Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 13. Dez. 2017 - 6 A 247/16

Die Klägerin, die B. – im Weiteren: X – begehrt Akteneinsicht in die Unterlagen des Beklagten, die im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag stehen.

Die Klägerin ist eine operativ tätige Gesellschaft der S-Gruppe, eines Anbieters in der Deutschen Automatenwirtschaft.

Mit Schreiben vom 12.02.2016 beantragte die Klägerin Akteneinsicht gemäß §§ 1, 7 IZG-LSA bei der Staatskanzlei Sachsen-Anhalt bezüglich sämtlicher Unterlagen, die im Zusammenhang mit dem Abschluss des Glücksspieländerungsstaatsvertrags stehen, insbesondere Protokolle über die Vertragsverhandlungen zum am 15.12.2011 unterzeichneten Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag sowie zum am 30.06.2012 in Kraft getretenen Gesetz zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag – im Weiteren: GlüStV –. Konkreter Anlass seien die in Sachsen Anhalt gestellten und zu stellenden Härtefallanträge sowie ein durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr begleitetes „Musterverfahren“ für den Standort Celle.

Die SFW sei in erheblichem Ausmaß von der Anwendung des Verbots der mehrfach Konzessionen und des Abstandsgebotes betroffen. Sie betreibe in 10 verschiedenen Bundesländern 152 Spielstätten mit insgesamt 505 Konzessionen. Bei Anwendung des gesetzlich vorgesehenen Verbots der Mehrfachkonzessionen ohne Berücksichtigung von Härtefallgründen würde sich die Anzahl der Konzession erheblich reduzieren. Bei Spielhallenschließungen wäre der Fortbestand des Unternehmens bedroht. Einzige Möglichkeit der SFW, eine abrupte Entwertung noch nicht abgeschriebener Vermögenspositionen zu verhindern, sei eine Verlängerung der zu kurz bemessenen 5-jährigen Übergangsfrist auf Grundlage der Härtefallregelung nach § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV. Ziel der Akteneinsicht sei es, Anhaltspunkte für die vertragsgemäße (historische) Auslegung der Härtefallklausel zu gewinnen. Diese Vorgehensweise sei geboten, da die Härtefallklausel von einzelnen Bundesländern so unterschiedlich interpretiert werde, dass man nicht mehr von einer im Kern einheitlichen Vertragsauslegung sprechen könne.

Mit E-Mail vom 18.02.2016 an die Staats- bzw. Senatskanzleien der Länder erkundigte sich die Senatskanzlei E. unter Bezugnahme auf den Antrag der Klägerin unter anderem, ob Bedenken hinsichtlich der Einsichtnahme in Protokolle der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) und der Konferenz der Chefs der Staats- bzw. Senatskanzleien (CdSK) bestünden. Wegen der daraufhin ergangenen Stellungnahmen der Staats- bzw. Senatskanzleien der Länder wird auf dem Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen. Mit E-Mail vom 04.03.2016 gab die Senatskanzlei E. eine Übersicht über die bislang eingegangenen Rückmeldungen und regte eine Abstimmung und einen Informationsaustausch an.

Mit Bescheid vom 23.03.2016 lehnte die Beklagte den Antrag auf Akteneinsicht vom 12.02.2016 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, es handele sich bei den Unterlagen, in die Akteneinsicht begehrt werde, um solche der Rechtsetzung, die nicht dem IZG-LSA unterfallen würden. Bei den infrage stehenden Staatsverträgen handele es sich nicht um öffentlich-rechtliche Verwaltung, sondern um öffentlich-rechtliche Rechtsetzung. Anders als bei formellen Gesetzen erfolge bei Staatsverträgen die eigentliche gesetzgebende Gestaltung, die Beratung, der Streit und die Entscheidung über die Fassung des Normtextes nicht im Landtag, sondern in den Verhandlungen der Ministerpräsidenten und ihrer Behörden. Vom Entwurf des Glücksspieländerungsstaatsvertrages, über dessen Abschluss hinaus bis zum Abschluss des Ratifikation- und Transformationsverfahrens seien durch den Ministerpräsidenten und die Staatskanzlei Aufgaben der Rechtsetzung wahrgenommen worden. Es handele sich nicht um exekutive Tätigkeit, es sei keine Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinn wahrgenommen worden. Der Bereich der Rechtsetzung sei aber vom Informationszugang ausgeschlossen. Unabhängig davon scheitere der Informationszugang an § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA. Die Länder hätten darauf vertraut, dass die Willensbildung und die damit in Zusammenhang stehenden Unterlagen vertraulich seien und auch nach Abschluss des Vertrages vertraulich blieben. Ohne diese Vertraulichkeit seien offene, konstruktive Verhandlungen unter den Regierungschefs und ihren Gremien zu einer unter den Ländern abgestimmten Rechtsetzung nicht möglich. Die Beschlüsse der Ministerpräsidentenkonferenz seien im Internet einzusehen; insoweit bedürfe es keiner Akteneinsicht nach dem IZG-LSA.

Mit Schreiben vom 25.04.2016 erhob die Klägerin Widerspruch, den sie im Wesentlichen damit begründete, von dem Informationsrecht nach § 1 Abs. 1 IFG Bund, das grundsätzlich mit den Regelungen des IZG-LSA übereinstimme, solle nach der Gesetzesbegründung nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten (insbesondere Gesetzgebung, Kontrolle der Bundesregierung, Wahlprüfung, Wahrung der Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder, parlamentarische Kontakte zu in- und ausländischen sowie supranationalen Stellen), der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben. Verhandlungen zum Abschluss eines Staatsvertrages würden nicht darunter fallen. Auch die Rechtsprechung fordere angesichts des Sinn und Zwecks landes- und bundesgesetzlicher Regelungen zum Informationszugang (Stärkung demokratischer Meinungs- und Willensbildung sowie Kontrolle staatlichen Handelns), dass Bereichsausnahmen im Gesetz klar getroffen werden müssten. Mit den §§ 3-6 IZG-LSA seien abschließende Ausnahmetatbestände getroffen worden, von denen keiner vorliege. Warum der Informationszugang zu den Protokollen und sonstigen Materialien im Zusammenhang mit dem GlüStV nachteilige Beziehungen zu einem anderen Land haben solle, ergebe sich weder aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA, noch erschließe sich dies aus dem Vortrag der Widerspruchsgegnerin. Gesetzliches Leitbild der Regelung – in Anlehnung an die Begründung zum IFG – seien ausdrücklich die auswärtigen Belange der Bundesrepublik Deutschland. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die Regelung auch im Falle der Inlandsbeziehungen zwischen Bundesländern anwendbar sei, so sei jedoch nicht hinreichend deutlich, inwieweit die Offenlegung nachteilige Auswirkungen zu einem anderen Land habe. Nach der Rechtsprechung sei eine Prognose erforderlich, ob durch das Bekanntwerden der Informationen die notwendige Vertraulichkeit der behördlichen Betrachtungen tatsächlich beeinträchtigt werde.

Mit Widerspruchsbescheid vom 13.07.2016, zugestellt am 18.07.2016, wurde der Widerspruch zurückgewiesen. § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA finde auch auf innerstaatliche Beziehungen zu anderen Bundesländern Anwendung. Indem der Gesetzgeber den Ausnahmetatbestand um Beziehungen zum Bund oder einem Land ergänzt habe, sei eindeutig, dass damit innerstaatliche Beziehungen zum Bund und zu anderen Bundesländern gemeint seien. Das Verhältnis zu auswärtigen Ländern sei bereits von der Formulierung „internationale Beziehungen“ umfasst. Zu den prinzipiell geschützten Informationen gehöre der Schriftverkehr ebenso wie Beratungen und Verhandlungen. § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA räume der informationspflichtigen Stelle einen eigenen Beurteilungsspielraum in der Frage ein, was nachteilige Auswirkungen auf die Beziehungen zu einem Land seien. Der Schutzzweck der Norm umfasse gerade auch die Vertraulichkeit in allen Fällen fachlicher Bund-Länder-Zusammenarbeit und des kooperativen Regierungshandelns. Kein Land habe die Informationen freigegeben. Wenn Sachsen-Anhalt sich dem erklärten Willen anderer Bundesländer widersetze, sei die Möglichkeit gegeben, dass diese Länder nicht mehr oder zumindest nicht mehr offen mit Sachsen-Anhalt verhandeln würden, was sich nachteilig auf die Länderbeziehungen auswirke.

Mit der am 12.08.2016 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung wird im Wesentlichen die Begründung des Widerspruchs wiederholt und im Übrigen ausgeführt, Verhandlungen zum Abschluss eines Staatsvertrages würden nicht unter das Ausschlusskriterium der parlamentarischen Angelegenheiten fallen. Erst mit dem Abschluss gegebenenfalls notwendiger formeller Transformationsgesetze greife die in § 1 Abs. 1 IZG LSA geregelte Bereichsausnahme. Nur der Transformationsakt als formelles Gesetz unterfalle nicht dem Anwendungsbereich des IZG-LSA. Dem Schutz der Vertraulichkeit können durch eine entsprechende Aktenführung Rechnung getragen werden, in dem als besonders schutzwürdig erachtete Informationen gesondert geführt würden. Die pauschale Entziehung von Unterlagen konterkariere den vom Gesetzgeber vorgesehenen voraussetzungslosen Informationszugang. Die damit einhergehende informations- und kontrolllose Befugnis zum Abschluss von Staatsverträgen stehe im krassen Widerspruch zur Transparenz parlamentarischer Gesetzgebungsverfahren. Unter dem Deckmantel des drohenden föderativen Vertrauensverlustes führe die Beklagte einen argumentativen Zirkelschluss. Folge wäre, dass jede Weigerung eines Bundeslandes, Informationen herauszugeben, sämtlichen anderen an einem Beratungsverfahren beteiligten Ländern die Lossagung von ihrer Informationspflicht erlaube und damit die völlige Sinnentleerung des IZG-LSA, da sich die Behörden ihren Versagungsgrund im Ergebnis selbst schaffen könnten. Letztlich ergebe sich aus dem Parlamentsinformationsrecht, dass bei abgeschlossenen gubernativen Vorgängen, die der Vertraulichkeit unterliegen, nicht einmal der an sich unantastbare Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung im Bereich der Regierung dem Informationszugang entgegengehalten werden könne.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Bescheides vom 23.03.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 13.07.2016 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin Einsicht zu gewähren in sämtliche Protokolle und sonstigen Materialien der Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag,

hilfsweise der Klägerin Einsicht zu gewähren in diejenigen Protokolle und sonstigen Materialien der Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, welche die Erwägungen zur Bemessung der Übergangsfrist zur Amortisierung von Investitionen binnen 5 Jahren enthalten.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Soweit die Klägerin vortrage, nur der Transformationsakt als formelles Gesetz unterfalle nicht dem Anwendungsbereich des IZG-LSA, verkenne sie, dass allein entscheidend sei, ob materiell Verwaltungstätigkeit oder Rechtsetzung vorliege. Die Klägerin gehe fehl mit ihrem Vortrag, die Gefährdung der geschützten Belange sei nicht hinreichend konkret dargelegt worden. Es genüge die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen auf Beziehungen zu einem anderen Land, wobei der informationspflichtigen Stelle ein weiter Beurteilungsspielraum zustehe. Ob ein Nachteil für die Beziehungen zu einem anderen Bundesland eintreten könne hänge davon ab, welche politischen Ziele das Land Sachsen-Anhalt im Verhältnis zu dem jeweiligen Bundesland verfolge. Mit Blick auf diese Ziele und die insoweit verfolgte politische Strategie könne die Frage beantwortet werden, ob sich die Bekanntgabe von Informationen auf die Beziehungen zu einem Land nachteilig auswirken könne. Nachteil sei, was dem politischen Zielen und der zu ihrer Erreichung verfolgen politischen Strategie abträglich sei. Der Schutzzweck der Norm umfasse die Vertraulichkeit in allen Fällen fachlicher Bund-Länder-Zusammenarbeit und des kooperativen Regierungshandelns. Schutzobjekt sei damit nicht nur das gegenseitige Vertrauen, sondern auch der gemeinsame Arbeitsprozess der Länder. Die Vertraulichkeit sei Geschäftsgrundlage für die Ländergremien bei Vorbereitung der Verhandlungen gewesen. Eine Bekanntgabe würde die Geschäftsgrundlage nachträglich entziehen. Auf die mit E-Mail vom 24.03.2016 eingeleitete Länderumfrage der Senatskanzlei Bremens, in der um Mitteilung gebeten worden sei, ob Bedenken gegen eine Herausgabe der von der Klägerin begehrten Unterlagen bestünden, hätten 10 Länder Stellung genommen und allesamt die Herausgabe der Informationen verweigert. Auch müsse berücksichtigt werden, dass es sich bei den Beratungen und Verhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag nur formal um einen abgeschlossenen Vorgang handele, da die Länder die Verhandlungen um eine Änderung erneut aufgenommen hätten. Würden die Inhalte aus den Verhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag öffentlich gemacht, wäre ein unbeeinflusster Fortgang der auf Vertraulichkeit gründenden Verhandlungen nicht möglich. Bei der Weigerung anderer Länder bezüglich der Bekanntgabe der Informationen sei ein informationsrechtliches Rücksichtnahmegebot zu berücksichtigen, das aus dem Bundesstaatsprinzip resultiere und es gebiete, auf die Belange anderer Bundesländer Rücksicht zu nehmen. Der Hinweis der Klägerin auf das Parlamentsinformationsrecht greife nicht.

Die Klägerin repliziert und legt dar, der Abschluss von Staatsverträgen stelle nicht einmal eine gesetzgeberische Tätigkeit der Regierung Sachsen-Anhalts dar. Man müsse zwischen dem Abschluss des Staatsvertrages als exekutiver Tätigkeit und der Zustimmung durch den Landtag als legislativem Akt unterscheiden. Die Klägerin begehre auch keine Informationen, die einem laufenden Gesetzgebungsverfahren oder laufenden Verhandlungen zu einem Staatsvertrag unterfallen würden. Es gehe um Unterlagen zu einem Staatsvertrag, der längst in Kraft getreten sei. Wenn der Beratungsvorgang und der Entscheidungsfindungsprozess vollständig abgeschlossen seien, sei eine Schutzgutgefährdung im Falle des Informationszugangs nicht zu erkennen. Eine Gefährdung zukünftiger Beratungsprozesse sei allenfalls dann denkbar, wenn es um Beratungen einer institutionalisierten Dauerkonsultation gehe, was hier nicht gegeben sei. Auch sei die Wertung des § 4 Abs. 1 IZG-LSA zu bedenken, der für sämtliche behördlichen Beratungsvorgänge ausdrücklich nur einen zeitlich begrenzten Schutz, niemals aber einen Schutz auf ewig gewähre. Selbst wenn man § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA für einschlägig erachte, sei nicht erwogen worden, inwiefern alle bei der Beklagten vorhandenen Dokumente zur Vorbereitung des GlüStV dem Vertraulichkeitsschutz unterfallen könnten. Gutachten, Statistiken und Berechnungen ebenso wie vorbereitende Entwürfe zur Neuregelung des GlüStV zählten zu den Grundlagen der Willensbildung der Ministerpräsidenten, nicht aber zum geschützten Beratungsprozess im engeren Sinne.

Die Beklagte dupliziert und verweist darauf, dass bei Staatsverträgen anders als bei formellen Gesetzen – die eigentliche Rechtsetzung nicht im Parlament, sondern zwischen den Parteien des Staatsvertrages stattfinde. Materiell liege daher Rechtsetzung vor. Sachlicher Grund für die Ausnahme der Rechtsetzung vom Informationszugang sei es, dass Angelegenheiten, die der Rechtsetzung dienten, ein spezifischer Bereich sei, in dem weisungsunabhängig und nach eigenen Regeln gearbeitet werde. Weder der Gesetzesbegründung noch der Rechtsprechung sei zu entnehmen, dass die Beteiligung am eigentlichen Rechtsetzungsakt in gleicher Weise dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen solle, wie die vorbereitenden Arbeiten an einem Gesetzentwurf. Die Klägerin ziehe für ihre Argumentation § 3 Nr. 3b IFG Bund heran, nicht aber den hier einschlägigen § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA. Abgesehen von den unterschiedlichen Schutzgütern genüge bei § 3 Abs. 1 Nr. 1a IZG-LSA die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen. Die von der Klägerin vorgebrachte Argumentation, zitierte Rechtsprechung und Kommentarliteratur greife nicht.

Ergänzend weist die Beklagte darauf hin, dass die Arbeiten am Entwurf des 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrags andauern würden; nach der noch ausstehenden Unterzeichnung und Ratifizierung in sämtlichen Länderparlamenten solle der 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrag zum 01.01.2018 in Kraft treten.

Abschließend wurde das seit dem 07.06.2017 rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 27.04.2017 in dem Parallelverfahren übersandt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.07.2016 ist rechtmäßig, verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten und unterliegt daher nicht der Aufhebung (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Zugang zu sämtlichen Protokollen und sonstigen Materialien der Beklagten die im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag stehen noch auf die hilfsweise begehrte Einsicht in diejenigen Protokolle und sonstigen Materialien der Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag, welche die Erwägungen zur Bemessung der Übergangsfrist zur Amortisierung von Investitionen binnen 5 Jahren enthalten.

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IZG-LSA hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen u. a. gegenüber den Behörden des Landes (§ 1 Abs. 1 Nr. 1a) IZG-LSA) und den sonstigen Organen und Einrichtungen des Landes, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 IZG-LSA).

Das Informationszugangsgesetz findet auf die Beklagte als oberste Landesbehörde Anwendung. Bei den Unterlagen (Protokolle und sonstigen Materialien der Beklagten im Zusammenhang mit den Vertragsverhandlungen zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag), in die Akteneinsicht begehrt wird, handelt es sich auch um amtliche Informationen im Sinne der Begriffsdefinition in § 2 Nr. 1 IZG-LSA. Danach ist eine amtliche Information jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung, wobei Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollten, nicht dazu gehören. Die Protokolle der Ministerpräsidentenkonferenzen und die weiteren im Einzelnen von der Klägerin bezeichneten Unterlagen, die zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag im unauflösbaren Zusammenhang stehen, sind solche amtlichen Informationen. Diese amtlichen Informationen sind jedoch – wie die Beklagte zu Recht ausführt – nicht im Rahmen der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben zustande gekommen, vielmehr unterfallen sie dem Bereich der Rechtsetzung, der dem Anwendungsbereich des IZG-LSA entzogen ist.

Der Begriff der Verwaltungstätigkeit im Sinne des §§ 1 Abs. 1 IZG LSA ist in einem funktionalen Sinne zu verstehen. Insoweit kommt es nicht auf die Rechtsform der Tätigkeit an, sondern darauf, dass die Tätigkeit im Gegensatz zu Rechtsetzung und Rechtsprechung die Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe darstellt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.09.2016 – 8 A 10342/16 – in: Juris). Die Protokolle der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) und der Konferenz der Chefs der Staats- bzw. Senatskanzleien (CdSK) sowie die den Beratungen zu Grunde liegenden Materialien sind ausschließlich Grundlage rechtsetzender Tätigkeit, denn sie dienten der gemeinsamen Beschlussfassung der Bundesländer zum 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag. Dabei kommt es für den Begriff der Rechtsetzung und damit den Ausschluss der Anwendbarkeit des IZG-LSA nicht darauf an, dass der 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag eines Transformationsaktes durch die Länderparlamente bedurfte. Rechtsetzung ist nicht allein der legislative Gestaltungsakt in Form des parlamentarischen Beschlusses über die Annahme der staatsvertraglichen Regelung, sondern umfasst den gesamten Gestaltungsprozess über die Beratungen der am Staatsvertrag beteiligten Parteien, Entwürfe bis hin zur endgültigen Fassung des Staatsvertrages. Dieser Bereich ist dem grundsätzlich gewährleisteten allgemeinen und umfassenden Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 IZG-LSA entzogen.

Da das IZG-LSA aus den vorstehenden Gründen keine Anwendung findet, kommt es auf die Frage des Ausschlusses vom Informationszugang nach § 3 IZG-LSA nicht an. Aus diesem Grunde war auch dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsbeweisantrag auf Zeugenvernehmung nicht nachzugehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Anordnung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.