Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 27. Nov. 2017 - Au 7 K 16.1532
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Gründe
I.
II.
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(1) Sobald der Termin zur mündlichen Verhandlung bestimmt ist, sind die Beteiligten mit einer Ladungsfrist von mindestens zwei Wochen, bei dem Bundesverwaltungsgericht von mindestens vier Wochen, zu laden. In dringenden Fällen kann der Vorsitzende die Frist abkürzen.
(2) Bei der Ladung ist darauf hinzuweisen, daß beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann.
(3) Die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit können Sitzungen auch außerhalb des Gerichtssitzes abhalten, wenn dies zur sachdienlichen Erledigung notwendig ist.
(4) § 227 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozeßordnung ist nicht anzuwenden.
Soweit dieses Gesetz keine Bestimmungen über das Verfahren enthält, sind das Gerichtsverfassungsgesetz und die Zivilprozeßordnung einschließlich § 278 Absatz 5 und § 278a entsprechend anzuwenden, wenn die grundsätzlichen Unterschiede der beiden Verfahrensarten dies nicht ausschließen; Buch 6 der Zivilprozessordnung ist nicht anzuwenden. Die Vorschriften des Siebzehnten Titels des Gerichtsverfassungsgesetzes sind mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass an die Stelle des Oberlandesgerichts das Oberverwaltungsgericht, an die Stelle des Bundesgerichtshofs das Bundesverwaltungsgericht und an die Stelle der Zivilprozessordnung die Verwaltungsgerichtsordnung tritt. Gericht im Sinne des § 1062 der Zivilprozeßordnung ist das zuständige Verwaltungsgericht, Gericht im Sinne des § 1065 der Zivilprozeßordnung das zuständige Oberverwaltungsgericht.
(1) Aus erheblichen Gründen kann ein Termin aufgehoben oder verlegt sowie eine Verhandlung vertagt werden. Erhebliche Gründe sind insbesondere nicht
- 1.
das Ausbleiben einer Partei oder die Ankündigung, nicht zu erscheinen, wenn nicht das Gericht dafür hält, dass die Partei ohne ihr Verschulden am Erscheinen verhindert ist; - 2.
die mangelnde Vorbereitung einer Partei, wenn nicht die Partei dies genügend entschuldigt; - 3.
das Einvernehmen der Parteien allein.
(2) Die erheblichen Gründe sind auf Verlangen des Vorsitzenden, für eine Vertagung auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen.
(3) Ein für die Zeit vom 1. Juli bis 31. August bestimmter Termin, mit Ausnahme eines Termins zur Verkündung einer Entscheidung, ist auf Antrag innerhalb einer Woche nach Zugang der Ladung oder Terminsbestimmung zu verlegen. Dies gilt nicht für
- 1.
Arrestsachen oder die eine einstweilige Verfügung oder einstweilige Anordnung betreffenden Sachen, - 2.
Streitigkeiten wegen Überlassung, Benutzung, Räumung oder Herausgabe von Räumen oder wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs, - 3.
(weggefallen) - 4.
Wechsel- oder Scheckprozesse, - 5.
Bausachen, wenn über die Fortsetzung eines angefangenen Baues gestritten wird, - 6.
Streitigkeiten wegen Überlassung oder Herausgabe einer Sache an eine Person, bei der die Sache nicht der Pfändung unterworfen ist, - 7.
Zwangsvollstreckungsverfahren oder - 8.
Verfahren der Vollstreckbarerklärung oder zur Vornahme richterlicher Handlungen im Schiedsverfahren;
(4) Über die Aufhebung sowie Verlegung eines Termins entscheidet der Vorsitzende ohne mündliche Verhandlung; über die Vertagung einer Verhandlung entscheidet das Gericht. Die Entscheidung ist kurz zu begründen. Sie ist unanfechtbar.
Soweit dieses Gesetz keine Bestimmungen über das Verfahren enthält, sind das Gerichtsverfassungsgesetz und die Zivilprozeßordnung einschließlich § 278 Absatz 5 und § 278a entsprechend anzuwenden, wenn die grundsätzlichen Unterschiede der beiden Verfahrensarten dies nicht ausschließen; Buch 6 der Zivilprozessordnung ist nicht anzuwenden. Die Vorschriften des Siebzehnten Titels des Gerichtsverfassungsgesetzes sind mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass an die Stelle des Oberlandesgerichts das Oberverwaltungsgericht, an die Stelle des Bundesgerichtshofs das Bundesverwaltungsgericht und an die Stelle der Zivilprozessordnung die Verwaltungsgerichtsordnung tritt. Gericht im Sinne des § 1062 der Zivilprozeßordnung ist das zuständige Verwaltungsgericht, Gericht im Sinne des § 1065 der Zivilprozeßordnung das zuständige Oberverwaltungsgericht.
(1) Aus erheblichen Gründen kann ein Termin aufgehoben oder verlegt sowie eine Verhandlung vertagt werden. Erhebliche Gründe sind insbesondere nicht
- 1.
das Ausbleiben einer Partei oder die Ankündigung, nicht zu erscheinen, wenn nicht das Gericht dafür hält, dass die Partei ohne ihr Verschulden am Erscheinen verhindert ist; - 2.
die mangelnde Vorbereitung einer Partei, wenn nicht die Partei dies genügend entschuldigt; - 3.
das Einvernehmen der Parteien allein.
(2) Die erheblichen Gründe sind auf Verlangen des Vorsitzenden, für eine Vertagung auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen.
(3) Ein für die Zeit vom 1. Juli bis 31. August bestimmter Termin, mit Ausnahme eines Termins zur Verkündung einer Entscheidung, ist auf Antrag innerhalb einer Woche nach Zugang der Ladung oder Terminsbestimmung zu verlegen. Dies gilt nicht für
- 1.
Arrestsachen oder die eine einstweilige Verfügung oder einstweilige Anordnung betreffenden Sachen, - 2.
Streitigkeiten wegen Überlassung, Benutzung, Räumung oder Herausgabe von Räumen oder wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs, - 3.
(weggefallen) - 4.
Wechsel- oder Scheckprozesse, - 5.
Bausachen, wenn über die Fortsetzung eines angefangenen Baues gestritten wird, - 6.
Streitigkeiten wegen Überlassung oder Herausgabe einer Sache an eine Person, bei der die Sache nicht der Pfändung unterworfen ist, - 7.
Zwangsvollstreckungsverfahren oder - 8.
Verfahren der Vollstreckbarerklärung oder zur Vornahme richterlicher Handlungen im Schiedsverfahren;
(4) Über die Aufhebung sowie Verlegung eines Termins entscheidet der Vorsitzende ohne mündliche Verhandlung; über die Vertagung einer Verhandlung entscheidet das Gericht. Die Entscheidung ist kurz zu begründen. Sie ist unanfechtbar.
Soweit dieses Gesetz keine Bestimmungen über das Verfahren enthält, sind das Gerichtsverfassungsgesetz und die Zivilprozeßordnung einschließlich § 278 Absatz 5 und § 278a entsprechend anzuwenden, wenn die grundsätzlichen Unterschiede der beiden Verfahrensarten dies nicht ausschließen; Buch 6 der Zivilprozessordnung ist nicht anzuwenden. Die Vorschriften des Siebzehnten Titels des Gerichtsverfassungsgesetzes sind mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass an die Stelle des Oberlandesgerichts das Oberverwaltungsgericht, an die Stelle des Bundesgerichtshofs das Bundesverwaltungsgericht und an die Stelle der Zivilprozessordnung die Verwaltungsgerichtsordnung tritt. Gericht im Sinne des § 1062 der Zivilprozeßordnung ist das zuständige Verwaltungsgericht, Gericht im Sinne des § 1065 der Zivilprozeßordnung das zuständige Oberverwaltungsgericht.
(1) Aus erheblichen Gründen kann ein Termin aufgehoben oder verlegt sowie eine Verhandlung vertagt werden. Erhebliche Gründe sind insbesondere nicht
- 1.
das Ausbleiben einer Partei oder die Ankündigung, nicht zu erscheinen, wenn nicht das Gericht dafür hält, dass die Partei ohne ihr Verschulden am Erscheinen verhindert ist; - 2.
die mangelnde Vorbereitung einer Partei, wenn nicht die Partei dies genügend entschuldigt; - 3.
das Einvernehmen der Parteien allein.
(2) Die erheblichen Gründe sind auf Verlangen des Vorsitzenden, für eine Vertagung auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen.
(3) Ein für die Zeit vom 1. Juli bis 31. August bestimmter Termin, mit Ausnahme eines Termins zur Verkündung einer Entscheidung, ist auf Antrag innerhalb einer Woche nach Zugang der Ladung oder Terminsbestimmung zu verlegen. Dies gilt nicht für
- 1.
Arrestsachen oder die eine einstweilige Verfügung oder einstweilige Anordnung betreffenden Sachen, - 2.
Streitigkeiten wegen Überlassung, Benutzung, Räumung oder Herausgabe von Räumen oder wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs, - 3.
(weggefallen) - 4.
Wechsel- oder Scheckprozesse, - 5.
Bausachen, wenn über die Fortsetzung eines angefangenen Baues gestritten wird, - 6.
Streitigkeiten wegen Überlassung oder Herausgabe einer Sache an eine Person, bei der die Sache nicht der Pfändung unterworfen ist, - 7.
Zwangsvollstreckungsverfahren oder - 8.
Verfahren der Vollstreckbarerklärung oder zur Vornahme richterlicher Handlungen im Schiedsverfahren;
(4) Über die Aufhebung sowie Verlegung eines Termins entscheidet der Vorsitzende ohne mündliche Verhandlung; über die Vertagung einer Verhandlung entscheidet das Gericht. Die Entscheidung ist kurz zu begründen. Sie ist unanfechtbar.
Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.
(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.
(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
(1) Die Anfechtungsklage muß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Ist nach § 68 ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich, so muß die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts erhoben werden.
(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
7 BV 14.1707
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 19. Juni 2015
(VG München, Entscheidung vom 16. Juli 2014, Az.: M 6b K 13.5628)
7. Senat
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit Öffentlich-rechtlicher Rundfunk Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
Leitsätze:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
... Juristische Direktion, R-platz ..., M.,
- Beklagter -
beteiligt:
...
als Vertreter des öffentlichen Interesses, L-str. ..., M.
wegen Rundfunkbeitrags;
hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 19. Juni 2015
folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Bescheid des Beklagten vom 1. Dezember 2013 aufzuheben.
die Berufung zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
7 B 15.252
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 24. Juni 2015
(VG München, Entscheidung vom 13. August 2014, Az.: M 6b K 13.5459)
7. Senat
Sachgebietsschlüssel: 250
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
Bayerischen Rundfunk Juristische Direktion, Rundfunkplatz 1, 80335 München,
- Beklagter -
wegen Rundfunkbeitrags;
hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 13. August 2014,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 24. Juni 2015
folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Aktenzeichen: 7 B 15.846
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 7. Juli 2015
(VG Regensburg, Entscheidung vom 3. November 2014, Az.: RN 3 K 13.2211)
7. Senat
Sachgebietsschlüssel: 250
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit
Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
Bayerischen Rundfunk Juristische Direktion, Rundfunkplatz 1, 80335 München,
- Beklagter -
beteiligt: Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses, Ludwigstr. 23, 80539 München,
wegen Rundfunkbeitrags;
hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat,
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 7. Juli 2015 folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
7 B 15.614
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 30. Juli 2015
(VG Regensburg, Entscheidung vom 4. November 2014, Az.: RO 3 K 14.65)
7. Senat
Sachgebietsschlüssel: 250
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
..., Juristische Direktion, R-platz ..., M.,
- Beklagter -
beteiligt:
Landesanwaltschaft ... als Vertreter des öffentlichen Interesses, L-str. ..., M.,
wegen Rundfunkbeitrags und Rundfunkgebühren;
hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 30. Juli 2015
folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Tenor
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Gründe
Rechtsmittelbelehrung:
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 06. März 2015 - 3 K 4451/14 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Rundfunkbeitragsbescheid vom 1. Juni 2013 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis zum 31. März 2013 Rundfunkbeiträge in Höhe von 53,94 € sowie einen Säumniszuschlag von 8,00 € fest. Mit Rundfunkbeitragsbescheid vom 5. Juli 2013 erfolgte eine entsprechende Festsetzung für den Zeitraum vom 1. April bis zum 30. Juni 2013 (53,94 € Rundfunkbeitrag, 8,00 € Säumniszuschlag). Gegen beide Beitragsbescheide legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung trug er jeweils vor, der Bescheid sei rechtswidrig, da die Rechtsgrundlage gegen das Grundgesetz verstoße. Zum einen handele es sich bei den „Beiträgen“ um eine so genannte Zwecksteuer, für deren Einführung die Bundesländer keine Kompetenz besäßen. Es mache keinen Unterschied mehr, ob die Leistung tatsächlich in Anspruch genommen werde. Zum andern werde jeder Haushalt nunmehr unter Verstoß gegen Art. 3 GG gleich besteuert, unabhängig davon, ob und wieviele Geräte er zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk bereithalte und wieviele Personen in dem Haushalt lebten.
3Mit Widerspruchsbescheid vom 1. August 2013 gab der Beklagte dem Widerspruch gegen den Bescheid vom 1. Juni 2013 hinsichtlich der Festsetzung des Säumniszuschlags statt. Im Übrigen wies er die Widersprüche zurück.
4Der Kläger hat am 26. August 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen seine verfassungsrechtlichen Einwände gegen den Rundfunkbeitrag wiederholt und vertieft. Die allgemeine Handlungsfreiheit werde verletzt. Der Eingriff genüge nicht dem sog. Übermaßverbot. Es sei unverhältnismäßig, einen Beitrag in voller Höhe auch von demjenigen einzufordern, der das Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mangels Empfangsgerät tatsächlich nicht nutzen könne. Die Grenzen zulässiger Typisierung seien überschritten.
5Der Kläger hat beantragt,
6die Beitragsbescheide des Beklagten vom 1. Juni 2013 und vom 5. Juli 2013 in der Fassung des Widerspruchbescheides vom 1. August 2013 aufzuheben.
7Die Beklagte hat beantragt,
8die Klage abzuweisen.
9Er hat vorgetragen, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei verfassungsgemäß. Der Rundfunkbeitrag sei keine Steuer. Es handele sich bei ihm um eine Vorzugslast für einen individual- bzw. gruppennützigen Sondervorteil. Die individuell zurechenbare Leistung stelle die Möglichkeit der Nutzung von Rundfunk dar, die bei der Inhaberschaft einer Wohnung/Betriebsstätte vermutet werde. Auch sei der Rundfunkbeitrag konkret dazu bestimmt, den öffentlichen Rundfunk zu finanzieren. Der gesamtgesellschaftliche Nutzen des Rundfunkbeitrags gehe nicht dadurch verloren, dass eine kleine Minderheit der Bevölkerung kein eigenes Rundfunkempfangsgerät oder lediglich ein Radiogerät besitze. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Das Innehaben einer ortsfesten Raumeinheit (Wohnung und Betriebsstätte) bzw. mobilen Raumeinheit (Kraftfahrzeug) und die dort gegebene Möglichkeit, Rundfunkinhalte zu konsumieren, seien sachlich gerechtfertigte Anknüpfungspunkte für die generelle Beitragspflicht. Dabei halte sich der Gesetzgeber im Rahmen einer zulässigen Typisierung. In Massenverfahren wie dem Rundfunkbeitragseinzug müsse der Gesetzgeber nicht jedem Einzelfall gerecht werden, um dem Gleichheitssatz zu genügen. Er habe hier einen weiten Gestaltungsspielraum. Heutzutage seien im Bundesgebiet im Prinzip keine Fälle mehr denkbar, in denen die Rundfunkrezeption objektiv ausgeschlossen sei. Auch ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG durch die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag vorgesehenen Anmelde- und Nachweispflichten sowie den einmaligen Meldedatenabgleich liege nicht vor. In formeller Hinsicht sei die Einschaltung des Beitragsservices durch § 10 Abs. 7 RBStV ausdrücklich gedeckt.
10Mit Urteil vom 19. November 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags stünden mit höherrangigem Recht in Einklang.
11Zur Begründung seiner fristgerecht eingelegten und begründeten Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtes, der Beitrag sei keine Steuer, sei falsch. Kennzeichnend für eine Steuer sei das Fehlen einer konkreten Gegenleistung. Eben das sei gerade bei Haushalten der Fall, die keine Rundfunkgeräte bereit hielten. Die Annahme des Gerichtes, dass statistisch nahezu jeder die Möglichkeit besäße, Rundfunk zu empfangen, sei nicht durch aussagekräftige Statistiken belegt. Nicht belegt sei auch das Argument, der Beitrag käme nicht dem allgemeinen staatlichen Haushalt zugute sondern diene nach Grund und Höhe allein der funktionsgerechten Finanzausstattung. Insbesondere sei nicht gerichtlich überprüft worden, inwieweit ein Gebührenaufkommen von ca. 8 Milliarden Euro im Jahr noch zu einer „funktionsgerechten Finanzausstattung“ gehöre. Insoweit müsse das Gericht den Beklagten zur Übermittlung prüffähiger Angaben zur Verwendung der Gelder verpflichten. Eine Kommission erfülle jedenfalls nicht das Transparenzgebot. Es liege auch eine Zwecksteuer vor, da es keine rechtlichen Beschränkungen der Erhebung gebe, sondern schlichtweg „jeder Haushalt“ mit der Abgabe belastet werde, unabhängig von der Nutzung. Die Möglichkeit des Rundfunkempfanges könne nicht als Vorteil qualifiziert werden, weil es in der heutigen Zeit genügend andere freie Medien gebe, die diese Aufgaben übernähmen. Der Gleichheitsatz sei verletzt. 3,6 % aller Haushalte in Deutschland verfügten über kein Fernsehgerät. Das seien etwa 1,44 Millionen Haushalte. Insoweit sei nicht von einem Einzelfall auszugehen, der eine Typisierung rechtfertigen würde, insbesondere nicht die Ausgestaltung als unwiderlegliche Vermutung. Die in der Rechtsprechung verwandte 10%-Klausel greife nicht, da nicht klar sei, ob die Besitzer von Fernsehgeräten diese auch nutzten und wenn ja auch zum Empfang öffentlich-rechtlicher Programme. In diesem Zusammenhang werde die Einholung eines Gutachtens über die Nutzung beantragt, das auch die Frage beantworte, wieviele Personen statistisch gar kein Rundfunkgerät bereithalten und wieviele Prozent von bereithaltenden Bürgern keine öffentlich-rechtlichen Programme nutzten. Es liege auch ein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 GG vor. Der Beitrag und auch das Programmangebot lägen nicht im überwiegenden Allgemeininteresse. Ein solches würde - wenn überhaupt - für ein Grundprogramm gelten, nicht aber für das mittlerweile 24 Stunden Vollprogramm mit zahlreichen Überschneidungen zu privaten Sendern. Auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei verletzt, weil eine Abfrage, wenn auch einmalig, gerade nicht das mildeste Mittel darstelle. Jeder Bürger werde unter Generalverdacht gestellt, dass er seine Geräte nicht ordnungsgemäß anmelden würde. Es fehle bereits an der Erforderlichkeit der Datenerhebung. Der Beklagte habe die Praxis der Datenerhebung offenzulegen. Das Vorgehen begründe eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 9, 10 und 11 i. V. m. Art. 1 des Zusatzprotokolls EMRK. Das Verfahren sei wegen der Auslegungsbedürftigkeit der einschlägigen europarechtlichen Normen deshalb zunächst dem EuGH vorzulegen.
12Der Kläger beantragt schriftsätzlich und sinngemäß
13das angefochtene Urteil zu ändern und entsprechend seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
14Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
15die Berufung zurückzuweisen.
16Er verteidigt das angefochtene Urteil und nimmt ergänzend Bezug auf die Ausführungen des erkennenden Senats in dem Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -.
17Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
18E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
19Gemäß § 102 Abs. 2 VwGO konnte trotz Nichterscheinens der Beteiligten verhandelt und entschieden werden. Kläger und Beklagter sind ordnungsgemäß geladen und mit der Ladung auf diese Rechtsfolge hingewiesen worden.
20Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.
21Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Rundfunkbeitragsbescheide des Beklagten vom 1. Juni 2013 und vom 5. Juli 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. August 2013 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
22Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ist der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 675), eingeführt durch den 15. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge.
23In formeller Hinsicht bestehen gegen den angefochtenen Bescheid mit Blick auf § 10 VII RBStV keine Bedenken. Er ist auch materiell rechtmäßig.
24Gemäß § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Die Pflicht zur Entrichtung des Rundfunkbeitrags beginnt mit dem Ersten des Monats, in dem der Beitragsschuldner erstmals die Wohnung innehat (§ 7 Abs. 1 Satz 1 RBStV). Rückständige Rundfunkbeiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV).
251. Diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers vor, der im streitigen Beitragszeitraum Inhaber einer Wohnung war. Der Kläger ist auch weder gemäß § 4 Abs. 1 RBStV von der Beitragspflicht zu befreien noch ist ein besonderer Härtefall i. S. v. § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV gegeben, der zu seiner Befreiung von der Beitragspflicht führen könnte. Der Kläger hat eine derartige Befreiung auch nicht geltend gemacht. Ob der Kläger einen Fernseher zum Rundfunkempfang bereithält, ist für die rein wohnungsbezogene Beitragserhebung nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag unerheblich. Die Befugnis des Beklagten zur Festsetzung eines Säumniszuschlags beruht auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 RBStV i. V. m. § 11 der WDR-Beitragssatzung.
26Mit dem Erlass des Beitragsbescheids ist effektiver Rechtsschutz i. S. d. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ohne Weiteres erlangbar. Würde der Kläger die Aufhebung des Beitragsbescheids wegen dessen Rechtswidrigkeit erreichen, würde auch kein Säumniszuschlag anfallen. Bei einem Unterliegen des Klägers wäre der Beitrag zu Recht erhoben worden und damit auch der Säumniszuschlag. In beiden Varianten ist die Rechtsschutzgarantie nicht beeinträchtigt.
272. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist wirksam. Er steht mit allen seinen Regelungsteilen mit höherrangigem Recht in Einklang.
28a) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstößt nicht gegen europarechtliche Vorgaben.
29aa) Der Rundfunkbeitrag ist keine unzulässige Beihilfe i. S. d. Art. 107 ff. AEUV.
30Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die Kommission überprüft fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die in diesen bestehenden Beihilferegelungen (Art. 108 Abs. 1Satz 1 AEUV). Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 AEUV unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so beschließt sie auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat. Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann (Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV). Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Art. 107 AEUV mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehene Verfahren ein (Art. 108 Abs. 3 Satz 2 AEUV). Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss erlassen hat (Art. 108 Abs. 3Satz 3 AEUV). Näheres - u. a. zur Unterscheidung zwischen „bestehenden Beihilfen“ und „neuen Beihilfen“ - bestimmt die Durchführungsverordnung VO (EG)Nr. 659/99. Art. 1 c) der VO (EG) Nr. 659/99 definiert „neue Beihilfen“ als alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Nach Maßgabe von Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 659/99 sind neue Beihilfen gegenüber der Kommission anmeldungspflichtig. Art. 3 VO (EG) Nr. 659/99 unterwirft anmeldungspflichtige neue Beihilfen einem Durchführungsverbot. Diese dürfen nicht eingeführt werden, bevor die Kommission eine Genehmigungsentscheidung erlassen hat oder die Beihilfe als genehmigt gilt. Demgegenüber unterliegen bestehende Beihilferegelungen i. S. v. Art. 1 b) VO (EG) Nr. 659/99 dem Überprüfungsverfahren der Art. 17 ff. VO (EG) Nr. 659/99. Gelangt die Kommission im Zuge eines derartigen Verfahrens zu dem Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung mit dem gemeinsamen Markt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, so schlägt sie dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 18 VO (EG) Nr. 659/99 zweckdienliche Maßnahmen vor, die etwa auf die inhaltliche Änderung der Beihilferegelung oder auf deren Abschaffung gerichtet sein können.
31Davon ausgehend widerspricht der ab dem 1. Januar 2013 gemäß §§ 2 ff. RBStV für den privaten Bereich und nach §§ 5 f. RBStV im nicht privaten Bereich erhobene Rundfunkbeitrag nicht dem Regelungsregime der Art. 107 ff. AEUV i. V. m. der VO (EG) Nr. 659/99.
32Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mussten der Kommission jedenfalls nicht als beabsichtigte neue Beihilfe mit Durchführungsverbot gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV vorab gemeldet werden. Die Anmeldungspflicht betrifft - wie gesagt - nur neue Beihilfen, die damit einem präventiven Verbot mit Genehmigungsvorbehalt unterworfen werden. Bestehende Beihilfen werden hingegen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV lediglich in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend überprüft. Sie unterfallen einer repressiven Kontrolle. Die Kommission ist aber bereits bei einer Überprüfung der früheren Gebührenfinanzierung mit Entscheidung vom 24. April 2007 - Az. K(2007) 1761 - zu der Auffassung gelangt, dass es sich bei den Finanzierungsregelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk um eine bestehende staatliche Beihilfe handele und dass die Bedenken in Bezug auf die Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt durch die von Deutschland im Rahmen des Überprüfungsverfahrens eingegangenen Verpflichtungen ausgeräumt seien. Es deutet nichts darauf hin, dass die Änderungen des Finanzierungssystems durch den 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag nunmehr als Umwandlung in eine neue Beihilfe zu werten wären. Durch die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags werden weder die Art des Vorteils oder die Finanzierungsquelle noch das Ziel der Beihilfe, der Kreis der Begünstigten oder deren Tätigkeitsbereiche aus europarechtlicher Sicht wesentlich verändert. Europarechtlich gesehen ist der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag kein Systemwechsel, der vor seinem Vollzug eine Prüfung durch die EU-Kommission erfordern würde. Auch mit Blick auf eventuell zu erwartende Mehreinnahmen aus dem Rundfunkbeitrag ist keine gegenüber dem früheren Gebührensystem beachtliche Änderung zu erkennen. Es ist durch § 3 Abs. 2 Satz 3 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags (RFinStV) abgesichert, dass keine Mehreinnahmen erzielt werden, die den extern geprüften und ermittelten Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf Dauer überschreiten.
33Vgl. zu alledem: OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 30 bis 33; BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014- Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 89 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 4897/13 -, juris Rn. 25 f.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 65 ff.; zur Vereinbarkeit des Rundfunkgebührenrechts mit dem europäischen Beihilferecht: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Mai 2008- 2 S 2163/06 -, juris Rn. 28 ff.
34bb) Die weiter unter dem Blickwinkel des Unionsrechts geltend gemachten Verstöße gegen Art. 9-11 EMRK liegen ebenfalls nicht vor. Art. 9 und 10 EMRK gehen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, nicht über die grundgesetzlichen Verbürgungen hinaus, die - wie im Folgenden näher ausgeführt wird - der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag beachtet. Demgegenüber ist Art. 11 EMRK in der vorliegenden Fallgestaltung von vornherein nicht einschlägig, da eine (Zwangs-)Mitgliedschaft des Klägers nicht begründet wird. Ihm wird kein Beitritt zu einem Veranstalter öffentlich-rechtlichen Rundfunks auferlegt; der erhobene Beitrag knüpft vielmehr allein an die Nutzungsmöglichkeit für deren Programmangebot an, ohne dass der Kläger zu einer entsprechenden Nutzung auch nur faktisch gezwungen würde.
35Vgl. dazu näher Frowein, in Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, Art. 11 Rn. 8 ff.; Meyer-Ladewig, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2011, Art. 11 Rn. 15 ff.
36cc) Mit Blick auf diese eindeutige Rechtslage ist der Senat nicht verpflichtet und sieht auch sonst davon ab, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Vereinbarkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit dem Recht der Europäischen Union im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.
37b) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist in allen seinen Regelungsteilen formell und materiell verfassungsgemäß.
38So im Ergebnis außer dem Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 34 ff. auch Nds. OVG, Beschluss vom 11. März 2015- 4 LA 130/14 -, juris Rn. 4 ff., beide unter Bezugnahme auf das Urteil des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - und die Entscheidung des BayVerfGH vom 15. Mai 2014- Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, beide juris; wohl auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. Februar 2015 - 2 S 2436/14 -, juris Rn. 5; vgl. auch StGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. August 2013 - 1 VB 65/13 -, juris Rn. 16 ff.
39aa) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist formell verfassungsgemäß. Namentlich fällt das Zustimmungsgesetz des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers aus Art. 70 Abs. 1 GG (dazu [1]). Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG (dazu [2]).
40(1) Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Eine solche abweichende Kompetenzverteilung begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Art. 105 GG für Steuern. Dagegen verbleibt es für nichtsteuerliche Abgaben wie Gebühren und Beiträge - als sog. Vorzugslasten - bei den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 70 ff. GG.
41Vgl. dazu z. B. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u. a. -, BVerfGE 108, 186 = DVBl. 2003, 1388 = juris Rn. 106, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 42.
42Ob eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe vorliegt, bestimmt sich nach dem materiellen Gehalt der Norm. Ihre Bezeichnung ist nicht ausschlaggebend.
43Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 40, und vom 4. Februar 2009- 1 BvL 8/05 -, BVerfGE 123, 1 = DVBl. 2009, 777 = juris Rn. 48, Urteil vom 19. März 2003- 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43.
44§ 3 AO definiert Steuern als Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Kennzeichnend für eine Steuer - auch i. S. v. Art. 105 GG - ist danach, dass sie gleichsam „voraussetzungslos“ zur Deckung des allgemeinen Finanzierungsbedarfs des öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird und nicht als Gegenleistung für eine bestimmte öffentlich-rechtliche Leistung, die nicht in den allgemeinen Haushalt fließt. Beiträge können schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben werden. Durch Beiträge sollen die Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt werden, von der sie potentiell einen Nutzen haben.
45Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 41 und Rn. 43, und vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 = NVwZ 2010, 35 = juris Rn. 17, Urteile vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43, vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 = DVBl. 1998, 699 = juris Rn. 58 und 76, und vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274 = NJW 1981, 329 = juris Rn. 58 ff.
46Dies zugrunde gelegt, ist der gemäß §§ 2 ff. RBStV im privaten Bereich bzw. nach §§ 5 f. RBStV im nicht privaten Bereich erhobene Rundfunkbeitrag keine der Gesetzgebungskompetenz des Landes entzogene Steuer i. S. d. Art. 105 GG. Nach seinem materiellen Gehalt ist er eine nichtsteuerliche Abgabe. Diese wird nicht „voraussetzungslos“ erhoben, sondern ist als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konzipiert, was ihre echte Beitragseigenschaft ausmacht. Gemäß § 1 RBStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks i. S. v. § 12 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV. Der Rundfunkbeitrag ist damit kein allgemeines Instrument zur Finanzierung des öffentlichen Gemeinwesens, das dem allgemeinen Haushalt zugutekommt. Er deckt einen besonderen Finanzierungsbedarf - denjenigen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - ab.
47Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015- 2 A 2422/14 -, juris Rn. 47 ff.; in diesem Sinne auch bereits BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 72; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 86 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 19 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 25 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 26 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 26 ff.; Wernsmann, Zeitschrift für Gesetzgebung (ZG) 2015, S. 79 (86 f.); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, Rechtsgutachten; Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 835.
48Der Rundfunkbeitrag ist keine „verdeckte Steuer“. Seine materielle Beitragseigenschaft entfällt nicht dadurch, dass die Grundvoraussetzungen der Rundfunkbeitragspflicht mit dem Innehaben einer Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) bzw. dem Innehaben einer Betriebsstätte (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV) und eines gewerblich genutzten Kraftfahrzeugs (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) so allgemein gefasst sind, dass sie fast auf jedermann zutreffen. Dessen ungeachtet bleibt der Rundfunkbeitrag eine Gegenleistung für die Empfangsmöglichkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit einer speziellen, zweckgebundenen Finanzierungsfunktion nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel (vgl. zu diesem § 9 RFinStV). Die Zweckgebundenheit des Rundfunkbeitrags kommt auch noch in dessen tatbestandlicher Ausgestaltung hinreichend zum Ausdruck. Der Anknüpfung vornehmlich an die Wohnung oder die Betriebsstätte - anders als nach dem Vorgängersystem jetzt ohne Gerätebezug - liegt die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass die einzelnen Personen bzw. Inhaber als Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in erster Linie in einer der beitragspflichtigen Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Unterstrichen wird die Beitragseigenschaft dadurch, dass das Beitragserhebungssystem für offensichtliche Unterbrechungen des Gegenleistungsbezugs, in denen diese typisierende Annahme ersichtlich nicht zutreffen kann, offen ist.
49Ist der Rundfunkempfang in einer Wohnung objektiv unmöglich oder unterbleibt er aus anderen Gründen nachweislich tatsächlich (Beispiel: nachgewiesener längerer Auslandsaufenthalt), bleibt zur Sicherstellung des materiellen Beitragscharakters - gleichsam als regulatives Ventil - die Befreiungsmöglichkeit des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV wegen eines besonderen Härtefalls. Diese Möglichkeit stellt in atypischen Fällen das funktionale Äquivalent der verschiedentlich aus verfassungsrechtlichen Gründen für geboten erachteten Widerlegbarkeitsoption dar. Betriebsstätten sind in den Fällen des § 5 Abs. 4 bis Abs. 6 RBStV von der Rundfunkbeitragspflicht ausgenommen; in § 5 Abs. 3 ist eine Staffelung der Gebühren vorgesehen; gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV ist ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers beitragsfrei. In - anders als im Fall der Klägerin - offenkundig atypisch gelagerten Fällen, in denen Betriebs-stätteninhaber nicht oder nicht hinreichend von den genannten Regelungen erfasst werden, mag in verfassungskonformer Auslegung gleichfalls eine analoge Heranziehung des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV zu erwägen sein.
50Vgl. zu diesem Problemkomplex wiederum OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, Rn. 49 f., BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 75; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 92 ff. und Rn. 110 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 51 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 35 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 28; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014- 2 K 1446/13 -, juris Rn. 28 ff.; speziell zur Befreiungsmöglichkeit nach § 4 Abs. 6 RBStV in Fällen eines objektiv unmöglichen Rundfunkempfangs als Beispiel für eine besondere Härte die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 41; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der von vornherein den Einbau einer Widerlegungsmöglichkeit der gesetzlichen Vermutung der Beitragspflicht fordert; wegen grundsätzlicher Bedenken gegen die Ausgestaltung der Befreiung bzw. die Umlegung der daraus resultierenden Beitragsausfälle auf die übrigen Beitragspflichtigen kritisch Messerschmidt, DÖV 2015, S. 220 (222 ff.).
51Die beitragsförmige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist zudem - was sowohl für das Verständnis des Beitragsbegriffs in dem gegebenen spezifischen Regelungszusammenhang als auch bei jedem weiteren Punkt der nachfolgenden verfassungsrechtlichen Überprüfung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags von herausgehobener Bedeutung ist - Ausfluss der verfassungsrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit und auch insofern kompetenziell verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
52Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen Systems gerecht zu werden und die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und auch finanziellen Vorbedingungen bestehen. Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des Rundfunks gebunden ist, darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden. Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden. Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter - und dabei vor allem auch staatsferner - Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden. Der Funktionsfähigkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks dient die vorrangige Finanzierung über öffentlich-rechtliche Gebühren, ohne dass dieser Begriff streng rechtstechnisch zu verstehen wäre. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen, insbesondere an dem der Vielfalt, orientiert, und zwar unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen.
53Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11, 1 BvF 41 BvF 4/11 -, DVBl. 2014, 649 = juris Rn. 44, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 129 ff., und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 = DVBl. 1994, 465 = juris Rn. 147 ff., Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92 -, BVerfGE 87, 181 = DVBl. 1992, 1594 = juris Rn. 71 ff., m. w. N.
54Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Rundfunkordnung und ihre Finanzierung wie im Hinblick auf die Höhe der Abgabenerhebung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch was Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte anbelangt. Eine Beitragsregelung wie diejenige des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist hiervon ausgehend erst dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den mit ihr verfolgten legitimen Zwecken steht.
55Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 122; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 52; zur Nichtgeltung des Äquivalenzprinzips bei der Überprüfung der gesetzlichen Abgrenzung des Kreises der Rundfunkgebührenpflichtigen: BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 -, BVerwGE 108, 108 = DVBl. 1999, 620 = juris Rn. 20; vor diesem Hintergrund sind auch die rechtspolitischen Überlegungen in dem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 vorliegend nicht weiterführend.
56Diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen und Prüfungsmaßstäbe desArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG decken das neue Beitragssystem der §§ 2 ff. RBStV bzw. der §§ 5 f. RBStV ihrerseits kompetenziell ab.
57Der von diesen Regelungen angestrebte Vorteilsausgleich dient nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinandergreifenden Zwecken: Zum einen soll der Rundfunkbeitrag den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet. Insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der (staatsfernen) Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten (Wohnung und Betriebsstätte) üblicherweise Gebrauch gemacht wird.
58Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 80 und 82; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 38 ff.; siehe außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 33 f.
59Diese innere, durch die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG maßgeblich verstärkte Rechtfertigung für die potentiell flächendeckende Erhebung des Rundfunkbeitrags, die mit der ebenso nahezu flächendeckenden Versorgung mit Rundfunkempfang korrespondiert, gilt - wie angesprochen - bei typisierender Betrachtung gleichermaßen für den nicht privaten Bereich. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Sektor vermittelt der Rundfunk ebenfalls spezifische Vorteile, die nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, den die Unternehmer oder die bei ihnen Beschäftigten im privaten Bereich zu entrichten haben, nicht abgegolten sind. Für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung in gleicher Weise die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden.
60Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 81; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 36 ff.; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der die gesetzgeberische Typisierungsbefugnis damit für überschritten hält.
61Im Anschluss daran ist auch nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit §§ 2 ff. RBStV bzw. § 5 f. RBStV seinen weiten Gestaltungsspielraum bei der beitragsförmigen Ausgestaltung der Rundfunkfinanzierung dem Grunde oder der Höhe nach überschritten hätte. Dies lässt im Übrigen auch das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 nicht hervortreten.
62Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach - darauf sei noch einmal hingewiesen - darauf beschränkt sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotentiale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt. Des Weiteren belief sich der Rundfunkbeitrag im hier maßgeblichen Überprüfungszeitraum auf lediglich 17,98 Euro im Monat (vgl. § 8 RFinStV), was als vergleichsweise geringfügige Belastung anzusehen ist, die nicht in einem groben Missverhältnis zur Möglichkeit steht, öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu empfangen. Gegen eine nachhaltige und strukturelle „Übersicherung“ bzw. „Überfinanzierung“ der Rundfunkanstalten, welche die Beitragserhebung in eine „verdeckte Steuer“ - oder in eine gleichheits- oder sonstwie verfassungswidrige Beitragsbelastung (dazu im Einzelnen noch weiter unten) - umschlagen lassen würde, hat der Gesetzgeber hinreichend effektive Vorkehrungen getroffen.
63Ebenso BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 85; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 97 ff.; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 33 ff.
64Gemäß § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Überschüsse am Ende der Beitragsperiode werden nach § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen. Dazu tritt als zusätzliches Kontrollinstrument die regelmäßige zweijährige Berichtspflicht der KEF aus § 3 Abs. 8 RFinStV. Dass diese Art. 5 Abs. 1 GG Rechnung tragende Kontrolle grundsätzlich unzureichend sein könnte, hat der Kläger lediglich behauptet, nicht aber begründet.
65Ausgehend von diesen Gegebenheiten kann nicht von einer „Überfinanzierung“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgegangen werden, und zwar selbst dann nicht, wenn - wie verschiedentlich z. B. unter Bezugnahme auf ein Gutachten der DICEGmbH aus Februar 2014, das im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof vorgelegt worden ist, behauptet wird - mit der Einführung des Rundfunkbeitrages eine Erhöhung des Beitragsaufkommens von ca. 800 Mio Euro jährlich verbunden sein sollte. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass bei der Umstellung von der Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag von erheblichen Prognoseunsicherheiten bezüglich des Finanzierungsaufkommens auszugehen ist. So schätzt die KEF in ihrem 19. Bericht vom Februar 2014, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Kalkulationszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Mio Euro höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 [in Höhe von 29.433 Mio Euro]. Der Gesetzgeber musste aber bei der Beitragsbemessung nicht davon ausgehen, dass die zu erwartenden Einnahmen den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beachtlich und auf Dauer übersteigen würden. Abgesehen davon, dass eine 100%ige Beitragserhebung ohne jegliche Ausfälle unrealistisch erscheint, hat die KEF für den Planungszeitraum 2013 bis 2016 einen ungedeckten Finanzbedarf der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von 304,1 Mio Euro festgestellt (18. KEF-Bericht Rn. 1). Nach Nr. 2 der Protokollerklärung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollte unmittelbar im Anschluss an den inzwischen vorgelegten 19. Bericht der KEF eine Evaluierung durchgeführt werden, die auch die Entwicklung der Erträge und die jeweiligen Anteile der Privatwirtschaft am Gesamtertrag erfasst und dabei auch die Notwendigkeit und Angemessenheit der [jeweiligen] Anknüpfungstatbestände prüft. Ausgehend von den dargelegten, in § 3 RFinStV verankerten Kontrollmechanismen und die weiter genannten Absicherungen der bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Rundfunkbeitrag nach seiner Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen oder gar Einnahmen für den allgemeinen Finanzhaushalt ausgerichtet ist.
66Vgl. BayVerfGH, Urteil vom 15. Mai 2014 - Vf 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, juris Rn. 85 mit zustimmender Anmerkung Henneke, DVBl. 2014, S. 854 ff.; vgl. auch VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 46.
67Die dargestellten Kontrollinstrumente greifen: Im Anschluss an den o. g. 19. Bericht der KEF und die darin dargestellte Ertragslage sowie die Empfehlung, den Rundfunkbeitrag ab dem Jahr 2015 zu senken, haben die Länder nun im 16. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge beschlossen, den Rundfunkbeitrag zum 1. April 2015 auf 17,50 Euro zu senken; dies ist in Nordrhein-Westfalen durch das Zustimmungsgesetz vom 18. Dezember 2014 (GV NRW 2015, S. 72) geschehen. Dass die Senkung des Rundfunkbeitrages auf 17,50 Euro nicht so hoch ausgefallen ist wie dies die KEF empfohlen hatte [17,25 Euro], ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidend. Denn darüber zu entscheiden, wie die Finanzmittel im Detail etwa bei der Gestaltung des Programmangebots eingesetzt werden, liegt in Anbetracht des weiten Gestaltungsermessens bei der Errichtung einer mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Einklang stehenden Rundfunkordnung außerhalb des Rechtsschutzauftrags der (Verwaltungs-)Gerichte aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Sicherung von Programmqualität und Programmvielfalt ist durch den gesetzlichen Auftrag z. B. der §§ 3 ff. WDR-Gesetz gewährleistet. Von daher ist es auch nicht Aufgabe der Gerichte, qualitative Einschätzungen über öffentlich-rechtliche Programminhalte in die Entscheidung rundfunkbeitragsrechtlicher Rechtsfragen einzubringen. Die vom Kläger beantragten weitergehenden Darlegungen des Beklagten zur Mittelverwendung waren schon deshalb nicht zu veranlassen.
68(2) Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG.
69Erweist sich eine Abgabe wegen ihres Gegenleistungscharakters als nichtsteuerliche Abgabe, stehen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes ihrer Erhebung grundsätzlich nicht entgegen. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich in diesen Fällen allein nach den allgemeinen Regeln über die Sachkompetenz.
70Vgl. hierzu z. B. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 42 und 45 m. w. N.
71Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Dies betrifft die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das schließt allerdings nicht aus, dass eine unbestimmte Vielzahl von Bürgern zu Beiträgen herangezogen werden kann, sofern ihnen jeweils ein Sondervorteil individuell-konkret zugeordnet werden kann.
72Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014- 1 BvR 688/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 52 [betreffend Straßenbaubeiträ-ge] unter Bezugnahme auf Rn. 103 der bereits mehrfach genannten Entscheidung des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 [betreffend den Rundfunkbeitrag].
73Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben. Eine deutliche Unterscheidung von der Steuer muss möglich sein.
74Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12, 2 BvR 1564/12 -, BVerfGE 135, 155 = NVwZ 2014, 646 = juris Rn. 121 f., Beschlüsse vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 47 ff., vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, juris Rn. 23 ff., und vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348 = juris Rn. 53, jeweils
75m. w. N.; im Ergebnis auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (84 ff.).
76Alle diese Vorgaben beachtet der Rundfunkbeitrag. Der besondere sachliche Rechtfertigungsgrund für ihn besteht in der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fließenden dynamischen (staatsfernen) Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Wie dargelegt, ist die Rundfunkfinanzierung über den Rundfunkbeitrag sachbezogen. Dass die Gruppe der Beitragspflichtigen über die räumlichen Anknüpfungspunkte Wohnung bzw. Betriebsstätte mit der Allgemeinheit quasi deckungsgleich ist, liegt in der Natur des spezifischen Sondervorteils, den die zumindest nahezu flächendeckende Versorgung mit öffentlich-rechtlichem Rundfunk bringt. Soweit nämlich hinsichtlich der staatlichen Leistungen, deren Finanzierung die nichtsteuerliche Abgabe bezweckt, ein „besonderer“ Vorteil erforderlich ist, ist Bezugsrahmen für die Feststellung einer derartigen Besonderheit nicht die Stellung des Abgabepflichtigen im Vergleich zur restlichen Bevölkerung, sondern die Abgrenzung der zu finanzierenden Aufgabe gegenüber den Gemeinlasten, d. h. den allgemeinen staatlichen Aufgaben. Von diesen unterscheidet sich die Veranstaltung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch grundlegend.
77Vgl. VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2015- VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 103 [hierauf nimmt das BVerfG in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, juris Rn. 52 Bezug]; vgl. auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (86) und Henneke, DVBl. 2014, S. 854.
78Daraus folgt zugleich, dass die für die Rundfunkbeitragserhebung angeführte Rechtfertigung genauso wie seine Charakterisierung als echter Beitrag nicht in sich widersprüchlich ist. Der Rundfunkbeitragsbegriff und sein Gegenleistungsbezug dürfen nicht losgelöst von der verfassungsrechtlichen Aufgabe betrachtet werden, in die er durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingebunden ist. Solchermaßen ist der Rundfunkbeitrag mit seiner zweckgebundenen Finanzierungsfunktion von einer Steuer auch hinreichend unterscheidbar. Eine regelmäßige Überprüfung der Rundfunkfinanzierung findet - wie ausgeführt - statt.
79Genauso jüngst VG Regensburg, Urteil vom 11. Februar 2015 - RO 3 K 13.1642 -, juris Rn. 44 ff.
80bb) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist insgesamt materiell verfassungsgemäß. Er verstößt nicht gegen Grundrechte.
81(1) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV verletzen nicht die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG.
82Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG gibt jedermann das Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten sowie - negativ - sich aus diesen Quellen nicht zu unterrichten. Eine Garantie kostenloser Information enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Staatlich festgesetzte Entgelte für die Rundfunknutzung können das Grundrecht der Informationsfreiheit unter diesen Umständen nur verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, nutzungswillige Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten.
83Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 11.
84Die objektive Beeinträchtigung der Informationsfreiheit durch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags ist nur gering, weil der Beitragspflichtige durch sie nicht unmittelbar daran gehindert wird, sich aus dem sonstigen Rundfunkangebot zu informieren. Dies gilt jedenfalls so lange, wie er mit einer verhältnismäßig niedrigen Zahlungsverpflichtung belastet wird. Dieser nur geringen Beeinträchtigung steht mit der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer effektiven und am Gleichheitsgrundsatz orientierten Weise ein legitimer Zweck von einigem Gewicht gegenüber.
85Vgl. zur Rundfunkgebührenpflicht für Internet-PC: BVerfG, Beschluss vom 22. August 2012 - 1 BvR 199/11 -, NJW 2012, 3423 = juris Rn. 18.
86Überträgt man diesen Ansatz auf §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV, gehen diese mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG konform. Ein Beitragssatz bis zum 31. März 2015 in der hier maßgeblichen Höhe von monatlich 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro] ist - zumal unter Berücksichtigung der Befreiungs- und Ermäßigungsmöglichkeiten des § 4 RBStV für den privaten Bereich und der Staffelung in § 5 Abs. 3 sowie der Freistellungen in § 5 Abs. 4 bis 6 RBStV für den nicht privaten Bereich - ersichtlich nicht dazu geeignet, Beitragsschuldner daran zu hindern, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren.
87In diesem Sinne auch BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 64; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 55; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 32; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 53 ff.; einen Eingriff verneint auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (91).
88Diese Erwartung ist auch für den nicht privaten Bereich berechtigt. Hier ist nach dem von dem Gesetzgeber verwerteten statistischen Material zu erwarten, dass ca. 70 % der Betriebsstätten in Deutschland unter die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV fallen, derzufolge für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten nur ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu leisten ist. Darüber hinaus fielen nach der Einschätzung des Gesetzgebers in der Summe ungefähr 90 % aller Betriebsstätten unter § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 RBStV (Betriebsstätten mit bis zu 19 Beschäftigten), so dass es für diese Betriebsstätten bei maximal einem Rundfunkbeitrag bleibt.
89Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
90Der für die restlichen 10 % der Betriebsstätten anfallende Rundfunkbeitrag ist von § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV orientiert an der Anzahl der Beschäftigten pro Betriebsstätte degressiv gestaffelt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber hinreichend dafür Rechnung getragen, dass die Beitragsbelastung im nicht privaten Bereich das im Lichte der Informationsfreiheit zumutbare Maß nicht überschreitet.
91Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
92Zu diesem Befund tragen des Weiteren namentlich die Ausnahmen von der Beitragspflicht für verschiedene gemeinnützige Einrichtungen in § 5 Abs. 3 RBStV bei.
93(2) Ein Verstoß der §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV gegen andere Freiheitsgrundrechte ist gleichfalls nicht zu erkennen.
94Eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu verneinen, weil der Rundfunkbeitrag im privaten wie im nicht privaten Bereich keinen unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit oder sonst eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.
95Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 66; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 54; ebenso Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92).
96Auch in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG greift der Rundfunkbeitrag nicht verfassungswidrig ein. Als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, der - wie sogleich zu zeigen sein wird - auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist und in seiner Ausgestaltung keinen durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegt, ist er auch insofern verfassungsrechtlich unbedenklich.
97Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 63 f.; zum alten Rundfunkgebührenrecht und Art. 2 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 13; a. A. auch insofern Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
98Hinsichtlich der fehlenden Verletzung weiterer Freiheitsgrundrechte wird auf das Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 84 ff. Bezug genommen.
99(3) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV laufen nicht dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zuwider.
100Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, unter allen Umständen Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht treffen. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber danach nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber somit auch berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
101Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2013- 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 86, und vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535 = juris Rn. 41 ff., jeweils
102m. w. N.
103Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können generalisierend vernachlässigt werden. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Eine typisierende Gruppenbildung liegt zudem nur vor, wenn die tatsächlichen Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind. Die Vorteile der Typisierung müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Die Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Der gesetzgeberische Spielraum für Typisierungen ist umso enger, je dichter die verfassungsrechtlichen Vorgaben außerhalb des Art. 3 Abs. 1 GG sind.
104Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 - 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 87 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
105Für den Regelungsbereich des Vorgängersystems der alten gerätebezogenen Rundfunkgebühr war anerkannt, dass diese als Massenerscheinung grundsätzlich generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zuließ, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu verstoßen. Beispielsweise stellte die Bestimmung des Zulassungsinhabers eines Pkw als Rundfunkteilnehmer unabhängig von der im Einzelfall bestehenden Nutzungsmöglichkeit eine zulässige Typisierung dar. Die mit ihr verbundenen Härten wären nur unter Schwierigkeiten vermeidbar gewesen, konnten nicht durch einfachere, die Betroffenen weniger belastende Regelungen behoben werden und betrafen im Verhältnis zur Zahl der Zulassungsinhaber insgesamt eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen.
106Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011
107- 1 BvR 3255/08 -, NVwZ-RR 2011, 465 = juris Rn. 5.
108In Anwendung dieser Grundsätze verstoßen auch die neuen §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dieses Resultat ist teilweise bereits durch inhaltlich deckungsgleiche Erwägungen zur obigen Qualifizierung des Rundfunkbeitrags als echter materieller Beitrag, der nicht im Widerspruch zur Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung steht, vorgezeichnet, und zwar sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich.
109(a) Was §§ 2 ff. RBStV und die allein an die Inhaberschaft einer Wohnung geknüpfte Beitragspflicht im privaten Bereich anbelangt, hat der Gesetzgeber nicht wesentlich Ungleiches ohne sachlichen Grund oder unverhältnismäßig gleich behandelt. Jeder Inhaber einer Wohnung ist im privaten Bereich zur Entrichtung eines Rundfunkbeitrags verpflichtet. Diese typisierende Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung ist sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig.
110Hinter diesem regulatorischen Anknüpfungspunkt steht als sachlicher Grund bzw. legitimer Zweck die mit dem Rundfunkbeitrag abzugeltende Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht angesichts des nahezu flächendeckenden Verbreitungsgrads der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.
111Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 106 f.; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 33 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der u. a. eine Widerlegbarkeit der gesetzlichen Vermutung fordert.
112Mit Blick darauf sind womöglich vereinzelt auftretende Härten in atypischen Einzelfällen hinzunehmen.
113Es handelt sich bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags um einen einer typisierenden Regelung prinzipiell zugänglichen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl. Diese Massenerscheinung bewältigt der Gesetzgeber durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in verständlicher, normenklarer Weise mit dem verlässlichen, leicht feststellbaren und - gerade auch im Vergleich mit dem alten Rundfunkgebührenrecht und seinem Gerätebezug - die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand der Wohnung. Dem liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen. In sachlich vertretbarer Weise soll mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstür“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der rechtstreuen Beitragszahler und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird.
114Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 108; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; siehe zum gesetzgeberischen Hintergrund des Rundfunkbeitragssystems außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 34 f.
115Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung im Einzelfall einhergehen könnten, sind - dies als an verschiedenen Prüfungsschnittstellen wiederkehrendes Begründungselement - für die im privaten Bereich Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich für den hier in Rede stehenden Zeitraum 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro monatlich] nicht besonders intensiv. Sie halten sich in Zusammenschau mit § 4 RBStV und den dort bereitgestellten Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.
116So auch BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 110; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 43; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45.
117All diese Gründe rechtfertigen es weiterhin auch in Ansehung von Art. 3 Abs. 1 GG, die typisierende Verknüpfung zwischen der Raumeinheit Wohnung und dem beitragspflichtigen Vorteil aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammangebot - mit dem besonderen regulativen Ventil der Befreiungsmöglichkeit des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV - unwiderleglich auszugestalten. Aufgrund der technischen Entwicklung elektronischer Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich - terrestrisch, über Kabel oder Satellit - verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags zugleich auch in das Internet eingestellt. Neben herkömmliche monofunktionale Geräte zum Empfang von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen tritt eine Vielzahl neuartiger multifunktionaler, teilweise leicht beweglicher Geräte, wie internetfähige stationäre oder mobile PC, Mobiltelefone und Tabletcomputer. Diese sind zum Rundfunkempfang geeignet und spielen für die Mediennutzung eine wachsende Rolle, dienen primär aber typischerweise anderen Zwecken. Die Verbreitung der herkömmlichen wie modernen Empfangsgeräte ist nahezu flächendeckend. Empfangsgeräte sind, wie ihre weite Verbreitung in allen Bevölkerungskreisen zeigt, auch für Personen mit geringem Einkommen erschwinglich, weshalb ihre Anschaffung kein beachtliches Hindernis für eine Programmnutzung darstellt. Aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit und Mobilität ist es zudem nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich festzustellen. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht.
118Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 112.
119Demgemäß kommt es vorliegend auch nicht auf die tatsächliche Wahrnehmung Nutzung dieser bestehenden und die Beitragspflicht begründenden Nutzungsmöglichkeit durch die Beitragspflichtigen an. Eine auf Feststellung des Nutzerverhaltens gerichteten Beweiserhebung, wie sie der Kläger beantragt hat, bedurfte es daher nicht.
120Wenn der Wechsel des Finanzierungsmodells und das tatbestandliche Anknüpfen an das Innehaben einer Wohnung u. a. mit dem hohen Verbreitungsgrad mobiler Empfangsgeräte begründet wird, so liegt dem kein Widerspruch zugrunde. Zum einen werden mobile Empfangsgeräte auch in Wohnungen genutzt. Zum anderen wird über das Merkmal Wohnung typisierend (einmal) der gesamte Vorteil erfasst, den deren Bewohner aufgrund des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben und der keineswegs auf die Wohnung beschränkt sein muss.
121Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 113.
122Der Gesetzgeber ist nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags zwischen Haupt- und Zweitwohnung zu unterscheiden.
123Es ist folgerichtig, auf diese Unterscheidung zu verzichten. Jede Wohnung bildet einen privaten Raum, in dem Rundfunknutzung gewöhnlich stattfindet oder stattfinden kann. Dass aufgrund dieser Typisierung eine alleinstehende Person, die mehrere Wohnungen innehat, entsprechend viele Rundfunkbeiträge zu entrichten hat, obwohl sie das Programmangebot selbst nur einmal in Anspruch nehmen kann, ist als unvermeidliche Folge hinzunehmen. Solche auf Einzelfälle beschränkte Härten sind nicht zuletzt durch die vom Gesetzgeber in legitimer Weise verfolgten Ziele gerechtfertigt, Ermittlungen in der Privatsphäre möglichst zu vermeiden und den Verwaltungsvollzug in einem Massenverfahren zu erleichtern sowie gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch abzusichern.
124Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 116; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 46 ff.
125Dass eine Zweitwohnung auch dann der Rundfunkbeitragspflicht unterfällt, wenn sie von Ehepartnern allein aus beruflichen Gründen unterhalten wird, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 6 Abs. 1 GG. Die Beitragspflicht gilt ebenso für Ledige, Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften oder für sonstige in einer Wohnung zusammenlebende Personen bei einem sonst gleichen Sachverhalt. Eine Benachteiligung wegen der Ehe liegt mithin nicht vor. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, für Ehepartner eine begünstigende Ausnahme von der Rundfunkbeitragspflicht für Zweitwohnungen zu schaffen, lässt sich verfassungsrechtlich nicht ableiten.
126Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 117; a. A. Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 837.
127(b) Hinsichtlich §§ 5 f. RBStV und der Erhebung von Rundfunkbeiträgen gegenüber den Inhabern von Betriebsstätten und gewerblich genutzten Kraftfahrzeugen lässt sich aus im Wesentlichen entsprechenden Gründen kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ausmachen.
128Der mit dem Beitrag abzugeltende spezifische Vorteil, der dem Unternehmer durch das Programmangebot des Rundfunks zuwächst, wird durch §§ 5 f. RBStV gleichfalls typisierend an die Raumeinheiten Betriebsstätte und Kraftfahrzeug geknüpft und damit den dort sich üblicherweise aufhaltenden, durch die gemeinsame Erwerbstätigkeit verbundenen Personen(gruppen) zugeordnet. Während die Beitragshöhe für jedes einzelne beitragspflichtige Kraftfahrzeug einheitlich ein Drittel des Rundfunkbeitrags beträgt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 RBStV), ist sie für Betriebsstätten nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten stufenweise degressiv gestaffelt (§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV). Mit den gesetzlich näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines (weiten) Gestaltungsspielraums.
129Vgl. dazu auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (87).
130Diese Kriterien sind auch unter Berücksichtigung der höchst unterschiedlichen Strukturen im unternehmerischen Bereich hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen. Die Betriebsstätte bildet ähnlich der Wohnung im privaten Bereich den örtlichen Rahmen, in dem typischerweise die Möglichkeit zu einem dem Unternehmen dienenden Rundfunkempfang eröffnet ist. Die Bemessung der Beitragshöhe nach der Beschäftigtenzahl trägt dem Umstand Rechnung, dass sich das beitragsauslösende Programmangebot an potentielle Rundfunknutzer richtet und damit personenbezogen ist. Daher ist es sachgerecht, den möglichen kommunikativen Nutzen nach der Zahl der Beschäftigten zu bemessen, statt etwa nach dem Umsatz oder dem Gewinn.
131Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 119 f.; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 151 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 – B 3 K 14.15 -, juris Rn. 50 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 42 ff.; siehe daneben die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 42 f.; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der die Grenzen zulässiger Typisierung im Ansatz und in der Durchführung hier für überschritten hält.
132Dass Kraftfahrzeuge unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 RBStV bei der Bemessung des Beitrags im nicht privaten Bereich zu berücksichtigen sind, ist plausibel. Denn im Verhältnis zum sonstigen unternehmerischen Bereich kann es in einem betrieblich, d. h. häufig und ggf. über längere Strecken genutzten Kraftfahrzeug nach der Lebenserfahrung zu einer entsprechend deutlich gesteigerten Nutzung des (Hörfunk-)Programmangebots kommen. Diese Ausgangsannahme darf der Gesetzgeber zum Anlass für eine eigenständige Vorteilsabgeltung nehmen, die mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug sachgerecht bemessen ist. Eine Unterscheidung etwa nach der Art des Fahrzeugs (Pkw, Lkw, Omnibus) ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Im Unterschied zu den Betriebsstätten handelt es sich bei einem Kraftfahrzeug gleich welcher Art um einen eng begrenzten, überschaubaren Raum, dem der Gesetzgeber typisierend einen einheitlich bemessenen Vorteil zuordnen darf. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber dem privaten Bereich, in dem der wohnungsbezogene Rundfunkbeitrag die Programmnutzung im privaten Kraftfahrzeug abgilt, scheidet schon wegen der unterschiedlichen Vorteilslage aus.
133Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 121; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 149; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 50 ff.; a. A. auch in diesem Punkt Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
134Der Gesetzgeber hat auch für den unternehmerischen Bereich seine weite Typisierungsbefugnis nicht dadurch überschritten, dass er die Beitragspflicht grundsätzlich - mit der Ausnahme insbesondere von § 5 Abs. 4 RBStV und abgesehen von der ggf. in verfassungskonformer Auslegung zu erwägenden analogen Anwendung von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV in krassen atypischen Ausnahmefällen - unwiderleglich und insbesondere nicht gerätebezogen ausgestaltet hat. Das ist durch die Typisierungsziele der Verwaltungspraktikabilität, der Beschränkung von Ermittlungen in der Betriebssphäre und der Absicherung gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Es gelten im Wesentlichen dieselben Erwägungen wie für den privaten Bereich. Auch in Unternehmen sind herkömmliche oder neuartige, stationäre oder mobile Empfangsgeräte nahezu flächendeckend verbreitet. Deshalb darf der Gesetzgeber die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als spezifischen Vorteil erachten, der abzugelten ist.
135Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 122; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 166, weist allerdings ausdrücklich auf die Pflicht des Gesetzgebers hin, die Entwicklung des Rundfunks im Auge zu behalten und ggf. beitragsrechtlich auf atypische Fallkonstellationen im nicht privaten Bereich mit Härtefallregelungen zu reagieren; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
136Zum Weiteren war der Gesetzgeber angesichts seines verfassungsrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG grundierten weiten Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung auch im Bereich der Rundfunkfinanzierung nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG gehalten, die Beitragspflicht für Betriebsstätten anders zuzuschneiden als durch die degressive Staffelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV, derzufolge sich die Höhe des zu leistenden Rundfunkbeitrags nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten bemisst und ausgehend davon für die jeweilige Betriebsstätte und deren jeweilige Beschäftigtenzahl abgestuft ist.
137Dass der Einstiegsbeitrag des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für eine Betriebsstätte mit keinem oder bis acht Beschäftigten deutlich unter dem im privaten Bereich je Wohnung zu leistenden Beitrag liegt, ist angemessen. Der Vorteil im unternehmerischen Bereich, der in der Möglichkeit, Rundfunk zu empfangen, liegt, hat ein geringeres Gewicht als im privaten Bereich, weil der Rundfunkempfang typischerweise immer nur zeitlich beschränkte Begleiterscheinung der unternehmerischen Tätigkeit bleibt. Die stufenweise Degression mit steigender Beschäftigtenzahl in einer Betriebsstätte trägt einerseits diesem qualitativen Unterschied, andererseits der großen Bandbreite unterschiedlicher Betriebsstätten typisierend Rechnung. Der Gesetzgeber darf davon ausgehen, dass der spezifische Vorteil aus dem Programmangebot für den unternehmerischen Bereich in der einzelnen Betriebsstätte nicht linear proportional zur Beschäftigtenzahl zunimmt. Mit zehn Stufen ist die Staffelung ausreichend differenziert und weist die erforderliche Typengerechtigkeit auf. Unebenheiten und Friktionen, wie sie sich durch die Bemessung in Stufen und den Verzicht auf weitere Unterscheidungen etwa zwischen Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten ergeben können, sind wiederum durch die Ziele der Praktikabilität, der Vermeidung aufwendiger individueller Ermittlungen und der Absicherung gegen Erhebungsdefizite in einem Massenverfahren verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
138Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 125; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 156 f.; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
139Die - nicht nach verschiedenen Branchen differenzierende - Beitragsbemessung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV führt nicht zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung von Unternehmen mit einer strukturbedingt großen Anzahl von Betriebsstätten oder Kraftfahrzeugen, etwa von großen Handelsfilialisten oder Autovermietungen. Solche Unternehmen haben zwar aufgrund der Kombination von Betriebsstättenbezug und degressiver Staffelung nach der Beschäftigtenzahl in der einzelnen Betriebsstätte höhere Beiträge zu entrichten als Unternehmen mit derselben Mitarbeiterzahl, aber weniger Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen. Das ist als Konsequenz der sachgerechten Typisierung vornehmlich nach Raumeinheiten (noch) hinzunehmen. Letztlich gilt im Kern nichts anderes als für den Wohnungsbezug der Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich, demzufolge etwa eine dreiköpfige Familie, die eine Haupt- und eine Ferienwohnung innehat, höhere Rundfunkbeitragszahlungen leisten muss als eine fünfköpfige Familie mit nur einer Wohnung. Im Übrigen wird im unternehmerischen Bereich die mit der Unternehmensgröße zunehmende Spreizung der Belastungen dadurch beschränkt, dass § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV für jede beitragspflichtige Betriebsstätte des Inhabers jeweils ein Kraftfahrzeug von der Beitragspflicht ausnimmt. Da diese Vorschrift auf den jeweiligen Inhaber abstellt, kommt es auf die Zuordnung eines einzelnen Kraftfahrzeugs zu einer bestimmten Betriebsstätte desselben Inhabers nicht an. Damit bleiben für ein Unternehmen umso mehr Kraftfahrzeuge aus dem Fuhrpark beitragsfrei, je mehr Betriebsstätten es hat, was im Verhältnis zu einem ansonsten vergleichbaren Unternehmen mit weniger Betriebsstätten die Belastungsunterschiede verringert, wenn auch nicht einebnet. Schließlich darf nicht außer Acht bleiben, dass eine Beitragsbemessung unter Berücksichtigung der Gesamtbeschäftigtenzahl eines Filialunternehmens dazu führen würde, dass auf die einzelne Niederlassung ein geringerer Rundfunkbeitrag entfiele als auf ein mit dieser ansonsten vergleichbares Einzelgeschäft. Da der maßgebende Vorteil aus dem Programmangebot für beide Betriebsstätten aber gleich ist, bestünde für eine solche Beitragsbemessung ihrerseits ein kaum zu erfüllender Rechtfertigungsbedarf. Zudem sei an dieser Stelle wiederholt, dass es sich nach statistischen Erhebungen des Gesetzgebers so verhält, dass ca. 70 % der Betriebsstätten unter § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV fallen und insgesamt 90 % unter § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 oder Nr. 2 RBStV, mithin die beiden niedrigsten Beitragsstufen. Daraus geht hervor, dass die finanzielle Gesamtbelastung, die das neue Rundfunkbeitragssystem für Betriebsstätten erzeugt, sich auch im Durchschnitt bezogen auf die Gesamtheit aller Betriebsstätten als relativ geringfügig erweisen dürfte.
140Vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 126.; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 156 f.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 51 ff.; und nochmals die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
141Auch die Ermäßigung für Betriebsstätten bestimmter Einrichtungen in § 5 Abs. 3 RBStV ist sachlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte - wie auch bereits nach altem Rundfunkgebührenrecht - gemeinnützige Einrichtungen wie Einrichtungen für behinderte Menschen, Einrichtungen der Jugendhilfe, öffentliche Schulen, Feuerwehr, Polizei, Bundeswehr etc. beitragsrechtlich privilegieren. Diese Einrichtungen unterscheiden sich von wirtschaftlichen Unternehmungen dadurch, dass sie nicht mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden. Weiterhin durfte der Gesetzgeber im Hinblick auf die Ziele der Beitragsstabilität auf eine gänzliche Befreiung dieser gemeinnützigen Einrichtungen verzichten und somit eine gleichmäßige Belastung anstreben.
142Vgl. zu diesen Motiven die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 44; genauso BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 128; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 160 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 61 ff.; a. A. Messerschmidt, DÖV 2015, S. 220 (222) wegen grundsätzlicher Bedenken gegen die Umlegung der Beitragsausfälle infolge Befreiung auf die übrigen Beitragspflichtigen.
143Die Beitragsfreistellung von öffentlichen Rundfunkanstalten, den Landesmedienanstalten und den nach Landesrecht zugelassenen privaten Rundfunkveranstaltern oder -anbietern in § 5 Abs. 6 Nr. 1 RBStV ist ebenfalls verfassungsrechtlich unbedenklich. Der sachliche Grund für diese Ungleichbehandlung liegt darin, dass sich diese Einrichtungen auf der (Rundfunk-)Anbieterseite befinden. Es geht um die Vermeidung einer Zahlungspflicht zum einen der öffentlich-rechtlichen Anstalten an sich selbst und zum anderen der privaten Anbieter an ihre Konkurrenten.
144Vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 163; siehe daneben die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 46.
145(4) Die Regelungen über die Beitragspflicht des Wohnungsinhabers sind im Übrigen auch nicht etwa wegen Verstoß gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Der Grundsatz der Normbestimmtheit und Normenklarheit soll sicherstellen, dass die Exekutive für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner soll sich der betroffene Bürger auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.
146Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007- 1 BvR 2368/96 -, DVBl. 2007, 497 = juris Rn. 47
147m. w. N.
148Das Bestimmtheitsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, einen Tatbestand mit genau erfassbaren Merkmalen zu umschreiben. Die Vorschriften brauchen nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. Es genügt, daß die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.
149Vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 24. April 1991- 1 BvR 1341/90 -, BVerfGE 84, 133 = juris Rn. 69 m. w. N.
150Ausgehend von diesen Grundsätzen liegt eine Unbestimmtheit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages im Hinblick auf die Bestimmung des Beitragsschuldners nicht vor; insbesondere ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass sich etwaige Unstimmigkeiten bzw. Härten nicht durch - ggf. verfassungskonform einschränkende - Auslegung vermeiden ließen bzw. nicht als Ausfluss zulässiger Typisierung hinzunehmen wären.
151(5) Die den Beitragsschuldner treffenden Anzeigepflichten aus § 8 RBStV, das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gemäß § 9 Abs. 1, Abs. 2 RBStV und der in § 14 Abs. 9 RBStV statuierte einmalige Meldedatenabgleich sind verfassungsgemäß. Diese Regelungen greifen nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ein.
152Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung durch - wie hier - die Erhebung, Speicherung und den Abgleich personen- bzw. betriebsbezogener Daten bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Der Einzelne muss dabei solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind.
153Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006- 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320 = DVBl. 2006, 899 = juris Rn. 81 ff., m. w. N.
154Dem werden die Regelungen in § 8 (Pflicht zur Anzeige einer Wohnung/Betrieb-stätte), § 9 Abs. 1 und Abs. 2 (Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt) und § 14 Abs. 9 RBStV (einmaliger Meldeabgleich) jeweils gerecht.
155(a) Die Auskunfts- und Nachweispflichten, die in §§ 8, 9 Abs. 1 und Abs. 2 RBStV ausgestaltet sind, sind sowohl hinreichend bestimmt,
156vgl. dazu im Einzelnen BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 91 ff. und Rn. 135 f.,
157als auch verhältnismäßig.
158Dies gilt insbesondere für die Anzeigepflicht und den Auskunftsanspruch, die in ähnlicher Form (mit dem Unterschied, dass es nunmehr um das Innehaben einer Raumeinheit und nicht mehr um das Bereithalten eines Rundfunkgeräts zum Empfang geht) bereits in §§ 3 und 4 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages enthalten waren. Beide führen im Zusammenspiel zu einer gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen. Das in § 8 Abs. 1 RBStV zum Ausdruck kommende Deklarationsprinzip reicht allein nicht aus, die Gleichheit der Abgabenbelastung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durchzusetzen und wird daher durch den Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt in § 9 RBStV, der als Ausdruck eines Verifikationsprinzips angesehen wird, ergänzt.
159Vgl. hierzu Gall, in: Hahn/Vesting, Beck`scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 9 RBStV Rn. 2.
160Beide Regelungen sind geeignet, eine verlässliche Tatsachengrundlage für eine vollständige und gleichmäßige Erhebung des Rundfunkbeitrags und dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Ohne die Anzeigepflichten bzw. ohne den Auskunftsanspruch wäre nämlich nach der Lebenserfahrung ein strukturelles Erhebungs- und Vollzugsdefizit zu erwarten. Sie dienen damit einem legitimen Zweck.
161Vgl. zu diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Erhebung von Rundfunkgebühren BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011 - 1 BvR 3255/08 -, juris Rn. 6.
162Ein milderes, ebenso effektives Mittel ist nicht erkennbar. Die Regelungen sind auch nicht unverhältnismäßig i. e. S.: Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht besonders intensiv. Im privaten Bereich beschränken sich die vom Beitragsschuldner nach § 8 RBStV anzuzeigenden Daten grundsätzlich auf diejenigen Informationen, die zu seiner Identifizierung und zur Bestimmung der ihm zuzuordnenden beitragspflichtigen Wohnung(en) erforderlich sind, so etwa bei der Anmeldung auf den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift und Lage der Wohnung sowie den Beginn ihres Innehabens. Auch wenn bei der Abmeldung zusätzlich der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt in „typisierter Form“ anzugeben ist, berühren die zu offenbarenden Daten die Persönlichkeit des Anzeigepflichtigen nur am Rande. Mit der Verknüpfung von Identität und beitragspflichtiger Wohnung offenbaren sie keine wesentlichen Persönlichkeitsmerkmale und beeinträchtigen die Privatsphäre spürbar geringer als die zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr zusätzlich erhobenen Daten etwa zu Art, Zahl, Nutzungsart und Standort der bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte. Im nicht privaten Bereich betreffen die anzuzeigenden Daten von vornherein nur die geringer geschützte berufliche Sphäre. Sie beschränken sich neben den Angaben zur Identifikation des Beitragsschuldners mit Informationen zu den Beitragsbemessungskriterien Betriebsstätte, Beschäftigtenzahl und beitragspflichtige Kraftfahrzeuge auf wenige zentrale und vom Betriebsinhaber leicht zu beschaffende Grundinformationen, die keine beachtlichen Rückschlüsse auf das unternehmerische Wirken zulassen. Die wenigen anzuzeigenden Daten unterliegen zudem einer strikten Bindung an den Zweck der Erhebung des Rundfunkbeitrags (§ 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragspflichtigen dienen demgegenüber Gemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie zielen auf eine möglichst vollständige Erhebung des Rundfunkbeitrags, um damit die verfassungsrechtlich gewährleistete bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Zugleich stellen sie die Grundlage für die durch Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Gleichmäßigkeit der Beitragserhebung dar. Bei Abwägung zwischen der eher gering zu wertenden Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits sind die Anzeige- und Nachweispflichten den Beitragsschuldnern zumutbar. Ein Interesse, personenbezogene Daten nicht zu offenbaren, um der gesetzlich begründeten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rundfunkbeitragspflicht zu entgehen, ist nicht schutzwürdig. Der Arbeitsaufwand ist im Regelfall marginal und hält sich auch im nicht privaten Bereich selbst für große Unternehmen mit einer Vielzahl von Betriebsstätten, Beschäftigten und Kraftfahrzeugen in einem überschaubaren Rahmen.
163Vgl. zu alledem BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 138 ff.; dem angeschlossen hat sich insgesamt das VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 36; in der Sache genauso VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 49 ff. sowie Gall, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 8 RBStV Rn. 2 f. und 37 ff. und
164§ 9 RBStV, § 9 Rn. 2 m. w. N.
165Entsprechendes gilt für das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV.
166Vgl. insofern BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 149 ff.
167(b) In der Folge stellt sich der einmalige Meldedatenabgleich des § 14 Abs. 9 RBStV als grundrechtskonform dar.
168§ 14 Abs. 9 RBStV soll es den Landesrundfunkanstalten ermöglichen, die bereits für den früheren Rundfunkgebühreneinzug gespeicherten und gemäß § 14 Abs. 6 Satz 1 RBStV weiter verwendbaren Daten einmalig zum Inkrafttreten des neuen Rundfunkbeitragsmodells mit dem Melderegister abzugleichen und zu vervollständigen, um eine möglichst lückenlose Bestands- und Ersterfassung im privaten Bereich zu erreichen.
169Vgl. die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 59.
170Die angestrebte Vermeidung eines Vollzugsdefizits und Herstellung größerer Beitragsgerechtigkeit sind legitime Zwecke, die einen Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen können. Zur Erreichung dieses Zwecks ist § 14 Abs. 9 RBStV geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn. Wiederum sind die Beeinträchtigungen für die Betroffenen gering. Im Regelfall handelt es sich um Beitragsschuldner, die bereits als Rundfunkteilnehmer erfasst waren oder ihrer Anzeigepflicht genügt haben, so dass die jeweilige Landesrundfunkanstalt durch den Meldedatenabgleich nichts wesentlich Neues erfährt. Soweit Beitragsschuldner ihrer Anzeigepflicht noch nicht nachgekommen sind, verdient ihr Interesse, ihre Daten nicht offenbaren und den Rundfunkbeitrag nicht zahlen zu müssen, keinen Schutz. Sie sollen gerade im Interesse einer gleichmäßigen Beitragserhebung ermittelt werden. Sind schließlich Personen vom Meldedatenabgleich betroffen, die nicht der Beitragspflicht unterliegen oder später nicht als Beitragsschuldner herangezogen werden, so hat der Eingriff ihnen gegenüber geringes Gewicht. Die zu übermittelnden Daten beschränken sich auf Informationen zur Identifizierung einer Person und ihrer Zuordnung zu einer bestimmten Wohnung und lassen keinen tieferen Einblick in die Privatsphäre zu. Die Daten sind zudem auch insoweit durch eine strikte Zweckbindung und strenge Löschungspflichten (§§ 14 Abs. 9 Satz 2 und Satz 5 RBStV i.V.m. § 11 Abs. 5 Satz 2 und Satz 3 RBStV) hinreichend abgesichert.
171Vgl. zum Ganzen BayVfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 159 ff.; Gall/Göhmann/ Herb/Siekmann, in: Hahn/Vesting, a. a. O., § 14 Rn. 49 und Herb, MMR 2011, S. 232, 234.
172Weitergehender Ermittlungen, wie sie der Kläger für erforderlich hält, bedurfte es vor diesem Hintergrund auch insoweit nicht.
173cc) Mit Blick auf den erarbeiteten verfassungsrechtlichen Befund zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag kommt eine Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht in Betracht.
174Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
175Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO
176i. V. m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.
177Die Revision ist zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gegeben sind. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags hat grundsätzliche Bedeutung. Die Möglichkeit der Revisionszulassung ist in § 13 RBStV ausdrücklich vorgesehen.
Tatbestand
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Die Klägerin wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen sie als Inhaberin einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Februar bis Oktober 2013 festgesetzt hat. Die Klägerin ist nicht von der Beitragspflicht befreit; ein von ihr gestellter Antrag auf Befreiung blieb erfolglos. Sie zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr für ein Hörfunkgerät und setzte in entsprechender Höhe die Zahlungen in 2013 fort.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Der Einordnung als Vorzugslast stehe entgegen, dass es an einer tatbestandlichen Verknüpfung der Beitragspflicht mit einer besonderen öffentlich-rechtlichen Gegenleistung fehle und die Regelung im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zu unbestimmt sei. Die abstrakte Möglichkeit der Vorteilserlangung könne eine Beitragspflicht nicht begründen. Auch sei der Vorteil nicht zurechenbar, wenn ein Empfangsgerät nicht vorhanden sei. Ihr verfassungsrechtlich gewährleisteter Entschluss, auf den Besitz eines Fernsehers zu verzichten, werde durch die Beitragspflicht sanktioniert. Es bestehe keine Rechtfertigung, den Bedarf der einzelnen Rundfunkanstalten aufgrund einer Mischkalkulation bundeseinheitlich festzusetzen.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Klägerin, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
- 7
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Die Klägerin war im maßgebenden Zeitraum als Inhaberin einer Wohnung Beitragsschuldnerin (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Die Klägerin war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39). Die Finanzierungsgarantie erfasst den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in seiner Gesamtheit.
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Juni 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr für ein Hörfunkgerät und stellte die Zahlungen 2013 ein.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Nur die tatsächliche Nutzung der Rundfunkprogramme könne einen beitragsfähigen Vorteil darstellen. Dem könne durch die Einführung von "Bezahlfernsehen" Rechnung getragen werden. Es müsse festgestellt werden, wie hoch der Anteil der Nutzer in der Bevölkerung sei.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39). Die Finanzierungsgarantie erfasst den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in seiner Gesamtheit.
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird. Nach alledem kommt es nicht darauf an, wie viele Wohnungsinhaber in welchem zeitlichen Umfang die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen. Feststellungen zu der Größe ihres Anteils innerhalb der Bevölkerung sind daher entbehrlich. Auch erscheint ausgeschlossen, dass darauf abzielende Ermittlungen, wie sie der Kläger fordert, zu zuverlässigen Ergebnissen führen.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Dezember 2013 festgesetzt hat. Gleichzeitig begehrt er die Befreiung von der Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags. Den Befreiungsantrag des Klägers lehnte der Beklagte ab. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch hat der Beklagte noch nicht entschieden. Der Kläger trägt vor, keine Rundfunkempfangsgeräte zu besitzen. Er habe zudem einen Anspruch auf Befreiung, da für ihn ein Rundfunkempfang nicht möglich sei und die lebenslange Zahlung von Beiträgen ohne Gegenleistung eine finanzielle Härte darstelle.
- 2
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Mit seiner Klage begehrt der Kläger die Aufhebung des Festsetzungsbescheids in Gestalt des Widerspruchsbescheids und des die Befreiung ablehnenden Bescheids unter gleichzeitiger Verpflichtung des Beklagten, ihn von der Zahlung des Rundfunkbeitrags zu befreien. Die Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Festsetzungsbescheid und die Ablehnung der Befreiung seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Kläger sei nicht von der Beitragspflicht zu befreien. Ein die Befreiung rechtfertigender Härtefall sei mit Blick auf die von ihm für die Dauer seiner statistischen Lebenserwartung noch abzuführenden Beträge nicht anzuerkennen, zumal er Angaben zu seinen Einkommens- und Vermögensverhältnissen nicht gemacht und eine Unzumutbarkeit nicht dargelegt habe. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, das Finanzierungssystem über den Rundfunkbeitrag sei verfassungswidrig, weil durch die Umstellung erhebliche Mehreinnahmen erzielt würden, die den Zweck einer sachgerechten Finanzausstattung überschritten. Der Beitrag verletze das Gebot der Belastungsgleichheit, weil nahezu die Hälfte der Gesamtbevölkerung nicht zahlungspflichtig sei, obwohl sie ein Empfangsgerät besäßen. Der Beitrag wirke wie eine Steuer. Das Merkmal der Wohnung sei ungeeignet, den beitragspflichtigen Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit angesichts der neuartigen Empfangsgeräte und des hiervon erfassten Personenkreises widerzuspiegeln. Dass mehrere zahlungspflichtige Wohnungsinhaber in einer Wohnung nur einmal den Beitrag zahlen müssen, verletze im Vergleich zu zahlungspflichtigen Wohnungsinhabern ohne Empfangsgeräte ebenfalls den Gleichheitssatz. Wie bei der Gebühr müsse im Rahmen des Vorteilsausgleichs Berücksichtigung finden, ob der Zahlungspflichtige kein Empfangsgerät, nur ein Radio oder ein Radio und einen Fernseher besitze. Die Grenze des Gesetzgebers für Typisierungen sei überschritten, weil die Landesgesetzgeber bei Menschen ohne Empfangsgeräte wie bei taubblinden Menschen auf die fehlende tatsächliche Nutzungsmöglichkeit hätten abstellen müssen. Befänden sich in einer Wohnung keine Empfangsgeräte, sei der Rundfunkempfang objektiv unmöglich, sodass ein besonderer Härtefall gegeben sei.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 5
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Der angefochtene Festsetzungsbescheid wie auch die Ablehnung des Befreiungsantrags sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger musste nicht wegen des Verzichts auf Rundfunkempfangsgeräte von der Beitragspflicht nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV befreit werden. Ebenso wenig erfüllt der Kläger nach den bindenden berufungsgerichtlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) die u.a. an die finanzielle Leistungsfähigkeit anknüpfenden Befreiungstatbestände des § 4 Abs. 1 RBStV.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden. Damit ist gewährleistet, dass Mehreinnahmen während der Beitragsperiode entsprechend dem Zweck der Finanzierungsgarantie verwendet werden (vgl. unter 4. und 8.).
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften. Aus diesem Grunde waren die Landesgesetzgeber entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gehalten, bei Menschen ohne Empfangsgeräte auf die fehlende tatsächliche Nutzungsmöglichkeit abzustellen.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis September 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr für ein Hörfunkgerät und stellte die Zahlungen 2013 ein.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Es fehle mit der Anknüpfung an eine Wohnung an einer Gegenleistung, weil auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig seien, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht nutzten. Die gesetzliche Vermutung der Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Raumeinheiten sei unzutreffend und von der Typisierungsbefugnis nicht gedeckt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfülle seinen Funktionsauftrag nicht. Zudem werde das Gebot der Belastungsgleichheit und europäisches Recht verletzt. Als Alternative komme die Verschlüsselung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Betracht.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union und verletzt nicht europäisches Recht (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Der Rundfunkbeitrag stellt keine Gegenleistung für eine Dienstleistung dar, die auf der Grundlage eines Vertrags im Fernabsatz zwischen Verbrauchern und Lieferern im Sinne von Art. 1 der Richtlinie 97/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 1997 über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz (ABl. L 144 S. 19) zu leisten ist. Die Beitragspflicht besteht kraft Gesetzes (vgl. unter 1.).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Dezember 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr und stellte die Zahlungen 2013 ein.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Festsetzungsbescheid, der den Zeitraum von Juli bis September 2013 betrifft, mangels vorheriger erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens als unzulässig und hinsichtlich der weiteren Festsetzungsbescheide als unbegründet abgewiesen. Der Kläger hat gegen das erstinstanzliche Urteil, soweit es die letztgenannten Bescheide erfasst, Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zurückgewiesen und in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks reiche für die Annahme einer Gegenleistung nicht aus, weil das Merkmal der Wohnung als Raumeinheit kein individualisierbares Tatbestandsmerkmal darstelle. Das Gebot der Belastungsgleichheit werde verletzt, da auf eine vermutete Nutzung unter Außerachtlassung der Leistungsfähigkeit des Einzelnen abgestellt werde. Auch sei der Anteil der Beitragspflichtigen, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht nutzen, nicht vernachlässigbar. Die Vermutung des Rundfunkempfangs müsse widerlegt werden können.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Die Klägerin wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen sie als Inhaberin einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate März bis Mai 2013 festgesetzt hat. Die Klägerin ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Sie zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr für ein Hörfunkgerät und setzte in gleicher Höhe die Zahlungen 2013 fort.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid sei von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die Länder besäßen keine Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung des Rundfunkbeitrags, weil es sich hierbei um eine Steuer handele. Die Beitragserhebung sei jedenfalls unverhältnismäßig, weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch "Pay-TV" finanziert werden könne und sich der seit 2013 erzielte Einnahmenüberschuss beitragsmindernd auswirken müsse. Das Gebot der Belastungsgleichheit werde verletzt, da auch mehrere Inhaber einer Wohnung nur einen Beitrag zu zahlen hätten.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Klägerin, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Die Klägerin war im maßgebenden Zeitraum als Inhaberin einer Wohnung Beitragsschuldnerin (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Die Klägerin war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate November 2013 bis Januar 2014 festgesetzt hat. Er war bis Ende 2012 von der Zahlung der Rundfunkgebühr befreit, da er keine Empfangsgeräte bereithielt. Von der Zahlung des Rundfunkbeitrags ist er nicht befreit.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid sei von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Es fehle an einer Gegenleistung, weil nicht auf die Nutzung des Rundfunks abgestellt werde. Die Anknüpfung an die Wohnung sei ungeeignet, weil die Empfangsgeräte größtenteils mobiler Art seien und Rundfunk ortsunabhängig empfangen werden könne, weshalb es an einem individuellen Vorteil gerade der Wohnungsinhaber fehle. Aus diesem Grunde und wegen des fehlenden Verhältnisses der Höhe des Beitrags zur Nutzung des Rundfunkempfangs werde zugleich der Gleichheitssatz verletzt. Die Beitragspflicht verletze zudem die negative Informationsfreiheit.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er zahlte bis Ende 2013 den Rundfunkbeitrag und stellte ab 2014 die Zahlungen ein. Zur Begründung macht er die Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitrags geltend.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, die Länder besäßen keine Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung des Rundfunkbeitrags, weil es sich hierbei um eine Steuer handele. Die Beitragserhebung sei jedenfalls unverhältnismäßig, weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch "Pay-TV" finanziert werden könne und sich der seit 2013 erzielte Einnahmenüberschuss beitragsmindernd auswirken müsse. Das Gebot der Belastungsgleichheit werde verletzt, da auch mehrere Inhaber einer Wohnung nur einen Beitrag zu zahlen hätten.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6., Rn. 32). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6., Rn. 32 ff.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.