Verwaltungsgericht Augsburg Beschluss, 04. Juli 2018 - Au 8 S 18.795

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist der Antrag der Klägerin auf Verpflichtung des Beklagten, über den Antrag auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis, hilfsweise einer Veranstaltungserlaubnis für Sportwetten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Mit Antrag vom 15. Oktober 2010 (i.d. Fassung v. 13.1.2011 und 1.4.2011) beantragte die Klägerin die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten für zwei Betriebsstätten in München und drei Betriebsstätten in Nürnberg. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 11. April 2011 ab. Mit Bescheid vom 17. August 2011 lehnte der Beklagte auch den Antrag der Klägerin vom 1. April 2011 auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten für zwei Betriebsstätten in München und drei Betriebsstätten in Nürnberg ab.

Zur Begründung der Ablehnung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Firma T. Ltd., für welche die Sportwetten vermittelt werden sollten, keine Veranstaltungserlaubnis besitze. Die Klägerin selbst würde die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV nicht erfüllen. Gegen diese beiden Bescheide erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht München.

Mit Urteil vom 28. Januar 2014 wies das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin ab. Die Klage bleibe sowohl hinsichtlich des Hauptantrages (Vermittlungserlaubnis) als auch hinsichtlich des Hilfsantrages (Veranstaltungserlaubnis) ohne Erfolg. Die Regelungen des seit 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) sähen die Möglichkeit der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis außerhalb des einheitlichen Verfahrens nach § 10a, § 4a ff. GlüStV nicht vor. Unabhängig und losgelöst vom Konzessionsverfahren könnten keine Vermittlungserlaubnisse erteilt werden. Auch stehe der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegen. Danach setze eine Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele durch die zuständigen Behörden des Freistaats Bayern voraus. Der Ablauf des Konzessionsverfahrens der zuständigen Behörde in Hessen sei unerheblich, weil dieses ländereinheitliche Verfahren ausschließlich die Erteilung von Erlaubnissen zur Veranstaltung von Sportwetten zum Gegenstand habe. Nur der konzessierte Veranstalter könne für den Vermittler die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis beantragen. Selbst bei Annahme eines faktischen staatlichen Monopols bestehe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kein Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis. Der jeweilige Mitgliedstaat sei auch bei Unvereinbarkeit des staatlichen Monopols mit Gemeinschaftsrecht, wenn er eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der sozialen Ordnung für unvereinbar halte, nicht zu einer derartigen Liberalisierung und somit zur Vergabe von isolierten Erlaubnissen verpflichtet. Unabhängig von der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit eines staatlichen Wettmonopols blieben der Erlaubnisvorbehalt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) und die entsprechenden Regelungen des AGGlüStV davon unberührt. Auch bei Bestehen eines faktischen Monopols liege keine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vor, soweit die Tätigkeit der Sportwettenanbieter von den Behörden geduldet werde. Die fehlende Möglichkeit der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis schlage somit allenfalls auf die Rechtfertigung einer Untersagungsverfügung durch, begründe aber keinen Anspruch auf Erteilung einer isolierten, gegebenenfalls bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens befristeten Erlaubnis. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Legalisierung einer nicht erlaubnisfähigen Tätigkeit. Für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch Anbieter, die sich überhaupt nicht am Konzessionsverfahren beteiligten, wie es bei der Klägerin der Fall sei, scheide die Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis schon deshalb aus, weil sie sich vollständig außerhalb des vorgegebenen Systems bewegten und das andauernde Konzessionsverfahren keinerlei tatsächliche Auswirkung auf ihre Tätigkeit habe, zumal sie auch ohne Abschluss des Konzessionsverfahrens nach den Regelungen des GlüStV keine Erlaubnis erhalten könnten. Auch der Hilfsantrag sei unbegründet. Für eine von der Klägerin begehrte, auf Bayern beschränkte, durch eine bayerische Behörde erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV bleibe neben dem im GlüStV vorgesehenen Konzessionsverfahren zur Erteilung von Veranstaltungserlaubnissen kein Raum.

Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 6. Mai 2015 zugelassenen Berufung bringt die Klägerin vor, dass sie einen Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis habe, ohne dass ihr die fehlende Konzession bzw. Erlaubnis des Wettveranstalters T. entgegen gehalten werden könne. Die Regelung in § 10a Abs. 2 GlüStV verstoße jedenfalls im Zeitraum bis zur Konzessionsvergabe gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit. Solange landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse für private Bewerber nicht erhältlich seien, dürfe der Beklagte Vermittlungsinteressenten nicht Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegenhalten. Zumindest jedoch müsse der Klägerin eine landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis erteilt werden. Das Verwaltungsgericht gehe irrigerweise davon aus, dass im Hinblick auf eine angebliche Duldungspraxis der bayerischen Behörden in der Vorenthaltung einer Konzession kein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliege. Der Umstand, dass ein Dienstleistungserbringer Dienstleistungen trotz Verbots faktisch ausüben könne, könne nicht dazu führen, dass aufgrund dessen das Verbot als solches keinerlei Eingriffsqualität mehr habe. Denn die Klägerin müsse ständig mit dem Vorwurf leben, etwas Verbotenes zu tun, und jederzeit mit der Schließung ihres Betriebes rechnen. Vor allem aber sei es im Hinblick auf die strafrechtliche Sanktionierung des unerlaubten Glücksspiels (§ 284 StGB), auch in Form der Beihilfe hierzu, schlechterdings niemanden zuzumuten, unionsrechtliche Freiheiten nur um den Preis eines formalen Gesetzesverstoßes auszuüben.

Aus EU-Recht ergebe sich ein Anspruch auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis. Der Klägerin gehe es nicht um eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes. Sie vertrete auch nicht die Ansicht, dass der Beklagte zu einer solchen Liberalisierung verpflichtet sei. Vielmehr sei die isolierte Vermittlungserlaubnis derzeit die einzige Möglichkeit, die vom Gesetzgeber selbst zugelassene Vermittlung von Sportwetten an Wettunternehmen aus anderen EU-Staaten zu realisieren. Bis zum Abschluss des Konzessionsvergabeverfahrens existiere faktisch kein Konzessionssystem, sondern ein perpetuiertes Staatsmonopol, das nicht den strengen Anforderungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs an Staatsmonopole genüge. Einen Anspruch auf Duldung vermittle das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 16. Mai 2013 nicht. Im Urteil vom 20. Juni 2013 (8 C 47.12) habe das Bundesverwaltungsgericht isolierte Vermittlungserlaubnisse anerkannt. Es unterscheide zwischen dem Wettangebot des Wettunternehmers einerseits und der konkreten Vermittlungstätigkeit des Vermittlers andererseits und halte es für möglich, das ersteres nicht erlaubt werden könne, wohl aber letzteres, also ein klassischer Fall der isolierten Vermittlungserlaubnis. Die konkrete Vermittlungstätigkeit würde sich danach auf einen materiell erlaubnisfähigen Ausschnitt des Wettangebots des Wettunternehmers beschränken. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV stehe auch bei einer einfachrechtlichen Betrachtung der isolierten Vermittlungserlaubnis nur dann entgegen, wenn man nur den Wortlaut der Vorschrift betrachte, ohne ihn im Kontext der Gesamtregelung zu sehen. Die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse, unter Missachtung des Wortlauts von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV, beeinträchtige die Ziele des GlüStV in ihrer Gesamtheit weniger stark als dies durch den Ist-Zustand geschehe.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe die hilfsweise begehrte landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis nicht im Widerspruch zum GlüStV, sondern sei aufgrund einer teleologischen Reduktion des § 10a Abs. 2 GlüStV möglich, um auf diese Weise das sonst drohende temporäre Leerlaufen der Experimentierphase des § 10a Abs. 1 GlüStV zu verhindern. Die bis zur Konzessionsvergabe möglichen landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnisse seien weder an die strengen Anforderungen einer Konzession gebunden noch an die Teilnahme am entsprechenden Verfahren. Das Konzessionserfordernis nach § 10a Abs. 2 GlüStV sei derzeit weder mit den Grundrechten des Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 101 BV noch mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit vereinbar und daher unanwendbar. Ein am Wortlaut festhaltendes Normverständnis des § 10 Abs. 2 GlüStV würde nämlich bewirken, dass höherrangige Gesetzesziele, hier insbesondere § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV, über einen unter Umständen wesentlichen Zeitraum in massiver Weise konterkariert würden oder sogar leer liefen. Hauptanwendungsfall der Norm sei eindeutig der Zeitraum nach der Konzessionserstvergabe, in dem die Norm (von der befristeten Ausnahme nach § 29 Abs. 1 Satz 2 GlüStV abgesehen) sicherstellen solle, dass es außer den konzessionierten Wettangeboten keine weiteren gebe und damit sowohl die Kontingentierung als auch das inhaltliche Anforderungsprofil nicht unterlaufen würden. Demgegenüber sei die Geltung der Norm im Zeitraum vor der Konzessionserstvergabe, die i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV ein Staatsmonopol begründe, eher als gesetzgeberischer Betriebsunfall denn als Ergebnis eines bewussten gesetzgeberischen Reflexionsprozesses zu werten. Der Anwendungsbereich des § 10a Abs. 2 GlüStV sei daher im Wege der teleologischen Reduktion auf den Zeitraum nach Konzessionserstvergabe zu beschränken.

Die Klägerin könne sich auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 101 BV berufen. Der Eingriff durch das Konzessionsverfahren sei nicht durch die Begrenzung des Spielangebots und auch nicht durch das Ziel der Kriminalitätsprävention gerechtfertigt. Die Verweigerung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis verstoße auch gegen Art. 49, 56 AEUV. Das Konzessionserfordernis schränke das mit der Niederlassungsfreiheit verbundene Recht auf gewerbliche Betätigung der Klägerin empfindlich ein und bedürfe daher einer Rechtfertigung aus Gründen des Allgemeinwohls.

Ihr Berufungsvorbringen hat die Klägerin mit Schriftsätzen vom 31. März 2016 und vom 27. Februar 2018 ergänzt und auf das inzwischen ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4. Februar 2016 im Vorabentscheidungsverfahren „Ince“ (C-336/14) verwiesen. Danach bestehe gegenwärtig in Deutschland im Sportwettenbereich weiterhin ein unionsrechtswidriges Monopol. Der erlaubnislosen Vermittlung von Sportwetten könne ein rechtswirksamer Erlaubnisvorbehalt (System der vorherigen behördlichen Genehmigung) nur dann entgegen gehalten werden, wenn tatsächlich eine Erlaubnismöglichkeit bestehe und diese auch hinreichend bekannt gemacht worden sei. Die im Urteil aufgestellten Voraussetzungen, unter denen beim Fortbestehen des Staatsmonopols ein System der vorherigen Erlaubnis als unionsrechtskonform angesehen werden könne, seien nicht erfüllt. Infolge dessen sei davon auszugehen, dass im EU-Ausland zugelassenen Wettveranstaltern kein unionsrechtskonformes System der vorherigen behördlichen Genehmigung entgegen gehalten werden könne mit der Folge, dass dem Antrag auf isolierte Vermittlungserlaubnis auch nicht entgegengehalten werden könne, T. verfüge über keine Konzession. Ein faktisches Monopol werde nach den Aussagen des Gerichtshofs nicht schon dadurch beendet, dass die rechtliche Möglichkeit der Konzessionierung Privater geschaffen werde, sondern erst dadurch, dass Konzessionen erteilt würden. Der Gerichtshof habe auch geklärt, inwieweit Sportwettveranstaltungen von Vermittlern bei fortbestehendem Staatsmonopol gleichwohl ein bestehendes System der behördlichen Genehmigung, also ein Erlaubnisvorbehalt, entgegen gehalten werden könne. Er habe festgestellt, dass der eine Bestrafung hindernde Zustand eines unionsrechtswidrigen Monopols trotz theoretischer Erlaubnismöglichkeit fortbestehe, wenn das System der vorherigen Genehmigung, auf das sich der Staat berufen habe, seinerseits nicht den unionsrechtlichen Anforderungen genüge. Er sei im Urteil schließlich auch zutreffend zum Ergebnis gekommen, die aktuelle Rechtslage perpetuiere das frühere unionsrechtswidrige Monopol, ohne dass es insoweit noch auf die Frage ankomme, ob sich eine Unionsrechtswidrigkeit auch isoliert aus der neuen Rechtslage ableiten ließe. Die Konsequenz der Unionsrechtswidrigkeit des faktischen Monopols sei zunächst die Unanwendbarkeit des Genehmigungsvorbehalts und die Erlaubnisfreiheit der betreffenden Betätigung. Die Klägerin verwies zudem auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg (v. 20.6.2017 – 3 A 151/16), in dem der dortige Beklagte verpflichtet worden sei, erneut über einen Antrag auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis zu entscheiden. Der Beklagte könne die Erteilung der Vermittlungserlaubnis von der Erlaubnisfähigkeit des vermittelten Glücksspiels abhängig machen. Die Nichtanwendung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV verstoße auch nicht gegen die Grenzen zulässiger Auslegung. Durch die Blockade der Konzessionsvergabe sei ein Zustand entstanden, der ein dem Wortlaut und den Zweck des Staatsvertrags entsprechendes Handeln der Länder unmöglich mache. Auch derzeit finde bereits eine faktische Angebotserweiterung statt. Daher könne sich der Beklagte nicht auf eine Erweiterung des Angebots durch die Erteilung entsprechender Erlaubnisse berufen. Der Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit sei nicht im Hinblick auf die gerichtlichen Verfahren die Konzessionsverfahren betreffend gerechtfertigt, weil das Konzessionsverfahren auf Dauer nicht zur Verfügung stehe und weder mit Unionsrecht noch mit nationalem Recht vereinbar sei. Die faktische Duldung mindere lediglich die Folgen der unionsrechtswidrigen Rechtslage, behebe sie aber nicht. Der Zulassungsanspruch ergebe sich bei Unanwendbarkeit des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV aus nationalem Recht.

Die Klägerin beantragt,

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 28. Januar 2014 und Aufhebung der Ablehnungsbescheide des Beklagten vom 11. April 2011 und vom 17. August 2011 wird der Beklagte verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 15. Oktober 2010 auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten, in der Fassung der Schreiben vom 13. Januar 2011 und 1. April 2011, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten vom 1. April 2011, in der Fassung des Schreibens vom 20. Juni 2011, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung im Hauptantrag zurückzuweisen und den Hilfsantrag zu verwerfen.

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf erneute Verbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die aktuelle Gesetzesfassung des GlüStV stehe der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis außerhalb des ländereinheitlichen Verfahrens nach § 10a i.V.m. § 4a ff. GlüStV entgegen. Ebenso unstreitig sei, dass nach Abschluss des Konzessionsverfahrens die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse nicht zulässig sei. Die streitige Frage betreffe also allein den Übergangszeitraum bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens. Falsch sei es bereits, derzeit von einem faktischen Monopol zu sprechen. Betrachte man die tatsächliche Lebenswirklichkeit, sei festzustellen, dass eine Vielzahl von Wettbüros existiere. Im Jahr 2014 sei auf den nicht regulierten Bereich der Sportwetten ein Marktanteil von 96,48% entfallen. Auch wenn man der Klägerin darin folgen wolle, dass bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol bestünde, liege darin kein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Für Bayern sei bislang gerichtlich nicht geklärt, dass die alte Rechtslage vor dem 1. Juli 2012 gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstoßen habe. Die aktuelle Sach- und Rechtslage verstoße nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Das in § 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GlüStV normierte Verbot öffentlichen Glücksspiels mit Erlaubnisvorbehalt stehe mit Verfassungs- und Unionsrecht in Einklang. Zwar könnten bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens noch keine Erlaubnisse an private Veranstalter und deshalb auch keine Vermittlungserlaubnisse erteilt werden. Darin liege aber keine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, denn es handle sich um einen begrenzten Zeitraum, der dazu erforderlich sei, eine gerichtliche Überprüfung des Konzessionsverfahrens zu ermöglichen. Die Gewährung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Rahmen des Konzessionsverfahrens entspreche daher einer zwingenden unionsrechtlichen Vorgabe. Zudem würden aus dem bloßen Fehlen einer Erlaubnis (formelle Illegalität) keine negativen Rechtsfolgen hergeleitet werden. Jedenfalls sei der Beklagte nicht zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis verpflichtet. Bei der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit handle es sich um einen negatorischen Abwehranspruch gegen ungerechtfertigte Eingriffe. Sie entfalte hingegen keine originäre Leistungsfunktion. Es sei dogmatisch ausgeschlossen, aus einer unionsrechtlichen Grundfreiheit ein Recht auf originäre Teilhabe bzw. die Pflicht eines Mitgliedstaats herzuleiten, eine Erlaubnis zu gewähren, die gesetzlich in dieser Form nicht vorgesehen sei und den mit der Beschränkung verfolgten Zielen auch nicht entspreche. Darin liege auch die entscheidende Aussage des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache „Stanleybet“. In ihrer Funktion als Abwehrrecht könnte die Dienstleistungsfreiheit allenfalls einer auf das bloße Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung sowie einer an § 284 StGB anknüpfenden strafrechtlichen Sanktion entgegengehalten werden. Diese Überlegung würde im Ergebnis gedanklich zu einer vorübergehenden Duldung der illegalen Vermittlungstätigkeit führen, habe aber nichts mit der weitergehenden Pflicht zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis zu tun. Der Hinweis der Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2013 gehe fehl.

Der Hilfsantrag auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis sei unzulässig. Es fehle bereits das Rechtsschutzbedürfnis. Vorliegend habe die Klägerin nach eigenem Vortrag keinen Antrag auf Erteilung einer Konzession gemäß § 4a ff. GlüStV gestellt. Erst wenn ein solcher Antrag abgelehnt und in angemessener Frist nicht verbeschieden würde, könnte sich die Frage stellen, ob im Wege gerichtlichen Rechtsschutzes eine gerichtliche Verpflichtung zur Erteilung einer unter Umständen vorläufigen Konzession bzw. zur Neuverbescheidung gesucht werde. Insoweit wäre dann Rechtsschutz gegenüber dem Land, das für die Durchführung des Konzessionsverfahrens zuständig und insoweit allein passivlegitimiert sei, zu suchen. Erst wenn all diese gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten erfolglos geblieben seien, könnte sich die Frage stellen, ob gerichtlich durch Klage gegen ein nicht für die Konzessionierung zuständiges Land eine gesetzlich nicht vorgesehene kleine Konzession in Form einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis verlangt werden könne. Der Hilfsantrag sei aber auch unbegründet. Die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis durch den Freistaat Bayern sei gesetzlich nicht vorgesehen. Weder das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG noch die unionsrechtlichen Grundfreiheiten für Dienstleistungen und Niederlassung erforderten, eine durch den Freistaat Bayern zu erteilende zeitlich begrenzte landesrechtliche Veranstaltungserlaubnis anzuerkennen. Die Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis entbehre nicht nur einer gesetzlichen Grundlage, sondern würde die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Bestimmungen konterkarieren.

Mit Schreiben vom 13. Juni und 23. November 2017 nahm der Beklagte ergänzend Stellung. Mit Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 24. Juli 2017 seien für zehn Wettvermittlungsstellen der Klägerin im Regierungsbezirk Mittelfranken und mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 26. Oktober 2017 für elf Wettvermittlungsstellen im Regierungsbezirk Oberbayern Duldungen erteilt worden. Auf fünf weitere Wettvermittlungsstellen der Klägerin in Oberbayern bezogene Anträge seien noch nicht verbeschieden. Mit Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 13. November 2017 sei für eine Wettvermittlungsstelle der Klägerin im Regierungsbezirk Niederbayern eine Duldung erteilt worden. Entgegen dem Vortrag der Klägerin könne nicht angenommen werden, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV müsse im Wege einer teleologischen Reduktion dahingehend ausgelegt werden, dass er bis zur Konzessionserstvergabe nicht als kategorische unüberwindbare Sperre für isolierte Vermittlungserlaubnisse verstanden werden dürfe, um den gesetzgeberischen Zielsetzungen besser Rechnung tragen zu können. Durch die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse könne den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht besser Rechnung getragen werden als durch die aktuelle Verwaltungspraxis. Würden derzeit Vermittlungserlaubnisse unabhängig von den Veranstalterkonzessionen erteilt, so könnten insoweit die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und damit die Erlaubnisfähigkeit des angebotenen Glückspiels nicht überprüft und sichergestellt werden. Denn im Verfahren zur Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten könne nur der Vermittler und seine Tätigkeit auf die Einhaltung der Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV überprüft werden. Eine Überprüfung der Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des dahinter stehenden Veranstalters sei insoweit nicht vorgesehen. Sie könne nur in dem Konzessionserteilungsverfahren nach § 4a ff. GlüStV vorgenommen werden, das gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV durch das Land Hessen durchzuführen sei. Auch aus der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV könne die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer von der Veranstaltungserlaubnis unabhängigen Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten herleiten. Die geltenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes, die für eine Experimentierphase bis zum 1. Juli 2019 die Veranstaltung von Sportwetten an eine Konzession bänden und auch für die Vermittlung von Sportwetten einen Erlaubnisvorbehalt vorsähen, seien mit Unionsrecht vereinbar. Dies gelte auch für die Bindung der Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten an eine Konzession für den Veranstalter von Sportwetten (§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GlüStV, Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV). Neben der Möglichkeit der Erteilung einer Duldung werde im Zeitraum bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens den Interessen der Betreiber der Wettvermittlungsstellen auch dadurch Rechnung getragen, dass aus dem bloßen Fehlen einer Erlaubnis (formelle Illegalität) keine negativen Rechtsfolgen hergeleitet, insbesondere keine allein mit der formellen Illegalität begründeten Untersagungsverfügungen erlassen würden. Auf die Frage, inwieweit die Durchführung des Konzessionsverfahrens nach § 4a GlüStV durch das Land Hessen den Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Unionsrechts entspreche, komme es hier nicht an. Dieses Verfahren habe keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Frage, ob unabhängig von Veranstalterkonzessionen Vermittlungserlaubnisse erteilt werden könnten. Unmittelbare Leistungs- oder Zulassungsansprüche unabhängig von entsprechenden Rechtsgrundlagen im jeweiligen nationalen Recht seien der Dienstleistungsfreiheit nicht zu entnehmen. Dies werde auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt, wonach das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit einer Monopolregelung keinen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittle. Ein Mitgliedstaat sei, selbst wenn er eine unzulässige Beschränkung von Grundfreiheiten der Europäischen Union vorgenommen hätte, nicht verpflichtet, gegen seinen Willen ein liberaleres gesetzliches System einzuführen. Daraus folge, dass selbst wenn die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags über das Konzessionserteilungsverfahren oder der infolge der bisherigen Nichterteilung von Konzessionen für Veranstalter von Sportwetten eingetretene Zustand unionsrechtswidrig wären, die staatlichen Stellen dennoch nur zur Herstellung von unionsrechtkonformen Zuständen verpflichtet wären, nicht aber ohne Weiteres zur Erteilung von Erlaubnissen unabhängig von Rechtsgrundlagen im nationalen Recht.

Ergänzend wird auf die Ausführungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung (Sitzungsprotokoll vom 5. März 2018) sowie den Inhalt der vorgelegten Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht München hat ihre Klage sowohl im Hauptantrag als auch im Hilfsantrag zu Recht abgewiesen, weil sie gegenüber dem Beklagten weder einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten der Firma T. (1.) noch auf Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer auf den Freistaat Bayern begrenzten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten (2.) hat (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Neuverbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis (1.1) ergibt sich weder aus den Bestimmungen des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318; 1.2) und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) noch aus Unionsrecht (1.3).

1.1 Gegenstand des Berufungsverfahrens ist zunächst der Antrag der Klägerin, den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 11. April 2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Erlaubnisantrag vom 15. Oktober 2010 (i.d.F. vom 13.1.2011 und 1.4.2011) unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.

Hierbei handelt es sich um eine Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Da die Bescheidungsklage ein Minus zur Verpflichtungsklage darstellt, ist dementsprechend ihr Streitgegenstand der prozessuale Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags (BeckOK, VwGO, § 113 Rn. 71a; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 208) und nicht die Frage, ob die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig war. Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich dabei nicht auf die Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Neubescheidung hat, sondern erstreckt sich ggf. auch auf die zu treffende Entscheidung, welche Rechtsauffassung die Behörde bei einer erneuten Bescheidung zu beachten hat. Die Dispositionsbefugnis des jeweiligen Klägers reicht nicht so weit, dass er mit seiner Klagebegründung das gerichtliche Prüfprogramm festlegen könnte (Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 210).

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ihr komme es in erster Linie darauf an, dass das Gericht ausspreche, die Ablehnung der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis mit der Begründung der fehlenden Veranstaltungserlaubnis von T. sei nicht rechtmäßig, ansonsten stehe es im Ermessen der Behörde, ob sie eine Erlaubnis oder z.B. nur eine Unbedenklichkeitsbescheinigung bezüglich der streitgegenständlichen Sportwettenvermittlung erteile, kann sie dieses Klageziel mit dem gestellten Bescheidungsantrag nicht erreichen, da der Grund für die (rechtswidrige) Ablehnung der Erlaubnis nicht zum Streitgegenstand der Bescheidungsklage gehört.

Eine Auslegung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) als isolierte Anfechtungsklage, die im Übrigen unzulässig wäre (zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen vgl. Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 198), kommt nicht in Betracht, weil die Klägerin durch die Stellung des entsprechenden Klageantrags in der mündlichen Verhandlung vom 5. März 2018 deutlich gemacht hat, dass sie über die Aufhebung des Ablehnungsbescheids hinaus eine erneute Entscheidung der zuständigen Behörde über ihren Antrag auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis anstrebt.

1.2 Ein Anspruch auf Neubescheidung des Antrags vom 15. Oktober 2010 in der aktualisierten Fassung ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV, weil die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten vor-aussetzt, dass der Wettveranstalter, für den vermittelt wird, eine Erlaubnis zum Veranstalten der entsprechenden Wetten besitzt (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV).

Der eindeutige Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV lässt sich nicht – wie die Klägerin meint – im Wege der teleologischen Reduktion dahingehend interpretieren, dass eine Vermittlungserlaubnis auch ohne Vorliegen einer Veranstaltungserlaubnis erteilt werden kann, wenn die Erlangung einer Veranstaltungserlaubnis aus nicht vom Veranstalter zu vertretenden Gründen unmöglich ist.

Die Gerichte sind nur ausnahmsweise befugt, den Wortlaut einer Vorschrift zu korrigieren, wenn die gesetzliche Regelung nach ihrem Wortsinn Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (BVerwG, U.v. 10.11.2016 – 8 C 11.15 – juris Rn. 12). Vorliegend ist aber nicht ersichtlich, dass die grammatikalische Fassung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen sollte.

Die Neuregelung des Sportwettgeschehens im Glücksspielstaatsvertrag ist dadurch geprägt, dass durch die Einführung eines Konzessionsverfahrens für die Veranstalter von Sportwetten bundeseinheitlich geregelt werden sollte, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen die Veranstaltung von Sportwetten zulässig ist. Der Gesetzgeber wollte ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre zulassen, welche einer genauen ländereinheitlichen Überprüfung (vgl. §§ 4a ff., § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV), hohen Auflagen, staatlicher Kontrolle und einer Beschränkung ihres Produktportfolios unterliegen, um so den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtliche Begründung, LT-Drs. 16/11995 S. 18 f.). Damit soll zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV über diese streng regulierte Öffnung des Sportwettenmarkts für eine begrenzte Anzahl privater Konzessionäre länderübergreifend, d.h. bundeseinheitlich, sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages gleichartig gestaltet sind und damit ein einheitliches legales Sportwettenangebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV; Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 34; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23). Dieses gesetzgeberische Ziel würde aufgegeben, wenn über vom Konzessionsverfahren unabhängige Vermittlungserlaubnisse wieder das jeweilige Bundesland über die Zulassung eines bestimmten Wettangebots entscheiden würde.

Die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 16.10.2015 – 8 B 1028/15 – juris Rn. 54 ff.) und der dadurch bedingte faktische Zustand, dass das Konzessionsverfahren nicht mehr fortgeführt wurde und bis auf Weiteres keine Konzessionen erteilt werden können, haben den Gesetzgeber nicht veranlasst, bei Fehlen von Veranstalterkonzessionen die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse zuzulassen. Im Rahmen des letztlich nicht in Kraft getretenen Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom 13. November 2017 (GVBl S. 523) wäre vielmehr den Teilnehmern des Konzessionsverfahrens durch Gesetz (vgl. Art. 2 Abs. 3 Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag) eine vorläufige Veranstaltungserlaubnis erteilt worden. Das Konzept des ländereinheitlichen Verfahrens hätte der Gesetzgeber also gerade nicht aufgegeben.

Auch aus der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 1 GlüStV lässt sich nicht herleiten – wie die Klägerin meint –, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV erst dann Anwendung finden soll, wenn die Veranstalterkonzessionen nach § 10a i.V.m. § 4a GlüStV erteilt sind. Es handelt sich bei § 29 Abs. 1 GlüStV um eine Regelung, die ausschließlich auf die Erlaubnisse und Tätigkeit der bisherigen Veranstalter bezogen ist und in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen wurde, um dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz Rechnung zu tragen (Brüning/Bloch in Glücksspielregulierung, 2017, § 29 GlüStV Rn. 1). Demgemäß lassen sich daraus keine Rückschlüsse auf die rechtliche Stellung erstmals auf dem Sportwettenmarkt auftretender Mitbewerber herleiten.

Scheitert der Gesetzgeber mit seinem Bestreben, ein bestehendes unionsrechtswidriges Glücksspielmonopol zu liberalisieren – wie von der Klägerin angenommen –, hat er dafür Sorge zu tragen, dass auch in der Übergangszeit bis zu einer endgültigen Klärung der Rechtslage keine unionsrechtswidrigen Zustände entstehen. Eine „drittschützende“ Verpflichtung, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages in der Übergangszeit durch ein der ursprünglichen gesetzgeberischen Konzeption widersprechendes Erlaubnisverfahren umzusetzen, besteht jedoch nicht, so dass ein entsprechender Wille des Gesetzgebers nicht unterstellt werden kann. Ohne dass es noch darauf ankäme, ist für den Senat auch nicht ersichtlich, inwieweit mit einer isolierten Vermittlungserlaubnis die Ziele des § 1 GlüStV besser verwirklicht werden könnten als mit einer (faktischen) Duldung. Die Erteilung einer solchen Erlaubnis hätte zur Folge, dass die Erlaubnisfähigkeit des Sportwettenangebots von der Landesbehörde nicht geprüft werden könnte. Demgegenüber hat das Duldungsverfahren den Vorteil, dass der Vermittler nur dann geduldet wird, wenn dem Veranstalter eine Duldung erteilt worden ist, die wiederum davon abhängt, dass dieser die Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens vom 28. Januar 2016 beachtet. Diese Leitlinien enthalten Ausführungen zur materiell-rechtlichen Zulässigkeit des Wettprogramms. Die von der Klägerin erhobene Forderung, dass im Rahmen des Verfahrens auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis auch der materiell-rechtliche Rahmen des Glücksspielstaatsvertrages beachtet werden müsse, geht weit über eine teleologische Reduktion der vorhandenen gesetzlichen Bestimmungen hinaus und postuliert vielmehr die Einführung eines nicht kodifizierten, auf das Gebiet eines Bundeslandes begrenzten Erlaubnisverfahrens.

1.3 Ein Anspruch auf Neuverbescheidung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis ergibt sich nicht aus Art. 56 AEUV. Die Klägerin kann sich auf Art. 56 AEUV berufen (1.3.1). Ob ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliegt, kann offen bleiben (1.3.2), weil selbst bei Fortbestehen eines unionsrechtswidrigen Zustands unter Berücksichtigung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts kein Anspruch auf Durchführung eines Erlaubnisverfahrens zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis besteht (1.3.3).

1.3.1 Der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56/57 AEUV ist eröffnet. Die grenzüberschreitende Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist eine von der Dienstleistungsfreiheit erfasste wirtschaftliche Betätigung.

Die Klägerin kann sich als inländische juristische Person und Vermittlerin eines im EU-Ausland ansässigen Wettveranstalters auf die Dienstleistungsfreiheit berufen. Maßgeblicher Bezugspunkt der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV ist bei der Vermittlung von Sportwetten das Dienstleistungsverhältnis zwischen dem ausländischen Wettanbieter und dem inländischen Wettkunden (BayVGH, U.v. 18.4.2012 – 10 BV 10.2506 – juris Rn. 56). In diesem Verhältnis des Wettanbieters zum Leistungsempfänger kommt der Tätigkeit des Vermittlers bezogen auf die Erbringung der Wettdienstleistung bei Sportereignissen keine selbständige Bedeutung zu (EuGH, U.v. 24.3.1994 – Rs. C-275/92, Schindler – juris Rn. 37; U.v. 6.11.2003 – Rs. C-243/01, Gambelli – juris Rn. 58; U.v. 8.8.2010 – Rs. C-316/07, Markus Stoß – juris Rn. 56). Die dem Vermittler auferlegten Beschränkungen seiner Tätigkeit fallen in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters, deren Verletzung der Vermittler geltend machen kann (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 56).

1.3.2 Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Wettveranstalters liegt vor, weil das staatliche Monopol zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten trotz der Duldung einer privaten Vermittlungstätigkeit fortbesteht (1.3.2.1). Es spricht einiges dafür, dass dieses Monopol nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist, weil auch in Bayern die Werbung des Monopolträgers über die zulässige Marktbeeinflussung hinausgeht (1.3.2.2).

1.3.2.1 Eine Beschränkung im Sinne des Art. 56 Abs. 1 AEUV ist jede nationale Regelung, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Mitgliedsstaaten erschwert (Holoubek in Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 56/57 AEUV Rn. 96). Soweit die Klägerin vorbringt, ihre Dienstleistungsfreiheit werde dadurch beschränkt, dass Art. 2 Abs. 2 S. 1 AGGlüStV die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an eine unerfüllbare Bedingung oder Voraussetzung knüpfe, ist fraglich, ob darin bereits eine Beschränkung im Sinne des Art. 56 Abs. 1 AEUV liegt. Ihre Dienstleistungsfreiheit ist jedenfalls dadurch beschränkt, dass das staatliche Monopol im Bereich der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten faktisch fortbesteht, weil die gesetzliche Monopolregelung (§ 10 Abs. 2 und 3 [i.V.m. § 29 Abs. 1] GlüStV) tatsächlich nicht liberalisiert worden ist, und ihr deshalb derzeit keine Vermittlungserlaubnis erteilt werden kann. Denn die mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 beabsichtigte Teilöffnung des Sportwettenmarkts für private Sportwettenveranstalter und –vermittler durch das Konzessionsverfahren (10 Abs. 6 i.V.m. § 10a i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV) ist nicht umgesetzt worden. Eine Legislativreform behebt die Unvereinbarkeit eines Monopols mit Art. 56 AEUV nicht, wenn das Monopol trotz der Reform weiter besteht, weil die entsprechenden Konzessionen nicht erteilt werden können (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 93). Nicht entscheidungserheblich ist insoweit, ob das Konzessionsverfahren seinerseits unionsrechtswidrig ist.

Die vom Beklagten erteilten Duldungen bzw. der Verzicht auf ein ordnungsrechtliches Einschreiten gegen eine materiell-rechtlich erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit und die dadurch ermöglichte Anwesenheit von privaten Sportwettenanbietern und deren Vermittlern auf dem Sportwettenmarkt lassen das bestehende faktische Monopol nicht entfallen. Es handelt sich hierbei um keine vom Gesetzgeber gewollte und nach transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien durchgeführte Marktöffnung, sondern um die Konsequenzen aus der „Ince“-Entscheidung des EuGH, wonach das Fehlen der Erlaubnis dem Veranstalter oder Vermittler weder straf- noch ordnungsrechtlich entgegengehalten werden darf, wenn tatsächlich kein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren zur Verfügung steht (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14 – Ince – juris Rn. 95; BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5.15 – juris Rn. 27). Das in Bayern angebotene Duldungsverfahren stellt zudem kein transparentes diskriminierungsfrei ausgestaltetes und praktiziertes Verfahren zur Erlangung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis dar. Dies würde unionsrechtlich eine hinreichend präzise Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen und deren Bekanntmachung im Voraus voraussetzen (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 57 ff.). Zudem ist das Duldungsverfahren nicht auf die Eröffnung eines rechtlich gesicherten Marktzugangs gerichtet, sondern hindert nur den Erlass einer Untersagungsverfügung wegen Fehlens der Erlaubnis (vgl. HessVGH, B.v. 29.5.2017 – 8 B 2744/16 – juris Rn. 36) und stellt keinen Ersatz für eine geregelte und vom Gesetzgeber auch beabsichtigte Marktöffnung für die Dauer der sog. Experimentierphase dar.

1.3.2.2. Die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 29.5.2017 – 8 B 2744/16) und des Oberverwaltungsgerichts Münster (U.v. 21.2.2012 – 4 A 2847/08 – juris Rn. 49 ff.) zur jeweiligen Werbepraxis der Landeslottogesellschaften legt nahe, dass auch in Bayern die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (EuGH, U. v. 6.11.2003 – Rs. C-243/01, Gambelli u. a. – juris, Rn. 67; U. v. 6.3.2007 – Rs. C-338/04 u. a., Placanica u.a. – juris, Rn. 52 f.; U. v. 8.9.2010 – Rs. C-46/08, Carmen Media – juris, Rn. 55, 64 f.; U.v. 8.9.2010 – Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a – juris, Rn. 88; U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11, Stanleybet u.a. – juris Rn. 22 f.) gerechtfertigt ist. Zu diesen Gründen gehören der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen. Eine Rechtfertigung tritt jedoch nur dann ein, wenn der Monopolträger das im Glücksspielstaatsvertrag festgeschriebene Ziel kohärent verfolgt und durchgängig darauf verzichtet, die Wettbereitschaft zu fördern.

Die genannten Oberverwaltungsgerichte haben für die Werbung der jeweiligen Landeslottogesellschaften ausführlich dargelegt, dass die Werbung der Monopolträger über die zulässige Marktbeeinflussung, die die Verbraucher zu den genehmigten Spieltätigkeiten lenken soll (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 – 8 C 17.12 – juris Rn. 43 ff.), hinausgeht. Anhaltspunkte dafür, dass dies im Freistaat Bayern anders sein sollte, bestehen nicht. Denn zu berücksichtigen ist auch die im Deutschen Lotto- und Totoblock koordinierte Werbung anderer Monopolträger unter der gemeinsamen Dachmarke Lotto. Der bayerische Monopolträger muss sich diese Werbemaßnahmen zurechnen lassen, weil die Werbung der Monopolträger anderer Bundesländer Ausdruck einer landesgrenzenübergreifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger ist. Somit ist wohl davon auszugehen, dass ein von allen Monopolträgern mitgetragenes, koordiniertes und planmäßiges Vorgehen für den Vertrieb der Angebote besteht, das die vertriebsfördernde Wirkung der Werbung für ein Dachmarkenprodukt auch der Vermarktung anderer Produkte unter derselben Dachmarke zugutekommen lässt (vgl. BVerwG, U. v. 20. 6. 2013 – 8 C 17.12 – juris Rn. 50).

1.3.3 Dies kann jedoch dahinstehen. Denn ein etwaiger Verstoß des Veranstaltungs- und Vermittlungsmonopols gegen Unionsrecht würde nur dazu führen, dass dem Europarecht widersprechendes nationales Recht (die das Monopol begründenden Vorschriften) unangewendet bliebe (1.3.3.1). Ein unionsrechtlichen Anforderungen genügendes Verfahren zur Erteilung einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten steht damit aber noch nicht zur Verfügung (1.3.3.2).

1.3.3.1 Eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch das fortbestehende staatliche Monopol im Bereich der Sportwetten hätte wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zur Folge, dass alle monopolabhängigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht zur Anwendung kommen. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts beinhaltet, dass jedes nationale Gericht gehalten ist, den Vorgaben des Europarechts in seiner Rechtsanwendung Rechnung zu tragen. Dem Europarecht widersprechendes nationales Recht hat das Fachgericht unangewendet zu lassen, und zwar auch ohne die vorherige Beseitigung der entsprechenden Bestimmungen auf gesetzgeberischem Wege oder durch ein anderes verfassungsrechtliches Verfahren (vgl. EuGH, B. v. 15.10.2015 – Rs. C-581/14, Naderhirn – juris Rn. 33). Dies gilt in gleicher Weise für die Behörden des jeweiligen Mitgliedstaats. Aus den Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit folgt bei einem Verstoß nationaler Rechtsvorschriften gegen Unionsrecht aber nicht automatisch ein individueller Zulassungsanspruch. Vielmehr beschränkt sich das durch die Dienstleistungsfreiheit vermittelte Abwehrrecht darauf, diskriminierende oder beschränkende mitgliedstaatliche Regelungen außer Anwendung zu setzen (Calliess/Ruffert/Kluth AEUV Art. 57 Rn. 51-53).

Da der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nach ständiger Rspr. (z.B. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 20; NdsOVG, B.v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 – juris Rn. 34 m.w.N) aber monopolunabhängig fortbesteht, bleibt die betreffende Tätigkeit grundsätzlich erlaubnispflichtig. Die teilweise vertretene Auffassung (vgl. Uwer/Koch in Glücksspielregulierung, 2017, § 4 Rn. 43 ff. m.w.N.), dass auch der Erlaubnisvorbehalt nicht unabhängig vom Veranstaltungs- und Vermittlungsmonopol in § 10 Abs. 3 und 3 GlüStV fortbestehen kann, hätte im vorliegenden Fall zur Folge, dass die Tätigkeit der Klägerin keiner Erlaubnis bedürfte, so dass die erhobene Verbescheidungsklage bereits aus diesem Grund keinen Erfolg hätte haben können.

1.3.3.2 Selbst wenn das in der Experimentierklausel des § 10a GlüStV normierte Regelungskonzept für Sportwetten und damit zusammenhängend Art. 2 Abs. 2 und Art. 7 AGGlüStV, soweit diese eine Veranstaltungserlaubnis voraussetzen, aufgrund des Vorrangs der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls unangewendet blieben, lässt sich kein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer veranstalterunabhängigen Vermittlungserlaubnis herleiten.

Verstößt ein staatliches Monopol gegen die Dienstleistungsfreiheit, so darf es auch für eine Übergangszeit, in der sich der nationale Gesetzgeber entweder für eine Reform des Monopols oder eine Liberalisierung entscheidet, nicht weiter angewendet werden. Die Mitgliedstaaten können während der Übergangszeit aber nicht davon absehen, Anträge, die die Erteilung von Genehmigungen betreffen, zu prüfen (EuGH, U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11, Stanleybet – juris Rn. 39). Der nationale Gesetzgeber muss jedoch nur dann ein den unionsrechtlichen Anforderungen genügendes Genehmigungsverfahren zur Verfügung stellen, wenn er sich für eine Liberalisierung des Marktes entscheidet. Dies folgt letztendlich aus der „Ince“-Entscheidung (a.a.O.). Der EuGH interpretiert die Frage des vorlegenden Gerichts dahingehend, dass er zu den Konsequenzen befragt wird, die Justiz und Verwaltung eines Mitgliedstaats ziehen müssen, wenn festgestellt wird, dass ein staatliches Sportwettenmonopol mit Unionsrecht unvereinbar ist und der Verstoß gegen Unionsrecht nicht durch eine Rechtsreform abgestellt wird (Rn. 51). Diese Frage wird im Ergebnis dahingehend beantwortet, dass als Konsequenz der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols und des Fehlens eines unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens die Strafverfolgungsbehörden gehindert sind, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung zu ahnden (Rn. 65). Dieser Rechtsprechung hat sich das Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Untersagung der Vermittlungstätigkeit ohne Erlaubnis angeschlossen (BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5/15 – juris Rn. 27 f.). Aus dem Vorrang des Unionsrechts ergibt sich demnach lediglich, dass der Klägerin als Vermittlerin das Fehlen einer (Veranstaltungs-)Erlaubnis bei Ausübung ihrer Tätigkeit nicht entgegengehalten werden darf.

Die verbleibenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag die Vermittlungserlaubnis betreffend ermöglichen der Behörde jedoch keine umfassende Entscheidung über die Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Sportwettenvermittlung. § 4 Abs. 1 GlüStV enthält systematisch ein (umfassendes) ordnungsrechtliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.2015 – 8 B 36.14 – juris Rn. 23; Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 10, 21 ff.; Uwer/Koch in Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, § 4 Rn. 12, 14 ff.), regelt aber selbst nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werden kann. Dies ergibt sich erst aus der normativen Ausgestaltung der Erlaubnisvoraussetzungen in § 10a Abs. 5 Satz 2; § 4 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 2 Satz2 GlüStV in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen der Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 7 AGGlüStV. Demgemäß lässt sich weder aus den noch anwendbaren Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag noch unmittelbar aus § 4 Abs. 1 GlüStV ein Rechtsanspruch auf Erlass einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten noch – als Minus hierzu – ein diesbezüglicher Neubescheidungsanspruch herleiten.

Das um die gegen Unionsrecht verstoßenden Vorschriften reduzierte Prüfprogramm der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags würde sich auf die Einhaltung der vermittlungsbezogen Vorschriften beschränken (Zuverlässigkeit des Vermittlers, Mitwirkung am Sperrsystem nach § 8 Abs. 6 GlüStV usw.). Aussagen zur Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots dürfte die Landesbehörde nicht treffen, weil dies nach der gesetzlichen Regelung Aufgabe der für das länderübergreifende Konzessionsverfahren zuständigen Behörde ist (§ 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV). Der Beklagte darf sich nicht über eine trotz Vorrangs des Unionsrechts noch anwendbare gesetzliche Bestimmung hinwegsetzen und muss sich in diesem Zusammenhang auch nicht darauf verweisen lassen, dass die jeweiligen Wettveranstalter nach Auffassung des Landes Hessen Anspruch auf Erteilung einer Konzession gehabt hätten und deshalb die Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots nicht mehr geprüft werden müsse. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, würden nach derzeitigem Stand einige dieser Wettveranstalter keine Konzession mehr erhalten. Der Vorrang des Unionsrechts geht nicht so weit, dass den Wettvermittlern ein Erlaubnisverfahren außerhalb der bestehenden gesetzlichen Regelungen und der vom Gesetzgeber vorgesehenen Konzeption eines bundeseinheitlichen Verfahrens zur Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots zur Verfügung gestellt werden muss. Dies würde auch den unionsrechtlichen Anforderungen an ein Erlaubnisverfahren zum Marktzugang widersprechen. Ein unionsrechtskonformes System einer vorherigen behördlichen Genehmigung erfordert eine hinreichend präzise Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen und deren Bekanntmachung im Voraus (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 95; U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11 u.a., Stanleybet – juris Rn. 47).).

Aus den von der Klägerin zur Stützung ihrer Argumentation herangezogenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (insbes. U.v. 20.6.2013 – 8 C 47.12 – juris Rn. 45) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Denn diese Entscheidungen betreffen zum einen Fortsetzungsfeststellungsklagen bezüglich glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen und beziehen sich zum anderen vor allem auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012; die dort angesprochene Frage einer etwaigen Erlaubnisfähigkeit der „konkreten Vermittlungstätigkeit“ beruht daher schon auf einer anderen rechtlichen Ausgangslage.

Der Senat folgt auch nicht dem Verwaltungsgericht Magdeburg (U.v. 20.6.2017 – 3 A 151/16 – juris Rn. 22), das den dortigen Beklagten zur Neuverbescheidung des Antrags auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis verpflichtet hat, aber gleichwohl die Frage aufwirft, „ob aufgrund der derzeitigen Gesetzeslage unter Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts eine Erlaubniserteilung möglich ist“ und zugleich den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts des Inhalts für zulässig hält, dass die fehlende Veranstalterkonzession einer Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht entgegenstehe. Eine solche Entscheidung kann im Rahmen einer Verbescheidungsklage über den Antrag der Klägerin, der ausdrücklich auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV gerichtet ist, jedoch nicht ergehen. § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 GlüStV räumt der Behörde die Möglichkeit ein, selbst wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis grundsätzlich vorliegen, diese dennoch zu versagen, weil gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht. Bei der Ermessensausübung sind der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die in § 1 GlüStV normierten Ziele zu beachten (Uwer/Koch in Glücksspielregulierung, § 4 GlüStV Rn. 80 ff.). Insbesondere können Nebenbestimmungen verfügt werden. Das Erlaubnisverfahren dient jedoch nicht dazu, im Rahmen der Ermessensausübung darüber zu entscheiden, ob die Klägerin Anspruch auf Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung oder einer Duldung hat, weil es sich hierbei, rechtlich betrachtet, nicht um ein Minus zur beantragten Erlaubnis, sondern um ein aliud handelt.

2. Die Berufung der Klägerin ist auch insoweit zurückzuweisen, als sie sich gegen die Abweisung ihres hilfsweise gestellten Klageantrags auf Verbescheidung ihres Antrags vom 1. April 2011 auf Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis richtet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch insoweit zu Recht abgewiesen, weil die Klägerin keinen Anspruch auf eine entsprechende Bescheidung hat (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten kann derzeit nur im Wege einer Konzession erlangt werden (§ 10a i.V.m. § 4a ff. GlüStV). Für eine landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV ist daneben kein Raum. Eine teleologische Reduktion der Vorschriften über das Konzessionsverfahren dahingehend, dass bis zur Vergabe der Konzessionen landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse erteilt werden müssten, scheidet aus. Der Gesetzgeber wollte mit dem Konzessionsmodell den Sportwettenmarkt für private Sportwettenanbieter zeitlich und im Umfang begrenzt öffnen. Ziel war nicht eine Expansion des Wettmarktes, auch nicht für eine Übergangszeit, sondern eine Bekämpfung des Schwarzmarktes, ohne das Instrument des staatlichen Monopols grundsätzlich in Frage zu stellen (LT-Drs. 16/11995, S. 18 f.). Daher hat der Gesetzgeber auch die Zahl der zu erteilenden Konzessionen beschränkt. Die Vergabe einer unbegrenzten Zahl von landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnissen bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens lässt sich mit dieser Zielsetzung schwerlich vereinbaren.

Für eine Klage auf Neuverbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis mit dem Argument, das Konzessionsverfahren sei unbeachtlich, weil es nicht den unionsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche, fehlt der Klägerin zudem das Rechtsschutzbedürfnis. Am Konzessionsverfahren hat sie sich nicht beteiligt. Sie kann sich daher auch nicht darauf berufen, dass dieses Konzessionsverfahren fehlerhaft (durchgeführt worden) sei. Einwände gegen die Durchführung des Konzessionsverfahrens berühren die Rechtmäßigkeit der Konzessionsentscheidung. Eine solche hat die Klägerin aber nicht beantragt.

Ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis ergibt sich auch nicht aus Art. 12 GG. Denn die primäre Gewährleistungsdimension der Grundrechte und auch des Art. 12 GG liegt in der Funktion als subjektive Rechte zur Abwehr von gegen die jeweilige private Sphäre bzw. Freiheit gerichteten hoheitlichen Eingriffen (vgl. Mann in Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 16); ein Recht bzw. Anspruch auf freien Zugang zum Sportwettenmarkt für private Anbieter wird dadurch nicht begründet.

Unionsrecht ist bei der Erteilung einer nationalen Erlaubnis an eine inländische juristische Person zu Veranstaltung von Wetten im Inland nicht einschlägig, weil es an einem grenzüberschreitenden Sachverhalt fehlt. Auch hätte ein etwaiger Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV nicht zur Folge, dass ein Erlaubnisverfahren zur Erteilung landesgebietsbezogener Veranstaltungserlaubnisse zur Verfügung gestellt werden müsste. Insoweit gelten die Ausführungen zu 1.3.3 entsprechend.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO:

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist der Antrag der Klägerin auf Verpflichtung des Beklagten, über den Antrag auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis, hilfsweise einer Veranstaltungserlaubnis für Sportwetten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Mit Antrag vom 15. Oktober 2010 (i.d. Fassung v. 13.1.2011 und 1.4.2011) beantragte die Klägerin die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten für zwei Betriebsstätten in München und drei Betriebsstätten in Nürnberg. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 11. April 2011 ab. Mit Bescheid vom 17. August 2011 lehnte der Beklagte auch den Antrag der Klägerin vom 1. April 2011 auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten für zwei Betriebsstätten in München und drei Betriebsstätten in Nürnberg ab.

Zur Begründung der Ablehnung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Firma T. Ltd., für welche die Sportwetten vermittelt werden sollten, keine Veranstaltungserlaubnis besitze. Die Klägerin selbst würde die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV nicht erfüllen. Gegen diese beiden Bescheide erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht München.

Mit Urteil vom 28. Januar 2014 wies das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin ab. Die Klage bleibe sowohl hinsichtlich des Hauptantrages (Vermittlungserlaubnis) als auch hinsichtlich des Hilfsantrages (Veranstaltungserlaubnis) ohne Erfolg. Die Regelungen des seit 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) sähen die Möglichkeit der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis außerhalb des einheitlichen Verfahrens nach § 10a, § 4a ff. GlüStV nicht vor. Unabhängig und losgelöst vom Konzessionsverfahren könnten keine Vermittlungserlaubnisse erteilt werden. Auch stehe der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegen. Danach setze eine Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele eine Erlaubnis für die Veranstaltung dieser Glücksspiele durch die zuständigen Behörden des Freistaats Bayern voraus. Der Ablauf des Konzessionsverfahrens der zuständigen Behörde in Hessen sei unerheblich, weil dieses ländereinheitliche Verfahren ausschließlich die Erteilung von Erlaubnissen zur Veranstaltung von Sportwetten zum Gegenstand habe. Nur der konzessierte Veranstalter könne für den Vermittler die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis beantragen. Selbst bei Annahme eines faktischen staatlichen Monopols bestehe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kein Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis. Der jeweilige Mitgliedstaat sei auch bei Unvereinbarkeit des staatlichen Monopols mit Gemeinschaftsrecht, wenn er eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der sozialen Ordnung für unvereinbar halte, nicht zu einer derartigen Liberalisierung und somit zur Vergabe von isolierten Erlaubnissen verpflichtet. Unabhängig von der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit eines staatlichen Wettmonopols blieben der Erlaubnisvorbehalt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) und die entsprechenden Regelungen des AGGlüStV davon unberührt. Auch bei Bestehen eines faktischen Monopols liege keine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vor, soweit die Tätigkeit der Sportwettenanbieter von den Behörden geduldet werde. Die fehlende Möglichkeit der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis schlage somit allenfalls auf die Rechtfertigung einer Untersagungsverfügung durch, begründe aber keinen Anspruch auf Erteilung einer isolierten, gegebenenfalls bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens befristeten Erlaubnis. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Legalisierung einer nicht erlaubnisfähigen Tätigkeit. Für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch Anbieter, die sich überhaupt nicht am Konzessionsverfahren beteiligten, wie es bei der Klägerin der Fall sei, scheide die Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis schon deshalb aus, weil sie sich vollständig außerhalb des vorgegebenen Systems bewegten und das andauernde Konzessionsverfahren keinerlei tatsächliche Auswirkung auf ihre Tätigkeit habe, zumal sie auch ohne Abschluss des Konzessionsverfahrens nach den Regelungen des GlüStV keine Erlaubnis erhalten könnten. Auch der Hilfsantrag sei unbegründet. Für eine von der Klägerin begehrte, auf Bayern beschränkte, durch eine bayerische Behörde erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV bleibe neben dem im GlüStV vorgesehenen Konzessionsverfahren zur Erteilung von Veranstaltungserlaubnissen kein Raum.

Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 6. Mai 2015 zugelassenen Berufung bringt die Klägerin vor, dass sie einen Anspruch auf eine isolierte Vermittlungserlaubnis habe, ohne dass ihr die fehlende Konzession bzw. Erlaubnis des Wettveranstalters T. entgegen gehalten werden könne. Die Regelung in § 10a Abs. 2 GlüStV verstoße jedenfalls im Zeitraum bis zur Konzessionsvergabe gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit. Solange landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse für private Bewerber nicht erhältlich seien, dürfe der Beklagte Vermittlungsinteressenten nicht Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV entgegenhalten. Zumindest jedoch müsse der Klägerin eine landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis erteilt werden. Das Verwaltungsgericht gehe irrigerweise davon aus, dass im Hinblick auf eine angebliche Duldungspraxis der bayerischen Behörden in der Vorenthaltung einer Konzession kein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliege. Der Umstand, dass ein Dienstleistungserbringer Dienstleistungen trotz Verbots faktisch ausüben könne, könne nicht dazu führen, dass aufgrund dessen das Verbot als solches keinerlei Eingriffsqualität mehr habe. Denn die Klägerin müsse ständig mit dem Vorwurf leben, etwas Verbotenes zu tun, und jederzeit mit der Schließung ihres Betriebes rechnen. Vor allem aber sei es im Hinblick auf die strafrechtliche Sanktionierung des unerlaubten Glücksspiels (§ 284 StGB), auch in Form der Beihilfe hierzu, schlechterdings niemanden zuzumuten, unionsrechtliche Freiheiten nur um den Preis eines formalen Gesetzesverstoßes auszuüben.

Aus EU-Recht ergebe sich ein Anspruch auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis. Der Klägerin gehe es nicht um eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes. Sie vertrete auch nicht die Ansicht, dass der Beklagte zu einer solchen Liberalisierung verpflichtet sei. Vielmehr sei die isolierte Vermittlungserlaubnis derzeit die einzige Möglichkeit, die vom Gesetzgeber selbst zugelassene Vermittlung von Sportwetten an Wettunternehmen aus anderen EU-Staaten zu realisieren. Bis zum Abschluss des Konzessionsvergabeverfahrens existiere faktisch kein Konzessionssystem, sondern ein perpetuiertes Staatsmonopol, das nicht den strengen Anforderungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs an Staatsmonopole genüge. Einen Anspruch auf Duldung vermittle das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 16. Mai 2013 nicht. Im Urteil vom 20. Juni 2013 (8 C 47.12) habe das Bundesverwaltungsgericht isolierte Vermittlungserlaubnisse anerkannt. Es unterscheide zwischen dem Wettangebot des Wettunternehmers einerseits und der konkreten Vermittlungstätigkeit des Vermittlers andererseits und halte es für möglich, das ersteres nicht erlaubt werden könne, wohl aber letzteres, also ein klassischer Fall der isolierten Vermittlungserlaubnis. Die konkrete Vermittlungstätigkeit würde sich danach auf einen materiell erlaubnisfähigen Ausschnitt des Wettangebots des Wettunternehmers beschränken. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV stehe auch bei einer einfachrechtlichen Betrachtung der isolierten Vermittlungserlaubnis nur dann entgegen, wenn man nur den Wortlaut der Vorschrift betrachte, ohne ihn im Kontext der Gesamtregelung zu sehen. Die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse, unter Missachtung des Wortlauts von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV, beeinträchtige die Ziele des GlüStV in ihrer Gesamtheit weniger stark als dies durch den Ist-Zustand geschehe.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe die hilfsweise begehrte landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis nicht im Widerspruch zum GlüStV, sondern sei aufgrund einer teleologischen Reduktion des § 10a Abs. 2 GlüStV möglich, um auf diese Weise das sonst drohende temporäre Leerlaufen der Experimentierphase des § 10a Abs. 1 GlüStV zu verhindern. Die bis zur Konzessionsvergabe möglichen landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnisse seien weder an die strengen Anforderungen einer Konzession gebunden noch an die Teilnahme am entsprechenden Verfahren. Das Konzessionserfordernis nach § 10a Abs. 2 GlüStV sei derzeit weder mit den Grundrechten des Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 101 BV noch mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit vereinbar und daher unanwendbar. Ein am Wortlaut festhaltendes Normverständnis des § 10 Abs. 2 GlüStV würde nämlich bewirken, dass höherrangige Gesetzesziele, hier insbesondere § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV, über einen unter Umständen wesentlichen Zeitraum in massiver Weise konterkariert würden oder sogar leer liefen. Hauptanwendungsfall der Norm sei eindeutig der Zeitraum nach der Konzessionserstvergabe, in dem die Norm (von der befristeten Ausnahme nach § 29 Abs. 1 Satz 2 GlüStV abgesehen) sicherstellen solle, dass es außer den konzessionierten Wettangeboten keine weiteren gebe und damit sowohl die Kontingentierung als auch das inhaltliche Anforderungsprofil nicht unterlaufen würden. Demgegenüber sei die Geltung der Norm im Zeitraum vor der Konzessionserstvergabe, die i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV ein Staatsmonopol begründe, eher als gesetzgeberischer Betriebsunfall denn als Ergebnis eines bewussten gesetzgeberischen Reflexionsprozesses zu werten. Der Anwendungsbereich des § 10a Abs. 2 GlüStV sei daher im Wege der teleologischen Reduktion auf den Zeitraum nach Konzessionserstvergabe zu beschränken.

Die Klägerin könne sich auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 101 BV berufen. Der Eingriff durch das Konzessionsverfahren sei nicht durch die Begrenzung des Spielangebots und auch nicht durch das Ziel der Kriminalitätsprävention gerechtfertigt. Die Verweigerung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis verstoße auch gegen Art. 49, 56 AEUV. Das Konzessionserfordernis schränke das mit der Niederlassungsfreiheit verbundene Recht auf gewerbliche Betätigung der Klägerin empfindlich ein und bedürfe daher einer Rechtfertigung aus Gründen des Allgemeinwohls.

Ihr Berufungsvorbringen hat die Klägerin mit Schriftsätzen vom 31. März 2016 und vom 27. Februar 2018 ergänzt und auf das inzwischen ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4. Februar 2016 im Vorabentscheidungsverfahren „Ince“ (C-336/14) verwiesen. Danach bestehe gegenwärtig in Deutschland im Sportwettenbereich weiterhin ein unionsrechtswidriges Monopol. Der erlaubnislosen Vermittlung von Sportwetten könne ein rechtswirksamer Erlaubnisvorbehalt (System der vorherigen behördlichen Genehmigung) nur dann entgegen gehalten werden, wenn tatsächlich eine Erlaubnismöglichkeit bestehe und diese auch hinreichend bekannt gemacht worden sei. Die im Urteil aufgestellten Voraussetzungen, unter denen beim Fortbestehen des Staatsmonopols ein System der vorherigen Erlaubnis als unionsrechtskonform angesehen werden könne, seien nicht erfüllt. Infolge dessen sei davon auszugehen, dass im EU-Ausland zugelassenen Wettveranstaltern kein unionsrechtskonformes System der vorherigen behördlichen Genehmigung entgegen gehalten werden könne mit der Folge, dass dem Antrag auf isolierte Vermittlungserlaubnis auch nicht entgegengehalten werden könne, T. verfüge über keine Konzession. Ein faktisches Monopol werde nach den Aussagen des Gerichtshofs nicht schon dadurch beendet, dass die rechtliche Möglichkeit der Konzessionierung Privater geschaffen werde, sondern erst dadurch, dass Konzessionen erteilt würden. Der Gerichtshof habe auch geklärt, inwieweit Sportwettveranstaltungen von Vermittlern bei fortbestehendem Staatsmonopol gleichwohl ein bestehendes System der behördlichen Genehmigung, also ein Erlaubnisvorbehalt, entgegen gehalten werden könne. Er habe festgestellt, dass der eine Bestrafung hindernde Zustand eines unionsrechtswidrigen Monopols trotz theoretischer Erlaubnismöglichkeit fortbestehe, wenn das System der vorherigen Genehmigung, auf das sich der Staat berufen habe, seinerseits nicht den unionsrechtlichen Anforderungen genüge. Er sei im Urteil schließlich auch zutreffend zum Ergebnis gekommen, die aktuelle Rechtslage perpetuiere das frühere unionsrechtswidrige Monopol, ohne dass es insoweit noch auf die Frage ankomme, ob sich eine Unionsrechtswidrigkeit auch isoliert aus der neuen Rechtslage ableiten ließe. Die Konsequenz der Unionsrechtswidrigkeit des faktischen Monopols sei zunächst die Unanwendbarkeit des Genehmigungsvorbehalts und die Erlaubnisfreiheit der betreffenden Betätigung. Die Klägerin verwies zudem auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg (v. 20.6.2017 – 3 A 151/16), in dem der dortige Beklagte verpflichtet worden sei, erneut über einen Antrag auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis zu entscheiden. Der Beklagte könne die Erteilung der Vermittlungserlaubnis von der Erlaubnisfähigkeit des vermittelten Glücksspiels abhängig machen. Die Nichtanwendung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV verstoße auch nicht gegen die Grenzen zulässiger Auslegung. Durch die Blockade der Konzessionsvergabe sei ein Zustand entstanden, der ein dem Wortlaut und den Zweck des Staatsvertrags entsprechendes Handeln der Länder unmöglich mache. Auch derzeit finde bereits eine faktische Angebotserweiterung statt. Daher könne sich der Beklagte nicht auf eine Erweiterung des Angebots durch die Erteilung entsprechender Erlaubnisse berufen. Der Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit sei nicht im Hinblick auf die gerichtlichen Verfahren die Konzessionsverfahren betreffend gerechtfertigt, weil das Konzessionsverfahren auf Dauer nicht zur Verfügung stehe und weder mit Unionsrecht noch mit nationalem Recht vereinbar sei. Die faktische Duldung mindere lediglich die Folgen der unionsrechtswidrigen Rechtslage, behebe sie aber nicht. Der Zulassungsanspruch ergebe sich bei Unanwendbarkeit des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV aus nationalem Recht.

Die Klägerin beantragt,

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 28. Januar 2014 und Aufhebung der Ablehnungsbescheide des Beklagten vom 11. April 2011 und vom 17. August 2011 wird der Beklagte verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 15. Oktober 2010 auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten, in der Fassung der Schreiben vom 13. Januar 2011 und 1. April 2011, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten vom 1. April 2011, in der Fassung des Schreibens vom 20. Juni 2011, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung im Hauptantrag zurückzuweisen und den Hilfsantrag zu verwerfen.

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf erneute Verbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die aktuelle Gesetzesfassung des GlüStV stehe der Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis außerhalb des ländereinheitlichen Verfahrens nach § 10a i.V.m. § 4a ff. GlüStV entgegen. Ebenso unstreitig sei, dass nach Abschluss des Konzessionsverfahrens die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse nicht zulässig sei. Die streitige Frage betreffe also allein den Übergangszeitraum bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens. Falsch sei es bereits, derzeit von einem faktischen Monopol zu sprechen. Betrachte man die tatsächliche Lebenswirklichkeit, sei festzustellen, dass eine Vielzahl von Wettbüros existiere. Im Jahr 2014 sei auf den nicht regulierten Bereich der Sportwetten ein Marktanteil von 96,48% entfallen. Auch wenn man der Klägerin darin folgen wolle, dass bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol bestünde, liege darin kein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Für Bayern sei bislang gerichtlich nicht geklärt, dass die alte Rechtslage vor dem 1. Juli 2012 gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstoßen habe. Die aktuelle Sach- und Rechtslage verstoße nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV. Das in § 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GlüStV normierte Verbot öffentlichen Glücksspiels mit Erlaubnisvorbehalt stehe mit Verfassungs- und Unionsrecht in Einklang. Zwar könnten bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens noch keine Erlaubnisse an private Veranstalter und deshalb auch keine Vermittlungserlaubnisse erteilt werden. Darin liege aber keine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, denn es handle sich um einen begrenzten Zeitraum, der dazu erforderlich sei, eine gerichtliche Überprüfung des Konzessionsverfahrens zu ermöglichen. Die Gewährung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im Rahmen des Konzessionsverfahrens entspreche daher einer zwingenden unionsrechtlichen Vorgabe. Zudem würden aus dem bloßen Fehlen einer Erlaubnis (formelle Illegalität) keine negativen Rechtsfolgen hergeleitet werden. Jedenfalls sei der Beklagte nicht zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis verpflichtet. Bei der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit handle es sich um einen negatorischen Abwehranspruch gegen ungerechtfertigte Eingriffe. Sie entfalte hingegen keine originäre Leistungsfunktion. Es sei dogmatisch ausgeschlossen, aus einer unionsrechtlichen Grundfreiheit ein Recht auf originäre Teilhabe bzw. die Pflicht eines Mitgliedstaats herzuleiten, eine Erlaubnis zu gewähren, die gesetzlich in dieser Form nicht vorgesehen sei und den mit der Beschränkung verfolgten Zielen auch nicht entspreche. Darin liege auch die entscheidende Aussage des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache „Stanleybet“. In ihrer Funktion als Abwehrrecht könnte die Dienstleistungsfreiheit allenfalls einer auf das bloße Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung sowie einer an § 284 StGB anknüpfenden strafrechtlichen Sanktion entgegengehalten werden. Diese Überlegung würde im Ergebnis gedanklich zu einer vorübergehenden Duldung der illegalen Vermittlungstätigkeit führen, habe aber nichts mit der weitergehenden Pflicht zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis zu tun. Der Hinweis der Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2013 gehe fehl.

Der Hilfsantrag auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis sei unzulässig. Es fehle bereits das Rechtsschutzbedürfnis. Vorliegend habe die Klägerin nach eigenem Vortrag keinen Antrag auf Erteilung einer Konzession gemäß § 4a ff. GlüStV gestellt. Erst wenn ein solcher Antrag abgelehnt und in angemessener Frist nicht verbeschieden würde, könnte sich die Frage stellen, ob im Wege gerichtlichen Rechtsschutzes eine gerichtliche Verpflichtung zur Erteilung einer unter Umständen vorläufigen Konzession bzw. zur Neuverbescheidung gesucht werde. Insoweit wäre dann Rechtsschutz gegenüber dem Land, das für die Durchführung des Konzessionsverfahrens zuständig und insoweit allein passivlegitimiert sei, zu suchen. Erst wenn all diese gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten erfolglos geblieben seien, könnte sich die Frage stellen, ob gerichtlich durch Klage gegen ein nicht für die Konzessionierung zuständiges Land eine gesetzlich nicht vorgesehene kleine Konzession in Form einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis verlangt werden könne. Der Hilfsantrag sei aber auch unbegründet. Die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis durch den Freistaat Bayern sei gesetzlich nicht vorgesehen. Weder das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG noch die unionsrechtlichen Grundfreiheiten für Dienstleistungen und Niederlassung erforderten, eine durch den Freistaat Bayern zu erteilende zeitlich begrenzte landesrechtliche Veranstaltungserlaubnis anzuerkennen. Die Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis entbehre nicht nur einer gesetzlichen Grundlage, sondern würde die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Bestimmungen konterkarieren.

Mit Schreiben vom 13. Juni und 23. November 2017 nahm der Beklagte ergänzend Stellung. Mit Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 24. Juli 2017 seien für zehn Wettvermittlungsstellen der Klägerin im Regierungsbezirk Mittelfranken und mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 26. Oktober 2017 für elf Wettvermittlungsstellen im Regierungsbezirk Oberbayern Duldungen erteilt worden. Auf fünf weitere Wettvermittlungsstellen der Klägerin in Oberbayern bezogene Anträge seien noch nicht verbeschieden. Mit Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 13. November 2017 sei für eine Wettvermittlungsstelle der Klägerin im Regierungsbezirk Niederbayern eine Duldung erteilt worden. Entgegen dem Vortrag der Klägerin könne nicht angenommen werden, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV müsse im Wege einer teleologischen Reduktion dahingehend ausgelegt werden, dass er bis zur Konzessionserstvergabe nicht als kategorische unüberwindbare Sperre für isolierte Vermittlungserlaubnisse verstanden werden dürfe, um den gesetzgeberischen Zielsetzungen besser Rechnung tragen zu können. Durch die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse könne den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht besser Rechnung getragen werden als durch die aktuelle Verwaltungspraxis. Würden derzeit Vermittlungserlaubnisse unabhängig von den Veranstalterkonzessionen erteilt, so könnten insoweit die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und damit die Erlaubnisfähigkeit des angebotenen Glückspiels nicht überprüft und sichergestellt werden. Denn im Verfahren zur Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten könne nur der Vermittler und seine Tätigkeit auf die Einhaltung der Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV überprüft werden. Eine Überprüfung der Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des dahinter stehenden Veranstalters sei insoweit nicht vorgesehen. Sie könne nur in dem Konzessionserteilungsverfahren nach § 4a ff. GlüStV vorgenommen werden, das gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV durch das Land Hessen durchzuführen sei. Auch aus der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV könne die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer von der Veranstaltungserlaubnis unabhängigen Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten herleiten. Die geltenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes, die für eine Experimentierphase bis zum 1. Juli 2019 die Veranstaltung von Sportwetten an eine Konzession bänden und auch für die Vermittlung von Sportwetten einen Erlaubnisvorbehalt vorsähen, seien mit Unionsrecht vereinbar. Dies gelte auch für die Bindung der Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten an eine Konzession für den Veranstalter von Sportwetten (§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GlüStV, Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV). Neben der Möglichkeit der Erteilung einer Duldung werde im Zeitraum bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens den Interessen der Betreiber der Wettvermittlungsstellen auch dadurch Rechnung getragen, dass aus dem bloßen Fehlen einer Erlaubnis (formelle Illegalität) keine negativen Rechtsfolgen hergeleitet, insbesondere keine allein mit der formellen Illegalität begründeten Untersagungsverfügungen erlassen würden. Auf die Frage, inwieweit die Durchführung des Konzessionsverfahrens nach § 4a GlüStV durch das Land Hessen den Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Unionsrechts entspreche, komme es hier nicht an. Dieses Verfahren habe keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Frage, ob unabhängig von Veranstalterkonzessionen Vermittlungserlaubnisse erteilt werden könnten. Unmittelbare Leistungs- oder Zulassungsansprüche unabhängig von entsprechenden Rechtsgrundlagen im jeweiligen nationalen Recht seien der Dienstleistungsfreiheit nicht zu entnehmen. Dies werde auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt, wonach das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit einer Monopolregelung keinen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittle. Ein Mitgliedstaat sei, selbst wenn er eine unzulässige Beschränkung von Grundfreiheiten der Europäischen Union vorgenommen hätte, nicht verpflichtet, gegen seinen Willen ein liberaleres gesetzliches System einzuführen. Daraus folge, dass selbst wenn die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags über das Konzessionserteilungsverfahren oder der infolge der bisherigen Nichterteilung von Konzessionen für Veranstalter von Sportwetten eingetretene Zustand unionsrechtswidrig wären, die staatlichen Stellen dennoch nur zur Herstellung von unionsrechtkonformen Zuständen verpflichtet wären, nicht aber ohne Weiteres zur Erteilung von Erlaubnissen unabhängig von Rechtsgrundlagen im nationalen Recht.

Ergänzend wird auf die Ausführungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung (Sitzungsprotokoll vom 5. März 2018) sowie den Inhalt der vorgelegten Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht München hat ihre Klage sowohl im Hauptantrag als auch im Hilfsantrag zu Recht abgewiesen, weil sie gegenüber dem Beklagten weder einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten der Firma T. (1.) noch auf Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer auf den Freistaat Bayern begrenzten Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten (2.) hat (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Neuverbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis (1.1) ergibt sich weder aus den Bestimmungen des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318; 1.2) und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) noch aus Unionsrecht (1.3).

1.1 Gegenstand des Berufungsverfahrens ist zunächst der Antrag der Klägerin, den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 11. April 2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Erlaubnisantrag vom 15. Oktober 2010 (i.d.F. vom 13.1.2011 und 1.4.2011) unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.

Hierbei handelt es sich um eine Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Da die Bescheidungsklage ein Minus zur Verpflichtungsklage darstellt, ist dementsprechend ihr Streitgegenstand der prozessuale Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags (BeckOK, VwGO, § 113 Rn. 71a; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 208) und nicht die Frage, ob die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig war. Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich dabei nicht auf die Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Neubescheidung hat, sondern erstreckt sich ggf. auch auf die zu treffende Entscheidung, welche Rechtsauffassung die Behörde bei einer erneuten Bescheidung zu beachten hat. Die Dispositionsbefugnis des jeweiligen Klägers reicht nicht so weit, dass er mit seiner Klagebegründung das gerichtliche Prüfprogramm festlegen könnte (Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 210).

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ihr komme es in erster Linie darauf an, dass das Gericht ausspreche, die Ablehnung der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis mit der Begründung der fehlenden Veranstaltungserlaubnis von T. sei nicht rechtmäßig, ansonsten stehe es im Ermessen der Behörde, ob sie eine Erlaubnis oder z.B. nur eine Unbedenklichkeitsbescheinigung bezüglich der streitgegenständlichen Sportwettenvermittlung erteile, kann sie dieses Klageziel mit dem gestellten Bescheidungsantrag nicht erreichen, da der Grund für die (rechtswidrige) Ablehnung der Erlaubnis nicht zum Streitgegenstand der Bescheidungsklage gehört.

Eine Auslegung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) als isolierte Anfechtungsklage, die im Übrigen unzulässig wäre (zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen vgl. Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 198), kommt nicht in Betracht, weil die Klägerin durch die Stellung des entsprechenden Klageantrags in der mündlichen Verhandlung vom 5. März 2018 deutlich gemacht hat, dass sie über die Aufhebung des Ablehnungsbescheids hinaus eine erneute Entscheidung der zuständigen Behörde über ihren Antrag auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis anstrebt.

1.2 Ein Anspruch auf Neubescheidung des Antrags vom 15. Oktober 2010 in der aktualisierten Fassung ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV, weil die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten vor-aussetzt, dass der Wettveranstalter, für den vermittelt wird, eine Erlaubnis zum Veranstalten der entsprechenden Wetten besitzt (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV).

Der eindeutige Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV lässt sich nicht – wie die Klägerin meint – im Wege der teleologischen Reduktion dahingehend interpretieren, dass eine Vermittlungserlaubnis auch ohne Vorliegen einer Veranstaltungserlaubnis erteilt werden kann, wenn die Erlangung einer Veranstaltungserlaubnis aus nicht vom Veranstalter zu vertretenden Gründen unmöglich ist.

Die Gerichte sind nur ausnahmsweise befugt, den Wortlaut einer Vorschrift zu korrigieren, wenn die gesetzliche Regelung nach ihrem Wortsinn Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (BVerwG, U.v. 10.11.2016 – 8 C 11.15 – juris Rn. 12). Vorliegend ist aber nicht ersichtlich, dass die grammatikalische Fassung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen sollte.

Die Neuregelung des Sportwettgeschehens im Glücksspielstaatsvertrag ist dadurch geprägt, dass durch die Einführung eines Konzessionsverfahrens für die Veranstalter von Sportwetten bundeseinheitlich geregelt werden sollte, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen die Veranstaltung von Sportwetten zulässig ist. Der Gesetzgeber wollte ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre zulassen, welche einer genauen ländereinheitlichen Überprüfung (vgl. §§ 4a ff., § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV), hohen Auflagen, staatlicher Kontrolle und einer Beschränkung ihres Produktportfolios unterliegen, um so den Schwarzmarkt zurückzuführen bzw. in ein legales Feld zu überführen (vgl. amtliche Begründung, LT-Drs. 16/11995 S. 18 f.). Damit soll zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV über diese streng regulierte Öffnung des Sportwettenmarkts für eine begrenzte Anzahl privater Konzessionäre länderübergreifend, d.h. bundeseinheitlich, sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten im Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages gleichartig gestaltet sind und damit ein einheitliches legales Sportwettenangebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV; Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 34; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23). Dieses gesetzgeberische Ziel würde aufgegeben, wenn über vom Konzessionsverfahren unabhängige Vermittlungserlaubnisse wieder das jeweilige Bundesland über die Zulassung eines bestimmten Wettangebots entscheiden würde.

Die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 16.10.2015 – 8 B 1028/15 – juris Rn. 54 ff.) und der dadurch bedingte faktische Zustand, dass das Konzessionsverfahren nicht mehr fortgeführt wurde und bis auf Weiteres keine Konzessionen erteilt werden können, haben den Gesetzgeber nicht veranlasst, bei Fehlen von Veranstalterkonzessionen die Erteilung isolierter Vermittlungserlaubnisse zuzulassen. Im Rahmen des letztlich nicht in Kraft getretenen Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom 13. November 2017 (GVBl S. 523) wäre vielmehr den Teilnehmern des Konzessionsverfahrens durch Gesetz (vgl. Art. 2 Abs. 3 Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag) eine vorläufige Veranstaltungserlaubnis erteilt worden. Das Konzept des ländereinheitlichen Verfahrens hätte der Gesetzgeber also gerade nicht aufgegeben.

Auch aus der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 1 GlüStV lässt sich nicht herleiten – wie die Klägerin meint –, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV erst dann Anwendung finden soll, wenn die Veranstalterkonzessionen nach § 10a i.V.m. § 4a GlüStV erteilt sind. Es handelt sich bei § 29 Abs. 1 GlüStV um eine Regelung, die ausschließlich auf die Erlaubnisse und Tätigkeit der bisherigen Veranstalter bezogen ist und in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen wurde, um dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz Rechnung zu tragen (Brüning/Bloch in Glücksspielregulierung, 2017, § 29 GlüStV Rn. 1). Demgemäß lassen sich daraus keine Rückschlüsse auf die rechtliche Stellung erstmals auf dem Sportwettenmarkt auftretender Mitbewerber herleiten.

Scheitert der Gesetzgeber mit seinem Bestreben, ein bestehendes unionsrechtswidriges Glücksspielmonopol zu liberalisieren – wie von der Klägerin angenommen –, hat er dafür Sorge zu tragen, dass auch in der Übergangszeit bis zu einer endgültigen Klärung der Rechtslage keine unionsrechtswidrigen Zustände entstehen. Eine „drittschützende“ Verpflichtung, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages in der Übergangszeit durch ein der ursprünglichen gesetzgeberischen Konzeption widersprechendes Erlaubnisverfahren umzusetzen, besteht jedoch nicht, so dass ein entsprechender Wille des Gesetzgebers nicht unterstellt werden kann. Ohne dass es noch darauf ankäme, ist für den Senat auch nicht ersichtlich, inwieweit mit einer isolierten Vermittlungserlaubnis die Ziele des § 1 GlüStV besser verwirklicht werden könnten als mit einer (faktischen) Duldung. Die Erteilung einer solchen Erlaubnis hätte zur Folge, dass die Erlaubnisfähigkeit des Sportwettenangebots von der Landesbehörde nicht geprüft werden könnte. Demgegenüber hat das Duldungsverfahren den Vorteil, dass der Vermittler nur dann geduldet wird, wenn dem Veranstalter eine Duldung erteilt worden ist, die wiederum davon abhängt, dass dieser die Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens vom 28. Januar 2016 beachtet. Diese Leitlinien enthalten Ausführungen zur materiell-rechtlichen Zulässigkeit des Wettprogramms. Die von der Klägerin erhobene Forderung, dass im Rahmen des Verfahrens auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis auch der materiell-rechtliche Rahmen des Glücksspielstaatsvertrages beachtet werden müsse, geht weit über eine teleologische Reduktion der vorhandenen gesetzlichen Bestimmungen hinaus und postuliert vielmehr die Einführung eines nicht kodifizierten, auf das Gebiet eines Bundeslandes begrenzten Erlaubnisverfahrens.

1.3 Ein Anspruch auf Neuverbescheidung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis ergibt sich nicht aus Art. 56 AEUV. Die Klägerin kann sich auf Art. 56 AEUV berufen (1.3.1). Ob ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit vorliegt, kann offen bleiben (1.3.2), weil selbst bei Fortbestehen eines unionsrechtswidrigen Zustands unter Berücksichtigung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts kein Anspruch auf Durchführung eines Erlaubnisverfahrens zur Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis besteht (1.3.3).

1.3.1 Der persönliche und sachliche Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56/57 AEUV ist eröffnet. Die grenzüberschreitende Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist eine von der Dienstleistungsfreiheit erfasste wirtschaftliche Betätigung.

Die Klägerin kann sich als inländische juristische Person und Vermittlerin eines im EU-Ausland ansässigen Wettveranstalters auf die Dienstleistungsfreiheit berufen. Maßgeblicher Bezugspunkt der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV ist bei der Vermittlung von Sportwetten das Dienstleistungsverhältnis zwischen dem ausländischen Wettanbieter und dem inländischen Wettkunden (BayVGH, U.v. 18.4.2012 – 10 BV 10.2506 – juris Rn. 56). In diesem Verhältnis des Wettanbieters zum Leistungsempfänger kommt der Tätigkeit des Vermittlers bezogen auf die Erbringung der Wettdienstleistung bei Sportereignissen keine selbständige Bedeutung zu (EuGH, U.v. 24.3.1994 – Rs. C-275/92, Schindler – juris Rn. 37; U.v. 6.11.2003 – Rs. C-243/01, Gambelli – juris Rn. 58; U.v. 8.8.2010 – Rs. C-316/07, Markus Stoß – juris Rn. 56). Die dem Vermittler auferlegten Beschränkungen seiner Tätigkeit fallen in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit des Wettanbieters, deren Verletzung der Vermittler geltend machen kann (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 56).

1.3.2 Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des Wettveranstalters liegt vor, weil das staatliche Monopol zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten trotz der Duldung einer privaten Vermittlungstätigkeit fortbesteht (1.3.2.1). Es spricht einiges dafür, dass dieses Monopol nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist, weil auch in Bayern die Werbung des Monopolträgers über die zulässige Marktbeeinflussung hinausgeht (1.3.2.2).

1.3.2.1 Eine Beschränkung im Sinne des Art. 56 Abs. 1 AEUV ist jede nationale Regelung, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Mitgliedsstaaten erschwert (Holoubek in Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 56/57 AEUV Rn. 96). Soweit die Klägerin vorbringt, ihre Dienstleistungsfreiheit werde dadurch beschränkt, dass Art. 2 Abs. 2 S. 1 AGGlüStV die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an eine unerfüllbare Bedingung oder Voraussetzung knüpfe, ist fraglich, ob darin bereits eine Beschränkung im Sinne des Art. 56 Abs. 1 AEUV liegt. Ihre Dienstleistungsfreiheit ist jedenfalls dadurch beschränkt, dass das staatliche Monopol im Bereich der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten faktisch fortbesteht, weil die gesetzliche Monopolregelung (§ 10 Abs. 2 und 3 [i.V.m. § 29 Abs. 1] GlüStV) tatsächlich nicht liberalisiert worden ist, und ihr deshalb derzeit keine Vermittlungserlaubnis erteilt werden kann. Denn die mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 beabsichtigte Teilöffnung des Sportwettenmarkts für private Sportwettenveranstalter und –vermittler durch das Konzessionsverfahren (10 Abs. 6 i.V.m. § 10a i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV) ist nicht umgesetzt worden. Eine Legislativreform behebt die Unvereinbarkeit eines Monopols mit Art. 56 AEUV nicht, wenn das Monopol trotz der Reform weiter besteht, weil die entsprechenden Konzessionen nicht erteilt werden können (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 93). Nicht entscheidungserheblich ist insoweit, ob das Konzessionsverfahren seinerseits unionsrechtswidrig ist.

Die vom Beklagten erteilten Duldungen bzw. der Verzicht auf ein ordnungsrechtliches Einschreiten gegen eine materiell-rechtlich erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit und die dadurch ermöglichte Anwesenheit von privaten Sportwettenanbietern und deren Vermittlern auf dem Sportwettenmarkt lassen das bestehende faktische Monopol nicht entfallen. Es handelt sich hierbei um keine vom Gesetzgeber gewollte und nach transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien durchgeführte Marktöffnung, sondern um die Konsequenzen aus der „Ince“-Entscheidung des EuGH, wonach das Fehlen der Erlaubnis dem Veranstalter oder Vermittler weder straf- noch ordnungsrechtlich entgegengehalten werden darf, wenn tatsächlich kein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren zur Verfügung steht (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14 – Ince – juris Rn. 95; BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5.15 – juris Rn. 27). Das in Bayern angebotene Duldungsverfahren stellt zudem kein transparentes diskriminierungsfrei ausgestaltetes und praktiziertes Verfahren zur Erlangung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis dar. Dies würde unionsrechtlich eine hinreichend präzise Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen und deren Bekanntmachung im Voraus voraussetzen (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 57 ff.). Zudem ist das Duldungsverfahren nicht auf die Eröffnung eines rechtlich gesicherten Marktzugangs gerichtet, sondern hindert nur den Erlass einer Untersagungsverfügung wegen Fehlens der Erlaubnis (vgl. HessVGH, B.v. 29.5.2017 – 8 B 2744/16 – juris Rn. 36) und stellt keinen Ersatz für eine geregelte und vom Gesetzgeber auch beabsichtigte Marktöffnung für die Dauer der sog. Experimentierphase dar.

1.3.2.2. Die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 29.5.2017 – 8 B 2744/16) und des Oberverwaltungsgerichts Münster (U.v. 21.2.2012 – 4 A 2847/08 – juris Rn. 49 ff.) zur jeweiligen Werbepraxis der Landeslottogesellschaften legt nahe, dass auch in Bayern die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (EuGH, U. v. 6.11.2003 – Rs. C-243/01, Gambelli u. a. – juris, Rn. 67; U. v. 6.3.2007 – Rs. C-338/04 u. a., Placanica u.a. – juris, Rn. 52 f.; U. v. 8.9.2010 – Rs. C-46/08, Carmen Media – juris, Rn. 55, 64 f.; U.v. 8.9.2010 – Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a – juris, Rn. 88; U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11, Stanleybet u.a. – juris Rn. 22 f.) gerechtfertigt ist. Zu diesen Gründen gehören der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen. Eine Rechtfertigung tritt jedoch nur dann ein, wenn der Monopolträger das im Glücksspielstaatsvertrag festgeschriebene Ziel kohärent verfolgt und durchgängig darauf verzichtet, die Wettbereitschaft zu fördern.

Die genannten Oberverwaltungsgerichte haben für die Werbung der jeweiligen Landeslottogesellschaften ausführlich dargelegt, dass die Werbung der Monopolträger über die zulässige Marktbeeinflussung, die die Verbraucher zu den genehmigten Spieltätigkeiten lenken soll (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 – 8 C 17.12 – juris Rn. 43 ff.), hinausgeht. Anhaltspunkte dafür, dass dies im Freistaat Bayern anders sein sollte, bestehen nicht. Denn zu berücksichtigen ist auch die im Deutschen Lotto- und Totoblock koordinierte Werbung anderer Monopolträger unter der gemeinsamen Dachmarke Lotto. Der bayerische Monopolträger muss sich diese Werbemaßnahmen zurechnen lassen, weil die Werbung der Monopolträger anderer Bundesländer Ausdruck einer landesgrenzenübergreifend abgestimmten und umgesetzten Vertriebsstrategie aller Monopolträger ist. Somit ist wohl davon auszugehen, dass ein von allen Monopolträgern mitgetragenes, koordiniertes und planmäßiges Vorgehen für den Vertrieb der Angebote besteht, das die vertriebsfördernde Wirkung der Werbung für ein Dachmarkenprodukt auch der Vermarktung anderer Produkte unter derselben Dachmarke zugutekommen lässt (vgl. BVerwG, U. v. 20. 6. 2013 – 8 C 17.12 – juris Rn. 50).

1.3.3 Dies kann jedoch dahinstehen. Denn ein etwaiger Verstoß des Veranstaltungs- und Vermittlungsmonopols gegen Unionsrecht würde nur dazu führen, dass dem Europarecht widersprechendes nationales Recht (die das Monopol begründenden Vorschriften) unangewendet bliebe (1.3.3.1). Ein unionsrechtlichen Anforderungen genügendes Verfahren zur Erteilung einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten steht damit aber noch nicht zur Verfügung (1.3.3.2).

1.3.3.1 Eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch das fortbestehende staatliche Monopol im Bereich der Sportwetten hätte wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts zur Folge, dass alle monopolabhängigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht zur Anwendung kommen. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts beinhaltet, dass jedes nationale Gericht gehalten ist, den Vorgaben des Europarechts in seiner Rechtsanwendung Rechnung zu tragen. Dem Europarecht widersprechendes nationales Recht hat das Fachgericht unangewendet zu lassen, und zwar auch ohne die vorherige Beseitigung der entsprechenden Bestimmungen auf gesetzgeberischem Wege oder durch ein anderes verfassungsrechtliches Verfahren (vgl. EuGH, B. v. 15.10.2015 – Rs. C-581/14, Naderhirn – juris Rn. 33). Dies gilt in gleicher Weise für die Behörden des jeweiligen Mitgliedstaats. Aus den Vorschriften über die Dienstleistungsfreiheit folgt bei einem Verstoß nationaler Rechtsvorschriften gegen Unionsrecht aber nicht automatisch ein individueller Zulassungsanspruch. Vielmehr beschränkt sich das durch die Dienstleistungsfreiheit vermittelte Abwehrrecht darauf, diskriminierende oder beschränkende mitgliedstaatliche Regelungen außer Anwendung zu setzen (Calliess/Ruffert/Kluth AEUV Art. 57 Rn. 51-53).

Da der Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nach ständiger Rspr. (z.B. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 20; NdsOVG, B.v. 8.5.2017 – 11 LA 24/16 – juris Rn. 34 m.w.N) aber monopolunabhängig fortbesteht, bleibt die betreffende Tätigkeit grundsätzlich erlaubnispflichtig. Die teilweise vertretene Auffassung (vgl. Uwer/Koch in Glücksspielregulierung, 2017, § 4 Rn. 43 ff. m.w.N.), dass auch der Erlaubnisvorbehalt nicht unabhängig vom Veranstaltungs- und Vermittlungsmonopol in § 10 Abs. 3 und 3 GlüStV fortbestehen kann, hätte im vorliegenden Fall zur Folge, dass die Tätigkeit der Klägerin keiner Erlaubnis bedürfte, so dass die erhobene Verbescheidungsklage bereits aus diesem Grund keinen Erfolg hätte haben können.

1.3.3.2 Selbst wenn das in der Experimentierklausel des § 10a GlüStV normierte Regelungskonzept für Sportwetten und damit zusammenhängend Art. 2 Abs. 2 und Art. 7 AGGlüStV, soweit diese eine Veranstaltungserlaubnis voraussetzen, aufgrund des Vorrangs der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls unangewendet blieben, lässt sich kein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer veranstalterunabhängigen Vermittlungserlaubnis herleiten.

Verstößt ein staatliches Monopol gegen die Dienstleistungsfreiheit, so darf es auch für eine Übergangszeit, in der sich der nationale Gesetzgeber entweder für eine Reform des Monopols oder eine Liberalisierung entscheidet, nicht weiter angewendet werden. Die Mitgliedstaaten können während der Übergangszeit aber nicht davon absehen, Anträge, die die Erteilung von Genehmigungen betreffen, zu prüfen (EuGH, U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11, Stanleybet – juris Rn. 39). Der nationale Gesetzgeber muss jedoch nur dann ein den unionsrechtlichen Anforderungen genügendes Genehmigungsverfahren zur Verfügung stellen, wenn er sich für eine Liberalisierung des Marktes entscheidet. Dies folgt letztendlich aus der „Ince“-Entscheidung (a.a.O.). Der EuGH interpretiert die Frage des vorlegenden Gerichts dahingehend, dass er zu den Konsequenzen befragt wird, die Justiz und Verwaltung eines Mitgliedstaats ziehen müssen, wenn festgestellt wird, dass ein staatliches Sportwettenmonopol mit Unionsrecht unvereinbar ist und der Verstoß gegen Unionsrecht nicht durch eine Rechtsreform abgestellt wird (Rn. 51). Diese Frage wird im Ergebnis dahingehend beantwortet, dass als Konsequenz der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols und des Fehlens eines unionsrechtskonformen Erlaubnisverfahrens die Strafverfolgungsbehörden gehindert sind, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung zu ahnden (Rn. 65). Dieser Rechtsprechung hat sich das Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Untersagung der Vermittlungstätigkeit ohne Erlaubnis angeschlossen (BVerwG, U.v. 15.6.2016 – 8 C 5/15 – juris Rn. 27 f.). Aus dem Vorrang des Unionsrechts ergibt sich demnach lediglich, dass der Klägerin als Vermittlerin das Fehlen einer (Veranstaltungs-)Erlaubnis bei Ausübung ihrer Tätigkeit nicht entgegengehalten werden darf.

Die verbleibenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag die Vermittlungserlaubnis betreffend ermöglichen der Behörde jedoch keine umfassende Entscheidung über die Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Sportwettenvermittlung. § 4 Abs. 1 GlüStV enthält systematisch ein (umfassendes) ordnungsrechtliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. BVerwG, B.v. 25.2.2015 – 8 B 36.14 – juris Rn. 23; Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 10, 21 ff.; Uwer/Koch in Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, § 4 Rn. 12, 14 ff.), regelt aber selbst nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werden kann. Dies ergibt sich erst aus der normativen Ausgestaltung der Erlaubnisvoraussetzungen in § 10a Abs. 5 Satz 2; § 4 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 2 Satz2 GlüStV in Verbindung mit den landesrechtlichen Bestimmungen der Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 7 AGGlüStV. Demgemäß lässt sich weder aus den noch anwendbaren Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag noch unmittelbar aus § 4 Abs. 1 GlüStV ein Rechtsanspruch auf Erlass einer isolierten Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten noch – als Minus hierzu – ein diesbezüglicher Neubescheidungsanspruch herleiten.

Das um die gegen Unionsrecht verstoßenden Vorschriften reduzierte Prüfprogramm der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags würde sich auf die Einhaltung der vermittlungsbezogen Vorschriften beschränken (Zuverlässigkeit des Vermittlers, Mitwirkung am Sperrsystem nach § 8 Abs. 6 GlüStV usw.). Aussagen zur Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots dürfte die Landesbehörde nicht treffen, weil dies nach der gesetzlichen Regelung Aufgabe der für das länderübergreifende Konzessionsverfahren zuständigen Behörde ist (§ 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV). Der Beklagte darf sich nicht über eine trotz Vorrangs des Unionsrechts noch anwendbare gesetzliche Bestimmung hinwegsetzen und muss sich in diesem Zusammenhang auch nicht darauf verweisen lassen, dass die jeweiligen Wettveranstalter nach Auffassung des Landes Hessen Anspruch auf Erteilung einer Konzession gehabt hätten und deshalb die Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots nicht mehr geprüft werden müsse. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, würden nach derzeitigem Stand einige dieser Wettveranstalter keine Konzession mehr erhalten. Der Vorrang des Unionsrechts geht nicht so weit, dass den Wettvermittlern ein Erlaubnisverfahren außerhalb der bestehenden gesetzlichen Regelungen und der vom Gesetzgeber vorgesehenen Konzeption eines bundeseinheitlichen Verfahrens zur Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots zur Verfügung gestellt werden muss. Dies würde auch den unionsrechtlichen Anforderungen an ein Erlaubnisverfahren zum Marktzugang widersprechen. Ein unionsrechtskonformes System einer vorherigen behördlichen Genehmigung erfordert eine hinreichend präzise Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen und deren Bekanntmachung im Voraus (EuGH, U.v. 4.2.2016 – Rs. C-336/14, Ince – juris Rn. 95; U.v. 24.1.2013 – Rs. C-186/11 u.a., Stanleybet – juris Rn. 47).).

Aus den von der Klägerin zur Stützung ihrer Argumentation herangezogenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (insbes. U.v. 20.6.2013 – 8 C 47.12 – juris Rn. 45) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Denn diese Entscheidungen betreffen zum einen Fortsetzungsfeststellungsklagen bezüglich glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen und beziehen sich zum anderen vor allem auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012; die dort angesprochene Frage einer etwaigen Erlaubnisfähigkeit der „konkreten Vermittlungstätigkeit“ beruht daher schon auf einer anderen rechtlichen Ausgangslage.

Der Senat folgt auch nicht dem Verwaltungsgericht Magdeburg (U.v. 20.6.2017 – 3 A 151/16 – juris Rn. 22), das den dortigen Beklagten zur Neuverbescheidung des Antrags auf Erteilung einer isolierten Vermittlungserlaubnis verpflichtet hat, aber gleichwohl die Frage aufwirft, „ob aufgrund der derzeitigen Gesetzeslage unter Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts eine Erlaubniserteilung möglich ist“ und zugleich den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts des Inhalts für zulässig hält, dass die fehlende Veranstalterkonzession einer Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht entgegenstehe. Eine solche Entscheidung kann im Rahmen einer Verbescheidungsklage über den Antrag der Klägerin, der ausdrücklich auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV gerichtet ist, jedoch nicht ergehen. § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 GlüStV räumt der Behörde die Möglichkeit ein, selbst wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis grundsätzlich vorliegen, diese dennoch zu versagen, weil gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht. Bei der Ermessensausübung sind der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die in § 1 GlüStV normierten Ziele zu beachten (Uwer/Koch in Glücksspielregulierung, § 4 GlüStV Rn. 80 ff.). Insbesondere können Nebenbestimmungen verfügt werden. Das Erlaubnisverfahren dient jedoch nicht dazu, im Rahmen der Ermessensausübung darüber zu entscheiden, ob die Klägerin Anspruch auf Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung oder einer Duldung hat, weil es sich hierbei, rechtlich betrachtet, nicht um ein Minus zur beantragten Erlaubnis, sondern um ein aliud handelt.

2. Die Berufung der Klägerin ist auch insoweit zurückzuweisen, als sie sich gegen die Abweisung ihres hilfsweise gestellten Klageantrags auf Verbescheidung ihres Antrags vom 1. April 2011 auf Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis richtet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch insoweit zu Recht abgewiesen, weil die Klägerin keinen Anspruch auf eine entsprechende Bescheidung hat (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Eine Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten kann derzeit nur im Wege einer Konzession erlangt werden (§ 10a i.V.m. § 4a ff. GlüStV). Für eine landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV ist daneben kein Raum. Eine teleologische Reduktion der Vorschriften über das Konzessionsverfahren dahingehend, dass bis zur Vergabe der Konzessionen landesgebietsbezogene Veranstaltungserlaubnisse erteilt werden müssten, scheidet aus. Der Gesetzgeber wollte mit dem Konzessionsmodell den Sportwettenmarkt für private Sportwettenanbieter zeitlich und im Umfang begrenzt öffnen. Ziel war nicht eine Expansion des Wettmarktes, auch nicht für eine Übergangszeit, sondern eine Bekämpfung des Schwarzmarktes, ohne das Instrument des staatlichen Monopols grundsätzlich in Frage zu stellen (LT-Drs. 16/11995, S. 18 f.). Daher hat der Gesetzgeber auch die Zahl der zu erteilenden Konzessionen beschränkt. Die Vergabe einer unbegrenzten Zahl von landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnissen bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens lässt sich mit dieser Zielsetzung schwerlich vereinbaren.

Für eine Klage auf Neuverbescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis mit dem Argument, das Konzessionsverfahren sei unbeachtlich, weil es nicht den unionsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben entspreche, fehlt der Klägerin zudem das Rechtsschutzbedürfnis. Am Konzessionsverfahren hat sie sich nicht beteiligt. Sie kann sich daher auch nicht darauf berufen, dass dieses Konzessionsverfahren fehlerhaft (durchgeführt worden) sei. Einwände gegen die Durchführung des Konzessionsverfahrens berühren die Rechtmäßigkeit der Konzessionsentscheidung. Eine solche hat die Klägerin aber nicht beantragt.

Ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer landesgebietsbezogenen Veranstaltungserlaubnis ergibt sich auch nicht aus Art. 12 GG. Denn die primäre Gewährleistungsdimension der Grundrechte und auch des Art. 12 GG liegt in der Funktion als subjektive Rechte zur Abwehr von gegen die jeweilige private Sphäre bzw. Freiheit gerichteten hoheitlichen Eingriffen (vgl. Mann in Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 16); ein Recht bzw. Anspruch auf freien Zugang zum Sportwettenmarkt für private Anbieter wird dadurch nicht begründet.

Unionsrecht ist bei der Erteilung einer nationalen Erlaubnis an eine inländische juristische Person zu Veranstaltung von Wetten im Inland nicht einschlägig, weil es an einem grenzüberschreitenden Sachverhalt fehlt. Auch hätte ein etwaiger Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV nicht zur Folge, dass ein Erlaubnisverfahren zur Erteilung landesgebietsbezogener Veranstaltungserlaubnisse zur Verfügung gestellt werden müsste. Insoweit gelten die Ausführungen zu 1.3.3 entsprechend.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO:

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger wendet sich gegen eine von der Beklagten verfügte Untersagung für die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten, die Werbung hierfür sowie die Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung.

Der Kläger betreibt seit 16. März 2017 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Die Beklagte traf anlässlich einer Betriebskontrolle am 31. Juli 2017 folgende Feststellungen:

In der Wettannahmestelle befanden sich acht Wettterminals sowie insgesamt 40 Bildschirme. Von diesen zeigten 15 Bildschirme die bewettbaren Sportereignisse mit Zeitpunkt der Veranstaltung und den jeweiligen (Live-)Wettquoten an; 15 Bildschirme zeigten Sportübertragungen beziehungsweise Sportsendungen; zehn Bildschirme waren ausgeschaltet. Auf den in den Betriebsräumen aufgestellten Tischen lagen Wettscheine der ... Ltd. unter dem Markennamen ... aus. Außerdem wurden unter anderem die nachfolgend aufgezählten Wetten auf die Sportarten Fußball, Tennis und Eishockey gem. „..., WETTPROGRAMM FUSSBALL“ beziehungsweise gem. aushängenden Wettbildschirmen und Wettterminals angeboten:

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Erstes Tor als Wette, bei der auf das Ereignis „Erstes Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Nächstes Tor? als Wette, bei der auf das Ereignis „nächstes Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Restzeit? als Wette bei der auf das Ereignis „Wer schießt in der verbleibenden Spielzeit mehr Tore?“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Tennis)

– Drittelwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Nächstes Tor, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Restzeitwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

Die Wettmöglichkeiten im Bereich Fußball bezüglich der Wetten Treffen be…, Nächstes Tor? und Restzeit? wurden jeweils durch Testwetten, die Mitarbeiter der Beklagten vorgenommen haben, überprüft.

Mit Schreiben vom 4. August 2017 teilte die Beklagte dem Kläger unter ausführlicher Begründung mit, dass sie beabsichtige, alle materiell illegalen Sportwetten in seinen Betriebsräumen zu untersagen, und räumte ihm eine Äußerungsfrist bis spätestens 31. August 2017 ein. Diese Frist wurde aufgrund einer Anfrage des Bevollmächtigten des Klägers bis zum 13. September 2017 verlängert. Eine Stellungnahme erfolgte mittels Fax am 13. September 2017. Auf diese Stellungnahme wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Bescheid vom 26. Oktober 2017 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten in seinen Betriebsräumen, nahm von der Untersagung Ergebniswetten und LiveEndergebniswetten jedoch aus (Nr. 1). Es wurde festgesetzt, dass folgende Ereignis- und LiveWetten (nicht abschließend) von der Untersagung umfasst sind:

– (Live-)Wetten auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z.B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.)

– z.B. (Live-)Wetten auf das erste/nächste Tor

– LiveWetten auf Abschnitte z.B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel- und Viertelgewinne

– LiveWetten auf die Restzeit

– Konferenzwetten als LiveWetten

– (Live-) Wetten Goal/No Goal

– (Live-) Wetten Fantasy Fußballspiele

– Trainerwette (Nr. 1.1)

– LiveWetten auf die ersten zehn Minuten (Nr. 1.2).

Die Werbung für die in Nr. 1 des Bescheids genannten Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten wurde dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids untersagt (Nr. 2). Für den Fall, dass der Kläger Wetten i.S.d. Nr. 1.1 bzw. 1.2 vermittelt, wurde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € angedroht (Nr. 3.1, 3.2). Für den Fall, dass der Kläger der Verpflichtung aus Nr. 2 des Bescheids zuwiderhandelt, wurde ein Zwangsgeld von 2.000,00 € angedroht (Nr. 4).

Zur Begründung des Bescheids hat die Beklagte im Wesentlichen ausgeführt, die am 31. Juli 2017 von ihren Mitarbeitern durchgeführte Betriebskontrolle habe ergeben, dass der Kläger in den Betriebsräumen aktuell unzulässige LiveWetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sowie unzulässige Ereigniswetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV angeboten und vermittelt habe.

Die Untersagung der Vermittlung der unzulässigen Sportwetten sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfolgt. Die Untersagung der Werbung für die unzulässigen Sportwetten in Nr. 2 des Bescheides beruhe auf § 9 Abs. 1 GlüStV. Die Anordnungen in den Nr. 1 und 2 des Bescheides entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände habe den Vorrang vor den wirtschaftlichen Interessen des Klägers an der Fortführung der unerlaubten Vermittlung von Sportwetten. Dem Kläger sei es nach wie vor möglich, zulässige Wetten wie Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten zu vermitteln. Bei der Bemessung der angedrohten Zwangsgelder habe sich die Beklagte an den wirtschaftlichen Interessen des Klägers orientiert.

Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schriftsatz vom 6. November 2017 ließ der Kläger zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg Klage erheben.

Zur Begründung wurde im Einzelnen ausgeführt, dass der Bescheid vom 26. Oktober 2017 gegen die Dienstleistungsfreiheit des Klägers nach Art. 56 AEUV verstoße. Zwar sei anerkannt, dass Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch zwingende Gründe des allgemeinen Interesses gerechtfertigt sein können, jedoch lägen die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung bei § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht vor. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit müssten insbesondere verhältnismäßig sein. Dazu sei erforderlich, dass die jeweilige Maßnahme geeignet sei, die Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele zu gewährleisten; sie dürfe auch nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien darüber hinaus nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet seien, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diesen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit werde § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht gerecht. Gerade die Gesamtkohärenz liege nicht vor, da aufgrund der unterschiedlichen Anwendung unterschiedlicher Behörden in unterschiedlichen Ländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland der Vollzug dieser Regelung inkonsistent sei. Dies ergebe sich insbesondere aus der Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer. Daraus folge, dass eine Norm nicht geeignet sei, der Ausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen, wenn unterschiedliche Behörden gleiche Normen in ihren jeweiligen örtlichen Zuständigkeitsbereichen unterschiedlich anwenden würden.

Bei einer Beschränkung der Grundfreiheiten obliege es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen wolle, mit dem sich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lasse, dem Gericht alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge.

Des Weiteren liege ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Auch der Vertriebskanal „Internet“ sei vom Grundrecht der Berufsfreiheit erfasst. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten seien insbesondere nicht von vornherein der öffentlichen Hand vorbehalten.

Der Bescheid der Beklagten sei auch unbestimmt. Nr. 1 der Verfügung erschöpfe sich in der unzureichenden Wiedergabe des Gesetzes und führe in Kombination mit der Regelung nach Nrn. 1.1 und 1.2 lediglich dazu, dass unklar sei, welche Wettarten nun untersagt seien und welche nicht. Außerdem sei nicht nachvollziehbar, was die Beklagte unter dem Begriff der „LiveWette“ und dem Begriff der „Live-Endergebniswette“ verstehe.

Die Beklagte sei als handelnde Behörde schon nicht zuständig gewesen, vielmehr hätte das Hessische Innenministerium gem. § 9a GlüStV entscheiden müssen.

Der Bescheid sei unverhältnismäßig sowie ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionierungsverfahrens (Stand: 28. Januar 2016)“ nicht beachtet. Die untersagten Wetten, insbesondere die Wette „nächstes Tor“, seien erlaubnisfähig. Laut dem Regelwerk des DFB sei nach einem Tor das Spiel ausgesetzt, so dass gerade kein laufendes Sportereignis vorliege.

Die Zwangsmittelandrohung sei ebenfalls rechtswidrig. Die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.1 vermittelt“ sei wie auch die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.2 vermittelt“ zu unbestimmt; gleiches gelte für Nr. 4 des Bescheids. Die Verfügung beziehe sich nicht trennscharf auf die untersagten Handlungen. Es sei nicht eindeutig erkennbar, für welchen Verstoß gegen welche konkrete Handlungs- oder Unterlassungspflicht nun ein Zwangsgeld angedroht sei. Auch die Festsetzung der Höhe des Zwangsgeldes sei fehlerhaft, da die Beklagte bei deren Festsetzung die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen nicht berücksichtigt habe. Außerdem habe die Beklagte es versäumt, dem Kläger eine Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids zu setzen.

Auf die Klagebegründung im Einzelnen wird verwiesen.

Der Kläger hat zuletzt beantragt,

I. festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 im Zeitraum ab Zugang rechtswidrig gewesen ist sowie

II. den Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 aufzuheben.

Die Beklagte trat dem mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2017 entgegen und hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die in der Betriebsstätte des Klägers angebotenen Wetten seien gem. § 21 GlüStV unzulässig und nicht erlaubnisfähig, da es sich um Livebzw. Ereigniswetten handeln würde. Eine Unionsrechtswidrigkeit des Bescheids liege nicht vor. Die Zulassung bestimmter Wettarten durch das Land Hessen für den staatlichen Anbieter ODDSET führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung, da es keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Auch die Fristsetzung bezüglich der Untersagung sei ermessensgerecht und verhältnismäßig, da das illegale Wettangebot sowie dessen Werbung nicht weiter geduldet werden können und es dem Kläger ohne weiteres möglich sei, sein rechtswidriges Handeln innerhalb dieser Frist zu unterlassen.

Auf die Begründung der Klageerwiderung wird im Einzelnen verwiesen.

Mit ergänzendem Schriftsatz vom 20. Dezember 2017 ließ der Kläger zur Frage der Erlaubnisfähigkeit von torbezogenen Wetten vortragen. Torbezogene Wetten ließen sich mathematischstatistisch entweder direkt oder als eine Kombination torbezogener Einzelwetten als Endergebniswetten abbilden und somit als Einzel- oder Kombinationswetten auf den Ausgang eines Sportereignisses darstellen.

Auf die Klageergänzung wird im Einzelnen verwiesen.

Hierzu nahm die Beklagte mit Schriftsatz vom 22. März 2018 Stellung. Der Erlaubnisvorbehalt unterliege keinen durchgreifenden Bedenken, da er auch dem Jugend- und Spielerschutz diene. Handicap- und Torsummenwetten seien im streitgegenständlichen Bescheid nicht genannt. Ein Tor führe gerade nicht zu einer zeitlichen Zäsur der Sportveranstaltung, da sonst jedes Ereignis (wie beispielsweise Ecken oder gelbe/rote Karten) zu einer Zäsur des Spiels führen würde. Die ersten zehn Minuten eines Fußballspiels würden nicht einem Spielabschnitt aus dem Regelwerk entsprechen, so dass Wetten auf die ersten zehn Minuten unzulässig seien. Eine mathematische Auswirkung einzelner Ereignisse während eines Sportereignisses könne nicht automatisch zu einem Endergebnisbezug führen.

Auf den Schriftsatz wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schriftsätzen vom 2. Mai 2018 und vom 7. Mai 2018 wiederholte und vertiefte die Klägerseite das bisherige Vorbringen. 70% - 80% der Wettumsätze würden durch Live-Wetten generiert. Bei einem Verbot dieser sei eine Kanalisierung auf legale Angebote nicht möglich. Der Gesetzeszweck des § 1 GlüStV würde dadurch nicht erreicht. Zudem seien Livewetten harmloser als Geldspielgeräte, KENO und Spielbankenangebote. Da Gaststätten mit Geldspielautomaten, Spielbanken und Lottoannahmestellen keinen höheren Restriktionen als Wettvermittlungsstellen unterliegen würden, liege ein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Regierung von Oberbayern würde torbezogene Wetten dulden. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. November 2017 ergebe sich, dass die Ermessensausübung der Beklagten den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verletze. Die Beklagte habe die Untersagungsverfügung entgegen der Vollzugspraxis in Bayern erlassen. Der Begriff der Vollzugspraxis reiche über den Bereich der örtlichen Zuständigkeit hinaus. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. März 2018 ergebe sich, dass nur eine Zulassung von torbezogenen und abschnittsbezogenen Wettformen gesetzes- und unionsrechtskonform sei.

Auf die Schriftsätze wird im Einzelnen verwiesen.

Einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer abgewiesen (VG Augsburg, B.v. 29.1.2018 – Au 8 S 17.1663). Auf die Entscheidung wird verwiesen.

In der Sache wurde am 8. Mai 2018 mündlich vor Gericht verhandelt. Auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 8. Mai 2018 wird im Einzelnen Bezug genommen, ebenso wegen der weiteren Einzelheiten auf den Inhalt der Gerichtsakte, auch in dem Verfahren Au 8 S 17.1663, und der von der Beklagten vorgelegten Behördenakten.

I.

Die auf Aufhebung des Bescheids vom 26. Oktober 2017 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig, sie bleibt jedoch erfolglos. Der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da der Kläger eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt er unerlaubt Glücksspiele.

1.2 Die Beklagte ist gem. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig. Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9a Rn. 10; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 11 ff.). Da der Kläger ausschließlich als Vermittler von Sportwetten tätig ist, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt ebenfalls zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine Erlaubnisse für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Das hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u.a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23).

1.3 Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch die Beklagte ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).

1.3.1 Die Ermessenausübung widerspricht nicht den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 28. Januar 2016 für die Behandlung von Sportwetten. Zum einen wurden diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch keine ermessensbindende Wirkung entfalten können. Zum anderen handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, lässt sich diesen Leitlinien aber nicht entnehmen (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 49).

1.3.2 Das Gebot der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, erfordert, das Ermessen in gleich gelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 25). Es haben sich keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Beklagte das ihr eröffnete Ermessen in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. Sie ist bereits in der Vergangenheit mit identischen bzw. nahezu identischen Untersagungsanordnungen gegen andere Vermittler von Sportwetten vorgegangen. Die Beklagte musste auch nicht im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen, ob beziehungsweise wie andere Aufsichtsbehörden beziehungsweise die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen gegen Sportwettanbieter vorgehen. Unter Berücksichtigung der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages, nach der über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Beklagte dann bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung sind jedoch nicht geboten (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 51).

1.3.3 Die Ermessensausübung der Beklagten verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) zu Folge werden Sportwettveranstalter, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dort die Mindestanforderungen erfüllt haben, formlos geduldet. Für die Wettvermittlungsstellen dieser Sportwettveranstalter können Duldungen gegenüber dem Veranstalter erlassen werden. Einen Ausschlussgrund für eine solche zu erteilende förmliche Duldung stellt es jedoch dar, wenn der Sportwettveranstalter keinen Antrag auf Duldung bei der jeweils zuständigen Regierung stellt. Da die IBA Entertainment Ltd. den Ausführungen der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung zu Folge für das klägerische Wettbüro keinen solchen Antrag auf Duldung gestellt hat, ist auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht verletzt, da die Beklagte die Rahmenbedingungen des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) eingehalten hat.

1.3.4 Auch hinsichtlich der Erlaubnisfähigkeit der unter Ziffer 1.1 bzw. 1.2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 genannten Wetten sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere ist zu beachten, dass eine auf die formelle Illegalität gestützte Untersagung grundsätzlich ermessensfehlerfrei ist, soweit nicht ausnahmsweise die jeweilige Glücksspieltätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9 Rn. 34). Die unter den Ziffern 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind jedoch unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig.

a) Die Vorschriften des GlüStV sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

aa) Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigem Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege der präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50 m.w.N.; BayVGH, U.v. 26.6.2012 – 10 BV 11.2285 – juris Rn. 39 ff. m.w.N.).

bb) Das in § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV geregelte Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses mit Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind sowie die darauf gestützte Untersagungsverfügung steht mit Art. 56 ff. AEUV in Einklang. Diese Beschränkung ist aus zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses gerechtfertigt und dazu geeignet, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Zur Erreichung des mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecks trägt sie in systematischer und kohärenter Weise bei.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten, die der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spiel einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes dienen, gerechtfertigt sein können (EuGH, U.v. 12.6.2014 – C 156/13 – juris Rn. 21; U.v. 8.9.2010 – C 46/08 – juris Rn. 45; U.v. 8.9.2010 – C 316/07 – juris Rn. 79). Diesen unionsrechtlich legitimen Zielen dienen § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV, da sie unter anderem Spielsucht bekämpfen sollen.

Zur Erreichung dieses Ziels tragen die genannten Vorschriften auch systematisch und kohärent bei.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dient. Zudem wird die in Rede stehende Regelung nicht durch gegenläufige landesgesetzliche Regelungen oder gegenläufige Politik konterkariert (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – juris Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 317; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 37 ff.).

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu § 21 SächsGlüStVAG nichts zu ändern.

Zwar bleiben gem. § 21 SächsGlüStVAG nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. I S. 138), geändert durch Gesetz vom 29. Juni 1990 (GBl. I S. 503), faktisch aufgehoben durch Einigungsvertrag vom 31. August 1990 (BGBl. II S. 889), erteilte und noch geltende Gewerbeerlaubnisse oder Gewerbegenehmigungen zur Eröffnung von Wettbüros für Sportwetten oder zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten vom Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (SächsGVBl. S. 275) unberührt. Ebenso finden nur § 4 und §§ 5 bis 9 Abs. 1 bis 3, 5 bis 7 GlüStV Anwendung. Diese – aus der Nichtanwendbarkeit des § 21 GlüStV auf bestehende DDRAlterlaubnisse resultierende – Besserstellung von Alterlaubnisinhabern gegenüber Inhabern zeitlich neuerer Erlaubnisse zur Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten führt indes nicht dazu, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung inkohärent i.S.d. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wäre. Denn in den Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag der anderen neuen Bundesländer (ThürGlüG, BbgGlüAG, GlüStVAG M-V, GlüG LSA) ist eine § 21 SächsGlüStVAG vergleichbare Parallelvorschrift nicht ersichtlich. Eine einzelne Vorschrift eines einzelnen Bundeslandes kann jedoch nicht zur Inkohärenz auf Gesamtebene der Bundesrepublik Deutschland führen.

Auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu den Duldungen anderer Sportwettanbieter, die die Mindestanforderungen im Konzessionsverfahren beim Hessischen Ministerium des Innern und für Sport erfüllt haben, führt zu keinem anderen Ergebnis.

Eine Duldung des Wettanbieters bzw. Wettvermittlers hängt nämlich gem. den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 davon ab, ob ein Antrag auf förmliche Duldung vom Sportwettveranstalter gestellt wird. Die Tatsache, dass zumindest der Sportwettanbieter, dessen Sportwetten der Kläger vermittelt, einen solchen Antrag nicht gestellt hat, kann nicht zur Inkohärenz auf Bundesebene führen, da es Sportwettveranstalter durch das Nichtstellen eines Antrags auf förmliche Duldung selbst in der Hand hätten, willkürlich eine Inkohärenz herbeizuführen.

Die vom Bevollmächtigten des Klägers zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs führen zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere der Ince-Entscheidung lässt sich nicht entnehmen, dass das „Ahndungsverbot“ dazu führt, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar sind (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 29; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 19).

Auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer (EuGH, U.v. 10.3.2009 – C 169/07) führt entgegen der Auffassung des Klägers zu keinem anderen Ergebnis. § 21 GlüStV ist geeignet, der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen. Der Europäische Gerichtshof hat in der Rechtssache Hartlauer festgestellt, dass die Voraussetzung des „Bedarf[s]“ für ein neues Zahnambulatorium in der Praxis der betreffenden Bundesländer anhand unterschiedlicher Kriterien geprüft wird. Es ergibt sich aus dieser Entscheidung jedoch gerade nicht, dass jede Norm gleich ausgelegt werden muss, vorausgesetzt, dass die gleichen Kriterien zur Beurteilung herangezogen werden. Inwiefern im vorliegenden Fall unterschiedliche Kriterien für die Beurteilung der Erlaubnisfähigkeit von Sportwetten im Rahmen des § 21 GlüStV herangezogen werden sollten, wurde von der Klägerseite nicht vorgetragen.

Zum anderen überwindet § 9a GlüStV für ländereinheitlich zu treffende Entscheidungen die bisherige Zersplitterung der föderalen Aufsichtsstrukturen aufgrund der abschließenden Beurteilung durch das Glücksspielkollegium, ermöglicht jedoch zugleich klare und einheitliche Entscheidungen, da es im Außenverhältnis bei der zentralen Zuständigkeit einzelner Landesbehörden verbleibt (vgl. Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9a Rn. 2).

cc) Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4 GlüStV, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 9, 13). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen. Dagegen sind LiveWetten grundsätzlich unzulässig und es können nur Endergebniswetten als LiveWetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten sind eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht zwingend geboten (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 31).

b) Die Beklagte trägt auch nicht die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass der streitgegenständliche Bescheid europarechtskonform ist. Dies ergibt sich auch nicht aus der klägerseits zitierten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Online Games (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15). Diese findet im vorliegenden Verfahren keine Anwendung, da diese Entscheidung ein Verfahren mit „strafrechtlichem Charakter“ (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15 – juris Rn. 37) betraf und lediglich die Frage geklärt wurde, wie Art. 56 AEUV bzw. Art. 49 ff. AEUV im Licht des Art. 6 EMRK i.V.m. Art. 47 der Charta auszulegen sind.

c) Die von der Beklagten in Ziffer 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der vom Kläger vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Live-Wetten angeboten werden. Ansonsten sind gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV LiveWetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen. Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Live-Wetten vermittelt werden.

– Danach ist die (Live-)Wette auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z. B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.) unzulässig. Die Unzulässigkeit einer LiveWette ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Ereigniswetten sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV unzulässig.

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zum Wortlaut des § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nichts zu ändern. Nach diesen Vorschriften sind Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig.

Zwar werden gem. Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) mit einem Anstoß die beiden Halbzeiten sowie die beiden Halbzeiten der Verlängerung begonnen und das Spiel nach einem Tor fortgesetzt. Freistöße (direkt oder indirekt), Strafstöße, Einwürfe, Abstöße und Eckstöße sind weitere Möglichkeiten zur Fortsetzung des Spiels (siehe Regeln 13–17). Das Gericht erachtet jedoch die Ansicht der Klägerbevollmächtigten, die gerade geschilderten Ereignisse würden zu einer Unterbrechung des Spiels führen und damit eine Wette „während des laufenden“ Sportereignisses gerade nicht vorliegen, als nicht überzeugend. Gem. Regel 07 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) besteht ein Spiel aus zwei Halbzeiten von je 45 Minuten […]. Anstöße, Freistöße, Strafstöße etc. führen nicht zu einer Unterbrechung des Spiels. Die zu Anfang der Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) geschilderten Situationen stellen nur Möglichkeiten dar, das Spiel fortzusetzen, wenn der Ball ins „Aus“, in das gegnerische Tor oder Ähnliches gelangt. Eine Unterbrechung des Spiels ist gerade nicht gewollt. Dafür spricht zum einen, dass die Spielzeit während dieser Ereignisse weiterläuft. Zum anderen sind diese Ereignisse nicht im Rahmen der Nachspielzeit zu berücksichtigen (Regel 07.3 des DFBRegelwerks; Stand: 2016/17).

– Ebenso ist die (Live-)Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Live-Wetten zuzulassen, indiziert ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Live-Wetten wegen ihrer hohen Suchtgefahr grundsätzlich nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV unzulässig und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 30) zulassungsfähig sind. Der Gesetzgeber beabsichtigte die Zulassung von Live-Wetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine weitergehende Auslegung, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, auch als Live-Wetten zulässig sein sollen, kommt daher nicht in Betracht. Das gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportkampfes und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Darüber hinaus steht auch der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Live-Wettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 55). Bezüglich des Vorliegens einer LiveWette greift § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zur Gefährlichkeit von Geldspielgeräten nichts zu ändern.

Zwar geht aus dem Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (Endgültige Fassung: 10. April 2017) hervor, dass 75,6% der Patienten mit pathologischem Spielverhalten in stationärer Behandlung an Geldspielautomaten in Spielhallen ihr auffälliges Verhalten entwickelt haben. Gleichzeitig wird im Endbericht auch dargelegt, dass auch Live-Wetten zu den Glücksspielen mit höchstem Risikopotential zählen (S. 38 der Evaluierung).

– Zwar sind Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen wie z. B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittelund Viertelgewinne gem. § 21 Abs. 1 Satz 1 zulässig. Dies gilt jedoch nur, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden (BayVGH, B.v 1.08.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 31). Hier wurde nur die Vermittlung von Live-Wetten untersagt. Deren Unzulässigkeit ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– LiveWetten auf die Restzeit sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV als Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Gleiches gilt für Konferenzwetten als Live-Wetten.

– (Live-)Wetten Goal/No Goal sind als Ereigniswetten unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (vgl. BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Unzulässigkeit als Live-Wette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– (Live-) Wetten auf Fantasy Fußballspiele sind nicht erlaubt, da nicht auf den Ausgang eines (tatsächlichen) Sportereignisses gewettet wird. Die Unzulässigkeit als Livewette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. (Live-)Wetten auf Fantasy Fußballspiele stellen entgegen der Ansicht des Klägers Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV dar. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das Fantasy-League-Spiel „SuperManager“ kein Glücksspiel i.S.d. GlüStV darstellt (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 20). Der Kläger veranstaltet jedoch keine Fantasy Fußballspiele, sondern bietet Wetten darauf an, so dass der Glücksspielbegriff gem. § 3 GlüStV erfüllt ist. Der Einsatz, der im Rahmen einer Wette bezahlt wird, stellt nämlich keine bloße Teilnahmegebühr dar, da die Gewinnchance gerade aus diesem erwächst (vgl. BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 22).

– Trainer-Wetten sind nicht erlaubt, da es sich weder um eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses noch um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt.

– Ebenso unzulässig ist die (Live-)Wette auf die ersten zehn Minuten, da es sich hierbei weder um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 43). Die Möglichkeit der Abschnittsbildung wird aber jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind daher nur solche Spielabschnitte zugelassen, die nach den Spielregeln unabhängig von akzidentiellen Ereignissen des Spielverlauf vorgesehen sind und von den Spielbeteiligten nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Spielstände üblicherweise in der Medienberichterstattung als ergebnisrelevante Zäsuren einer Sportveranstaltung angesehen und publiziert werden. Zumindest an der letzten Voraussetzung scheitert es hinsichtlich der ersten 10 Minuten.

d) Auch die Tatsache, dass die Regierung von ... einem anderen Sportwettenanbieter eine Duldung hinsichtlich dessen Wettprogramms, das nach klägerseitigem Vortrag in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 auch die vorstehend im Einzelnen genannten Wetten Sportwetten umfasst, erteilt hat, führt nicht zur Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen (torbezogenen) Wetten. Die ... Ltd. war nämlich nicht Partei des Duldungsverfahrens, so dass die erteilte Duldung für sie bzw. diejenigen Wettanbieter, die Wetten der ... Ltd. vermitteln, keine Rechtswirkungen entfalten kann.

Eine Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen Wetten ergibt sich auch nicht aus dem Fragenkatalog des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport im Rahmen des Konzessionierungsverfahrens. Die unter Ziffer 232 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach „Spielabschnitten“ wird lediglich allgemein dahingehend beantwortet, dass Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen zugelassen werden, Ereigniswetten jedoch ausgeschlossen sind. Als zulässig angesehen werden beispielhaft die Wetten „wer gewinnt den ersten Satz“, „wer gewinnt das erste Spiel“ oder Ähnliches. Weitergehende konkrete Aussagen zur Zulässigkeit einzelner Wetten auf Spielabschnitte werden nicht getroffen.

Zwar wird die unter Ziffer 160 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach der Zulässigkeit von Live-Sportwetten auf Abschnitte von Sportereignissen mit „Ja“ beantwortet. Jedoch kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht auf die im Konzessionierungsverfahren geäußerte Rechtsauffassung des Landes Hessen an (OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Zum einen fehlt es für die vorliegend streitgegenständliche Untersagungsverfügung bereits an der Zuständigkeit (s.o. unter 1.2). Unabhängig davon ist aber mangels Abschlusses des Konzessionierungsverfahrens eine verbindliche Feststellung möglicher zulässiger Wetten bereits ausgeschlossen.

1.4 Die Untersagungsverfügung ist auch hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei einem normalen, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5).

In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird in der Ziffer 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten der Kläger nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in der Ziffer 1 i.V.m. der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Beklagten der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Es kann daher von der Beklagten nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Arten von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 26).

Auch die Verwendung des Begriffs „Live-Wette“ führt nicht zur Unbestimmtheit. Zwar spricht das Gesetz von einer Wette während des laufenden Sportereignisses, jedoch ist der Begriff Live-Wette in der Rechtsprechung anerkannt (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35). Gleiches gilt für die Verwendung des Begriffs „LiveEndergebnis Wette“. Zwar verwendet das Gesetz den Begriff „Endergebniswette“, jedoch kann der Kläger erkennen, was gemeint ist.

1.5 Soweit die Untersagungsanordnung auch Wetten umfasst, die der Kläger nicht bzw. nicht mehr vermittelt, führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 45).

2. Auch Ziffer 2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig. Das ausgesprochene Werbeverbot lässt sich auf § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV stützen. Insoweit sind die oben zu Ziffer 1 im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte die Untersagung der Wetten zu Recht gestützt hat, in gleicher Weise anzuwenden.

3. Die Androhung eines Zwangsgelds in den Ziffern 3.1, 3.2 und 4 des Bescheids vom 26. Oktober 2017 ist ebenfalls rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 1 und 2 Nummer 1, Art. 31, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 5 BayVwZVG. Die verfügten Untersagungen sind Unterlassungspflichten, für deren Durchsetzung als Zwangsmittel gemäß Art. 29 Abs. 2 BayVwZVG grundsätzlich Zwangsgeld, Ersatzvornahme, Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang zur Verfügung stehen. Die Auswahl von Zwangsgeld nach Art. 31 BayVwZVG als geeignetes und gleichzeitig mildestes Mittel ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Höhe der Zwangsgeldandrohung ist auch hinsichtlich ihrer Höhe mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang, das Zwangsgeld beträgt mindestens 15 € und höchstens 50.000 € (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 BayVwZVG). Nach Satz 2 dieser Norm soll das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Nach Satz 4 der Vorschrift ist das wirtschaftliche Interesse nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen. Dabei sind die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen, eine Begründung für die geschätzte Höhe des wirtschaftlichen Interesses ist regelmäßig nicht erforderlich (BayVGH, B.v. 16.09.2010 – 1 CS 10.1803 – juris Rn. 23 m. w. N). Um den Adressaten zur Erfüllung seiner Pflichten zu veranlassen, soll das Zwangsgeld so bemessen werden, dass der Pflichtige keinen Vorteil aus der Nichterfüllung der Anordnung ziehen kann. Das wirtschaftliche Interesse des Klägers bemisst sich vorliegend nach dem voraussichtlich entgehenden Gewinn. Davon ausgehend ergibt sich ein wirtschaftliches Interesse des Klägers, das in Höhe des angedrohten Zwangsgeldes liegen dürfte. Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht ersichtlich.

Ebenso wurde das Zwangsgeld schriftlich angedroht sowie eine Frist bestimmt, innerhalb derer dem Kläger der Vollzug billigerweise zugemutet werden konnte.

Die Zwangsgeldandrohung ist auch nicht unbestimmt. Hinsichtlich der Formulierungen „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.1 vermittelt“ bzw. der Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.2 vermittelt“ sowie hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheids sind die oben zu Ziffer 2.5 im Einzelnen dargelegten Gründe zur Bestimmtheit in gleicher Weise anzuwenden.

II.

Inwieweit die für den abgelaufenen Zeitraum seit dem Erlass der angefochtenen Unterlassungsverfügung erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit in entsprechender Anwendung der oben zu I. im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte den Bescheid vom 26. Oktober 2017 zu Recht gestützt hat, abzulehnen.

III.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger wendet sich gegen eine von der Beklagten verfügte Untersagung für die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten, die Werbung hierfür sowie die Androhung von Zwangsgeldern für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung.

Der Kläger betreibt seit 16. März 2017 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Die Beklagte traf anlässlich einer Betriebskontrolle am 31. Juli 2017 folgende Feststellungen:

In der Wettannahmestelle befanden sich acht Wettterminals sowie insgesamt 40 Bildschirme. Von diesen zeigten 15 Bildschirme die bewettbaren Sportereignisse mit Zeitpunkt der Veranstaltung und den jeweiligen (Live-)Wettquoten an; 15 Bildschirme zeigten Sportübertragungen beziehungsweise Sportsendungen; zehn Bildschirme waren ausgeschaltet. Auf den in den Betriebsräumen aufgestellten Tischen lagen Wettscheine der ... Ltd. unter dem Markennamen ... aus. Außerdem wurden unter anderem die nachfolgend aufgezählten Wetten auf die Sportarten Fußball, Tennis und Eishockey gem. „..., WETTPROGRAMM FUSSBALL“ beziehungsweise gem. aushängenden Wettbildschirmen und Wettterminals angeboten:

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Erstes Tor als Wette, bei der auf das Ereignis „Erstes Tor“ gewettet werden kann (Fußball)

– Treffen beide? als Wette, bei der auf das Ereignis „Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Nächstes Tor? als Wette, bei der auf das Ereignis „nächstes Tor“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Restzeit? als Wette bei der auf das Ereignis „Wer schießt in der verbleibenden Spielzeit mehr Tore?“ gewettet werden kann, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Fußball)

– Satzgewinn, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Tennis)

– Drittelwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Nächstes Tor, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

– Restzeitwette, wobei Spielstand und Spielzeit live angeben waren (Eishockey)

Die Wettmöglichkeiten im Bereich Fußball bezüglich der Wetten Treffen be…, Nächstes Tor? und Restzeit? wurden jeweils durch Testwetten, die Mitarbeiter der Beklagten vorgenommen haben, überprüft.

Mit Schreiben vom 4. August 2017 teilte die Beklagte dem Kläger unter ausführlicher Begründung mit, dass sie beabsichtige, alle materiell illegalen Sportwetten in seinen Betriebsräumen zu untersagen, und räumte ihm eine Äußerungsfrist bis spätestens 31. August 2017 ein. Diese Frist wurde aufgrund einer Anfrage des Bevollmächtigten des Klägers bis zum 13. September 2017 verlängert. Eine Stellungnahme erfolgte mittels Fax am 13. September 2017. Auf diese Stellungnahme wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Bescheid vom 26. Oktober 2017 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und LiveWetten in seinen Betriebsräumen, nahm von der Untersagung Ergebniswetten und LiveEndergebniswetten jedoch aus (Nr. 1). Es wurde festgesetzt, dass folgende Ereignis- und LiveWetten (nicht abschließend) von der Untersagung umfasst sind:

– (Live-)Wetten auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z.B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.)

– z.B. (Live-)Wetten auf das erste/nächste Tor

– LiveWetten auf Abschnitte z.B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittel- und Viertelgewinne

– LiveWetten auf die Restzeit

– Konferenzwetten als LiveWetten

– (Live-) Wetten Goal/No Goal

– (Live-) Wetten Fantasy Fußballspiele

– Trainerwette (Nr. 1.1)

– LiveWetten auf die ersten zehn Minuten (Nr. 1.2).

Die Werbung für die in Nr. 1 des Bescheids genannten Sportwetten als Ereignis- und Live-Wetten wurde dem Kläger unter Fristsetzung von zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids untersagt (Nr. 2). Für den Fall, dass der Kläger Wetten i.S.d. Nr. 1.1 bzw. 1.2 vermittelt, wurde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 € angedroht (Nr. 3.1, 3.2). Für den Fall, dass der Kläger der Verpflichtung aus Nr. 2 des Bescheids zuwiderhandelt, wurde ein Zwangsgeld von 2.000,00 € angedroht (Nr. 4).

Zur Begründung des Bescheids hat die Beklagte im Wesentlichen ausgeführt, die am 31. Juli 2017 von ihren Mitarbeitern durchgeführte Betriebskontrolle habe ergeben, dass der Kläger in den Betriebsräumen aktuell unzulässige LiveWetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sowie unzulässige Ereigniswetten i.S.d. § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV angeboten und vermittelt habe.

Die Untersagung der Vermittlung der unzulässigen Sportwetten sei auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV erfolgt. Die Untersagung der Werbung für die unzulässigen Sportwetten in Nr. 2 des Bescheides beruhe auf § 9 Abs. 1 GlüStV. Die Anordnungen in den Nr. 1 und 2 des Bescheides entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände habe den Vorrang vor den wirtschaftlichen Interessen des Klägers an der Fortführung der unerlaubten Vermittlung von Sportwetten. Dem Kläger sei es nach wie vor möglich, zulässige Wetten wie Ergebniswetten und Live-Endergebniswetten zu vermitteln. Bei der Bemessung der angedrohten Zwangsgelder habe sich die Beklagte an den wirtschaftlichen Interessen des Klägers orientiert.

Auf den Bescheid wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schriftsatz vom 6. November 2017 ließ der Kläger zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg Klage erheben.

Zur Begründung wurde im Einzelnen ausgeführt, dass der Bescheid vom 26. Oktober 2017 gegen die Dienstleistungsfreiheit des Klägers nach Art. 56 AEUV verstoße. Zwar sei anerkannt, dass Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch zwingende Gründe des allgemeinen Interesses gerechtfertigt sein können, jedoch lägen die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung bei § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht vor. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit müssten insbesondere verhältnismäßig sein. Dazu sei erforderlich, dass die jeweilige Maßnahme geeignet sei, die Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele zu gewährleisten; sie dürfe auch nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien darüber hinaus nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet seien, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, diese Ziele in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diesen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit werde § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV nicht gerecht. Gerade die Gesamtkohärenz liege nicht vor, da aufgrund der unterschiedlichen Anwendung unterschiedlicher Behörden in unterschiedlichen Ländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland der Vollzug dieser Regelung inkonsistent sei. Dies ergebe sich insbesondere aus der Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer. Daraus folge, dass eine Norm nicht geeignet sei, der Ausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen, wenn unterschiedliche Behörden gleiche Normen in ihren jeweiligen örtlichen Zuständigkeitsbereichen unterschiedlich anwenden würden.

Bei einer Beschränkung der Grundfreiheiten obliege es dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen wolle, mit dem sich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lasse, dem Gericht alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern könne, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge.

Des Weiteren liege ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Auch der Vertriebskanal „Internet“ sei vom Grundrecht der Berufsfreiheit erfasst. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten seien insbesondere nicht von vornherein der öffentlichen Hand vorbehalten.

Der Bescheid der Beklagten sei auch unbestimmt. Nr. 1 der Verfügung erschöpfe sich in der unzureichenden Wiedergabe des Gesetzes und führe in Kombination mit der Regelung nach Nrn. 1.1 und 1.2 lediglich dazu, dass unklar sei, welche Wettarten nun untersagt seien und welche nicht. Außerdem sei nicht nachvollziehbar, was die Beklagte unter dem Begriff der „LiveWette“ und dem Begriff der „Live-Endergebniswette“ verstehe.

Die Beklagte sei als handelnde Behörde schon nicht zuständig gewesen, vielmehr hätte das Hessische Innenministerium gem. § 9a GlüStV entscheiden müssen.

Der Bescheid sei unverhältnismäßig sowie ermessensfehlerhaft. Die Beklagte habe die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionierungsverfahrens (Stand: 28. Januar 2016)“ nicht beachtet. Die untersagten Wetten, insbesondere die Wette „nächstes Tor“, seien erlaubnisfähig. Laut dem Regelwerk des DFB sei nach einem Tor das Spiel ausgesetzt, so dass gerade kein laufendes Sportereignis vorliege.

Die Zwangsmittelandrohung sei ebenfalls rechtswidrig. Die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.1 vermittelt“ sei wie auch die Formulierung „der Verpflichtung in Nr. 1 und Wetten im Sinne von Nr. 1.2 vermittelt“ zu unbestimmt; gleiches gelte für Nr. 4 des Bescheids. Die Verfügung beziehe sich nicht trennscharf auf die untersagten Handlungen. Es sei nicht eindeutig erkennbar, für welchen Verstoß gegen welche konkrete Handlungs- oder Unterlassungspflicht nun ein Zwangsgeld angedroht sei. Auch die Festsetzung der Höhe des Zwangsgeldes sei fehlerhaft, da die Beklagte bei deren Festsetzung die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen nicht berücksichtigt habe. Außerdem habe die Beklagte es versäumt, dem Kläger eine Frist zur Erfüllung der Verpflichtung aus Nr. 1 des Bescheids zu setzen.

Auf die Klagebegründung im Einzelnen wird verwiesen.

Der Kläger hat zuletzt beantragt,

I. festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 im Zeitraum ab Zugang rechtswidrig gewesen ist sowie

II. den Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 aufzuheben.

Die Beklagte trat dem mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2017 entgegen und hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die in der Betriebsstätte des Klägers angebotenen Wetten seien gem. § 21 GlüStV unzulässig und nicht erlaubnisfähig, da es sich um Livebzw. Ereigniswetten handeln würde. Eine Unionsrechtswidrigkeit des Bescheids liege nicht vor. Die Zulassung bestimmter Wettarten durch das Land Hessen für den staatlichen Anbieter ODDSET führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung, da es keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Auch die Fristsetzung bezüglich der Untersagung sei ermessensgerecht und verhältnismäßig, da das illegale Wettangebot sowie dessen Werbung nicht weiter geduldet werden können und es dem Kläger ohne weiteres möglich sei, sein rechtswidriges Handeln innerhalb dieser Frist zu unterlassen.

Auf die Begründung der Klageerwiderung wird im Einzelnen verwiesen.

Mit ergänzendem Schriftsatz vom 20. Dezember 2017 ließ der Kläger zur Frage der Erlaubnisfähigkeit von torbezogenen Wetten vortragen. Torbezogene Wetten ließen sich mathematischstatistisch entweder direkt oder als eine Kombination torbezogener Einzelwetten als Endergebniswetten abbilden und somit als Einzel- oder Kombinationswetten auf den Ausgang eines Sportereignisses darstellen.

Auf die Klageergänzung wird im Einzelnen verwiesen.

Hierzu nahm die Beklagte mit Schriftsatz vom 22. März 2018 Stellung. Der Erlaubnisvorbehalt unterliege keinen durchgreifenden Bedenken, da er auch dem Jugend- und Spielerschutz diene. Handicap- und Torsummenwetten seien im streitgegenständlichen Bescheid nicht genannt. Ein Tor führe gerade nicht zu einer zeitlichen Zäsur der Sportveranstaltung, da sonst jedes Ereignis (wie beispielsweise Ecken oder gelbe/rote Karten) zu einer Zäsur des Spiels führen würde. Die ersten zehn Minuten eines Fußballspiels würden nicht einem Spielabschnitt aus dem Regelwerk entsprechen, so dass Wetten auf die ersten zehn Minuten unzulässig seien. Eine mathematische Auswirkung einzelner Ereignisse während eines Sportereignisses könne nicht automatisch zu einem Endergebnisbezug führen.

Auf den Schriftsatz wird im Einzelnen verwiesen.

Mit Schriftsätzen vom 2. Mai 2018 und vom 7. Mai 2018 wiederholte und vertiefte die Klägerseite das bisherige Vorbringen. 70% - 80% der Wettumsätze würden durch Live-Wetten generiert. Bei einem Verbot dieser sei eine Kanalisierung auf legale Angebote nicht möglich. Der Gesetzeszweck des § 1 GlüStV würde dadurch nicht erreicht. Zudem seien Livewetten harmloser als Geldspielgeräte, KENO und Spielbankenangebote. Da Gaststätten mit Geldspielautomaten, Spielbanken und Lottoannahmestellen keinen höheren Restriktionen als Wettvermittlungsstellen unterliegen würden, liege ein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Regierung von Oberbayern würde torbezogene Wetten dulden. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. November 2017 ergebe sich, dass die Ermessensausübung der Beklagten den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verletze. Die Beklagte habe die Untersagungsverfügung entgegen der Vollzugspraxis in Bayern erlassen. Der Begriff der Vollzugspraxis reiche über den Bereich der örtlichen Zuständigkeit hinaus. Aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. März 2018 ergebe sich, dass nur eine Zulassung von torbezogenen und abschnittsbezogenen Wettformen gesetzes- und unionsrechtskonform sei.

Auf die Schriftsätze wird im Einzelnen verwiesen.

Einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer abgewiesen (VG Augsburg, B.v. 29.1.2018 – Au 8 S 17.1663). Auf die Entscheidung wird verwiesen.

In der Sache wurde am 8. Mai 2018 mündlich vor Gericht verhandelt. Auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung vom 8. Mai 2018 wird im Einzelnen Bezug genommen, ebenso wegen der weiteren Einzelheiten auf den Inhalt der Gerichtsakte, auch in dem Verfahren Au 8 S 17.1663, und der von der Beklagten vorgelegten Behördenakten.

I.

Die auf Aufhebung des Bescheids vom 26. Oktober 2017 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig, sie bleibt jedoch erfolglos. Der Bescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Ziffer 1 des Bescheids der Beklagten vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da der Kläger eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt er unerlaubt Glücksspiele.

1.2 Die Beklagte ist gem. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig. Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i.V.m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9a Rn. 10; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 11 ff.). Da der Kläger ausschließlich als Vermittler von Sportwetten tätig ist, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt ebenfalls zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine Erlaubnisse für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Das hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u.a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 23).

1.3 Die der Untersagungsanordnung zugrundeliegende Ermessenausübung durch die Beklagte ist im Rahmen des insoweit eingeschränkten Prüfungsumfanges des Gerichts nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO).

1.3.1 Die Ermessenausübung widerspricht nicht den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren, für Bau und Verkehr vom 28. Januar 2016 für die Behandlung von Sportwetten. Zum einen wurden diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch keine ermessensbindende Wirkung entfalten können. Zum anderen handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, lässt sich diesen Leitlinien aber nicht entnehmen (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 49).

1.3.2 Das Gebot der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, erfordert, das Ermessen in gleich gelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U.v. 9.7.2014 – 8 C 36.12 – juris Rn. 25). Es haben sich keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Beklagte das ihr eröffnete Ermessen in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat. Sie ist bereits in der Vergangenheit mit identischen bzw. nahezu identischen Untersagungsanordnungen gegen andere Vermittler von Sportwetten vorgegangen. Die Beklagte musste auch nicht im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen, ob beziehungsweise wie andere Aufsichtsbehörden beziehungsweise die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen gegen Sportwettanbieter vorgehen. Unter Berücksichtigung der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages, nach der über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Beklagte dann bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung sind jedoch nicht geboten (vgl. BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 51).

1.3.3 Die Ermessensausübung der Beklagten verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) zu Folge werden Sportwettveranstalter, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dort die Mindestanforderungen erfüllt haben, formlos geduldet. Für die Wettvermittlungsstellen dieser Sportwettveranstalter können Duldungen gegenüber dem Veranstalter erlassen werden. Einen Ausschlussgrund für eine solche zu erteilende förmliche Duldung stellt es jedoch dar, wenn der Sportwettveranstalter keinen Antrag auf Duldung bei der jeweils zuständigen Regierung stellt. Da die IBA Entertainment Ltd. den Ausführungen der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung zu Folge für das klägerische Wettbüro keinen solchen Antrag auf Duldung gestellt hat, ist auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht verletzt, da die Beklagte die Rahmenbedingungen des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 (StMI-IA4-2161-2-71) eingehalten hat.

1.3.4 Auch hinsichtlich der Erlaubnisfähigkeit der unter Ziffer 1.1 bzw. 1.2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 genannten Wetten sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Insbesondere ist zu beachten, dass eine auf die formelle Illegalität gestützte Untersagung grundsätzlich ermessensfehlerfrei ist, soweit nicht ausnahmsweise die jeweilige Glücksspieltätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9 Rn. 34). Die unter den Ziffern 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind jedoch unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig.

a) Die Vorschriften des GlüStV sind mit höherrangigem Recht vereinbar.

aa) Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigem Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege der präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U.v. 20.6.2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 50 m.w.N.; BayVGH, U.v. 26.6.2012 – 10 BV 11.2285 – juris Rn. 39 ff. m.w.N.).

bb) Das in § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV geregelte Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses mit Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind sowie die darauf gestützte Untersagungsverfügung steht mit Art. 56 ff. AEUV in Einklang. Diese Beschränkung ist aus zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses gerechtfertigt und dazu geeignet, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Zur Erreichung des mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecks trägt sie in systematischer und kohärenter Weise bei.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten, die der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spiel einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes dienen, gerechtfertigt sein können (EuGH, U.v. 12.6.2014 – C 156/13 – juris Rn. 21; U.v. 8.9.2010 – C 46/08 – juris Rn. 45; U.v. 8.9.2010 – C 316/07 – juris Rn. 79). Diesen unionsrechtlich legitimen Zielen dienen § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV, da sie unter anderem Spielsucht bekämpfen sollen.

Zur Erreichung dieses Ziels tragen die genannten Vorschriften auch systematisch und kohärent bei.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dient. Zudem wird die in Rede stehende Regelung nicht durch gegenläufige landesgesetzliche Regelungen oder gegenläufige Politik konterkariert (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 – juris Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 – 1 A 51/15 – juris Rn. 317; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 37 ff.).

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu § 21 SächsGlüStVAG nichts zu ändern.

Zwar bleiben gem. § 21 SächsGlüStVAG nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. I S. 138), geändert durch Gesetz vom 29. Juni 1990 (GBl. I S. 503), faktisch aufgehoben durch Einigungsvertrag vom 31. August 1990 (BGBl. II S. 889), erteilte und noch geltende Gewerbeerlaubnisse oder Gewerbegenehmigungen zur Eröffnung von Wettbüros für Sportwetten oder zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten vom Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (SächsGVBl. S. 275) unberührt. Ebenso finden nur § 4 und §§ 5 bis 9 Abs. 1 bis 3, 5 bis 7 GlüStV Anwendung. Diese – aus der Nichtanwendbarkeit des § 21 GlüStV auf bestehende DDRAlterlaubnisse resultierende – Besserstellung von Alterlaubnisinhabern gegenüber Inhabern zeitlich neuerer Erlaubnisse zur Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten führt indes nicht dazu, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung inkohärent i.S.d. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wäre. Denn in den Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag der anderen neuen Bundesländer (ThürGlüG, BbgGlüAG, GlüStVAG M-V, GlüG LSA) ist eine § 21 SächsGlüStVAG vergleichbare Parallelvorschrift nicht ersichtlich. Eine einzelne Vorschrift eines einzelnen Bundeslandes kann jedoch nicht zur Inkohärenz auf Gesamtebene der Bundesrepublik Deutschland führen.

Auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zu den Duldungen anderer Sportwettanbieter, die die Mindestanforderungen im Konzessionsverfahren beim Hessischen Ministerium des Innern und für Sport erfüllt haben, führt zu keinem anderen Ergebnis.

Eine Duldung des Wettanbieters bzw. Wettvermittlers hängt nämlich gem. den Leitlinien des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr vom 5. August 2016 davon ab, ob ein Antrag auf förmliche Duldung vom Sportwettveranstalter gestellt wird. Die Tatsache, dass zumindest der Sportwettanbieter, dessen Sportwetten der Kläger vermittelt, einen solchen Antrag nicht gestellt hat, kann nicht zur Inkohärenz auf Bundesebene führen, da es Sportwettveranstalter durch das Nichtstellen eines Antrags auf förmliche Duldung selbst in der Hand hätten, willkürlich eine Inkohärenz herbeizuführen.

Die vom Bevollmächtigten des Klägers zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs führen zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere der Ince-Entscheidung lässt sich nicht entnehmen, dass das „Ahndungsverbot“ dazu führt, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar sind (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 29; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 19).

Auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Hartlauer (EuGH, U.v. 10.3.2009 – C 169/07) führt entgegen der Auffassung des Klägers zu keinem anderen Ergebnis. § 21 GlüStV ist geeignet, der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen. Der Europäische Gerichtshof hat in der Rechtssache Hartlauer festgestellt, dass die Voraussetzung des „Bedarf[s]“ für ein neues Zahnambulatorium in der Praxis der betreffenden Bundesländer anhand unterschiedlicher Kriterien geprüft wird. Es ergibt sich aus dieser Entscheidung jedoch gerade nicht, dass jede Norm gleich ausgelegt werden muss, vorausgesetzt, dass die gleichen Kriterien zur Beurteilung herangezogen werden. Inwiefern im vorliegenden Fall unterschiedliche Kriterien für die Beurteilung der Erlaubnisfähigkeit von Sportwetten im Rahmen des § 21 GlüStV herangezogen werden sollten, wurde von der Klägerseite nicht vorgetragen.

Zum anderen überwindet § 9a GlüStV für ländereinheitlich zu treffende Entscheidungen die bisherige Zersplitterung der föderalen Aufsichtsstrukturen aufgrund der abschließenden Beurteilung durch das Glücksspielkollegium, ermöglicht jedoch zugleich klare und einheitliche Entscheidungen, da es im Außenverhältnis bei der zentralen Zuständigkeit einzelner Landesbehörden verbleibt (vgl. Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 9a Rn. 2).

cc) Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4 GlüStV, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 9, 13). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen. Dagegen sind LiveWetten grundsätzlich unzulässig und es können nur Endergebniswetten als LiveWetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten sind eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht zwingend geboten (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 31).

b) Die Beklagte trägt auch nicht die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass der streitgegenständliche Bescheid europarechtskonform ist. Dies ergibt sich auch nicht aus der klägerseits zitierten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Online Games (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15). Diese findet im vorliegenden Verfahren keine Anwendung, da diese Entscheidung ein Verfahren mit „strafrechtlichem Charakter“ (EuGH, U.v. 14.6.2017 – C 685/15 – juris Rn. 37) betraf und lediglich die Frage geklärt wurde, wie Art. 56 AEUV bzw. Art. 49 ff. AEUV im Licht des Art. 6 EMRK i.V.m. Art. 47 der Charta auszulegen sind.

c) Die von der Beklagten in Ziffer 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheides beispielhaft aufgeführten Wetten sind unzulässig bzw. nicht offensichtlich erlaubnisfähig. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der vom Kläger vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Live-Wetten angeboten werden. Ansonsten sind gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV LiveWetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen. Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Live-Wetten vermittelt werden.

– Danach ist die (Live-)Wette auf Ereignisse sowie den Zeitpunkt, die Anzahl und das Verhältnis der Ereignisse (z. B. Anstoß, Einwurf, Abstoß, Tor, Punkte, Torschütze, Eigentor, Freistoß, Eckball, Elfmeter, gelbe/rote Karte, Platzverweis, TieBreak im Match, Sätze gesamt etc.) unzulässig. Die Unzulässigkeit einer LiveWette ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Ereigniswetten sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV unzulässig.

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zum Wortlaut des § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nichts zu ändern. Nach diesen Vorschriften sind Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig.

Zwar werden gem. Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) mit einem Anstoß die beiden Halbzeiten sowie die beiden Halbzeiten der Verlängerung begonnen und das Spiel nach einem Tor fortgesetzt. Freistöße (direkt oder indirekt), Strafstöße, Einwürfe, Abstöße und Eckstöße sind weitere Möglichkeiten zur Fortsetzung des Spiels (siehe Regeln 13–17). Das Gericht erachtet jedoch die Ansicht der Klägerbevollmächtigten, die gerade geschilderten Ereignisse würden zu einer Unterbrechung des Spiels führen und damit eine Wette „während des laufenden“ Sportereignisses gerade nicht vorliegen, als nicht überzeugend. Gem. Regel 07 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) besteht ein Spiel aus zwei Halbzeiten von je 45 Minuten […]. Anstöße, Freistöße, Strafstöße etc. führen nicht zu einer Unterbrechung des Spiels. Die zu Anfang der Regel 08 des DFBRegelwerks (Stand: 2016/17) geschilderten Situationen stellen nur Möglichkeiten dar, das Spiel fortzusetzen, wenn der Ball ins „Aus“, in das gegnerische Tor oder Ähnliches gelangt. Eine Unterbrechung des Spiels ist gerade nicht gewollt. Dafür spricht zum einen, dass die Spielzeit während dieser Ereignisse weiterläuft. Zum anderen sind diese Ereignisse nicht im Rahmen der Nachspielzeit zu berücksichtigen (Regel 07.3 des DFBRegelwerks; Stand: 2016/17).

– Ebenso ist die (Live-)Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Live-Wetten zuzulassen, indiziert ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Live-Wetten wegen ihrer hohen Suchtgefahr grundsätzlich nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV unzulässig und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 30) zulassungsfähig sind. Der Gesetzgeber beabsichtigte die Zulassung von Live-Wetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine weitergehende Auslegung, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, auch als Live-Wetten zulässig sein sollen, kommt daher nicht in Betracht. Das gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportkampfes und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Darüber hinaus steht auch der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Live-Wettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 21 Rn. 55). Bezüglich des Vorliegens einer LiveWette greift § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

Daran vermag auch der Vortrag der Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 zur Gefährlichkeit von Geldspielgeräten nichts zu ändern.

Zwar geht aus dem Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags (Endgültige Fassung: 10. April 2017) hervor, dass 75,6% der Patienten mit pathologischem Spielverhalten in stationärer Behandlung an Geldspielautomaten in Spielhallen ihr auffälliges Verhalten entwickelt haben. Gleichzeitig wird im Endbericht auch dargelegt, dass auch Live-Wetten zu den Glücksspielen mit höchstem Risikopotential zählen (S. 38 der Evaluierung).

– Zwar sind Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen wie z. B. Halbzeitergebnisse, Satz-, Drittelund Viertelgewinne gem. § 21 Abs. 1 Satz 1 zulässig. Dies gilt jedoch nur, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden (BayVGH, B.v 1.08.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35; OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 31). Hier wurde nur die Vermittlung von Live-Wetten untersagt. Deren Unzulässigkeit ergibt sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– LiveWetten auf die Restzeit sind gem. § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV als Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Gleiches gilt für Konferenzwetten als Live-Wetten.

– (Live-)Wetten Goal/No Goal sind als Ereigniswetten unzulässig, weil das Erzielen eines Tores einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel (vgl. BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 38; BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 36). Die Unzulässigkeit als Live-Wette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

– (Live-) Wetten auf Fantasy Fußballspiele sind nicht erlaubt, da nicht auf den Ausgang eines (tatsächlichen) Sportereignisses gewettet wird. Die Unzulässigkeit als Livewette folgt aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. (Live-)Wetten auf Fantasy Fußballspiele stellen entgegen der Ansicht des Klägers Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV dar. Zwar geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass das Fantasy-League-Spiel „SuperManager“ kein Glücksspiel i.S.d. GlüStV darstellt (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 20). Der Kläger veranstaltet jedoch keine Fantasy Fußballspiele, sondern bietet Wetten darauf an, so dass der Glücksspielbegriff gem. § 3 GlüStV erfüllt ist. Der Einsatz, der im Rahmen einer Wette bezahlt wird, stellt nämlich keine bloße Teilnahmegebühr dar, da die Gewinnchance gerade aus diesem erwächst (vgl. BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 22).

– Trainer-Wetten sind nicht erlaubt, da es sich weder um eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses noch um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt.

– Ebenso unzulässig ist die (Live-)Wette auf die ersten zehn Minuten, da es sich hierbei weder um eine Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses noch um eine Wette auf das Endergebnis während des laufenden Sportereignisses handelt. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B.v. 6.5.2015 – 10 CS 14.2669 – juris Rn. 43). Die Möglichkeit der Abschnittsbildung wird aber jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind daher nur solche Spielabschnitte zugelassen, die nach den Spielregeln unabhängig von akzidentiellen Ereignissen des Spielverlauf vorgesehen sind und von den Spielbeteiligten nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Spielstände üblicherweise in der Medienberichterstattung als ergebnisrelevante Zäsuren einer Sportveranstaltung angesehen und publiziert werden. Zumindest an der letzten Voraussetzung scheitert es hinsichtlich der ersten 10 Minuten.

d) Auch die Tatsache, dass die Regierung von ... einem anderen Sportwettenanbieter eine Duldung hinsichtlich dessen Wettprogramms, das nach klägerseitigem Vortrag in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2018 auch die vorstehend im Einzelnen genannten Wetten Sportwetten umfasst, erteilt hat, führt nicht zur Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen (torbezogenen) Wetten. Die ... Ltd. war nämlich nicht Partei des Duldungsverfahrens, so dass die erteilte Duldung für sie bzw. diejenigen Wettanbieter, die Wetten der ... Ltd. vermitteln, keine Rechtswirkungen entfalten kann.

Eine Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen Wetten ergibt sich auch nicht aus dem Fragenkatalog des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport im Rahmen des Konzessionierungsverfahrens. Die unter Ziffer 232 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach „Spielabschnitten“ wird lediglich allgemein dahingehend beantwortet, dass Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen zugelassen werden, Ereigniswetten jedoch ausgeschlossen sind. Als zulässig angesehen werden beispielhaft die Wetten „wer gewinnt den ersten Satz“, „wer gewinnt das erste Spiel“ oder Ähnliches. Weitergehende konkrete Aussagen zur Zulässigkeit einzelner Wetten auf Spielabschnitte werden nicht getroffen.

Zwar wird die unter Ziffer 160 gestellte Frage des Konzessionsbewerbers nach der Zulässigkeit von Live-Sportwetten auf Abschnitte von Sportereignissen mit „Ja“ beantwortet. Jedoch kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht auf die im Konzessionierungsverfahren geäußerte Rechtsauffassung des Landes Hessen an (OVG Lüneburg, B.v. 14.3.2018 – 11 LA 128/17 – juris Rn. 30). Zum einen fehlt es für die vorliegend streitgegenständliche Untersagungsverfügung bereits an der Zuständigkeit (s.o. unter 1.2). Unabhängig davon ist aber mangels Abschlusses des Konzessionierungsverfahrens eine verbindliche Feststellung möglicher zulässiger Wetten bereits ausgeschlossen.

1.4 Die Untersagungsverfügung ist auch hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Adressat muss in die Lage versetzt werden zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 C 21.12 – juris Rn. 13 m.w.N.). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei einem normalen, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 5).

In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird in der Ziffer 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten der Kläger nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in der Ziffer 1 i.V.m. der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Beklagten der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeiten, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Es kann daher von der Beklagten nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Arten von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 26).

Auch die Verwendung des Begriffs „Live-Wette“ führt nicht zur Unbestimmtheit. Zwar spricht das Gesetz von einer Wette während des laufenden Sportereignisses, jedoch ist der Begriff Live-Wette in der Rechtsprechung anerkannt (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 35). Gleiches gilt für die Verwendung des Begriffs „LiveEndergebnis Wette“. Zwar verwendet das Gesetz den Begriff „Endergebniswette“, jedoch kann der Kläger erkennen, was gemeint ist.

1.5 Soweit die Untersagungsanordnung auch Wetten umfasst, die der Kläger nicht bzw. nicht mehr vermittelt, führt das nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 45).

2. Auch Ziffer 2 des Bescheides vom 26. Oktober 2017 ist rechtmäßig. Das ausgesprochene Werbeverbot lässt sich auf § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV stützen. Insoweit sind die oben zu Ziffer 1 im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte die Untersagung der Wetten zu Recht gestützt hat, in gleicher Weise anzuwenden.

3. Die Androhung eines Zwangsgelds in den Ziffern 3.1, 3.2 und 4 des Bescheids vom 26. Oktober 2017 ist ebenfalls rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 1 und 2 Nummer 1, Art. 31, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 5 BayVwZVG. Die verfügten Untersagungen sind Unterlassungspflichten, für deren Durchsetzung als Zwangsmittel gemäß Art. 29 Abs. 2 BayVwZVG grundsätzlich Zwangsgeld, Ersatzvornahme, Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang zur Verfügung stehen. Die Auswahl von Zwangsgeld nach Art. 31 BayVwZVG als geeignetes und gleichzeitig mildestes Mittel ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Höhe der Zwangsgeldandrohung ist auch hinsichtlich ihrer Höhe mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang, das Zwangsgeld beträgt mindestens 15 € und höchstens 50.000 € (Art. 31 Abs. 2 Satz 1 BayVwZVG). Nach Satz 2 dieser Norm soll das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen. Nach Satz 4 der Vorschrift ist das wirtschaftliche Interesse nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen. Dabei sind die Umstände des Einzelfalls und die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen zu berücksichtigen, eine Begründung für die geschätzte Höhe des wirtschaftlichen Interesses ist regelmäßig nicht erforderlich (BayVGH, B.v. 16.09.2010 – 1 CS 10.1803 – juris Rn. 23 m. w. N). Um den Adressaten zur Erfüllung seiner Pflichten zu veranlassen, soll das Zwangsgeld so bemessen werden, dass der Pflichtige keinen Vorteil aus der Nichterfüllung der Anordnung ziehen kann. Das wirtschaftliche Interesse des Klägers bemisst sich vorliegend nach dem voraussichtlich entgehenden Gewinn. Davon ausgehend ergibt sich ein wirtschaftliches Interesse des Klägers, das in Höhe des angedrohten Zwangsgeldes liegen dürfte. Fehler bei der Ermessensausübung sind nicht ersichtlich.

Ebenso wurde das Zwangsgeld schriftlich angedroht sowie eine Frist bestimmt, innerhalb derer dem Kläger der Vollzug billigerweise zugemutet werden konnte.

Die Zwangsgeldandrohung ist auch nicht unbestimmt. Hinsichtlich der Formulierungen „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.1 vermittelt“ bzw. der Formulierung „der Verpflichtung in Ziffer 1 und Wetten im Sinne von Ziffer 1.2 vermittelt“ sowie hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheids sind die oben zu Ziffer 2.5 im Einzelnen dargelegten Gründe zur Bestimmtheit in gleicher Weise anzuwenden.

II.

Inwieweit die für den abgelaufenen Zeitraum seit dem Erlass der angefochtenen Unterlassungsverfügung erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit in entsprechender Anwendung der oben zu I. im Einzelnen dargelegten Gründe, auf die die Beklagte den Bescheid vom 26. Oktober 2017 zu Recht gestützt hat, abzulehnen.

III.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.