Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 01. Juli 2014 - B 5 K 12.951

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger macht Ansprüche wegen einer seiner Meinung erfolgten bzw. geschuldeten gesetzlichen Überleitung vom Amt eines Zweiten Konrektors der Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage in das Amt eines Zweiten Konrektors der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage geltend.

1. Der im Jahr 1947 geborene Kläger stand als Zweiter Konrektor im Dienst des Beklagten. Er trat mit Ablauf des 31. Juli 2011 wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand. Nachdem der Kläger zunächst als Lehrer tätig gewesen war, wurde er mit Wirkung vom 1. August 2002 zum Zweiten Konrektor an der (damaligen) Volksschule ...(Grund- und Hauptschule) - später Grund- und Mittelschule ... - ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage eingewiesen. Diese Zuordnung ergab sich aus der bis Ende 2010 auch für Beamte des Beklagten einschlägigen Fassung der Anlage I - Bundesbesoldungsordnungen A und B - zu § 20 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG). Diese Anlage wies unter Besoldungsgruppe A 12 das folgende funktionsbezogene Amt aus: „Zweiter Konrektor - einer Grundschule, Hauptschule oder Grund- und Hauptschule mit mehr als 540 Schülern“; die zugehörige Fußnote 7 lautete „Erhält eine Amtszulage nach Anlage IX“.

Mit Wirkung vom 1. Januar 2011 wurde das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) für die im Dienst des Beklagten stehenden Beamten durch das Bayerische Besoldungsgesetz (BayBesG) vom 5. August 2010 abgelöst. Nach der gesetzlichen Überleitungsvorschrift des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBesG in der ab dem 1. Januar 2011 geltenden Fassung gelten Beamte, deren Ämter am 31. Dezember 2010 (unter anderem) in der Besoldungsordnung A des Bundesbesoldungsgesetzes ausgebracht waren, als in die in der Besoldungsordnung A des Bayerischen Besoldungsgesetzes ausgebrachten Ämter übergeleitet, soweit sich durch das Bayerische Besoldungsgesetz die Einstufung, Amtszulagen (AZ) oder Amtsbezeichnungen ändern. Anlage 11 zum Bayerischen Besoldungsgesetz enthält eine Überleitungsübersicht, in der die bisherigen Amts- und Funktionsbezeichnungen samt alter Besoldungsgruppe und etwaiger Amtszulage einerseits und die neuen Amtsbezeichnungen samt neuer Besoldungsgruppe und etwaiger Amtszulage andererseits einander gegenüber gestellt werden. Die maßgebliche Passage lautet wie folgt:

Bisherige Amtsbezeichnung: „Zweiter Konrektor, Zweite Konrektorin“; bisherige Funktionsbezeichnung: - einer Grundschule, Hauptschule oder Grund- und Hauptschule mit mehr als 540 Schülern und Schülerinnen -; alte Besoldungsgruppe: A 12 + AZ (208,47 EUR).

Neue Amtsbezeichnung: „Zweiter Konrektor, Zweite Konrektorin“, neue Besoldungsgruppe: A 13 + AZ (170,37 EUR).

2. Mit Schreiben vom 26. Juli 2012 an die Regierung von ... machten die Bevollmächtigten des Klägers geltend, dass dieser mit Wirkung vom 1. Januar 2011 vom Amt eines Zweiten Konrektors der Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage gesetzlich in das Amt eines Zweiten Konrektors der Besoldungsgruppe A 13 mit Amtszulage übergeleitet worden sei. Sie forderten die Regierung auf, entsprechende Gehalts- und Pensionsansprüche anzuerkennen und auszuzahlen.

Die Regierung erwiderte mit Schreiben vom 9. Oktober 2012, das mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, dass sie die geltend gemachten Ansprüche nicht anerkennen könne. Sie traf dabei folgende Feststellung: „Wir stellen daher hiermit verbindlich fest, dass Herr B. von der Überleitung der Ämter von Funktionsträgern an Grund- und Hauptschulen zum 01.01.2011 nicht erfasst worden ist und ihm auch von diesem Zeitpunkt an Dienstbezüge weiterhin nur nach Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage zustanden.“ Die Regierung begründete ihre Auffassung damit, dass das Amt des Zweiten Konrektors der Grund- und Mittelschule ... von der gesetzlichen Stellenhebung nicht erfasst sei, weil die Zahl der dortigen Schülerinnen und Schüler zum maßgeblichen Stichtag (1. Oktober 2010) auf nicht mehr als 540 abgesunken gewesen sei. Das Amt des Zweiten Konrektors an Schulen mit weniger als 540 Schülern sei in den Regelungen zur gesetzlichen Überleitung nicht erwähnt, weil dieses Amt bzw. diese Funktion schon im damaligen Recht nicht vorgesehen gewesen sei. Seit Absinken der Schülerzahl unter die Grenze von 540 Schülern habe der Kläger das Amt eines Zweiten Konrektors nur noch aufgrund Besitzstandswahrung inne gehabt, weil ihm sein Amtsstatus nicht habe entzogen werden sollen. Infolge dessen errechne sich auch die Versorgung des Klägers nur aus der Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage.

Hiergegen erhoben die Bevollmächtigten des Klägers mit Schreiben vom 24. Oktober 2012 Widerspruch, den sie insbesondere damit begründeten, dass der Kläger vollumfänglich den Verantwortungsbereich des Ersten Konrektors ausgeführt habe, da der Erste Konrektor die der Grund- und Hauptschule ... angegliederte Grundschule in ... geführt habe. Da der Erste Konrektor zum 30. Juni 2010 in Ruhestand versetzt und die Stelle nicht neu besetzt worden sei, habe der Kläger als Zweiter Konrektor in den Jahren 2010 und 2011 allein verantwortlich die Aufgaben des einzigen Konrektors ausgeübt.

Die Regierung von ... wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2012 zurück. Nicht maßgeblich für die Frage der Überleitung sei, welche dienstlichen Aufgaben dem Kläger vom Schulleiter konkret übertragen gewesen seien, etwa ob er deswegen, weil der (Erste) Konrektor überwiegend nicht in ... sondern in ... tätig gewesen sei, in ... Aufgaben wahrgenommen habe, die an anderen Schulen von (Ersten bzw. einzigen) Konrektoren erledigt würden. Bei der im Widerspruch angesprochenen „Grundschule in ...“ handele es sich um einen Teil der Grundschule ... der sich in einem auswärtigen Schulgebäude befinde und der bei der Ermittlung der Schülerzahl an der Grund- und Mittelschule ... einbezogen worden sei. Weiter sei besoldungsrechtlich nicht von Bedeutung, dass der Kläger nach dem Ausscheiden des (Ersten) Konrektors vertretungsweise die Aufgaben eines (einzigen) Stellvertreters des Schulleiters übernommen habe. Er sei dennoch im Amt eines Zweiten Konrektors geblieben, und die Frage seiner eventuellen Überleitung in ein höheres Amt beurteile sich nach den für Zweite Konrektoren geltenden Überleitungsvorschriften. Dass Beamte deswegen als nicht übergeleitet behandelt würden, weil ihre Schulen zum maßgeblichen Stichtag die für eine Überleitung nötigen Schülerzahlen nicht mehr aufwiesen, sei kein Einzelfall. Zum Überleitungstermin 1. Januar 2011 seien hiervon vor allem Konrektoren betroffen gewesen.

3. Mit Schriftsatz vom 22. November 2012, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am 28. November 2012 eingegangen, erhoben die Bevollmächtigten des Klägers sinngemäß Klage gegen den Bescheid vom 9. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Oktober 2012 und machten die dem Kläger ihrer Meinung nach zustehenden Gehalts- und Pensionsansprüche geltend. Sie beantragen zuletzt:

Es wird festgestellt, dass der Kläger ab dem 1. Januar 2011 in die Besoldungsgruppe A 13 + AZ eingestuft und nach ihr zu besolden ist.

Zur Begründung der Klage wird wie in der Widerspruchsbegründung auf die faktische Tätigkeit des Klägers als Erster Konrektor Bezug genommen. Zudem berufen sich die Bevollmächtigten des Klägers auf eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes sowie eine Verletzung der Fürsorgepflicht wegen unterbliebenen Hinweises auf die Nichtüberleitung.

Die Regierung von ... beantragt für den Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verwies sie mit Schriftsatz vom 14. Januar 2013 auf die Ausführungen im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid sowie auf Ziffer 104.2.1 der Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Besoldungsrecht und Nebengebieten (BayVwVBes), Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 22. Dezember 2010 (Az. 23-P 1502/1 - 022 - 16 997/10, FMBl 2011, 9; StAnz 2011, Nr. 2). Nach Auffassung des Beklagten ergibt sich die Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Bescheides konkludent durch die Beamtengesetze. Dem Amt eines Beamten und Ruhestandsbeamten im statusrechtlichen Sinne komme eine so zentrale Funktion im Beamtenrecht zu, dass die Frage, ob der Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 2011 gesetzlich in ein höheres Amt übergeleitet wurde, nicht habe offen gelassen werden können. Die Regierung von ... habe den Kläger zur Durchsetzung von finanziellen Ansprüchen schwerlich an das Landesamt für Finanzen verweisen können, das dann inzident über die zugrunde liegende beamtenrechtliche Statusfrage hätte entscheiden sollen oder müssen.

Mit Schriftsatz vom 19. Februar 2013 wiederholten die Bevollmächtigten des Klägers ihre Ausführungen aus der Klagebegründung. Der Beklagte wies mit Schriftsatz vom 11. Juni 2014 auf die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 10. Mai 2011 (Az. II.5-5 P 4012-6.132 434, KWMBl 2011, 106) zur Zuordnung der in diesem Geschäftsbereich ausgeübten Funktionen zu Ämtern der Bayerischen Besoldungsordnungen hin. Auch aus dieser ergebe sich kein Ansatzpunkt für eine Besoldung des Klägers nach der Besoldungsgruppe A 13 + AZ und für eine entsprechende Berechnung seines Ruhegehalts. Die Bevollmächtigten des Klägers erwiderten mit Schriftsatz vom 20. Juni 2014, dass die damalige Schulleiterin den Kläger im Frühjahr 2010 gefragt habe, ob er damit einverstanden sei, dass die Stelle des Ersten Konrektors für das Schuljahr 2010/2011 nicht ausgeschrieben werde. Der Kläger sei zur Ausführung der Aufgabe des Ersten Konrektors in der Lage und dafür vorgesehen gewesen.

Das Landesamt für Finanzen, Dienststelle A., Bezügestelle Versorgung, legte mit Schreiben vom 16. Juni 2014 die Versorgungsakte des Klägers sowie eine Berechnung fiktiver Versorgungsbezüge zum 1. August 2011 für den Fall einer Berechnung aus der Besoldungsgruppe A 13 + AZ vor. Das Landesamt für Finanzen, Dienststelle W., Bezügestelle Besoldung - Familienkasse, legte mit Schreiben vom 20. Juni 2014 die Besoldungsakte des Klägers sowie eine Bezügesimulation für eine etwaige monatliche Nachzahlung im Fall der Überleitung in das Amt eines Zweiten Konrektors der Besoldungsgruppe A 13 + AZ ab 1. Januar 2011 bis zum Eintritt in den Ruhestand vor.

4. In der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 2014 wurde mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage erörtert. Hinsichtlich des weiteren Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen. Ergänzend wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

1. Die mit dem zuletzt gestellten Feststellungsantrag zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Kläger ist nicht seit dem 1. Januar 2011 in die Besoldungsgruppe A 13 + AZ eingestuft. Dementsprechend bestimmt sich auch seine Besoldung (im Zeitraum 1. Januar 2011 bis zum Ruhestandseintritt 31. Juli 2011) bzw. seine Versorgung (ab dem 1. August 2011) nicht nach der Besoldungsgruppe A 13 + AZ, sondern - wie zuvor - nach der Besoldungsgruppe A 12 + AZ. Diese unmittelbar kraft Gesetzes bestehende, keine personalrechtliche Einzelfallmaßnahme erfordernde Rechtslage konnte der Beklagte, vertreten durch die für statusrechtliche Entscheidungen zuständige Regierung von ..., auch zur Klarstellung mit dem feststellenden Bescheid vom 9. Oktober 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. Oktober 2012 gegenüber dem Kläger festhalten. Angesichts der von den Klägerbevollmächtigten mit Schreiben vom 26. Juli 2012 gegenüber der Regierung geltend gemachten Zahlungs- und Feststellungsansprüche bestand ein Bedürfnis nach klarstellender Regelung im Verwaltungsverfahren, das die Befugnis zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts eröffnet. Hiermit wird letztlich auch ein im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Verwaltungsprozess begründet, für dessen Klärung die Feststellungsklage - trotz ihrer grundsätzlichen Subsidiarität - als statthafte Klageart eröffnet ist.

a) Als Rechtsgrundlage für die vom Kläger geltend gemachte gesetzliche Überleitung seines Amtes eines Zweiten Konrektors in die höhere Besoldungsgruppe kommt allein die Überleitungsvorschrift des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBesG in der ab 1. Januar 2011 geltenden Fassung in Betracht. Das Bayerische Besoldungsgesetz wurde als § 1 des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern vom 5. August 2010 verkündet (GVBl 2010, 410). Nach Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBesG gelten Beamte, deren Ämter am 31. Dezember 2010 (unter anderem) in der Besoldungsordnung A des Bundesbesoldungsgesetzes ausgebracht waren, als in die in der Anlage 11 ausgebrachten Ämter übergeleitet, soweit sich durch das Bayerische Besoldungsgesetz die Einstufung, Amtszulagen oder Amtsbezeichnungen ändern (Anlage 11 Abschnitt 1). Der in Anlage 11 Abschnitt 1 zum Bayerischen Besoldungsgesetz enthaltenen Überleitungsübersicht ist zu entnehmen, dass Ämter mit der bisherigen Amtsbezeichnung „Zweiter Konrektor, Zweite Konrektorin“ und der bisherigen Funktionsbezeichnung „- einer Grundschule, Hauptschule oder Grund- und Hauptschule mit mehr als 540 Schülern und Schülerinnen -“, die bislang der Besoldungsgruppe A 12 + AZ zugewiesen waren, nunmehr unter der Amtsbezeichnung „Zweiter Konrektor, Zweite Konrektorin“ ohne gesetzliche Zuordnung von Funktionsbezeichnungen in die Besoldungsgruppe A 13 + AZ eingestuft sind.

Ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf zum Neuen Dienstrecht in ... (LT-Drs. 16/3200 S. 438 f.) scheidet eine gesetzliche Überleitung allerdings in den Fällen aus, in denen dem Beamten ein Amt aufgrund besitzstandswahrender Vorschrift (s. die frühere Regelung des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BayBesG a. F.) nicht entzogen wurde. Dementsprechend lauten Sätze 5 und 6 der Ziffer 104.2.1 BayVwVBes vom 22. Dezember 2010: „Ist ein am 31. Dezember 2010 vorhandenes Amt von einem gesetzlichen Bewertungskriterium (z. B. Planstellen, Schülerzahlen) abhängig, und erhalten die Beamten und Beamtinnen die Besoldung dieses Amtes nur aufgrund der Sonderregelung des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BayBesG a. F., erfolgt keine Überleitung. Insoweit gilt auch hier der in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Grundsatz, dass ein im Wege des Vertrauensschutzes aufrechterhaltener Besoldungsstatus nicht an strukturellen Verbesserungen des früheren Statusamtes teilnehmen kann.“

Dieser Wille des Gesetzgebers kommt auch im Fall des Klägers zum Tragen. Wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend angegeben haben, wies die (damalige) Volksschule ... (Grund- und Hauptschule) im Zeitpunkt der Ernennung des Klägers zum Zweiten Konrektor ca. 600 Schüler auf. In der Folgezeit - wohl im Jahr 2008, jedenfalls vor dem für die gesetzliche Überleitung maßgeblichen Stichtag (1. Oktober 2010) - sank die Schülerzahl, was zwischen den Beteiligten ebenfalls unstreitig ist, unter die für das Amt in den Bewertungsmerkmalen festgelegte Grenze von 540 Schülern ab. Trotz des Absinkens der Schülerzahl wurde dem Kläger im Einklang mit Art. 30 Abs. 1 Satz 1 BayBesG a. F. das Amt des Zweiten Konrektors mit dem zugehörigen Besoldungsstatus im Wege der Besitzstandswahrung belassen. Dieses Amt nimmt jedoch nicht an der gesetzlichen Überleitung nach Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBesG teil. Auf die vom Kläger geltend gemachte faktische Wahrnehmung einer höherwertigen Tätigkeit bzw. die konkrete Aufgabenverteilung an seiner Schule kommt es im Zusammenhang mit der gesetzlichen Überleitung und angesichts der Formenstrenge des Beamtenrechts ebenso wenig an wie auf die zwischenzeitliche Vakanz bei der Stelle des Ersten Konrektors im Schuljahr 2010/2011.

b) Etwas anderes ergibt sich weder aus dem allgemeinen Gleichheitssatz noch aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht. Zwar trägt die Klägerseite vor, der Dienstherr hätte auf der Grundlage seiner Fürsorgepflicht den Kläger auf die Nichtüberleitung hinweisen und ihm die Gelegenheit zur Bewerbung um eine geeignete Konrektorenstelle geben müssen. Unabhängig von der Reichweite der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und etwaigen Rechtsfolgen bei ihrer Verletzung scheidet ein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht aber schon angesichts der konkreten Gegebenheiten und zeitlichen Abläufe aus. Die gesetzliche Überleitung erfolgte zum 1. Januar 2011 auf der Grundlage des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 5. August 2010. Bereits mit Ablauf des 31. Juli 2011 trat der Kläger wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand. Die - das erfolgreiche Durchlaufen eines entsprechenden Bewerbungsverfahrens voraussetzende - Übernahme einer geeigneten Konrektorenstelle mit den vom Kläger angestrebten beförderungs-, besoldungs- und versorgungsrechtlichen Folgen wäre daher schon aus zeitlichen Gründen nicht mehr in Betracht gekommen. Überdies sind bei Beförderungen gemäß Art. 12 Abs. 4 BayBeamtVG nur die mindestens zwei Jahre lang zustehenden Bezüge ruhegehaltfähig, während die gesetzliche Überleitung eines Amtes keine Beförderung darstellt, so dass die Ruhegehaltfähigkeit des gehobenen Amtes nicht wartezeitabhängig wäre (vgl. Ziffer 12.4.2 der Bayerischen Verwaltungsvorschriften zum Versorgungsrecht - BayVV-Versorgung -, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 20. September 2012, Az. 24-P 1601 - 043 - 38 950/11, FMBl 2012, 394).

2. Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO. Der Einräumung einer Abwendungsbefugnis nach § 711 ZPO bedurfte es angesichts der - wenn überhaupt anfallenden - dann allenfalls geringen, vorläufig vollstreckbaren Aufwendungen des Beklagten nicht, zumal dieser auch die Rückzahlung garantieren kann, sollte in der Sache eventuell eine Entscheidung mit anderer Kostentragungspflicht ergehen.

3. Gründe für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124 Abs. 1, § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.