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| | Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger kann nicht verlangen, dass der Beklagte die Zuteilung eines Sitzes im Gemeinderat der Beigeladenen zu 2 an den Beigeladenen |
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| | zu 1 für ungültig erklärt. Der Einspruchsbescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 16.07.2004 ist rechtmäßig. |
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| | Der zulässige Einspruch des Klägers hat keinen Erfolg. Der bereits im Einspruchsschreiben gerügte Wahlanfechtungsgrund liegt nicht vor. Gem. § 32 Abs. 2 Satz 1 KomWG ist die Zuteilung eines Sitzes im Gemeinderat für ungültig zu erklären, wenn der Bewerber zur Zeit der Wahl nicht wählbar war. Der Beigeladene zu 1 war indessen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu den maßgeblichen Zeitpunkten der Zulassung des Wahlvorschlags und des Wahltags (vgl. hierzu Kunze/Merk/Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1989, § 8 Rn. 6) zum Gemeinderat der Beigeladenen zu 2 wählbar. |
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| | Neben den allgemeinen Voraussetzungen des § 28 i.V.m. § 12 Abs. 2 Satz 1 GemO für die Wählbarkeit müssen im Fall der unechten Teilortswahl gem. § 27 Abs. 2 Satz 2 GemO die Bewerber im Wohnbezirk, für den sie im Wahlvorschlag aufgestellt sind, wohnen. Dabei genügt insoweit eine Nebenwohnung, wenn der Bewerber in der Gemeinde seine Hauptwohnung hat (vgl. Bock in: Kunze/Bronner/Katz, GemO, § 27 Rn. 9; VwV zu § 27 GemO, Nr. 3 Satz 2). |
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| | Der Rechtsbegriff des Wohnens ist in der Gemeindeordnung nicht näher definiert. Folglich ist auch hier vom öffentlich-rechtlichen Begriff des Wohnens auszugehen, wie er beispielhaft im Steuerrecht in § 8 AO und im Sozialrecht in § 30 Abs. 3 Satz 1 SGB 1 normiert ist (vgl. Bock in: Kunze/Bronner/Katz, GemO, § 27 Rn. 9, § 10 Rn. 2). Danach hat jemand einen Wohnsitz dort, wo er eine Wohnung unter Umständen innehat, die darauf schließen lassen, dass er die Wohnung beibehalten und benutzen wird (so auch VwV zu § 10 GemO, Nr. 1 Satz 2). Mit diesen Tatbestandsmerkmalen knüpft der öffentlich-rechtliche Wohnsitzbegriff an objektive Umstände, nämlich die tatsächliche Gestaltung, an, während - anders als beim Wohnsitzbegriff des Bürgerlichen Rechts - ein Domizilwille als Rechtsfolgewille unbeachtlich ist (vgl. Tipke/Kruse, AO, § 8 Rn. 2; Pahlke/Koenig, AO, 2004, § 8 Rn. 4, jeweils m.w.N.); er spiegelt mit dieser Objektivierung die Rechtslage im Melderecht wider, wo sich der Begriff der Wohnung (§ 11 Abs. 4 MRRG, § 16 MG) und die Bestimmung der Hauptwohnung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 MRRG, § 17 Abs. 2 Satz 1 MG) ebenfalls nach objektiven Kriterien richten (vgl. Belz, Meldegesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl. 1987, § 16 Rn. 5, 8, § 17 Rn. 16). Mit dieser an äußere und folglich nachprüfbare Umstände anknüpfenden „ Verortung “ sowohl des aktiven als auch des passiven Wahlrechts sollen im Interesse der Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 72 Abs. 1 Satz 1 LV) Manipulationen verhindert werden; die Bewertung einer inneren Verbindung und besonderen Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen, die für den für einen bestimmten Wohnbezirk antretenden Kandidaten von Bedeutung sein mag, bleibt demgegenüber dem Wähler überlassen. |
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| | Eine Wohnung in diesem Sinne setzt zum dauerhaften Wohnen geeignete Räumlichkeiten voraus; eine bloße Übernachtungsgelegenheit, insbesondere bei Verwandten oder Bekannten, genügt hingegen nicht (vgl. BFH, Urteil vom 25.01.1989 - I R 205/82 -, BFHE 158, 210 <212>; Pahlke/Koenig, a.a.O., § 8 Rn. 9, m.w.N.). Eine Wohnung hat inne, wer tatsächlich über sie verfügen kann, wobei es auf die zivilrechtlichen Verhältnisse wie etwa eine Mietzahlung nicht ankommt (vgl. BFH, Urteil vom 28.01.2004 - I R 56/02 -, BFH/NV 2004, 917). Darüber hinaus muss die Wohnung als Bleibe dienen, was grundsätzlich jedenfalls dann der Fall ist, wenn sie mit einer gewissen Regelmäßigkeit und Gewohnheit benutzt wird. Ein nur gelegentliches Verweilen während unregelmäßig aufeinander folgender kurzer Zeiträume macht eine Wohnung indessen nicht zur Bleibe; dies gilt insbesondere dann, wenn der Aufenthalt lediglich Besuchs- oder Erholungszwecken dient (vgl. BFH, Urteil vom 23.11.2000 - VI R 165/99 -, BFHE 193, 569 <574>; vom 12.01.2001 - VI R 64/98 -, BFH/NV 2001, 1231; Nds. FG, Beschluss vom 09.09.2004 - 10 V 302/04 -, m.w.N.), der sich letztlich nicht grundsätzlich von einem zur Begründung eines Wohnsitzes - von Ausnahmefällen abgesehen - untauglichen Hotelaufenthalt unterscheidet (siehe hierzu BFH, Urteil vom 24.10.1969 - IV 290/64 -, BFHE 97, 272 <274 f.>). Eine subjektive Komponente hat der öffentlich-rechtliche Wohnsitzbegriff nur insoweit, als die tatsächlichen Verhältnisse dann den Schluss auf eine auch zukünftige Nutzung der Wohnung erlauben, weil ein - objektiv realisierbarer - Wille vorhanden ist (vgl. BFH, Urteil vom 23.11.2000 - VI R 165/99 -, BFHE 193, 569 <574>; BSG, Urteil vom 25.08.1994 - 2 RU 14/93 -; siehe zum Ganzen auch Bock, a.a.O., § 10 Rn. 3 ff.). |
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| | Bei der hiernach erforderlichen Bewertung der äußeren Umstände kommt der formellen melderechtlichen Situation wegen der Vergleichbarkeit der tatbestandlichen Voraussetzungen eine gewisse Indizwirkung zu. Zwar enthält das Kommunalwahlrecht - anders als die Vorschriften über die Wahl des Bundestags und des Landtags in § 16 Abs. 1 Nr. 1 BWO, § 2 Abs. 2 Nr. 1 MRRG bzw. § 11 Abs. 1 LWO - in § 3 Abs. 1 KomWO keine ausdrückliche Festlegung, wonach die Eintragung ins Wählerverzeichnis ausgehend vom Melderegister erfolgt. Es entspricht aber einem praktischen Bedürfnis, dass die Gemeinde, der in der Regel keiner anderen Erkenntnisse zu Gebote stehen, sowohl bei der Aufstellung des Wählerverzeichnisses als auch bei der Prüfung der Wahlvorschläge das Melderegister zugrunde legt (siehe Bock, a.a.O., § 10 Rn. 5; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag - Kommentar zum BWG, 7. Aufl. 2002, § 12 Rn. 15, S. 269). Eine Tatbestandswirkung, wie sie teilweise in Zweitwohnungssteuerrecht durch den Verweis auf die formellen melderechtlichen Verhältnisse angeordnet ist (vgl. hierzu BFH, Urteil vom 05.03.1997 - II R 41/95 -, BFHE 182, 249; Beschluss vom 28.02.2003 - II B 9/02 -, BFH/NV 2003, 837), entfaltet die Eintragung ins Melderegister indessen mangels öffentlichen Glaubens nicht; vielmehr steht sie gem. § 4a MRRG, § 12 Abs. 1 MG unter dem Vorbehalt der Änderung von Amts wegen, wenn sie dem materiellen Melderecht nicht entspricht (vgl. auch Schreiber, a.a.O., § 12 Rn. 16, S. 272). Auch wenn der Wohnsitz demnach im Ansatz unabhängig vom Inhalt des Melderegisters zu bestimmen ist (siehe BFH, Urteil vom 14.11.1969 - II R 95/68 -, BFHE 97, 425 <428>), so bleibt eine abweichende Beurteilung gleichwohl die Ausnahme. Das Melderegister beruht in aller Regel allein auf den Angaben des Meldepflichtigen, da die Behörde keinen näheren Einblick in dessen persönliche Lebensumstände hat und die Meldebehörde sich nicht zuletzt angesichts der Möglichkeiten einer Massenverwaltung auf eine bloße Plausibilitätskontrolle beschränken kann. Nur dann, wenn es Hinweise darauf gibt, dass die Angaben nicht zutreffen, bedarf es weiterer Ermittlungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.10.1991 - 1 C 24.90 -, BVerwGE 89, 110 <114 f.>; siehe auch Hess. VGH, Urteil vom 13.11.1990 - 11 UE 4950/88 -, NVwZ-RR 1991, 357 <358>; zum Wahlrecht OVG Bremen, Beschluss vom 19.05.1979 - WP 1/79 -, DÖV 1980, 57 <58 f.>; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 03.06.1975 - 2 BvC 1/74 -, BVerfGE 40, 11 <33 f.>). |
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| | Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist davon auszugehen, dass der Beigeladene zu 1 die Wählbarkeitsvoraussetzungen erfüllte; denn zu den maßgeblichen Zeitpunkten wohnte er i.S.v. § 27 Abs. 2 Satz 2 GemO in..., weil er dort über eine Nebenwohnung verfügte. |
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| | Allerdings bestand hier Anlass, die Eintragung im Melderegister nicht unbesehen der Beurteilung der wahlrechtlichen Fragen zugrunde zu legen; eine Überprüfung der diesbezüglichen Sach- und Rechtslage durch die Wahlbehörde war schon deswegen angezeigt, weil die Wohnmöglichkeit auf dem Betriebsgrundstück in ... entfallen war. Die Gemeindeverwaltung selbst hat dies letztlich nicht verkannt und hat - wenn auch auf der Grundlage einer überholten Rechtsauffassung (vgl. § 37 Abs. 2 MG a.F. sowie Kunze/Merk/Quecke, a.a.O., § 6 Rn. 7) - die Frage der melderechtlichen Hauptwohnung des Beigeladenen zu 1 untersucht. Nach der Klarstellung der Rechtslage durch die Rechtsaufsichtsbehörde war gerade die darauf folgende Reaktion des Beigeladenen zu 1 dazu angetan, Bedenken gegen die Verlässlichkeit seiner Angaben zu wecken. Die behauptete Trennung von seiner Ehefrau gerade zu diesem Zeitpunkt hätte zwar eine rein zufällige zeitliche Koinzidenz darstellen können; die mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Behörden haben den Wahrheitsgehalt der Getrenntlebenserklärung ausweislich verschiedener Aktenvermerke indessen angezweifelt; die Aussage des Beigeladenen zu 1 vor dem Verwaltungsgericht hat diese Einschätzung bestätigt. Ob der Wahlbehörde eine Nachfrage nach den ehelichen Lebensverhältnissen des Beigeladenen zu 1 versagt war, weil damit ein unantastbarer Bereich privater Lebensführung betroffen war, bedarf keiner Prüfung. Denn von rechtlichem Interesse war hier - auch ausgehend von den Angaben des Beigeladenen zu 1 zum Zeitpunkt des Getrenntlebens - das Vorliegen eines Nebenwohnsitzes in .... Die Befragung von Nachbarn mag dabei ein durchaus taugliches Mittel sein und verwertbare Erkenntnisse erbringen; die Übersendung vorformulierter und letztlich wenig aussagekräftiger Erklärungen kann diesen Zweck indessen nur unvollständig erfüllen. |
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| | Aufgrund der insoweit glaubhaften Einlassungen des Beigeladenen zu 1 ist davon auszugehen, dass dieser jedenfalls schon seit Anfang 2004 im Haus seines Sohnes über eine Wohnmöglichkeit verfügte. Dabei kann dahinstehen, bis zu welchem Zeitpunkt er das Gästezimmer benutzt und wann er die Ende 2003 fertig gestellte Einliegerwohnung übernommen hat. Mit der Überlassung eines Gästebettes an einen gelegentlichen Logiergast werden die Anforderungen an eine Wohnung im genannten Sinne zwar nicht erfüllt. Anders stellt sich die Rechtslage aber dar, wenn wie hier der Nutzer eines Gästezimmer - letztlich aufgrund familiärer Verbundenheit - darauf ständig und nach eigenem Belieben zurückgreifen kann. Dann besteht insoweit kein Unterschied zur - abgeschlossenen - Einliegerwohnung, denn beide Räumlichkeiten sind in gleicher Weise grundsätzlich zur Schaffung eines Lebensmittelpunkts geeignet; unbeachtlich ist, dass sie - der Eigenart der Nebenwohnung entsprechend - dazu nicht werden. Auf die dieser Nutzungsmöglichkeit zugrunde liegenden zivilrechtlichen Verhältnisse kommt es dabei nicht an; deswegen bedarf es keiner Prüfung, ob das vom Beigeladenen zu 1 behauptete „Tauschgeschäft“ zwischen Vater und Sohn - kostenfreies Wohnen gegen kostenlose Überlassung des Geschäftsbetriebes - plausibel erscheint. Das Gästezimmer und später die Wohnung hat der Beigeladene zu 1 auch immer wieder genutzt, wenn er sich, insbesondere im Anschluss an seine damalige Tätigkeit als Ortsvorsteher oder nach einem sehr langen Arbeitstag, den Heimweg nach ... ersparen wollte. Auch dieser Hintergrund spricht gegen die vom Verwaltungsgericht angenommene Einstufung einer bloß besuchsweisen Übernachtungsmöglichkeit. Die Rechtsprechung verneint das Vorliegen eines Wohnsitzes nämlich insbesondere dann, wenn Besuchs- und Erholungszwecke im Mittelpunkt stehen (vgl. BFH, Beschluss vom 27.09.1999 - I B 83/98 -, BFH/NV 2000, 673); das ist hier aber ersichtlich nicht der Fall. Schließlich sind die Modalitäten der Nutzung wie etwa die Reinigung oder das gemeinsame Frühstück, auf die das Verwaltungsgericht ebenfalls abgestellt hat, für die rechtliche Bewertung unerheblich. |
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| | Soweit der Kläger im Berufungsverfahren schließlich vorträgt, die unrichtige Angabe des Hauptwohnsitzes im Wahlvorschlag habe nach § 17 Abs. 3 KomWO nach der Zulassungsentscheidung nicht mehr korrigiert werden dürfen, so macht er damit wohl einen Anfechtungsgrund nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG (Mangel in der Wahlvorbereitung) geltend. Ungeachtet der Frage, wie dieser Einwand in der Sache zu bewerten ist, kann er damit aber schon deswegen nicht durchdringen, weil er dies nicht fristgerecht im Einspruch vorgetragen hat. |
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| | Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. |
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| Beschluss
vom 24. Mai 2006 |
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