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| Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung ist auch sonst zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 15.06.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20.11.2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Denn die darin nach § 20 LVwVG verfügte Zwangsgeldandrohung verstößt gegen § 2 LVwVG, weil die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 mangels hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt im Sinne des § 2 LVwVG ist. Sie ist demzufolge ebenso wie die ihr rechtliches Schicksal insoweit teilende (vgl. § 24 LGebG) Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
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| Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt. Die Vorschrift regelt eine allgemeine Voraussetzung für Maßnahmen, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden, und gilt demzufolge auch bereits für eine Zwangsmittelandrohung nach § 20 LVwVG. Sie ermöglicht nur die Vollstreckung eines im Sinne inhaltlich hinreichender Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG) vollstreckungsfähigen Verwaltungsakts als Grundlage (Titel) der Verwaltungsvollstreckung. Denn die für Einleitung und Durchführung der Verwaltungsvollstreckung erforderliche konkrete Feststellung, dass der Pflichtige seine Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt noch nicht erfüllt hat (vgl. auch § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG), ist nur bei einem inhaltlich hinreichend bestimmten Verwaltungsakt möglich. Ist ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig, schließt dieser Mangel Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung aus (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.11.1980 - 10 S 890/80 - und vom 09.04.1981 - 10 S 2129/80 - VBlBW 1982, 97 <98>; OVG Hamburg, Urteil vom 03.07.1952 - OVG Bf. II 604/51 - VwRspr Bd. 5 Nr. 117; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.01.1998 - 10 B 3029/97 - BRS 60 Nr. 171; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.07.2012 - 22 ZB 12.204 - juris; Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Auflage, § 1 Rn. 3; Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, 1997, S. 177 f.; Sadler, VwVG, VwZG, 8. Auflage, § 6 Rn. 13; Schneider, LVwVG, § 1 Rn. 4). Das gilt auch dann, wenn der Bestimmtheitsmangel "nur" zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts infolge Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 i.V.m. § 44 Abs. 1 LVwVfG) führt. Denn auch ein - bestandskräftiger oder sofort vollziehbarer - wirksamer, aber inhaltlich unbestimmter Verwaltungsakt ist nicht vollstreckungsfähig. Insoweit erfährt der tragende Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit einer Grundverfügung nicht ankommt (BVerwG, Urteil vom 13.03.1984 - 4 C 31.81 - NJW 1984, 2591 <2592>; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss des 1. Senats vom 07.12.1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290), eine Ausnahme. Die Unbestimmtheit der Grundverfügung "infiziert" eine zu ihrer Durchsetzung ergehende Vollstreckungsmaßnahme (vgl. Lemke, a.a.O.). |
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| Das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 LVwVfG erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum Anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13.10.2010 - 7 B 50.10 - juris Rn. 8 und Urteil vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 m.w.N.). Dabei muss sich die “Regelung“ (§ 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 25.04.2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 m.w.N.). Will oder muss die Behörde dem Betroffenen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Freiheit überlassen, selbst auszuwählen, mit welchem Mittel das mit dem Verwaltungsakt verfolgte Ziel erreicht werden soll, kann oder muss sie sich auf die Angabe eines Zieles beschränken. Das gilt gerade auch bei Verpflichtungen, welche in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis über das Grundeigentum eingreifen. Insoweit kann es demzufolge geboten sein, die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gering zu halten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <339, 341>). Auch ein solcher, nur das Ziel regelnder Verwaltungsakt kann vollstreckungsfähig sein, vorausgesetzt, das Ziel ist inhaltlich hinreichend bestimmt bezeichnet (vgl. Lemke, a.a.O. S. 179). |
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| Gemessen daran ist die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 "Sofern das Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet werden sollte, sind die Außenwände in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten." kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt i. S. des § 2 LVwVG. Sie ist inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. |
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| Die Nebenbestimmung schreibt dem Kläger unter der - hier eingetretenen - Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG), dass das genehmigte Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet wird, zur Sicherstellung der gesetzlichen, insbesondere naturschutzrechtlichen (vgl. §§ 13 ff. BNatSchG), Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO) ein positives Tun im Sinne einer erzwingbaren Auflage vor (§ 36 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Die Auflage bezeichnet zwar den Gegenstand dieser Handlungspflicht (Außenwände des Melkhauses) hinreichend bestimmt. Das trifft aber nicht für ihren weiteren Regelungsgehalt "in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten" zu. Insoweit ist der im objektiven Erklärungswert der Auflage zum Ausdruck kommende behördliche Wille unterschiedlicher subjektiver Bewertung zugänglich. |
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| Das Landratsamt hat sich zur Erreichung des mit der Auflage verfolgten naturschutzrechtlichen Zieles, eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die farbliche Gestaltung der Außenwände des Melkhauses zu vermeiden, erkennbar darauf beschränken wollen, dem Kläger als Bauherrn lediglich dieses Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten Farbe selbst zu überlassen. Das ist zwar - wie dargelegt - im Grundsatz rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat ihr naturschutzrechtliches Ziel jedoch, auch wenn die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gegebenenfalls gering zu halten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990. a.a.O.), inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Ihre Formulierung "landschaftlich unauffälliger Farbton" eröffnet einen weiten Wertungsspielraum, der ohne eine weitere Konkretisierung offen lässt, welcher farbliche Außenanstrich noch oder nicht mehr zulässig ist. Sie bezieht sich nach der auch für den Kläger erkennbaren Zielrichtung der - nicht weiter begründeten - Auflage zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 zwar nicht auf irgendeine Landschaft, sondern nur auf diejenige in der Umgebung des Melkhauses. Sie präzisiert aber nicht hinreichend, welche - dem Kläger prinzipiell freigestellte - Farbtöne in dieser Landschaft "auffällig" oder "unauffällig" sind. Zwar mag die Formulierung einzelne für jeden vor Ort und zu jeder Jahreszeit und Witterung eindeutig als landschaftlich auffällig erkennbare Farbtöne wie Rot oder Gelb ausschließen oder umgekehrt für jeden dort eindeutig als landschaftlich unauffällig erkennbare Farbtöne in Dunkelbraun zulassen. Im Übrigen ist jedoch in Anbetracht sowohl der Variationsbreite möglicher Farbtöne (vgl. etwa den RAL-Farbkatalog) und Lichtverhältnisse als auch jahreszeitlich- und witterungsbedingt unterschiedlicher Farben der Landschaft selbst (grüne Wiesen im Sommer, weiße schneebedeckte Wiesen im Winter) eine klare, keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugängliche und insbesondere auch für eine mögliche Vollstreckung der Auflage nötige Abgrenzung eines "landschaftlich auffälligen" von einem "landschaftlich unauffälligen" Farbanstrich des genehmigten Melkhauses in der konkreten Umgebung des Bauvorhabens nicht möglich. Das gilt gerade auch für grüne Farbtöne, wie der RAL-Farbkatalog verdeutlicht. |
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| Will die Behörde eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch den Außenanstrich eines Gebäudes im Außenbereich vermeiden, muss sie deshalb entweder dem Bauherrn - vor allem, wenn er damit einverstanden ist - eine Auswahl zulässiger konkreter Farbtöne positiv vorgeben oder aber, wenn sie nicht übermäßig in seine Verfügungsbefugnis eingreifen will, sich darauf beschränken, nur eine Auswahl unzulässiger konkreter Farbtöne zu bezeichnen. Dass dies ohne Weiteres möglich und zumutbar ist, zeigt schon die Tatsache, dass das Landratsamt in Satz 2 derselben Nebenbestimmung für den Anstrich der sägerauen Holzverschalung des Milchviehlaufstalles den Farbton "dunkelbraun" vorgeschrieben hat. Es ist auch nicht Aufgabe des Klägers, sich nach Erlass der Baugenehmigung bei der Behörde nach der Zulässigkeit des von ihm gewählten Farbtons zu erkundigen. Aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 37 Abs. 1 LVwVfG folgt vielmehr das Gegenteil. Schon aus dem Regelungsgehalt der Auflage selbst muss hinreichend bestimmt oder jedenfalls bestimmbar sein, welcher Farbanstrich vorgeschrieben ist. Unklarheiten muss der Adressat nicht in Eigeninitiative aufklären. Diese gehen vielmehr zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 - BVerwGE 41, 306, und vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301 <317>; Kopp/Ramsauer VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 37 Rn. 5). |
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| Nicht gefolgt werden kann der sinngemäßen Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Regelungsgehalt der streitigen Auflage sei jedenfalls hinsichtlich solcher Farbtöne hinreichend bestimmt und vollstreckungsfähig, die "ohne vernünftige Zweifel und ohne vernünftige subjektiv verschiedene Bewertungsmöglichkeiten" als landschaftlich unauffällig oder auffällig anzusehen seien. Einer solchen, gleichsam geltungserhaltend-reduzierenden Auslegung der Nebenbestimmung steht hier bereits der erkennbare Wille der Behörde entgegen, dem Kläger nur das Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten farblichen Gestaltung selbst zu überlassen. Ungeachtet dessen schließen aber auch Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots sowie die berechtigten Interessen des Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts eine solche Auslegung aus. Das Bestimmtheitsgebot dient der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit. Unklarheiten im objektiven Erklärungswert gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteile vom 12.01.1973 und vom 18.04.1997, a.a.O.). Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ließe sich in vielen Fällen unbestimmt weit gefasster Handlungsgebote im Nachhinein ein bestimmbarer und vollstreckungsfähiger "Kern" identifizieren. Denn jedem unbestimmten Handlungsgebot wird zumeist auch irgendeine Handlung zuzuordnen sein, die eindeutig darunter oder auch nicht mehr darunter fällt, unabhängig davon, ob der Verwaltungsakt den Anforderungen des § 37 Abs. 1 LVwVfG entspricht oder nicht. Dadurch würde der Zweck des Bestimmtheitsgebots unterlaufen, gerade auch die Grenzen des durch den Verwaltungsakt geforderten Handelns hinreichend bestimmt aufzuzeigen. Die Behörde könnte den Verfügungssatz des Handlungsgebots in der Grundverfügung zunächst unbestimmt weit fassen und im Vollstreckungsverfahren geltend machen, jedenfalls ein ganz bestimmtes, von ihr selbst - im Nachhinein bezeichnetes - Handeln sei vom Verwaltungsakt erfasst und der Verwaltungsakt insoweit vollstreckungsfähig. Damit würden Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots verfehlt, dem Adressaten schon mit Erlass der Grundverfügung zu verdeutlichen, welches konkrete Tun von ihm erwartet wird, und eine ohne Weiteres vollstreckungsfähige Grundlage zu schaffen. |
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| Das Landratsamt hat die streitige Auflage schließlich auch nicht nachträglich durch eine präzisierende Ergänzung inhaltlich hinreichend bestimmt gemacht (vgl. zu dieser Möglichkeit Sadler, a.a.O. Rn. 6). Die in der Begründung der angefochtenen Zwangsmittelandrohung und im dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums angestellten Erwägungen zur Auslegung der Auflage sind schon deshalb keine solche Ergänzung, weil sie lediglich zur Begründung der Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung dienen. Ob im Übrigen der vorhandene grüne Anstrich des Melkhauses gegen baurechtliche oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, insbesondere weil er - wie der Beklagte geltend macht - das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt oder gar verunstaltet, ist für die Rechtmäßigkeit der ausschließlich zur Durchsetzung der Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 ergangenen Zwangsgeldandrohung unerheblich. |
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| Beschluss vom 10. Januar 2013 |
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| Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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