. Insoweit gibt das vorgelegte Attest selbst Anlass, die Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin nochmals psychiatrisch untersuchen zu lassen, da ohne Offenlegung der Befundtatsachen keine fundierte Aussage über ihren aktuellen Gesundheitszustand getroffen werden kann. Dr. G. hat sich in ihrer E-Mail vom 10. Februar 2014 auch mit dem Attest auseinandergesetzt und trotz der darin enthaltenen positiven Beurteilung der Polizeidienstfähigkeit an ihrer Einschätzung im Gesundheitszeugnis vom 21. November 2013 festgehalten, dass ohne erneute fachpsychiatrische Begutachtung die Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin jedenfalls nicht vorbehaltlos bestätigt werden könne.

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner angesichts der von der Polizeiärztin zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit der Antragstellerin für erforderlich gehaltenen Nachuntersuchung der Antragstellerin das Bezirkskrankenhaus A. mit der Nachbegutachtung betraut hat. Die Polizeidienstfähigkeit ist nach Art. 128 Abs. 1 Satz 2 BayBG aufgrund eines amtsärztlichen Gutachtens festzustellen. Unter einem amtsärztlichen Gutachten ist ein Zeugnis der zuständigen Gesundheitsverwaltung zu verstehen (vgl. Nr. 1.3.1 Abschnitt 8 VV-Beamtenrecht). Dies ist für Polizeivollzugsbeamte der polizeiärztliche Dienst (vgl. Art. 3 Abs. 2 i. V. m. Art. 5 Abs. 4 Satz 1 GDVG). Bei fehlender eigener Fachkompetenz des Amtsarztes ist ein ergänzendes fachärztliches Gutachten einzuholen (vgl. BayVGH, B.v. 15.4.2011 - 3 CS 11.5 - juris Rn. 36). Der Polizeiarzt hat dabei aufgrund seiner besonderen Erfahrungen bei der Überprüfung der Polizeidienstfähigkeit in eigener Kompetenz zu beurteilen, ob er ein ergänzendes Gutachten für erforderlich hält. Die zuständige Polizeiärztin hat sich mit E-Mail vom 10. Februar 2014 dafür ausgesprochen, die aus ihrer Sicht erforderliche Nachbegutachtung der Antragstellerin im Bezirkskrankenhaus A. durchführen zu lassen, das bereits 2013 mit der Untersuchung der Antragstellerin betraut worden war und daher am besten zur Beantwortung der Frage, ob die Antragstellerin aktuell wieder polizeidienstfähig ist, in der Lage ist. Mit der erneuten Begutachtung durch das Bezirkskrankenhaus A. wird auch nicht die Feststellung der Polizeidienstfähigkeit diesem übertragen, da die Beurteilung der Polizeidienstfähigkeit allein der hierfür zuständigen Polizeiärztin obliegt. Insoweit handelt es sich bei der angeordneten Nachuntersuchung auch nur um die Einholung eines ergänzenden fachärztlichen Gutachtens. Anhaltspunkte dafür, dass das Bezirkskrankenhaus A. wegen seiner behaupteten wirtschaftlichen Abhängigkeit vom Antragsgegner bei Erstellung des Gutachtens nicht neutral wäre, gibt es objektiv nicht.

In der Anordnung einer mehrere Stunden dauernden psychiatrischen Untersuchung liegt nicht zugleich eine Beobachtung i. S. d. Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG. Aufgrund der in dieser Vorschrift enthaltenen Ermächtigung, eine Beobachtung anzuordnen, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, kann der Beamte verpflichtet werden, sich stationär untersuchen zu lassen, um eine umfassende Begutachtung zu ermöglichen (vgl. VG München, U.v. 27.10.2009 - M 5 K 09.1147 - juris Rn. 14). Dies ist hier aber nicht angeordnet worden. Anderes folgt auch nicht daraus, dass die Untersuchung ambulant erfolgen kann. Damit wird nicht etwa ggf. eine stationäre Untersuchung ermöglicht, sondern nur klargestellt, dass es einer solchen vorliegend nicht bedarf.

Der Antragsgegner hat vorliegend Art und Umfang der Untersuchung jedenfalls in den Grundzügen auch selbst bestimmt und diese nicht dem Gutachter überlassen, indem er die erneute psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin, einschließlich der Durchführung einer testpsychologischen Diagnostik, zur Beurteilung der Dienst- und Verwendungsfähigkeit angeordnet hat. Der Antragsgegner hat damit das Ziel der Untersuchung, mit der geklärt werden soll, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist, in der Anordnung festgelegt und die nach Einschätzung der Polizeiärztin hierfür erforderlichen Untersuchungen genannt. Der Dienstherr ist regelmäßig auch nicht verpflichtet, bereits in der Anordnung anzugeben, welche Untersuchungen (im Fall einer psychiatrischen Untersuchung neben einer Anamnese i.d.R. Gespräche und Testungen) im Einzelnen durchgeführt werden sollen. Die Eingriffsintensität wird maßgeblich durch die Art der Untersuchung und deren Zielrichtung bestimmt. Damit kann der Beamte beurteilen, ob die angeordnete Untersuchung erforderlich ist, um seinen Gesundheitszustand im Hinblick auf die Dienstfähigkeit zu überprüfen (vgl. OVG Hamburg, B.v. 5.12.2013 - 1 Bs 310/13 - juris Rn. 12). Darüber hinaus hat die Antragstellerin es auch abgelehnt, den Klinikentlassungsbericht vorzulegen und die behandelnden Ärzte von der Schweigepflicht zu entbinden, so dass es dem Antragsgegner bzw. der Polizeiärztin ohne eine nähere Kenntnis von der Erkrankung der Antragstellerin auch nicht möglich gewesen wäre, die erforderlichen Untersuchungen näher zu konkretisieren und ggf. auch einzugrenzen.

Soweit die Antragstellerin ohne Angabe von Gründen ihre Mitwirkung an einer testpsychologischen Diagnostik ablehnt, weil der Antragsgegner nicht dargelegt habe, inwiefern diese Untersuchung zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit erforderlich sei, ist eine vorbehaltlose Bestätigung der Polizeidienstfähigkeit ohne Durchführung einer psychologischen Testung nach Ansicht der zuständigen Polizeiärztin nicht möglich. Es obliegt auch der Einschätzung der Polizeiärztin und nicht der des Dienstherrn, ob dieser Test zur Klärung der Polizeidienstfähigkeit erforderlich ist. Dabei handelt es sich um eine anerkannte Methode, psychiatrische Erkrankungen in ihrer Ausprägung und Form exakt einschätzen zu können. Testpsychologische Untersuchungen bilden heutzutage ein wesentliches Element der klinischen Diagnostik und liefern wertvolle Zusatzinformationen zur Diagnose und Differenzialdiagnose, da häufig das klinische Urteil alleine dazu nicht ausreicht (vgl. Schneider & Niebling, 2008, Psychologische Erkrankungen in der Hausarztpraxis, S. 40). Im Übrigen hat die Antragstellerin auch nicht dargetan, dass ihr eine Mitwirkung hieran nicht zumutbar wäre.

5. Nach alledem war die Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist. Die Streitwertfestsetzung der ersten Instanz war dementsprechend nach § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG zu ändern.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2500,- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als Verwaltungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12) beim Referat für Umwelt und Gesundheit in den Diensten der Antragsgegnerin.

Mit Schreiben vom 12. August 2014 beantragte die Beschäftigungsdienststelle eine amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers mit der Begründung, dieser sei nicht mehr in der Lage, den dienstlichen Erfordernissen gerecht zu werden. In diesem Zusammenhang wurden Ausführungen zu konkret beobachteten Einschränkungen, Vermerke über bestimmte Vorfälle und Verhaltensweisen des Antragstellers vom 19. Mai 2014 und 11. September 2014, ein Vermerk anlässlich eines Gesprächs mit dem Antragsteller über Dienstpflichten, Beobachtungen und Verhaltensweisen vom 10. März 2014 sowie Auszüge aus seinem E-Mail-Verkehr vorgelegt. Der Antrag enthielt konkrete Fragestellungen im Hinblick auf die amtsärztliche Untersuchung. Gleichzeitig wurde mitgeteilt, dass der Antragsteller zuletzt am 30. Juni 2014 im Rahmen eines Personalgesprächs über Gründe und Inhalte des Untersuchungsauftrages informiert worden sei.

Daraufhin wurde mit Schreiben des Personal- und Organisationsreferats vom 20. August 2014 eine amtsärztliche Untersuchung angeordnet. Es sei notwendig, festzustellen, ob eine Gesundheitsstörung vorliege, die für Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei und welche Therapiemaßnahmen möglicherweise zur Besserung seines Gesundheitszustands beitragen könnten. Am 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 unterzog sich der Antragsteller der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung.

Mit Schreiben vom 29. Januar 2015, das durch das Schreiben der Amtsärztin vom 13. Februar 2015 präzisiert wurde, teilte der Dienstherr ihm mit, die Untersuchungen hätten ergeben, dass er gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines derzeit zugewiesenen Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Insbesondere könne er keine Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- und Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge übernehmen. Es bestünde der dringende Verdacht auf eine Gesundheitsstörung, der einer fachärztlichen Abklärung bedürfe. Dem Antragsteller wurde deshalb die Auflage erteilt, innerhalb enger zeitlicher Vorgaben (bis Ostern) eine solche vorzunehmen.

Im Rahmen eines Schreibens vom 6. Februar 2015 erklärte sich der Antragsteller grundsätzlich bereit, eine in den amtsärztlichen Gesprächen für notwendig erachtete neurologische Untersuchung vornehmen zu lassen, allerdings habe die Amtsärztin ihm keine Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer derartigen Untersuchung benennen können. Zugleich bat er um die Übermittlung von Namen geeigneter Fachärzte und der exakten medizinischen Fragestellung, welche Untersuchung in welchem Umfang notwendig sei. Ebenso sollte eine schriftliche Kostenübernahmeerklärung vorgelegt und Auskunft erteilt werden, auf welche Art und Weise das Ergebnis der Untersuchung Eingang in den amtsärztlichen Prozess finde und wie er daran partizipieren könne.

Mit Übermittlung des Gesundheitszeugnisses und des Untersuchungsauftrags im Schreiben vom 18. Februar 2015 wurde dem Antragsteller erneut die Auflage erteilt, einen entsprechenden Facharzt aufzusuchen und mit diesem einen Termin bis spätestens 20. März 2015 zu vereinbaren. Zugleich wurde ihm unter anderem mittgeteilt, dass der Dienstherr bestimmte Empfehlungen zu Fachärzten nicht aussprechen dürfe und eine Kostenübernahme nicht abgegeben werde, da die Rechnungen auf üblichem Wege von der Krankenkasse und der Beihilfestelle zu übernehmen seien.

Einem Antrag des Bevollmächtigten des Antragstellers, die Auflage aufzuheben, kam die Antragsgegnerin nicht nach, sondern setzte dem Antragsteller mit Schreiben vom 19. März 2015 erneut eine Frist zum Nachweis einer Bestätigung der Terminvereinbarung bis zum 20. April 2015. Der Antragsteller beantragte daraufhin am selben Tag beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, ihn vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Untersuchung aufgrund der Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015 freizustellen. Der Antrag wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. April 2015 (Az. M 5 E 15.1075) wegen Erledigung durch Zeitablauf abgelehnt.

Im Schreiben vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller erneut aufgefordert, zur fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin bei einem Neurologen seiner Wahl zu vereinbaren und dies der Antragsgegnerin bis zum 27. April 2015 zu bestätigen. Im Rahmen der amtsärztlichen Untersuchung hätte sich der Verdacht auf eine Gesundheitsstörung ergeben, der der fachärztlichen Abklärung bedürfe. Es solle neurologisch geklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die das Leistungsvermögen des Antragstellers herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Das Gesundheitszeugnis mit dem vollständigen psychopathologischen Befund sei dem Antragsteller ebenso wie der Untersuchungsauftrag bekannt.

Mit Schreiben vom 23. April 2015 wurde der Antragsteller auf der Grundlage des Schreibens vom 26. März 2015 erneut aufgefordert, eine schriftliche Bestätigung über eine Terminvereinbarung bis spätestens 27. April 2015 vorzulegen. Anderenfalls würde ein Disziplinarverfahren gegen ihn eingeleitet werden.

Der Antragsteller beantragte beim Verwaltungsgericht am 24. April 2015 im Wege der einstweiligen Anordnung,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Bestätigung über eine Terminvereinbarung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung aufgrund der Anordnung der Landeshauptstadt M., Personal- und Organisationsreferat, vom 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Ein Anordnungsanspruch liege vor, weil die Verfügung rechtswidrig sei, denn die Amtsärztin habe dem Antragsteller den Grund für die anstehende neurologische Untersuchung nicht mitgeteilt. Ein Anordnungsgrund, ergebe sich, weil der Antragsteller einen Termin bis zum 27. April 2015 vereinbaren müsse und er sich nach erfolgter Untersuchung nicht mehr auf die Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung berufen könne. In einem weiteren Schriftsatz vom 11. Mai 2015 machte der Antragsteller deutlich, dass er sich mit seinem Begehren, die bis zum 27. April 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen zu müssen, auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015 wende.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 28. Mai 2015 abgelehnt. Es sei bereits fraglich, ob der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung überhaupt statthaft sei. Mangels Verwaltungsaktqualität einer Untersuchungsanordnung komme die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur gemäß § 123 VwGO in Betracht. Allerdings wende sich der anwaltlich vertretene Antragsteller vorliegend nicht gegen eine Aufforderung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, sondern lediglich gegen die Erinnerung, eine Terminbestätigung vorzulegen. Ob der - insoweit eindeutig formulierte - Antrag, der sich ausdrücklich nur auf das Schreiben vom 23. April 2015, nicht jedoch auf die Anordnung vom 26. März 2015 beziehe, dergestalt ausgelegt werden könne, sei zweifelhaft, könne jedoch dahinstehen, da Erledigung durch Zeitablauf eingetreten sei. Das ursprünglich von der Antragsgegnerin angesetzte Datum zur Vorlage einer Terminbestätigung, sei bereits verstrichen. Dies gelte auch für die Aufforderung vom 26. März 2015, wenn man diese vom Antrag mitumfasst sehen würde. Ein Anordnungsgrund sei nicht glaubhaft gemacht, da der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber sei. Gleiches gelte für einen Anordnungsanspruch. Zwar sei zweifelhaft, ob der Antrag sich überhaupt auf die Anordnung vom 26. März 2015 erstrecke und diese Verfügung einer Untersuchungsanordnung gleichzustellen sei. Unabhängig davon entspreche diese jedoch - zumindest nach summarischer Prüfung - den Anforderungen der Rechtsprechung. Sie sei aus sich heraus verständlich und bestimmt, lasse den konkreten Anlass der Untersuchungsanordnung, nämlich die seitens der Amtsärztin festgestellte Verminderung des Leistungsvermögens, sowie die hierauf gegründeten Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienst - bzw. Teildienstfähigkeit des Antragstellers nach §§ 26, 27 des BeamtStG, Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG erkennen. Die Antragsgegnerin habe ihre Zweifel auch in materieller Hinsicht ausschließlich auf die verminderte Arbeitsleistung des Antragstellers gestützt. Eine Benennung weiterer Einzelheiten oder Vorfälle zur Begründung der Zweifel sei deshalb nicht notwendig gewesen. Relevante Umstände im Hinblick auf die inhaltliche Überprüfbarkeit der Anordnung durch den Antragsteller seien nicht weggelassen worden. Ferner werde der Grund für die Notwendigkeit der neurologischen Untersuchung dargelegt. Es solle untersucht werden, ob aus neurologischer Sicht eine Erklärung bestehe, die das Leistungsvermögen reduziere. Durch die Amtsärztin sei ausweislich des Gutachtens vom 29. Januar 2015 sowie der ergänzenden Erläuterungen vom 13. Februar 2015 entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt worden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestünden und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten seien. Ebenfalls seien in der Anordnung Inhalt und Umfang der Untersuchung schriftlich fixiert worden.

Mit der am 16. Juni 2015 eingelegten und mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 begründeten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter und beantragt,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Terminbestätigung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung hierfür aufgrund der Anordnungen der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 und 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Der einstweilige Rechtschutzantrag wende sich auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015. Dies sei im Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klargestellt worden und ergebe sich auch aus dem auslegungsfähigen Antrag vom 24. April 2015, in dem deutlich gemacht worden sei, dass der Antragsteller die im Schreiben vom 23. April 2015 ebenso wie die in der Grundverfügung vom 26. März 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen möchte. Das Verfahren habe sich auch nicht deshalb erledigt, weil die für den 27. April 2015 gesetzte Frist zur Vorlage einer Terminbestätigung verstrichen sei. Streitbefangen sei nach wie vor die grundlegende Anordnung vom 26. März 2015, eine fachärztlich neurologische Abklärung vornehmen zu lassen und hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die nunmehrige Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 den Anforderungen, die an eine Untersuchungsanordnung gestellt würden, gerecht werde. Für den Antragsteller sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründeten. Zweifel an der Dienstfähigkeit müssten sich auf konkrete Umstände stützen und dürften nicht aus der Luft gegriffen sein. Die Darlegung der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei in seiner Leistungsfähigkeit eingeschränkt, sei für diesen in keiner Weise nachvollziehbar. Er fühle sich nicht eingeschränkt. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller zwar von seinen Aufgaben entbunden, auf welche konkreten Umstände sich diese Maßnahmen aber stützten bzw. aufgrund welcher Vorfälle die Antragsgegnerin davon ausgehe, der Antragsteller könne seine Aufgaben nicht mehr in vollem Umfang erfüllen, bleibe unklar. Der Antragsteller sei in der Folgezeit immer wieder mit der Bearbeitung durchaus komplexer Aufgaben betraut worden, was dieser ohne Beanstandung erledigt habe. Die geäußerten Zweifel an der Dienstfähigkeit seien für den Antragsteller in keiner Weise nachprüfbar, deshalb müsse er die Untersuchungsaufforderung nicht befolgen. Des Weiteren sei die Kostenfrage hinsichtlich der angeordneten Untersuchung unklar. Der Antragsteller werde ausdrücklich auf die anteilige Übernahme der Kosten durch seine Krankenkasse verwiesen. Die Untersuchung solle aber auf Anordnung der Antragsgegnerin erfolgen, insofern habe diese auch die Kosten zu tragen. Solange eine entsprechende Zusage der Kostenübernahme durch die Antragsgegnerin nicht vorliege, müsse er auch aus diesem Grund die Anordnung durch den Antragsteller nicht befolgen. Ein Anordnungsanspruch sei deshalb ebenso wie ein Anordnungsgrund gegeben. Zwar sei der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber, dieser könne aber auf der Basis der Grundverfügung ohne weiteres kurzfristig neu bestimmt werden.

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 23. Juli 2015,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Eine Akteneinsicht des Antragstellers beim Referat für Gesundheit und Umwelt sei - entsprechend dem Vortrag des Antragstellers - tatsächlich erst am 1. April 2015 erfolgt. Dabei habe dieser insbesondere auch Einsicht in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund erhalten. Bereits zuvor sei der Antragsteller mehrfach mündlich und auch schriftlich durch die Amtsärztin über den Zweck und den Anlass sowie den Umfang der angeordneten fachärztlichen Maßnahme informiert worden. Dies ergebe sich auch aus der zusammenfassenden Stellungnahme der Amtsärztin vom 21. Mai 2015. Die Amtsärztin habe in ihrem Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellt, dass der Antragsteller derzeit gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Weiter habe sie verschiedene Leistungseinschränkungen dargelegt. Die Dienststelle sei zeitgleich mit Schreiben vom 29. Januar 2015 über die bestehenden Leistungseinschränkungen informiert und diese seien in der Folge beim Einsatz des Antragstellers berücksichtigt worden. Die Antragsgegnerin habe weiterhin erhebliche Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers. Aufgaben seien ihm entsprechend der festgestellten Leistungseinschränkungen ohne jeglichen Termindruck und besondere Verantwortung übertragen worden und hätten keine besonderen Anforderungen an sein Konzentrationsvermögen gestellt. Er habe keine eigenen Entscheidungen zu treffen gehabt und sei lediglich in klar umrissenen Einzelfällen in bestimmte Angelegenheiten eingebunden gewesen. Im Übrigen sei der Antrag nicht statthaft. Eine entsprechende Auslegung im Hinblick auf das Schreiben vom 26. März 2015 scheide mangels eindeutiger Antragstellung aus. Der Antragsteller verkenne darüber hinaus, dass das Schreiben vom 26. März 2015 keine erstmalige Untersuchungsanordnung beinhalte, sondern die Anordnung einer durch die Amtsärztin für erforderlich gehaltene Zusatzbegutachtung. Eine erneute Darlegung der von der Dienststelle für die amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 getroffenen Feststellungen bzw. der konkreten Umstände, auf die sich die Zweifel der Antragsgegnerin über die Dienstfähigkeit stützten, sei deshalb entbehrlich gewesen.

Auch die angeblich unklare Kostenfrage führe nicht zu einem Anordnungsgrund. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller in der Aufforderung vom 26. März 2015 deutlich darauf hingewiesen, dass sich der Antragsteller bei Verweigerung der anteiligen Kostenübernahme umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen solle. Er müsse daher nicht befürchten, die Kosten der Untersuchung selbst tragen zu müssen.

Hiergegen wurde mit Schriftsatz vom 20. August 2015 im Wesentlichen erwidert, dass sich aus dem Wortlaut des bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befunds keine konkreten Punkte ergeben hätten, die eine umfangreiche neurologische Untersuchung des Antragstellers rechtfertigen könnten. Im Übrigen sei dem Antragsteller die Notwendigkeit einer weitergehenden Untersuchung weder bei den beiden persönlichen Gesprächen mit der Amtsärztin noch beim Telefonat Anfang Februar bzw. im Schreiben vom 13. Februar 2015 ausführlich erläutert worden. Vielmehr sei im Gespräch am 5. Dezember 2014 auf Nachfrage des Antragstellers im Hinblick auf konkrete Anhaltspunkte für eine neurologische Untersuchung diese ausdrücklich verneint worden. Die Amtsärztin habe mit einer neurologischen Untersuchung lediglich ein „Restrisiko“ ausschließen wollen. Im Übrigen seien die beiden dem Antragsteller am 9. Februar 2015 übertragenen Aufgaben im Hinblick auf ihre Komplexität, Außenwirkung und rechtliche Schwierigkeit durchaus einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen. Die Ausführungen des Antragsgegners enthielten darüber hinaus keine ausdrückliche Kostenübernahme. Dem Antragsteller könnten durch die neurologische Untersuchung beitragsrechtliche Nachteile bei seiner Krankenkasse entstehen, weshalb er aufgrund der fehlenden Zusage der Kostenübernahme die Anordnung der Antragsgegnerin nicht befolgen müsse.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist statthaft. Bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich zur Klärung seiner Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen, handelt es sich mangels unmittelbarer Außenwirkung im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrengsgesetzes/BayVwVfG nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 13, B.v. 16.7.2015 - 3 CE 15.1046 - juris Rn. 25).

a) Nach Auffassung des Senats enthält das Schreiben vom 26. März 2015 eine eigenständige gemischt dienstlich-persönliche Weisung an den Antragsteller, sich im Rahmen der mit Schreiben vom 20. August 2014 angeordneten amtsärztlichen Untersuchung zur Abklärung des Vorliegens einer Gesundheitsstörung, die möglicherweise für die Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei, zusätzlich einer fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Gegen die Untersuchungsaufforderung vom 20. August 2014 hat der Antragsteller keine Einwände erhoben, vielmehr ist er dieser in Untersuchungsterminen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 nachgekommen. Um endgültige Aussagen hinsichtlich der Dienstfähigkeit des Antragstellers treffen zu können, hielt die untersuchende Amtsärztin Dr. F. auf der Basis der gewonnenen Untersuchungsergebnisse eine neurologische Abklärung durch einen Facharzt für notwendig. Dies wurde dem Antragsteller mündlich sowie schriftlich im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 (übermittelt mit Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2015) und im Schreiben vom 13. Februar 2015 mitgeteilt. Unter Hinweis auf ein bereits geführtes Telefonat mit dem Antragsteller, machte die Amtsärztin darin deutlich, den Antragsteller nochmals darüber aufklären zu wollen, dass sie im Rahmen der durchgeführten amtsärztlichen Untersuchung den Verdacht einer Gesundheitsstörung äußerte, der einer neurologischen Abklärung bedürfe. Dabei solle aus neurologischer Sicht abgeklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Soweit mit dieser Untersuchung - wie vom Antragsteller im Schriftsatz vom 20. August 2015 vorgetragen - ein sog. „Restrisiko“ ausgeschlossen werden sollte, so liegt eine solche Einschätzung im medizinischen Ermessen des Amtsarztes. Die mit Schreiben vom 26. März 2015 deshalb zusätzlich angeordnete fachärztliche Untersuchung baut insofern als Annex auf der Grundanordnung vom 20. August 2015 auf und verwertet das hierbei gewonnene Ergebnis.

b) Vom einstweiligen Rechtsschutzantrag des Antragstellers gemäß § 123 VwGO ist nicht nur die Erinnerung mit Schreiben vom 23. April 2015, eine Terminbestätigung für eine neurologische Untersuchung beim Facharzt bis zum 27. April 2015 vorzulegen, sondern auch die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung im Schreiben vom 26. März 2015 erfasst. Dies lässt sich zwar dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz vom 24. April 2015 nicht entnehmen, im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens ließ der Antragsteller jedoch mit Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klarstellen, dass sich sein Begehren auch gegen die Weisung vom 26. März 2015 richtet. Auch aus der Antragsbegründung ist ersichtlich, dass sich der Antragsteller gegen die Aufforderung zur neurologischen Zusatzuntersuchung wendet. Dies hat er mit der entsprechenden Antragstellung im Beschwerdeverfahren mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 nochmals deutlich gemacht.

Zwar soll auch im Verfahren nach § 123 VwGO regelmäßig ein Antrag gestellt werden (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), allerdings muss dieser nicht in der Weise bestimmt sein, wie es § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO für das Hauptsacheverfahren vorschreibt (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es genügt, wenn der Antragsteller - wie vorliegend - das zu sichernde Recht in bestimmter Weise bezeichnet, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 1 ZPO. Das Gericht entscheidet dann nach seinem Ermessen, welche Anordnungen erforderlich sind (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn. 33).

c) Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Anordnung vom 26. März 2015 als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil bei Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) eine Sanktionierung mit disziplinarischen Mitteln möglich ist (BayVGH, B.v. 23.2.2015 a. a. O. juris Rn. 14; B.v. 16.7.2015 a. a. O. juris Rn. 26). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung im Hinblick auf eine neurologische Zusatzuntersuchung zulässig, wenn hierdurch eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt wird. Dies ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute Untersuchung des Antragstellers (diesmal in neurologischer Hinsicht) erfolgen soll (BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).

2. Eine Erledigung des Antrags durch Zeitablauf ist - zumindest im Hinblick auf die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Untersuchung zu unterziehen - nicht eingetreten. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht zwar festgestellt, dass das von der Antragsgegnerin in der Anordnung zur Zusatzbegutachtung vom 26. März 2015 und der Erinnerung zur Vorlage einer Terminbestätigung vom 23. April 2015 gesetzte Datum, dem der Antragsteller keine Folge geleistet hat, bereits mit Ablauf des 27. April 2015 verstrichen ist, gleichwohl hat sich zumindest die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, nicht erledigt. Nach Auffassung des Senats könnten auf dieser Grundlage weitere Fristen zur Vorlage einer Terminbestätigung gesetzt werden, da die Aufforderung zwischen der Verpflichtung, zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin zu vereinbaren (und die Untersuchung auch durchführen zu lassen) und der Vorlage einer schriftlichen Terminbestätigung bis zu einem bestimmten Datum (hier 27. April 2015), unterscheidet. Ein Anordnungsgrund ist deshalb gegeben.

3. Dem Antragsteller steht allerdings kein Anordnungsanspruch zur Seite. Die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, genügt nach der gebotenen summarischen Überprüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren den gesetzlichen Anforderungen nach Inhalt und Form (vgl. BVerwG, B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris; BayVGH, B. v. 16.7.2015 a. a. O.).

a) Die Aufforderung vom 26. März 2015 ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Sie enthält die Feststellung, dass sich aus den amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 ein dringender Verdacht auf das Vorliegen einer Gesundheitsstörung beim Antragsteller ergeben habe, die einer fachärztlich neurologischen Abklärung bedürfe. Auf das dem Antragsteller zur Verfügung gestellte Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 wurde insoweit wörtlich Bezug genommen. So könne der Antragsteller „Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- oder Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge“ bis auf weiteres, mindestens bis zur Durchführung einer fachärztlichen Abklärung und anschließender Nachuntersuchung zur Neueinschätzung, nicht wahr nehmen. Auf die Erklärungen der Amtsärztin, zuletzt mit Schreiben vom 13. Februar 2015, wurde ebenfalls wörtlich verwiesen. Diese habe dem Antragsteller mitgeteilt, dass aus neurologischer Sicht abgeklärt werden solle, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Damit ist Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung ebenso ausreichend beschrieben wie die Frage, welche Zweifel bezüglich der Gesundheit des Antragstellers bestehen. Wann und wo der Antragsteller dann tatsächlich Einsicht in die Akten, insbesondere in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund, erhalten hat, kommt es deshalb insoweit nicht an.

b) Soweit der Antragsteller vorträgt, für ihn sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände oder Vorfälle sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründen, kann er vorliegend nicht durchdringen. Dieser grundsätzliche Einwand wäre im Hinblick auf die Untersuchungsanordnung vom 20. August 2014 vorzubringen gewesen. Sobald der Beamte sich nämlich - wie hier - der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung im Hinblick auf seine Dienstfähigkeit (am 21. Oktober und 5. Dezember 2014) unterzogen hat, kann er sich nicht nachträglich auf die Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung berufen (vgl. BVerwG, B.v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 18). Das bei der Untersuchung gewonnene Ergebnis, es bestehe beim Antragsteller ein dringender Verdacht auf Vorliegen einer Gesundheitsstörung, in dessen Rahmen abzuklären sei, ob die Reduzierung des Leistungsvermögens neurologische Ursachen habe, kann insoweit verwendet und als konkreter Anlass für eine weitere Untersuchung (Aufforderung im Schreiben vom 26. März 2015) herangezogen werden. Nicht erforderlich ist, nochmals die konkreten Umstände und Vorfälle darzustellen, die als Grundlage für die Aufforderung vom 20. August 2014, sich überhaupt im Hinblick auf die Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen, maßgeblich waren.

4. Ein Anordnungsanspruch ergibt sich auch nicht aus der fehlenden ausdrücklichen Kostenzusage der Antragsgegnerin. Im Schreiben der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller darauf hingewiesen, dass die anteiligen Kosten einer neurologischen Untersuchung unproblematisch von der Krankenkasse übernommen würden. Bei einer Weigerung wider Erwarten solle er sich umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen. Im Schriftsatz vom 23. Juli 2015 stellte die Antragsgegnerin erneut klar, dass der Antragsteller nicht befürchten müsse, die Kosten für die Untersuchung selbst tragen zu müssen. Inwiefern allein durch eine neurologische Untersuchung mit beitragsrechtlichen Nachteilen bei der Krankenkasse zu rechnen sei, hat der Antragsteller nicht ausreichend dargelegt.

5. Soweit der Antragsteller behauptet, die Antragsgegnerin halte ihre Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers nicht mehr aufrecht, da ihm in der Zwischenzeit höchst komplexe und öffentlichkeitswirksame Aufgaben übertragen worden seien, steht dem der Vortrag der Antragsgegnerin entgegen, dass dem Antragsteller lediglich Aufgaben ohne Termindruck und ohne besondere Komplexität übertragen worden seien, die keine erhöhten Ansprüche an sein Konzentrationsvermögen stellten und mit deren Thematik der Antragssteller seit langem befasst gewesen sei. Zudem müsse er keine eigenen Entscheidungen zu treffen. Man habe sich insoweit an die im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellten Leistungseinschränkungen gehalten. Auf das Vorbringen des Antragstellers, er halte sich selbst für uneingeschränkt leistungsfähig, kann es insofern nicht ankommen. Die Pflicht, sich untersuchen zu lassen, besteht auch dann, wenn der Beamte sich selbst für dienstfähig hält (Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 65 BayBG, Rn. 6).

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

I.

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 10. Oktober 2013 - AN 11 E 13.1705 - in den Nummern 1 und 2 aufgehoben.

II.

Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung freizustellen, die mit Weisung der Bezirksfinanzdirektion Südost vom 30. August und 12. September 2013 angeordneten Erprobungen und Untersuchungen durchführen zu lassen.

III.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

IV.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als Zollamtmann (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst der Antragsgegnerin. Er wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes dagegen, sich auf Anordnung seines Dienstherrn wegen Zweifeln über die Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen und beobachten zu lassen.

Mit Schreiben vom 10. August 2012 hatte die Bezirksfinanzdirektion Südost ein Zurruhesetzungsverfahren wegen Dienstunfähigkeit eingeleitet. Grundlage waren insbesondere ein amtsärztliches Gutachten des Gesundheitsamtes N. vom 12. Juli 2012, ferner ein augenfachärztliches Gutachten des Universitätsklinikums E. vom 1. März 2012, das zum Ergebnis gelangt ist, dass beim Antragsteller eine funktionelle Einäugigkeit vorliege. Das Bundesministerium der Finanzen teilte mit Schreiben vom 5. Februar 2013 mit, dass es mit der Versetzung des Antragstellers in den vorzeitigen Ruhestand aufgrund des amtsärztlichen Gutachtens vom 12. Juli 2012 nicht einverstanden sei. Daraufhin forderte die Bundesfinanzdirektion Südost erneut eine amtsärztliche Begutachtung durch das Gesundheitsamt N. an. Dieses führte mit amtsärztlichem Zeugnis vom 30. Juli 2013 aus, dass zur grundsätzlichen Frage der Dienstfähigkeit nicht abschließend Stellung genommen werden könne. Hierzu sei zur Klärung des Umfangs möglicher Bildschirmtätigkeit vorab eine Erprobung bei dem Berufsförderungswerk W., inkl. augenfachärztliche Untersuchung bei der Universitätsklinik W. erforderlich; weiterhin solle eine nervenfachärztliche Zusatzbegutachtung durchgeführt werden.

Daraufhin teilte die Bezirksfinanzdirektion Südost dem Antragsteller mit Schreiben vom 30. August 2013 mit, sie habe für ihn beim Berufsförderungswerk W. einen Termin zu einer stationären Sehhilfenerprobung, die eine augenfachärztliche Untersuchung der Universitätsklinik W. umfasse, und zu einer sich daran anschließenden stationären Arbeitserprobung vereinbart sowie das Gesundheitsamt um eine nervenfachärztliche Zusatzbegutachtung gebeten. Es wies den Antragsteller an, diese Termine wahrzunehmen. Auf den Widerspruch des Antragstellers hin setzte die Bezirksfinanzdirektion Südost mit Schreiben vom 12. September 2013 die nervenfachärztliche Zusatzbegutachtung bis zum Vorliegen erster Erkenntnisse aus der Sehhilfenerprobung aus und hielt seine Weisung im Übrigen aufrecht.

Der Antragsteller hat daraufhin beim Verwaltungsgericht Ansbach einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel gestellt, ihn vorläufig von der Verpflichtung freizustellen, an der angeordneten Sehhilfenerprobung einschließlich einer augenfachärztlichen Untersuchung und einer sich anschließenden Arbeitserprobung teilzunehmen. Das Verwaltungsgericht hat diesen Antrag mit Beschluss vom 10. Oktober 2013 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dass der Antrag zwar zulässig, aber unbegründet sei, weil es an einem Anordnungsanspruch fehle; die streitigen Anordnungen seien bei summarischer Prüfung rechtmäßig.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, der die Antragsgegnerin entgegentritt.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig und begründet. Die begehrte einstweilige Anordnung ist aus den Gründen, die innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt worden sind, zu erlassen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist statthaft. Bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich gemäß § 44 Abs. 6 BBG zur Klärung seiner Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen und beobachten zu lassen, handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinn von § 35 Satz 1 VwVfG, sondern um eine gemischt dienstlich-persönliche Weisung (BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.). Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nicht nach § 80 Abs. 5 VwGO, sondern nach § 123 VwGO (BayVGH, B.v. 27.2.2013 - 6 CE 12.2788 - juris Rn. 7).

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht nicht entgegen, dass die Untersuchungsaufforderung als behördliche Verfahrenshandlung im Sinn von § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist. Zwar können nach dieser Bestimmung Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden mit der Folge, dass über die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsaufforderung erst im Rahmen des Rechtsschutzes gegen die Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit zu befinden ist. Diese Rechtsfolge gilt nach § 44a Satz 2 VwGO aber dann nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können. Das ist bei einer Untersuchungsanordnung bereits dann der Fall, wenn ihre Nichtbefolgung mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann, was jedenfalls bei aktiven Beamten möglich ist (vgl. OVG NRW, B.v. 1.10.2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 139 f.). Ferner sollen von § 44a Satz 2 VwGO seinem Rechtsgedanken nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen andernfalls, also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns, die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutzbedürfnis des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist gegen eine Untersuchungsaufforderung nach § 44 Abs. 6 BBG ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes dann zulässig, wenn sie - wie hier - eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtsstellung beeinträchtigt (BayVGH, B.v. 28.1.2013 - 3 CE 12.1883 - juris Rn. 27). Damit ist zugleich, wovon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, ein Anordnungsgrund gegeben.

Dem Antragsteller steht auch ein Anordnungsanspruch zur Seite. Die streitige Untersuchungsaufforderung der Bezirksfinanzdirektion Südost vom 30. August und 12. September 2013 genügt bei summarischer Prüfung nicht den gesetzlichen Anforderungen und wird sich deshalb im Hauptsacheverfahren wohl als rechtswidrig erweisen.

Die behördliche Anordnung einer ärztlichen Untersuchung und Beobachtung muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen. Die Anordnung muss sich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig (oder nur begrenzt dienstfähig). In formeller Hinsicht muss die Anordnung aus sich heraus verständlich sein. Der Beamte muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U.v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.). Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68.11 - ZBR 2013, 248 ff.).

Diesen Anforderungen genügt die Untersuchungsaufforderung vom 30. August und 12. September 2013 nicht. Zwar dürfte die Weisung, an der „stationären Sehhilfenerprobung … ggf. mit einer sich daran anschließenden stationären Arbeitserprobung“ teilzunehmen, vor dem Hintergrund des in Bezug genommenen und dem Antragsteller bekannten amtsärztlichen Zeugnisses vom 30. Juli 2013 für sich betrachtet weder formell noch inhaltlich zu beanstanden sein, wie das Verwaltungsgericht überzeugend angenommen hat; nachdem eine solche Beobachtung amtsärztlich für erforderlich gehalten wird, ist für einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte des Antragstellers nicht zuletzt mit Blick auf die erheblichen krankheitsbedingten Fehlzeiten nichts ersichtlich. Die damit verbundene Anordnung, sich im Rahmen der Sehhilfenerprobung einer „augenfachärztlichen Untersuchung der Universitätsklinik W.“ zu unterziehen, kann indes aufgrund der besonderen Umstände bereits den formellen Anforderungen nicht genügen. Denn Art und Umfang dieser Untersuchung bleiben auch unter Berücksichtigung des amtsärztlichen Zeugnisses vom 30. Juli 2013 unklar, weshalb dem Antragsteller wie dem Gericht eine Prüfung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verwehrt ist.

Zum einen ist denkbar, dass es sich lediglich um eine die Sehhilfenerprobung ergänzende und begleitende fachärztliche Zusatzuntersuchung handeln soll, die sich üblicherweise auf einen Sehtest und die Messung des Augeninnendrucks beschränkt. So hat das Verwaltungsgericht (S. 13 des Beschlusses) die Anordnung im Anschluss an die Ausführungen der Antragsgegnerin im erstinstanzlichen Verfahren (Schriftsatz vom 1.10.2013 S. 5) verstanden. Mit einem solchen Inhalt wäre eine augenfachärztliche Untersuchung zur Klärung der vorhandenen Sehfähigkeit mit dem unbeeinträchtigten Auge dem Antragsteller ohne weiteres zumutbar.

In deutlichem Widerspruch zu einem solchen „engen“ Verständnis steht indes der Untersuchungsauftrag, den die Bezirksfinanzdirektion Südost unter dem 30. August 2013 dem mit der Sehhilfenerprobung betrauten Berufsförderungswerk erteilt hat (Blatt 327 R und 331 der Personalakte). Denn dort heißt es ausdrücklich, dass insbesondere „das Gutachten der Universitätsklinik W., ob bei dem Beamten funktionelle Einäugigkeit vorliegt ..., von größter Bedeutung“ ist. Das kann nur so verstanden werden, dass die fachärztliche Untersuchung vor allem das beeinträchtigte Auge des Antragstellers betreffen und klären soll, ob überhaupt eine funktionelle Einäugigkeit vorliegt. Das ist aber bereits durch das vom Dienstherrn eingeholte augenfachärztliche Gutachten des Universitätsklinikums E. vom 1. März 2012 geschehen. Den Akten, insbesondere den amtsärztlichen Schreiben vom 12. Juli 2012 und 30. Juli 2013, lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die damaligen Feststellungen einer funktionellen Einäugigkeit unplausibel oder überholt sein könnten und deshalb einer erneuten Begutachtung bedürften. Im Gegenteil geht die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdeerwiderung selbst davon aus, dass der Antragsteller unter funktioneller Einäugigkeit leidet (Schriftsatz vom 29.11.2013 S. 4). Die Wiederholung einer fachärztlichen Untersuchung zu einer bereits festgestellten und außer Streit stehenden gesundheitlichen Beeinträchtigung wäre aber ersichtlich überflüssig und deshalb dem Antragsteller offenkundig nicht zumutbar, zumal dieser die vorangegangene Untersuchung am Universitätsklinikum E. als äußerst unangenehm und schmerzhaft empfunden hat.

Da der Inhalt der streitigen Anordnung mithin in einem entscheidungserheblichen Punkt offen bleibt, kann diese bereits den formellen Anforderungen nicht genügen. Dieser Mangel trifft die Weisung insgesamt, weil die einzelnen Untersuchungs- und Beobachtungsanordnungen nicht teilbar sind. Die Antragsgegnerin ist freilich nicht gehindert, eine neue Aufforderung mit präzisiertem Inhalt und verbesserter Begründung zu erlassen (BVerwG, U.v. 30.5.2013 - 2 C 68.11 - ZBR 2013, 348/350).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1, 2 VwGO i. V. m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

2

Die 1946 geborene Klägerin stand seit 1973 als beamtete Realschullehrerin im Dienst des Beklagten. Zuletzt war sie an einer Realschule in Teilzeitbeschäftigung in den Fächern Englisch, Französisch und Bildende Kunst tätig.

3

Seit März 2008 bemängelten der Schulleiter und Elternvertreter den Englischunterricht der Klägerin. Beratungsgespräche und Unterrichtsbesuche führten nicht zu einer Verbesserung. Da sich die Beschwerden häuften und wegen der Fehlzeiten der Klägerin von 21 Arbeitstagen innerhalb eines Schuljahres forderte das Regierungspräsidium das Gesundheitsamt des Landkreises auf, die Klägerin amtsärztlich zu untersuchen sowie festzustellen, welche gesundheitlichen Probleme die Klägerin habe und gegebenenfalls Behandlungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Diese Aufforderung wurde der Klägerin nachrichtlich übersandt. Sie leistete weder dieser noch einer zweiten Untersuchungsaufforderung Folge.

4

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage gegen die Untersuchungsaufforderung erklärte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht aufgrund eines gerichtlichen Hinweises für erledigt; der Beklagte stimmte zu.

5

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Zurruhesetzungsverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Verstoß gegen die besondere Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung sei unbeachtlich. Der Beklagte habe von der Dienstunfähigkeit der Klägerin ausgehen können, weil diese zweimal die angeordnete Untersuchung verweigert habe. Die Untersuchungsaufforderung könne nicht mehr inhaltlich untersucht werden, weil sie bestandskräftig geworden sei.

7

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2009 zurückzuweisen.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung der Klägerin in den Ruhestand verstößt gegen §§ 53 und 55 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg - LBG BW - in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Landespersonalvertretungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 3. Mai 2005 (GBl S. 321).

10

Die angegriffene Verfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin inzwischen die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat. Denn die vorzeitige Zurruhesetzung entfaltet weiterhin Rechtswirkungen. Zum einen bleibt der Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze für die Bemessung des Ruhegehalts außer Betracht. Auch ist sie Grundlage für die Einbehaltung eines Teils ihrer Bezüge (§ 55 Satz 3 LBG BW).

11

Für die Rechtmäßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f.; vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9).

12

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Nach Satz 3 ist der Beamte, sofern Zweifel über seine Dienstunfähigkeit bestehen, verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Entzieht sich der Beamte trotz zweimaliger schriftlicher Aufforderung, ohne hierfür einen hinreichenden Grund nachzuweisen, der Verpflichtung, sich nach Weisung der Behörde untersuchen oder beobachten zu lassen, so kann er nach Satz 4, wenn er die Versetzung in den Ruhestand nicht beantragt hat, so behandelt werden, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden wäre. Satz 5 verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten auf die Rechtsfolge des Satzes 4 hinzuweisen.

13

Die Zurruhesetzung der Klägerin ist rechtswidrig, weil die Annahme der Dienstunfähigkeit der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden kann. Denn die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung vom März 2008 ist ihrerseits rechtswidrig (1). Zudem hat das Regierungspräsidium die Klägerin entgegen § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung nicht angehört (2) sowie der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW nicht genügt (3).

14

1. Der Behörde ist durch § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW kein Ermessen eröffnet, dessen Ausübung an den Anforderungen des § 40 LVwVfG BW zu messen oder nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG BW zu begründen wäre. Das Wort "kann" in § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW bringt die Berechtigung der Behörde zum Ausdruck, von der Verweigerung der geforderten Begutachtung auf die - amtsärztlich festgestellte - Dienstunfähigkeit des Beamten zu schließen. Die Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW stellt vergleichbar mit dem allgemeinen Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO eine Beweisregel dar. Sie gestattet, im Rahmen der Beweiswürdigung Schlüsse aus dem Verhalten des Beamten zu ziehen, der die rechtmäßig abverlangte Mitwirkung an der Klärung des Sachverhalts verweigert hat. Auch wenn die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW erfüllt sind, darf die Behörde den Beamten nicht schematisch in den Ruhestand versetzen. Vielmehr muss sie die Gründe, die der Beamte für sein Verhalten angegeben hat, berücksichtigen und in die Entscheidungsfindung einbeziehen (vgl. Urteile vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12). Dies wird durch die Begründung des Entwurfs des Gesetzes, durch das § 53 Abs. 1 Satz 4 und 5 LBG BW angefügt worden sind (LTDrucks 11/6585, S. 28 zu Nr. 11 a), bestätigt. Danach soll die Regelung des Satzes 4 die Grundlage bieten, die Dienstunfähigkeit des betreffenden Beamten vermuten zu können. Daraus folgt, dass die Vermutung widerlegt werden kann.

15

Die Dienstunfähigkeit der Klägerin kann hier nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden. Da die erste Untersuchungsaufforderung rechtswidrig ist, musste die Klägerin ihr nicht Folge leisten (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 15 und vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 13).

16

Der Senat ist an der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ersten Untersuchungsaufforderung nicht gehindert. Diese konnte nicht in Bestandskraft erwachsen, weil es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Die Anordnung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG BW als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen (Urteil vom 2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 = Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 jeweils Rn. 10). Die Aufforderung zur Untersuchung regelt lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 14 f.). Eine Maßnahme, die kein Verwaltungsakt ist, wird auch nicht dadurch zu einem solchen, dass über sie durch Widerspruchsbescheid entschieden oder sie von der Widerspruchsbehörde als solcher bezeichnet wurde (Urteil vom 2. März 2006 a.a.O. Rn. 11) oder die Behörde ihren Sofortvollzug angeordnet hat.

17

Die erste Untersuchungsaufforderung vom März 2008 konnte den Schluss auf die Dienstunfähigkeit der Klägerin nach § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW aus mehreren Gründen nicht rechtfertigen. Sie war nicht an die Klägerin, sondern an das Gesundheitsamt des Landratsamts adressiert. Dieser wurde lediglich eine Mehrfertigung übersandt. Wegen ihrer weitgehenden Wirkungen muss die vollständig begründete Untersuchungsaufforderung an den Beamten gerichtet sein. Denn Adressat ist der Betroffene; dieser muss in die Lage versetzt werden, an Hand ihrer konkreten Begründung ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

18

Die Aufforderung genügt auch nicht den inhaltlichen und formellen Anforderungen (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17 f.).

19

Nach § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 2 C 18.89 - Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1, vom 23 September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 und vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 4.04 - Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 Rn. 10). Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <85 f.>; Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19). Die Feststellung, die für die Anordnung sprechenden Gründe "seien nicht aus der Luft gegriffen", reicht für die Rechtmäßigkeit der Aufforderung nicht aus.

20

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6). Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht".

21

Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob zum Zeitpunkt der Anordnung tatsächliche Umstände vorlagen, die den Schluss auf Zweifel eine Dienstfähigkeit gerechtfertigt hätten. Für eine Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG BW ist wegen des Zwecks der Untersuchungsaufforderung kein Raum. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen.

22

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 a.a.O. S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17).

23

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.

24

Danach ist die Untersuchungsaufforderung vom März 2008 bereits deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium Art und Umfang der Untersuchung nicht einmal in den Grundzügen bestimmt, sondern diese vollständig dem Gesundheitsamt überlassen und damit der Klägerin die inhaltliche Prüfung der Anordnung unmöglich gemacht hat.

25

Zur Begründung der Aufforderung hat das Regierungspräsidium auf Klagen von Elternvertretern und Schülern über die nachlassende Qualität des Unterrichts der Klägerin sowie auf deren wiederholte Krankmeldungen und die damit verbundenen unterrichtlichen Defizite verwiesen. Zudem sei das Verhältnis zum Schulleiter durch die Beratungsgespräche belastet worden, weil die Klägerin Vereinbarungen und Ratschläge nicht annehme. Durch die ständigen dienstlichen Auseinandersetzungen seien das Schulklima außerordentlich belastet und der Schulfrieden gefährdet.

26

Diese Umstände sind in der Aufforderung vom März 2008 nicht in einer Weise dargestellt und belegt, dass der Klägerin die Prüfung ihrer inhaltlichen Richtigkeit möglich gewesen wäre.

27

Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Zur Klärung hätte das Regierungspräsidium den Schulleiter beauftragen können, die Klägerin nach den Ursachen ihrer Fehlzeiten zu befragen. Sollte das Regierungspräsidium Zweifel an der Belastbarkeit der privatärztlichen Bescheinigungen über die Dienstunfähigkeit der Klägerin gehabt haben, so wäre es in Betracht gekommen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (Beschluss vom 23. Februar 2006 - BVerwG 2 A 12.04 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).

28

2. Die Zurruhesetzungsverfügung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium die Klägerin vor ihrem Erlass entgegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht angehört hat.

29

§ 55 Satz 2 LBG BW schreibt vor, dass der Beamte Gelegenheit erhält, sich zu den für die Zurruhesetzung erheblichen Tatsachen innerhalb eines Monats schriftlich zu äußern. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat das Regierungspräsidium die Klägerin vor der Bekanntgabe der Verfügung nicht nach § 55 Satz 2 LBG BW angehört. Die besondere Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW ist auch den Fällen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW geboten. Ist der Beamte der zweimaligen Aufforderung zu einer ärztlichen Untersuchung nicht nachgekommen, so kann er im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung als solche genüge nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf seine Dienstunfähigkeit geschlossen werden dürfe.

30

Die Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW konnte nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwVfG BW im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Der Gesetzgeber hat durch mehrere gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht spezielle Regelungen, wie das zwingende Erfordernis einer Anhörung, die Schriftform und die Anhörungsfrist, deutlich gemacht, dass der Beamte vor der Entscheidung über seine Zurruhesetzung anzuhören ist (LTDrucks 13/3783, S. 20).

31

§ 46 LVwVfG BW ist aber auf den festgestellten Verstoß gegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht anwendbar. Nach § 46 LVwVfG BW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG BW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Annahme der "Offensichtlichkeit" im Sinne von § 46 LVwVfG BW ist aber bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>, vom 25. Januar 1996 -BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 38 und vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 20 und 23).

32

Sind im Verfahren der Zurruhesetzung ärztliche Gutachten erstellt worden, so scheidet die Anwendung von § 46 LVwVfG BW regelmäßig aus. Die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit des Beamten anhand dieser Gutachten ist in der Regel tatsächlich und rechtlich schwierig. Die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund einer Stellungnahme des Betroffenen zu diesen ärztlichen Feststellungen ist nicht auszuschließen. Aber auch in den Fällen, in denen der Beamte die Begutachtung verweigert hat, kann die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund der Angaben des Beamten im Rahmen seiner Anhörung nicht ausgeschlossen werden. Die gesetzliche Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW ist Ausdruck des allgemeinen, aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleiteten Rechtsgrundsatzes, wonach das die Beweisführung vereitelnde Verhalten eines Beteiligten zu dessen Nachteil berücksichtigt werden kann. Dieser Schluss ist aber auch bei einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend vorgegeben, so dass die Behörde auch hier sämtliche Umstände zu würdigen hat (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 23 m.w.N.).

33

Hier lässt es sich nicht ausschließen, dass die Klägerin im Falle ihrer Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung geltend gemacht hätte, die konkrete Untersuchungsanordnung genüge nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen und das Regierungspräsidium deshalb vom Erlass der Zurruhesetzungsverfügung abgesehen hätte.

34

3. Die Zurruhesetzungsverfügung ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium nicht der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW genügt hat.

35

Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass der Vorrang der Weiterverwendung eines Beamten vor seiner Versorgung nicht gelten soll, wenn die Annahme der Dienstunfähigkeit des Beamten auf der Verweigerung einer von der Behörde angeordneten ärztlichen Begutachtung beruht.

36

§ 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW begründet für den Dienstherrn die Pflicht, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen. Die Soll-Vorschrift gestattet eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist. Wie sich aus § 53 Abs. 3 Satz 2 LBG BW ergibt, ist die Suche nach einer anderweitigen Verwendung regelmäßig auf den gesamten Bereich des Dienstherrn zu erstrecken. Da es um Vorgänge aus dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn geht, die dem Einblick des betroffenen Beamten in aller Regel entzogen sind, ist es Sache des Dienstherrn, schlüssig darzulegen, dass er entsprechend § 53 Abs. 3 LBG BW nach einer Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des dienstunfähigen Beamten gesucht hat (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 20 ff.).

37

Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch aus den Verwaltungsakten, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen hat, ergibt sich nicht, dass der Beklagte als Dienstherr der ihm obliegenden Suchpflicht Genüge getan hat.

38

4. Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW, gebunden und trifft die von der Behörde gegebene Begründung nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96).

39

Hier scheidet jedoch die Prüfung im gerichtlichen Verfahren aus, ob die Klägerin zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstunfähig war. Denn hierfür bestand kein tatsächlicher Anhaltspunkt.

1

Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt zwar nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO; jedoch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2

1. Der Kläger steht seit 1973 als Rechtspfleger im Dienst des beklagten Landes und ist seit Anfang 2010 als Justizamtmann im Wege der Abordnung beim Amtsgericht Bad D. eingesetzt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung wies der Direktor des Amtsgerichts den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, und begründete dies mit erheblichen Arbeitsrückständen im Zuständigkeitsbereich des Klägers, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Veränderungen des Arbeitsbereichs, Dienstanweisungen und Fristsetzungen nicht abgebaut worden seien. Dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (nicht aber der Anordnung an den Kläger) waren eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Beurteilung des Klägers beigefügt. Dessen Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts mit der Begründung zurück, die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers seien in der hohen Zahl seiner Krankheitsfehltage, einer über längere Zeit quantitativ nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers begründet. Klage und Berufung hiergegen blieben ohne Erfolg.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Direktor des Amtsgerichts sei für den Erlass der Anordnung zuständig gewesen. Zwar bleibe die grundsätzliche Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für in den Status des Beamten eingreifende Verfügungen von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienststelle oder - wie hier - einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme sei jedoch zu machen, wenn die Verfügung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Beamten, sondern ausschließlich wegen seines Verhaltens an seinem Arbeitsplatz ergehe. Zudem handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung. Für den Beklagten hätten auch berechtigte Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers bestanden. Zwar sei fraglich, ob hierfür die dem Kläger vorgeworfenen Arbeitsrückstände ausreichten. Berechtigten Anlass für eine amtsärztliche Untersuchung hätten jedoch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers gegeben.

4

2. Die Beschwerde rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), weil sie insoweit nicht den Darlegungsanforderungen genügt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dafür wäre erforderlich, dass in der Beschwerdebegründung ein solcher Zulassungsgrund bezeichnet und substantiiert dargelegt wird. Weder formuliert die Beschwerde eine klärungsbedürftige, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, noch bezeichnet sie einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts, von dem das Berufungsurteil mit einem ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 = NJW 1997, 3328).

5

Vielmehr geht die Beschwerde bereits im Ansatz fehl, wenn sie meint, dass "eine Verletzung von Bundesrecht und Verwaltungsverfahrensrecht des Landes vorliegt, das mit dem Bundesrecht übereinstimmt" (Beschwerdebegründung S. 1 unten). Damit orientiert sie sich offensichtlich an § 137 Abs. 1 VwGO, also am Kontrollmaßstab des Revisionsgerichts nach Zulassung der Revision, verkennt aber, dass der in § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO normierte Maßstab für eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ein anderer ist. Die Beschwerde erschöpft sich hiernach überwiegend in der Art eines zugelassenen oder zulassungsfreien Rechtsmittels in Angriffen gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitfalls durch das Berufungsgericht, die sie in verschiedener Hinsicht für "nicht nachvollziehbar" bzw. "nicht verständlich" hält. Damit ist dem Erfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.

6

3. Die Beschwerde hat aber insoweit Erfolg, als sie geltend macht, das Berufungsurteil habe sich mit den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Attesten zu dessen Gesundheitszustand nicht befasst. Damit rügt sie - der Sache nach - einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Rechtssache (§ 133 Abs. 6 VwGO).

7

§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln hat. In welchem Umfang das Tatsachengericht Sachaufklärung zu betreiben hat, um in dem Rechtsstreit entscheiden zu können, richtet sich nach dem maßgeblichen materiellen Recht in der Auslegung durch das Tatsachengericht.

8

a) Das Berufungsgericht ist - auf der Grundlage der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und insoweit in Übereinstimmung mit dieser - davon ausgegangen, dass es sich bei der an einen Beamten gerichteten Aufforderung, sich einer (amts-)ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung handelt (Urteile vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 30. Mai 2013 - BVerwG 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 16). Diese muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

9

Danach müssen einer solchen Aufforderung - erstens - tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6, vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19 ff. m.w.N.). Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21).

10

Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 27. November 2013 - 6 B 975/13 - ZBR 2014, 141 <142>).

11

Daher muss sich die Behörde mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht.

12

b) Den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die gerichtliche Sachaufklärung ist das Berufungsgericht nicht gerecht geworden. Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass der Kläger unter Vorlage privatärztlicher Unterlagen substantiiert vorgetragen und angeboten hat, weitere (aktuelle) Befundberichte der ihn behandelnden Ärzte vorzulegen, die - aus seiner Sicht - erklärten, dass es sich bei den ihm vorgehaltenen Fehltagen lediglich um kleinere Erkrankungen gehandelt habe (wie grippale Infekte, Erkältungen, auch einmal eine orthopädisch relevante Beeinträchtigung), jedenfalls um keine Erkrankungen, die objektiv geeignet wären, seine Dienstfähigkeit dauerhaft zu beeinträchtigen. Das Berufungsgericht dagegen hat diesen privatärztlichen Bescheinigungen jegliche Bedeutung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung abgesprochen (ab UA S. 9 unten).

13

Damit hat es zum einen seine aus den vorstehenden Anforderungen folgende Aufklärungspflicht verfehlt, nämlich zu prüfen, ob im Streitfall überhaupt hinreichende Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers vorlagen. Zum anderen ist auch die dafür gegebene Begründung, die auf die ständige Rechtsprechung zum Vorrang amtsärztlicher Gutachten im Verhältnis zu privatärztlichen Stellungnahmen verweist, nicht tragfähig. Die erwähnte Rechtsprechung besagt, dass für den Fall, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen eines Amtsarztes und eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen, diejenige des Amtsarztes im Konfliktfall dann Vorrang verdient, wenn dieser sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (vgl. etwa Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.). Diese Situation ist hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil eine amtsärztliche Stellungnahme noch gar nicht vorliegt. Das Berufungsgericht indes versagt den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Stellungnahmen (sowie denen, deren Beibringung er angeboten hatte) bereits vorab jegliche Erheblichkeit, bevor sich der Amtsarzt erst mit ihnen auseinandersetzen konnte. Diese zur Kenntnis zu nehmen und sie zu prüfen, war auch deshalb geboten, weil sich aus ihnen Anhaltspunkte dafür ergeben konnten, ob die Untersuchungsanordnung deshalb rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig war, weil sie nach Art und Umfang hätte näher eingegrenzt werden müssen.

14

4. Bei seiner erneuten Befassung mit dem Streitfall wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersuchungsanordnung in mehrfacher Hinsicht einer genaueren Überprüfung zu unterziehen und dabei auch seine eigene bisherige Rechtsauffassung zu überdenken:

15

a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das im Streitfall anzuwendende Recht: Die vom Berufungsgericht (ohne Angabe der maßgeblichen Gesetzesfassung) herangezogenen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlassenen) Vorschriften der §§ 44 und 47 des Landesbeamtengesetzes vom 20. Oktober 2010 - LBG RhPf 2010 - (GVBl S. 319) sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 dieses Gesetzes erst am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, mithin nach Erlass des Widerspruchsbescheides, auf den das Berufungsgericht als maßgeblichen Zeitpunkt (wohl) abstellt. Entgegen der Annahme des Berufungsurteils (UA S. 7) dürften daher Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung §§ 56, 56a des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1970 - LBG RhPf 1970 - (GVBl S. 241), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 9. Juli 2010 (GVBl S. 167), gewesen sein, ergänzt durch die Regelung über die Durchführung der ärztlichen Untersuchung durch die zentrale medizinische Untersuchungsstelle gemäß § 61a dieses Gesetzes, eingefügt durch das Sechste Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 27. Juni 2002 (GVBl S. 301), geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. Oktober 2004 (GVBl S. 457).

16

b) Ebenfalls überprüfungsbedürftig erscheinen die Ausführungen des Berufungsurteils zur Zuständigkeit des Beklagten: Das Berufungsgericht hat angenommen, im Falle der Abordnung eines Beamten bleibe "grundsätzlich" der Leiter der abordnenden "Stammdienststelle" weiterhin der Dienstvorgesetzte des Beamten. Im Streitfall sei jedoch "eine Ausnahme (...) zu machen", weil die streitgegenständliche Anordnung die dienstliche Tätigkeit bei der Abordnungsstelle betreffe. Die Frage eines vom Berufungsgericht angenommenen (von ihm nicht anhand von Normen belegten) "Regel-Ausnahme-Verhältnisses" dürfte sich indes nicht stellen, weil das rheinland-pfälzische Landesorganisationsrecht eine ausdrückliche, die Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bestätigende Regelung trifft: Zuständig zum Erlass einer Weisung an den Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 dessen Dienstvorgesetzter. Wer Dienstvorgesetzter ist, richtete sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GerOrgG RhPf) vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448), ist Dienstvorgesetzter derjenige, der die Dienstaufsicht über den Beamten ausübt. Die Dienstaufsicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 GerOrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäftigten Beamten, mithin unabhängig davon, ob der Beamte dort dauerhaft oder (nur) aufgrund einer Abordnung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 GerOrgG RhPf übt der Direktor des Amtsgerichts die Dienstaufsicht über sein Gericht aus.

17

c) Des Weiteren wird sich das Berufungsgericht mit der Frage befassen müssen, ob der von ihm ohne nähere Begründung angenommenen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - trotz des lediglich vorbereitenden Charakters der amtsärztlichen Untersuchung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens - die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegensteht, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, es sei denn (Satz 2), die behördliche Verfahrenshandlung kann vollstreckt werden (vgl. hierzu etwa OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. September 2012 - 1 B 225/12 - NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Münster, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 198).

18

d) Auch die Frage, ob die Untersuchungsanordnung den erwähnten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügt, bedarf genauerer Prüfung:

19

Die Anordnung des Direktors des Amtsgerichts vom 18. März 2011 stützt sich lediglich auf die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers. Dass Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, für sich allein in der Regel nicht geeignet sind, eine amtsärztliche Untersuchung zu rechtfertigen, hat auch das Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogen (UA S. 8). Die dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (ZMU) beigefügte Fehlzeitendokumentation war nicht Inhalt der an den Kläger gerichteten Anordnung, sodass diese Verfügung schon den formellen Anforderungen kaum genügen dürfte.

20

Erst im Widerspruchsbescheid werden - neben den Arbeitsrückständen - auch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers als Grund für die Untersuchungsanordnung angeführt. Zwar können solche Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten begründen; dies muss aber schlüssig dargelegt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 27). Ob der Widerspruchsbescheid die Versäumnisse der Ausgangsverfügung beheben konnte, bedarf näherer Prüfung, weil nach der dargestellten Rechtsprechung Mängel der Untersuchungsanordnung nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren geheilt werden können (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21 und 30).

21

Schließlich und unabhängig davon enthalten weder die Ausgangsverfügung noch der Widerspruchsbescheid nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 22 f.); namentlich fehlt jede nähere Eingrenzung, etwa ob sie sich nur auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand des Klägers erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen.

I.

Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung der Durchführung einer Untersuchung auf anderen medizinischen Fachgebieten als einer allgemeinen amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Anordnung vom 1. Juli 2016 freizustellen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

II.

Die Kosten des Verfahrens tragen Antragsteller und Antragsgegnerin je zur Hälfte.

III.

Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

I.

Der 1965 geborene Antragsteller steht als Oberstudienrat in den Diensten der Antragsgegnerin.

Der Antragsteller ist seit längerer Zeit dienstunfähig erkrankt. Zuletzt wurde er am 20. Mai 2015 durch das Referat für Gesundheit und Umwelt der ... zur Beurteilung seiner Dienstfähigkeit amtsärztlich untersucht. Laut dem Gesundheitszeugnis vom 20. August 2015 habe beim Antragsteller eine Gesundheitsstörung vorgelegen, welche sich bereits im Abklingen befand.

Mit Schreiben vom 18. Mai 2016 informierte die Antragsgegnerin den Antragsteller darüber, dass eine neue amtsärztliche Untersuchung geplant sei, wogegen sich die Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers mit Schreiben vom 9. Juni 2016 wandte.

Mit Schreiben vom 1. Juli 2016 ordnete die Antragsgegnerin unter Verweis auf den bisherigen Schriftverkehr eine amtsärztliche Nachuntersuchung an. Da der Dienstherrin die medizinischen Hintergründe der langen Fehlzeiten des Antragstellers nicht näher bekannt seien, werde zunächst eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung durchgeführt. Bei dieser werde die Krankheitsgeschichte erfragt, in der Regel eine körperliche Untersuchung stattfinden und gegebenenfalls weitere technische Untersuchungen wie Röntgen, Ultraschall oder Blutentnahme durchgeführt. Soweit es aus ärztlicher Sicht erforderlich sei, werde zusätzlich eine Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten erfolgen. Da der Antragsteller bislang von Ärzten des Referates für Gesundheit und Umwelt im psychiatrischen Fachbereich untersucht worden sei, erfolge gegebenenfalls dort eine zusätzliche Begutachtung. Hierüber werde der Antragsteller durch den untersuchenden Arzt informiert.

Am 12. Juli 2016 wurde dem Antragsteller mitgeteilt, dass der Untersuchungstermin auf den 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr festgesetzt werde.

Gegen die Untersuchungsanordnung legte die Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers am 18. Juli 2016 Widerspruch ein. Die Untersuchungsanordnung sei rechtswidrig, da es den untersuchenden Ärzten überlassen werde, weitere Untersuchungen zu veranlassen. Der Dienstherr müsse jedoch selbst Art und Umfang der Untersuchung festlegen.

Mit Schreiben vom 21. Juli 2016 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass die Untersuchungsanordnung rechtmäßig sei und nicht aufgehoben werde. Der Dienstherr sei regelmäßig nicht verpflichtet, bereits in der Anordnung anzugeben, welche Untersuchungen im Einzelnen durchgeführt werden sollen.

Am 22. Juli 2016 hat die Prozessbevollmächtigte des Antragstellers im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt:

dem Antragsteller wird es bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache gestattet, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 1. Juli 2016, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, nicht zu befolgen.

Der Anlass für die amtsärztliche Untersuchung werde in der Anordnung im Wesentlichen nicht genannt. Die Dienstherrin müsse zudem Art und Umfang der Untersuchung selbst festlegen und dürfe dies nicht dem Belieben des mit der Untersuchung beauftragten Arztes überlassen. Genau dies geschehe jedoch mit der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung. Im Übrigen hätte die Dienstherrin aus den vorliegenden ärztlichen Attesten sowie dem Hinweis des Antragstellers, dass sich bei erneuten Untersuchungen nichts wesentlich Neues ergeben würde, Schlüsse auf die Art der Erkrankung des Antragstellers ziehen können.

Mit Schriftsatz vom 25. Juli 2016 hat die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Die Untersuchungsanordnung enthalte hinreichende Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung. Die Entscheidung der Zusatzbegutachtung werde dem Amtsarzt lediglich in medizinischer Hinsicht überlassen und sei durch die Dienstherrin bereits angeordnet.

Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.

II.

Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nur teilweise begründet.

1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d. h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d. h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Der Antragsteller hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Aufforderung zur amtsärztlichen Nachuntersuchung am 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr ist statthaft. Dabei handelt es sich nicht um eine nicht selbstständig anfechtbare Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO. Zwar stellt die Untersuchungsanordnung eine behördliche Verfahrenshandlung dar. Diese ist jedoch i. S. v. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckbar, denn deren Nichtbefolgung kann mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden (BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).

3. Ein Anordnungsgrund für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegt vor, da die streitgegenständliche Untersuchung am 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr unmittelbar bevorsteht.

4. Der Antragsteller hat jedoch nur hinsichtlich der fachärztlichen Untersuchung einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, im Übrigen nicht.

a) Der Beamte hat nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG) die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich seiner Dienstunfähigkeit bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 28.5.1984 - 2 B 205.82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG Hessen Nr. 1). Diese Zweifel des Dienstherrn an der Dienstfähigkeit des Beamten müssen sich auf konkrete Umstände stützen, die eine derartige Untersuchung rechtfertigen und dürfen nicht „aus der Luft gegriffen“ sein (BayVGH, B. v. 14.1.2014 - 6 CE 13.2352 - juris). Die Anordnung muss sich folglich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig oder jedenfalls nur begrenzt dienstfähig.

b) Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 jeweils juris). Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a. a. O., Rn. 19). Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013, a. a. O., Rn. 20; BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 19). Der Beamte muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Dienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag (BVerwG, U. v. 23.10.1980 - 2 A 4.78 - juris Rn. 27; U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - NVwZ 2012, 1483 ff.; B. v. 10.4.2014 - 2 B 80.13 - juris Rn. 8). Gleichermaßen muss es für den Beamten überprüfbar sein, ob die beabsichtigten Untersuchungsmaßnahmen verhältnismäßig sind, so dass diese nicht frei dem Amtsarzt überlassen werden dürfen. Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat würde schon wissen, „worum es gehe“ (BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 20). Entspricht die Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012, a. a. O., Rn. 21).

c) Die Aufforderung zur Teilnahme an dem für den 27. Juli 2016 um 9:30 Uhr angesetzten Untersuchungstermin genügt diesen Anforderungen, soweit eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung vorgenommen werden soll.

Sie ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Ihr lässt sich der konkrete Anlass der Untersuchung entnehmen, nämlich die langen Fehlzeiten des Antragstellers ohne dass der Antragsgegnerin die medizinischen Hintergründe näher bekannt sind. Diese kurze Begründung genügt den formellen Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat hiermit die maßgeblichen Gründe benannt, aus denen sie die Besorgnis ableitet, dass der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage sein könnte, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen. Die Angabe einer weitergehenden Begründung ist mangels näherer Information nicht möglich.

Die angegebenen Umstände rechtfertigen auch die angeordnete Untersuchung. Denn die allgemeinmedizinische Untersuchung dient dazu, genauere Erkenntnisse über ein möglicherweise bestehendes Krankheitsbild des Beamten zu erlangen. Insofern gehört das Erfragen der Krankheitsgeschichte zum ärztlichen Standardvorgehen, um den aktuellen Gesundheitszustand des Beamten zu erforschen. Die angeordneten, in der Regel stattfindenden körperlichen Untersuchungen sowie ggf. weiteren technischen Untersuchungen wie Röntgen oder Blutentnahme sind zulässig, soweit sie in diesem Rahmen zur allgemeinen Anamnese notwendig sind und sich noch nicht auf ein spezielles medizinisches Fachgebiet beziehen (OVG NRW, B. v. 19.4.2016 - 1 B 307/16 - juris Rn. 23; B. v. 28.1.2016 - 6 B 1297/15 - juris Rn. 29; VG München, B. v. 8.7.2016 - M 5 E 16.2986 - juris Rn. 9). Eine konkretere Festlegung durch die Antragsgegnerin, welche der beispielhaft aufgezählten Untersuchungen letztlich erfolgen wird, war angesichts der knappen Informationslage nicht möglich. Im Übrigen durfte die Antragsgegnerin eine allgemeinmedizinische Untersuchung veranlassen, da das letzte Gesundheitszeugnis bereits über ein Jahr alt ist und Unklarheiten bestanden, ob der Beamte derzeit an derselben Erkrankung leidet wie zum Zeitpunkt der letzten Untersuchung.

d) Die Untersuchungsaufforderung genügt den rechtlichen Anforderungen jedoch nicht, soweit eine „Begutachtung auf anderen medizinischen Fachgebieten“, „ggf. […] im psychiatrischen Bereich“ angeordnet und die Entscheidung über deren Notwendigkeit damit in das Ermessen des untersuchenden Arztes gestellt wird.

aa) Ist dem Dienstherrn nicht bekannt, welchem medizinischen Fachbereich die Erkrankung des Beamten zuzuordnen ist, kann er eine allgemeine amtsärztliche Untersuchung anordnen und, sobald sich hieraus genauere Erkenntnisse ergeben, in einem zweiten Schritt eine weitere, fachärztliche Untersuchung. Die Entscheidung hierüber ist jedoch vom Dienstherrn zu treffen und darf nicht dem untersuchenden Amtsarzt überlassen werden (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 10). Einem solchen unzulässigen Überlassen der Entscheidung kommt es gleich, wenn der Dienstherr bestimmte fachärztliche Untersuchungen in Aussicht stellt, das Ob der Durchführung aber letztlich doch „in medizinischer Hinsicht“ dem Arzt überlässt. Die Unzulässigkeit eines solchen Vorgehens folgt bereits daraus, dass der Beamte bei einer pauschalen Ankündigung, es werde nach Belieben des Amtsarztes eine zusätzliche fachärztliche Untersuchung erfolgen, deren Rechtmäßigkeit nicht überprüfen kann. Denn es werden weder Art und Umfang der fachärztlichen Untersuchung definiert, noch wird deutlich, in welcher Hinsicht konkret Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen. Der Dienstherr, dem keine Erkenntnisse zur Art der Erkrankung des Beamten vorliegen, wird durch die allgemeine amtsärztliche Untersuchung in die Lage versetzt, diese verpflichtenden Angaben vorzunehmen.

So bleibt vorliegend unklar, mit welchen psychischen Beeinträchtigungen genau sich die Untersuchung befassen soll (so aber BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris Rn. 21). Die zu erwartenden diagnostischen Tätigkeiten und Verfahren müssen jedenfalls in ihren Grundzügen benannt werden (BVerwG, B. v. 10.4.2014, a. a. O. Rn. 10; VGH Mannheim, U. v. 22.7.2014 - 4 S 1209/13 - juris Rn. 32). Aufgrund der Eingriffsintensität einer fachpsychiatrischen Untersuchung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht eines Beamten ist insbesondere in diesem Bereich zwingend geboten, dass zumindest die Grundzüge des Umfangs der bevorstehenden Untersuchung von der Behörde fixiert und nicht dem Amtsarzt überlassen werden. Die Erhebungen eines Psychiaters, die sich in aller Regel auch auf den Bereich der privaten Lebensgestaltung erstrecken, sind von höherer Eingriffsqualität als rein medizinische Feststellungen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17.10 - juris Rn. 17; vgl. auch VGH BW, B. v. 3.2.2005 - 4 S 2398/04, NVwZ-RR 2006, 200/201 zur Frage der Verhältnismäßigkeit bei der Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung; BayVGH, B. v. 12.12.2012 - 3 CE 12.2121 - juris Rn. 30).

Soweit die Antragsgegnerin im Widerspruchsbescheid auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. September 2015 (3 CE 15.1042, juris Rn. 42) verweist und damit begründet, dass eine konkrete Angabe der durchzuführenden Untersuchungen nicht notwendig sei, vermag dies nicht zu überzeugen. Denn dem Beschluss zugrunde lag eine Fallkonstellation, in der der Dienstherr eine psychiatrische Begutachtung der Antragstellerin, einschließlich der Durchführung einer testpsychologischen Diagnostik, angeordnet hat. In jener Untersuchungsanordnung war zum einen ausschließlich eine psychiatrische - und nicht zusätzlich eine allgemein-medizinische oder sonstige fachärztliche - Begutachtung vorgesehen und zum anderen diese hinsichtlich einer „testpsychologischen Diagnostik“ näher spezifiziert (BayVGH, a. a. O., Rn. 9). Die Untersuchung war insofern eingegrenzt. Im Gegensatz dazu hat die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall gerade keine ausschließliche psychiatrische Begutachtung angeordnet, sondern zunächst eine allgemeinmedizinische, und das Ob einer zusätzlichen psychiatrischen Begutachtung ebenso wie einer anderen fachärztlichen Begutachtung in das Ermessen des Amtsarztes gestellt.

bb) Darüber hinaus wird letztlich nicht klar, woraus die Dienstherrin die Notwendigkeit einer psychiatrischen Untersuchung herleitet. Die Begründung damit, dass der Antragsteller bereits von Ärzten des Referats für Gesundheit und Umwelt im psychiatrischen Fachbereich untersucht worden sei, ist nicht nachvollziehbar. Denn die früher vorgenommene amtsärztliche Untersuchung auf diesem Fachgebiet lässt keine zwingenden Rückschlüsse dahingehend zu, dass auch die gegenwärtige Erkrankung des Antragstellers diesem Bereich zuzuordnen ist. Dies gilt umso mehr, da die letzte Untersuchung - soweit ersichtlich - vor mehr als 14 Monaten am 20. Mai 2015 erfolgte und eine bereits abklingende Gesundheitsstörung attestierte. Daher lassen sich aus der früheren Untersuchung keine ausreichenden Anhaltspunkte zum aktuellen Gesundheitszustand ableiten, denn hierin liegen keine tatsächlichen Umstände begründet, auf die die Dienstherrin die Annahme einer momentanen psychischen Erkrankung stützen kann.

Eine diesbezügliche Vermutung der Antragstellerin könnte sich zwar grundsätzlich auch aus vorgelegten privatärztlichen Attesten ergeben. Dass ihr solche vom Beamten übergeben wurden und die entsprechende Vermutung der Dienstherrin hierauf basiert ergibt, ist jedoch in der Untersuchungsanordnung nicht dargestellt und somit unbeachtlich. Dies gilt ebenso für die Verweisung auf den bisherigen ausführlichen Schriftverkehr, welche in der streitgegenständlichen Untersuchungsaufforderung enthalten ist. Denn die Anordnung muss aus sich selbst heraus verständlich sein und alle Anknüpfungspunkte enthalten. Nicht in der Anordnung enthaltene Tatsachen sind nicht berücksichtigungsfähig.

5. Entsprechend dem Anteil des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens haben der Antragsteller und die Antragsgegnerin jeweils die Kosten des Verfahrens zur Hälfte zu tragen (§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes, wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.