Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Beschluss, 05. Sept. 2016 - 6 B 642/16
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 nicht mit den Beigeladenen zu besetzen, bevor über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die dienstliche Regelbeurteilung des Antragstellers vom 2. Dezember 2015. Diese sei rechtswidrig. Nach den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), habe der Leiter der Abteilung 8 des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (im Folgenden: LANUV) G. nicht als Erstbeurteilender den Beurteilungsvorschlag für den Antragsteller erstellen dürfen. Nach Nr. 14.2 Satz 1 BRL beauftrage der Endbeurteilende eine vorgesetzte Person des Beamten mit der Erstellung der Erstbeurteilung als Beurteilungsvorschlag (Erstbeurteilende). Diese müsse gemäß Nr. 14.2 Satz 2 BRL in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die zu beurteilende Person zu bilden; einzelne Arbeitskontakte oder kurzfristige Einblicke in die Arbeit reichten hierfür nicht aus. Der Abteilungsleiter G. sei entgegen dieser Bestimmung nicht in der Lage gewesen, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den Antragsteller zu bilden. Die Kenntnisse, die er durch die „Beurteilungsinformation“ der Fachbereichsleiterin Dr. K. gewonnen habe, seien nicht geeignet, die von Nr. 14.2 Satz 2 BRL geforderte eigene Anschauung des Erstbeurteilenden zu ersetzen. Ein sachlicher Grund für die Nichteinhaltung der Vorgaben der Nr. 14.2 Satz 2 BRL sei nicht gegeben. Soweit der Antragsgegner meine, der Abteilungsleiter sei der allein in Frage kommende Erstbeurteilende gewesen, weil die Bestellung des jeweiligen Fachbereichsleiters zum Erstbeurteilenden die Vergleichsgruppe der zur Besoldungsgruppe A 11 gehörenden Beamten im Widerspruch zu den Vorgaben der Nr. 10 BRL unzulässig verkleinert hätte, verkenne er, dass die Aufgabe des Erstbeurteilenden in dem mehrstufigen Beurteilungssystem der BRL vornehmlich darin bestehe, dem Endbeurteilenden die Erkenntnisse zu vermitteln, die er aufgrund der regelmäßigen dienstlichen Kontakte hinsichtlich des Leistungs- und Befähigungsbildes des von ihm zu Beurteilenden gewonnen habe. Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, bedürfe es nicht zwingend eines Überblicks über alle Angehörigen der Vergleichsgruppe. Die Aufgabe, das Leistungs- und Befähigungsbild des einzelnen Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe zu vergleichen, obliege nicht dem Erst-, sondern dem Endbeurteilenden. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage einer rechtmäßigen dienstlichen Beurteilung ergehe, zu Gunsten des Antragstellers ausfalle.
4Das Beschwerdevorbringen stellt diese näher begründeten Erwägungen nicht durchgreifend in Frage.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Der Annahme des Verwaltungsgerichts, nach diesen Grundsätzen sei die Beurteilung des Antragstellers rechtswidrig, weil sie den Vorgaben der Nr. 14.2 Satz 2 BRL nicht genüge, setzt die Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
8Soweit der Antragsgegner einleitend (vgl. A.I. Nr. 1 bis 3 der Beschwerdebegründung) auf die Nrn. 14.3.2.1, 14.3.2.2, 14.3.1.1, 14.5, 14.3.1.2. und 2 Abs. 3 BRL hinweist, ist bereits nicht erkennbar, welche entscheidungstragende Erwägung des Verwaltungsgerichts er mit den diesbezüglichen Ausführungen angreifen will.
9Nach dem vom Antragsgegner im Weiteren angeführten Erlass des MKULNV vom 16. März 2015 - I-7 - 2.17 - sind der Regelbeurteilungsrunde 2015 die vorgenannten Beurteilungsrichtlinien zu Grunde zu legen. Weiter ist dort ausgeführt, „auch für die diesjährige Beurteilungsrunde gelten die Festlegungen von Erst- und Endbeurteilungsebene der Ziffer III. des Konzepts für die Bildung von Vergleichsgruppen im hiesigen Geschäftsbereich fort“. Das Konzept führt bezogen auf die - nicht unmittelbar dem Präsidenten unterstellten - Beamten des gehobenen Dienstes des LANUV die „Abteilungsleitung“ als „Erstbeurteilung“ auf. Soweit der Antragsgegner anführt, dies stelle eine „präzise auf die Verhältnisse des LANUV“ bezogene „speziellere, weil konkreter und zeitlich aktuellere Vorgabe im Verhältnis zur BRL“ - dort Nr. 14.2 - dar, widerspricht dies dem in dem genannten Erlass enthaltenen - die Anforderungen eben der Nr. 14.2 BRL betreffenden - „Zusatz für das LANUV“. Dementsprechend weist im Übrigen auch das u.a. dem Abteilungsleiter G. übersandte Informationsschreiben des Fachbereichs 11 des LANUV “Beurteilungsverfahren für den mittleren, gehobenen und höheren Dienst im LANUV; Beurteilungsgespräche“ vom 5. August 2015 ausdrücklich auf Nr. 14.2 BRL hin und erläutert die dortigen Vorgaben.
10Soweit der Antragsgegner anführt, es sei zweckmäßig, dass nur die jeweiligen Abteilungsleiter als Erstbeurteilende fungierten, und dies ausführlich begründet (vgl. Nr. 4 der Beschwerdebegründung) verkennt er, dass Zweckmäßigkeitserwägungen ihn nicht von der Einhaltung der Beurteilungsrichtlinien entbinden.
11Der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Abteilungsleiter G. sei nicht in der Lage gewesen, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den Antragsteller zu bilden, zieht der Antragsgegner auch mit seinem Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Zweifel. Insbesondere lässt es nicht erkennen, dass es im Beurteilungszeitraum (1. Januar 2014 bis 1. September 2015) mehr als nur einzelne Arbeitskontakte zwischen dem Antragsteller und dem Abteilungsleiter G. gegeben oder dieser mehr als nur kurzfristige Einblicke in die Arbeit des Antragstellers gehabt hat.
12Soweit der Antragsgegner schließlich erneut auf die Kenntnisse hinweist, die die Fachbereichsleiterin Dr. K. dem Abteilungsleiter G. über den Antragsteller vermittelt hat, lässt er unberücksichtigt, dass diese Kenntnisse die von den Beurteilungsrichtlinien vorausgesetzte eigene Anschauung nicht ersetzen. Auskünfte Dritter sind allenfalls geeignet, den unmittelbaren Eindruck zu ergänzen, den der Beurteiler aus den persönlichen Arbeitskontakten oder Einblicken in die Arbeit des zu Beurteilenden gewonnen hat.
13Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. November 2007 - 6 B 1695/07 -, IÖD 2008, 67, und vom 9. Oktober 2007 ‑ 6 B 1142/07 -, juris, und Urteil vom 29. August 2001 ‑ 6 A 3374/00 -, IÖD 2001, 254.
14Ungeachtet des Vorstehenden bleibt die Beschwerde auch deshalb ohne Erfolg, weil die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, aus dem folgenden Grund rechtsfehlerhaft sind.
15Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
16Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
17Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
18Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 5 “Besoldungsgruppe A 11“:
19„Die Vergleichsgruppe besteht aus sechzehn Personen.
20Drei Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten sieben Personen. Fünf Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten. Eine Person soll im Gesamturteil ‚2 Punkte‘ erhalten.“
21Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner in den Parallelverfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
22Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ dreimal (hinzutrat eine weitere 5-Punkte-Beurteilung für eine nicht am Regelbeurteilungsverfahren beteiligte Beamtin), das Gesamturteil „4 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „3 Punkte“ fünfmal und das Gesamturteil „2 Punkte“ einmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
23Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der in den Parallelverfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 geäußerten Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erstbeurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
24Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er in den Parallelverfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
25Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
26- 6 B 10.14 -, juris.
27Der Antragsgegner hat jedoch (auch) in den Parallelverfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
28Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 647/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
29Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
30Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
31Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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(1) Gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, des Vorsitzenden oder des Berichterstatters, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht zu, soweit nicht in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist.
(2) Prozeßleitende Verfügungen, Aufklärungsanordnungen, Beschlüsse über eine Vertagung oder die Bestimmung einer Frist, Beweisbeschlüsse, Beschlüsse über Ablehnung von Beweisanträgen, über Verbindung und Trennung von Verfahren und Ansprüchen und über die Ablehnung von Gerichtspersonen sowie Beschlüsse über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe, wenn das Gericht ausschließlich die persönlichen oder wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe verneint, können nicht mit der Beschwerde angefochten werden.
(3) Außerdem ist vorbehaltlich einer gesetzlich vorgesehenen Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision die Beschwerde nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands zweihundert Euro nicht übersteigt.
(4) Die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123) ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen. Das Verwaltungsgericht legt die Beschwerde unverzüglich vor; § 148 Abs. 1 findet keine Anwendung. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.
(5) u. (6) (weggefallen)
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
Tenor
Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die der Kreispolizeibehörde M. für das 2. Quartal 2016 zugewiesenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 10 mit den Beigeladenen zu besetzen, solange nicht über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entschieden worden ist.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
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G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat Erfolg.
3Die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO) rechtfertigen es, seinem mit der Beschwerde weiter verfolgten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen und den angefochtenen Beschluss zu ändern.
4Der Antragsteller hat das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes und auch eines seinen Antrag stützenden Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
5Der Antragsteller kann beanspruchen, dass die Besetzung der streitgegenständlichen Beförderungsplanstellen mit den Beigeladenen vorerst unterbleibt, weil die Auswahlentscheidung des Antragsgegners zu Gunsten der Beigeladenen rechtswidrig ist und seinen sich aus Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG und 20 Abs. 6 Satz 1 LBG NRW ergebenden Anspruch auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung verletzt. Die Auswahlentscheidung beruht auf einem rechtsfehlerhaften Qualifikationsvergleich, weil die ihr zugrunde liegende Beurteilung des Antragstellers rechtswidrig ist.
6Dienstliche Beurteilungen unterliegen nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr – wie hier – Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
7Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 A 7.08 –, juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteile vom 7. Juli 2015 – 6 A 1586/14 –, juris, Rn. 31, vom 27. Juni 2013 – 6 A 1449/11 –, juris, Rn. 24, und vom 16. Dezember 2009 – 6 A 1369/07 –, juris, Rn. 27.
8Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung über den Antragsteller vom 16. September 2014 (Beurteilungszeitraum 1. Juli 2011 bis 31. Mai 2014) nicht frei von Rechtsfehlern. Der Antragsgegner hat bei deren Erstellung die Vorgaben der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (RdErl. d. Innenministeriums – 45.2-26.00.05 – v. 9. Juli 2010 – BRL Pol NRW –) nicht eingehalten.
9Danach ist zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilungen das Beurteilungsverfahren zweistufig ausgestaltet. Zunächst erstellt der Erstbeurteiler nach den Maßgaben der Nr. 9.1 BRL Pol NRW aus eigener Anschauung, unabhängig und nicht an Weisungen gebunden (Nr. 9.1 Abs. 3), einen Beurteilungsvorschlag, der dann dem Endbeurteiler vorgelegt wird (Nr. 9.1 Abs. 5). Vor der Erstellung der Beurteilungsvorschläge sind lediglich Gespräche der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig (Nr. 9.1 Abs. 4). Zudem ist der Erstbeurteilervorschlag vor der Vorlage beim Endbeurteiler von den weiteren Vorgesetzten des Beamten zu erörtern, die dabei auch zu berücksichtigen haben, inwieweit der zu Beurteilende im Vergleich zu anderen ihnen unterstehenden Beamten der Vergleichsgruppe den Anforderungen entsprochen hat (Nr. 9.1 Abs. 5). Der Endbeurteiler trifft dann gemäß Nr. 9.2 Abs. 1 und 2 BRL Pol NRW unter Wahrung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und unter Berücksichtigung der Richtsätze nach Durchführung einer Beurteilerbesprechung die abschließende Entscheidung.
10Bei dieser Verfahrensweise ist es Aufgabe und zugleich Verantwortung des Erstbeurteilers, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteiler zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 9.1 Abs. 4 BRL Pol NRW). Gleichwohl ist es aber nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteiler schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Beides obliegt vielmehr dem Endbeurteiler, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
11Vgl. umfassend dazu OVG NRW, Urteile vom 7. Juli 2015 – 6 A 360/14 –, juris, Rn. 42, und vom 20. November 2013 – 6 A 1673/11 –, juris, Rn. 48 ff.
12Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und weisungsfreie Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteiler – abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteiler) ist die Vorgehensweise des Antragsgegners bei der Erstellung der der streitigen Auswahlentscheidung zu Grunde liegenden dienstlichen Beurteilung nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich bereits (nahezu) vollständig auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. In der Maßstabsbesprechung vom 20. März 2014 hat – nach vorab durchgeführten „Sondierungsgesprächen“ innerhalb der Direktionen zwischen den Erstbeurteilern und Vorgesetzten sowie anschließend zwischen den Direktionsleitern und dem Polizeidirektor N. – ein umfassender Quervergleich zwischen den Beamten u.a. der für den Antragsteller maßgeblichen Besoldungsgruppe A 9 gD stattgefunden. Ausweislich des Protokolls über diese Maßstabsbesprechung wurden bereits im Rahmen der „Sondierungsgespräche“ „Listen über Beamte erstellt, die eine herausgehobene Beurteilung erhalten sollen“. Als Ergebnis der Erörterungen in der Maßstabsbesprechung ist eine detaillierte Reihung der betreffenden Beamten im Protokoll festgehalten. So wird „KK T. vorn gesehen und soll sich vor allen anderen Beamten/-innen herausheben“. Anschließend werden die Beamten aufgeführt, die „mit geringem Abstand folgen“. Danach werden die Beamten genannt, die „dann folgen“. Weitere Beamte werden als „anschließend auf einer Stufe“ und „ferner noch herausgehoben“ bezeichnet. Abschließend wird für eine Gruppe von Beamten ausgeführt, dass diese „sich im herausgehobenen 3 Punkte Bereich von den anderen Beamten der Vergleichsgruppe abheben“. Ein weiterer Beamter (KK P. ) wird separat aufgegriffen mit der Anmerkung, er werde „ebenfalls im Bereich einer herausgehobenen 3 gesehen, … jedoch nicht so leistungsstark angesehen wie die Gruppe G. bis M1. “ (die letztgenannte Gruppe). Schließlich sollen „alle übrigen Beamten/-innen ... maximal mit der Note 3 und 1 Heraushebung beurteilt werden“. In dem Vermerk über die Endbeurteilerbesprechung vom 28. Juli 2014 wird bestätigt, dass bereits die Maßstabsbesprechung dazu gedient hat, die im Vorfeld auf Direktionsebene gefundenen Ergebnisse „in einen Maßstab zu bringen, der die gesamte Behörde widerspiegelt“.
13Der Antragsgegner hat dementsprechend auch in dem auf die Überprüfung der Beurteilung des Antragstellers gerichteten Klageverfahren (VG Minden – 4 K 2622/14 –, Antrag auf Zulassung der Berufung anhängig beim Senat – 6 A 1471/16 –) vorgetragen, dass „dieses Verfahren etabliert“ sei, um „vor Erstellen der Beurteilungsvorschläge einen Quervergleich der Beamten/-innen der Besoldungsgruppe vornehmen zu können“ (vgl. Seite 2 des Schriftsatzes vom 16. Januar 2015). Weiter führt er aus, dass „im Rahmen der Maßstabsbesprechung am 20. März 2014 ... auf der Grundlage von im Vorfeld erfolgten Sondierungsgesprächen … ein Quervergleich hergestellt“ worden sei, „um die einzelnen Leistungen besser beurteilen und einsortieren zu können“ (vgl. Seite 1 des Schriftsatzes vom 27. April 2015).
14Diese bereits deutlich vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge – die Erstbeurteilung für den Antragsteller datiert vom 18. Juni 2014 – vorgenommenen Festlegungen des Beurteilungsinhalts für die einzelnen Beamten ist ebenso wie der zu diesem Zweck erfolgte Quervergleich mit den oben dargestellten Vorgaben der BRL Pol NRW für das Beurteilungsverfahren nicht vereinbar. Ein solcher Quervergleich ist nach Nr. 9.2 Abs. 2 BRL NRW Aufgabe des Endbeurteilers. Dieser hat in der Endbeurteilerbesprechung – unter Heranziehung personen- und sachkundiger Bediensteter – die Beurteilungen mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen in der gesamten Vergleichsgruppe zu erreichen. Zwar sind nach Nr. 9.1 Abs. 4 Satz 2 BRL Pol NRW auch schon vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlags Gespräche der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll. Das beinhaltet allerdings lediglich die generelle Vermittlung der Beurteilungsmaßstäbe an die Erstbeurteiler, gegebenenfalls anhand einzelner ausgewählter Beamter als Orientierungsmaßstab, nicht aber die Festlegung konkreter Beurteilungsinhalte und -ergebnisse in Bezug auf sämtliche zur Vergleichsgruppe zählende (herausgehobene) Beamte.
15Diese Einschätzung findet auch Bestätigung in den Erläuterungen zu der insoweit wortgleichen alten Fassung der Beurteilungsrichtlinien (RdErl. d. Innenministeriums vom 25. Januar 1996 -IV B 1-3034 H-, geändert durch RdErl. d. Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999). Danach war als Ziel dieser Maßstabsgespräche lediglich vorgesehen, dass „bei der Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsmaßstäbe nicht völlig außer acht gelassen werden“. Ferner wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Beurteilungsvorschlag den Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe nicht berücksichtigen könne (Hervorhebung durch den Senat), da die Erstbeurteiler nicht alle Angehörigen der Vergleichsgruppe bewerten könnten.
16Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es danach, ob diese Gestaltung des Beurteilungsverfahrens darüber hinaus im Widerspruch zu der Vorgabe aus Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol NRW steht, wonach der Erstbeurteiler die Leistungen des Beamten „unabhängig“ beurteilt. Auch wenn der in der Maßstabsbesprechung erstellten Rangliste nicht der Charakter einer Weisung zukommt und der Antragsgegner im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen die Beurteilung betont, dass die Erstbeurteiler trotzdem weiterhin bei der Erstbeurteilung weisungsfrei (vgl. Seite 2 des Schriftsatz vom 16. Januar 2015) bzw. nicht an das in der Maßstabsbesprechung gefundene Ranking gebunden gewesen sei (vgl. Seite 1 des Schriftsatzes vom 16. Februar 2015), dürfte daraus für den Erstbeurteiler gleichwohl ein nicht unerheblicher (faktischer) Druck folgen, den Erstbeurteilervorschlag entsprechend zu erstellen. In den Erstbeurteilungen vorgenommene Abweichungen vom Ergebnis der Maßstabsbesprechung wurden vom Endbeurteiler in der Endbeurteilerbesprechung überwiegend allein mit dem Hinweis zurückgewiesen, es seien „keine Gründe ersichtlich oder vorgetragen worden, warum das Ergebnis des Beurteilungsvorschlages vom Ergebnis der Maßstabsbesprechung abweicht“ (vgl. den Vermerk über die Endbeurteilerbesprechung vom 28. Juli 2014).
17Ebenso bedarf es keiner weiteren Überprüfung, ob die vom Antragsteller gerügte unterbliebene Benennung „sämtlicher Tätigkeiten“ (Tätigkeit als Kradfahrer, als Multiplikator elektronischer Streifenbelege und die Mitarbeit im Schichtdienst-Management) zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass allein der Umstand, dass eine bestimmte Tätigkeit nicht ausdrücklich aufgeführt wird, jedenfalls dann, wenn sie nur von untergeordneter Bedeutung ist, nicht zwingend den Schluss zulässt, diese sei nicht hinreichend in die Beurteilung eingeflossen.
18Der festgestellte Fehler ist auch potentiell kausal für das Auswahlergebnis. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Antragsteller im Fall einer fehlerfreien Wiederholung des Auswahlverfahrens befördert wird.
19Der Antragsteller hat schließlich die Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes glaubhaft gemacht. Die mit der Besetzung der streitgegenständlichen Beförderungsstellen einhergehenden Ernennungen der Beigeladenen wäre im Falle eines Obsiegens des Antragstellers im Hauptsacheverfahren nicht ohne weiteres wieder rückgängig zu machen.
20Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
21Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
22Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“. Diese Beurteilungen seien schon deshalb rechtswidrig, weil entgegen den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), bereits in der Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 die auf die Gesamturteile 5, 4, 3 und 2 Punkte entfallende Anzahl der zu Beurteilenden dieser Vergleichsgruppe festgelegt worden sei. Dies verstoße gegen den sich aus Nr. 14.5.1 Satz 1 BRL ergebenden Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden bei der Findung seiner Beurteilungsnoten. Hiernach fertige der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4 beteiligt gewesen sei, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Daraus folge, dass der Erstbeurteilende bei der Fertigung seines Beurteilungsvorschlags zwar die zuvor festgelegten Maßstäbe in den Blick zu nehmen, sich aber bei den Bewertungen der Einzelmerkmale wie auch beim Gesamturteil allein von dem Leistungs- und Befähigungsbild der zu beurteilenden Person leiten zu lassen habe. Von sonstigen Vorgaben solle er frei sein. Ein solcher Grundsatz ergebe sich im Übrigen auch aus dem Sinn und Zweck eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens. Die Zulässigkeit von (verbindlichen) Vorgaben an einen Erstbeurteilenden würde dessen Aufgaben obsolet machen. Des Weiteren seien die Beurteilungen der Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ auch deswegen rechtswidrig, weil die nach Nr. 9 BRL für die Gesamturteile 5 und 4 Punkte vorgesehenen Richtsätze deutlich überschritten worden seien und somit von einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab auszugehen sei. Der Antragsgegner habe diese Überschreitungen nicht nachvollziehbar begründet. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage von rechtmäßigen - den Vorgaben der BRL entsprechenden - neuen dienstlichen Beurteilungen ergehe, zu Gunsten des Antragstellers ausfalle.
4Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach diesen Grundsätzen sind die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, rechtsfehlerhaft. Der Antragsgegner hat die Vorgaben der BRL nicht eingehalten.
8Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
9Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
10Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
11Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 5 “Besoldungsgruppe A 11“:
12„Die Vergleichsgruppe besteht aus sechzehn Personen.
13Drei Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten sieben Personen. Fünf Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten. Eine Person soll im Gesamturteil ‚2 Punkte‘ erhalten.“
14Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
15Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ dreimal (hinzutrat eine weitere 5-Punkte-Beurteilung für eine nicht am Regelbeurteilungsverfahren beteiligte Beamtin), das Gesamturteil „4 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „3 Punkte“ fünfmal und das Gesamturteil „2 Punkte“ einmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
16Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erst-beurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
17Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
19- 6 B 10.14 -, juris.
20Der Antragsgegner hat jedoch nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
21Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es danach, ob, so das Verwaltungsgericht, die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens ferner gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden verstößt. Angemerkt sei allerdings, dass auch dann, wenn die im Protokoll der Maßstabskonferenz festgehaltene Absprache der Erstbeurteilenden für diese, wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren geltend macht, nicht bindend war, sie gleichwohl einen nicht unerheblichen (faktischen) Druck zur Folge gehabt haben dürfte, den jeweiligen Erstbeurteilervorschlag mit dem abgesprochenen Gesamturteil zu erstellen.
22Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 647/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
23Nach alledem bedarf es auch keiner Überprüfung, ob die vom Verwaltungsgericht überdies angeführte deutliche Überschreitung der Richtsätze (vgl. Nr. 9 BRL) für sich genommen ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beurteilungen führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die für die Überschreitung vom Antragsgegner angeführten Begründungen auch unter Berücksichtigung seiner Darlegungen im Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar sind. Sie stehen zudem im Widerspruch zu den Ausführungen unter TOP 2 und 3 des Protokolls der Maßstabskonferenz und den dort präsentierten Übersichten.
24Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
25Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
26Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Antragstellerin habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“. Diese Beurteilungen seien schon deshalb rechtswidrig, weil entgegen den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), bereits in der Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 die auf die Gesamturteile 5, 4, 3 und 2 Punkte entfallende Anzahl der zu Beurteilenden dieser Vergleichsgruppe festgelegt worden sei. Dies verstoße gegen den sich aus Nr. 14.5.1 Satz 1 BRL ergebenden Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden bei der Findung seiner Beurteilungsnoten. Hiernach fertige der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4 beteiligt gewesen sei, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Daraus folge, dass der Erstbeurteilende bei der Fertigung seines Beurteilungsvorschlags zwar die zuvor festgelegten Maßstäbe in den Blick zu nehmen, sich aber bei den Bewertungen der Einzelmerkmale wie auch beim Gesamturteil allein von dem Leistungs- und Befähigungsbild der zu beurteilenden Person leiten zu lassen habe. Von sonstigen Vorgaben solle er frei sein. Ein solcher Grundsatz ergebe sich im Übrigen auch aus dem Sinn und Zweck eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens. Die Zulässigkeit von (verbindlichen) Vorgaben an einen Erstbeurteilenden würde dessen Aufgaben obsolet machen. Des Weiteren seien die Beurteilungen der Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ auch deswegen rechtswidrig, weil die nach Nr. 9 BRL für die Gesamturteile 5 und 4 Punkte vorgesehenen Richtsätze deutlich überschritten worden seien und somit von einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab auszugehen sei. Der Antragsgegner habe diese Überschreitungen nicht nachvollziehbar begründet. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage von rechtmäßigen - den Vorgaben der BRL entsprechenden - neuen dienstlichen Beurteilungen ergehe, zu Gunsten der Antragstellerin ausfalle.
4Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach diesen Grundsätzen sind die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, rechtsfehlerhaft. Der Antragsgegner hat die Vorgaben der BRL nicht eingehalten.
8Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
9Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
10Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
11Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich vollständig auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 5 “Besoldungsgruppe A 11“:
12„Die Vergleichsgruppe besteht aus sechzehn Personen.
13Drei Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten sieben Personen. Fünf Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten. Eine Person soll im Gesamturteil ‚2 Punkte‘ erhalten.“
14Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
15Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ dreimal (hinzutrat eine weitere 5-Punkte-Beurteilung für eine nicht am Regelbeurteilungsverfahren beteiligte Beamtin), das Gesamturteil „4 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „3 Punkte“ fünfmal und das Gesamturteil „2 Punkte“ einmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
16Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erst-beurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
17Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
19- 6 B 10.14 -, juris.
20Der Antragsgegner hat jedoch nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
21Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es danach, ob, so das Verwaltungsgericht, die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens ferner gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden verstößt. Angemerkt sei allerdings, dass auch dann, wenn die im Protokoll der Maßstabskonferenz festgehaltene Absprache der Erstbeurteilenden für diese, wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren geltend macht, nicht bindend war, sie gleichwohl einen nicht unerheblichen (faktischen) Druck zur Folge gehabt haben dürfte, den jeweiligen Erstbeurteilervorschlag mit dem abgesprochenen Gesamturteil zu erstellen.
22Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 647/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
23Nach alledem bedarf es auch keiner Überprüfung, ob die vom Verwaltungsgericht überdies angeführte deutliche Überschreitung der Richtsätze (vgl. Nr. 9 BRL) für sich genommen ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beurteilungen führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die für die Überschreitung vom Antragsgegner angeführten Begründungen auch unter Berücksichtigung seiner Darlegungen im Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar sind. Sie stehen zudem im Widerspruch zu den Ausführungen unter TOP 2 und 3 des Protokolls der Maßstabskonferenz und den dort präsentierten Übersichten.
24Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
25Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
26Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“. Diese Beurteilungen seien schon deshalb rechtswidrig, weil entgegen den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), bereits in der Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 die auf die Gesamturteile 5, 4, 3 und 2 Punkte entfallende Anzahl der zu Beurteilenden dieser Vergleichsgruppe festgelegt worden sei. Dies verstoße gegen den sich aus Nr. 14.5.1 Satz 1 BRL ergebenden Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden bei der Findung seiner Beurteilungsnoten. Hiernach fertige der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4 beteiligt gewesen sei, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Daraus folge, dass der Erstbeurteilende bei der Fertigung seines Beurteilungsvorschlags zwar die zuvor festgelegten Maßstäbe in den Blick zu nehmen, sich aber bei den Bewertungen der Einzelmerkmale wie auch beim Gesamturteil allein von dem Leistungs- und Befähigungsbild der zu beurteilenden Person leiten zu lassen habe. Von sonstigen Vorgaben solle er frei sein. Ein solcher Grundsatz ergebe sich im Übrigen auch aus dem Sinn und Zweck eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens. Die Zulässigkeit von (verbindlichen) Vorgaben an einen Erstbeurteilenden würde dessen Aufgaben obsolet machen. Des Weiteren seien die Beurteilungen der Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ auch deswegen rechtswidrig, weil die nach Nr. 9 BRL für die Gesamturteile 5 und 4 Punkte vorgesehenen Richtsätze deutlich überschritten worden seien und somit von einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab auszugehen sei. Der Antragsgegner habe diese Überschreitungen nicht nachvollziehbar begründet. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage von rechtmäßigen - den Vorgaben der BRL entsprechenden - neuen dienstlichen Beurteilungen ergehe, zu Gunsten des Antragstellers ausfalle.
4Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach diesen Grundsätzen sind die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, rechtsfehlerhaft. Der Antragsgegner hat die Vorgaben der BRL nicht eingehalten.
8Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
9Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
10Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
11Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 5 “Besoldungsgruppe A 11“:
12„Die Vergleichsgruppe besteht aus sechzehn Personen.
13Drei Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten sieben Personen. Fünf Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten. Eine Person soll im Gesamturteil ‚2 Punkte‘ erhalten.“
14Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
15Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ dreimal (hinzutrat eine weitere 5-Punkte-Beurteilung für eine nicht am Regelbeurteilungsverfahren beteiligte Beamtin), das Gesamturteil „4 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „3 Punkte“ fünfmal und das Gesamturteil „2 Punkte“ einmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
16Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erst-beurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
17Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
19- 6 B 10.14 -, juris.
20Der Antragsgegner hat jedoch nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
21Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es danach, ob, so das Verwaltungsgericht, die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens ferner gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden verstößt. Angemerkt sei allerdings, dass auch dann, wenn die im Protokoll der Maßstabskonferenz festgehaltene Absprache der Erstbeurteilenden für diese, wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren geltend macht, nicht bindend war, sie gleichwohl einen nicht unerheblichen (faktischen) Druck zur Folge gehabt haben dürfte, den jeweiligen Erstbeurteilervorschlag mit dem abgesprochenen Gesamturteil zu erstellen.
22Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 647/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
23Nach alledem bedarf es auch keiner Überprüfung, ob die vom Verwaltungsgericht überdies angeführte deutliche Überschreitung der Richtsätze (vgl. Nr. 9 BRL) für sich genommen ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beurteilungen führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die für die Überschreitung vom Antragsgegner angeführten Begründungen auch unter Berücksichtigung seiner Darlegungen im Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar sind. Sie stehen zudem im Widerspruch zu den Ausführungen unter TOP 2 und 3 des Protokolls der Maßstabskonferenz und den dort präsentierten Übersichten.
24Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
25Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
26Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung der Antragstellerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Antragstellerin habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Beamte umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“. Diese Beurteilungen seien schon deshalb rechtswidrig, weil entgegen den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), bereits in der Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 die auf die Gesamturteile 5, 4, 3 und 2 Punkte entfallende Anzahl der zu Beurteilenden dieser Vergleichsgruppe festgelegt worden sei. Dies verstoße gegen den sich aus Nr. 14.5.1 Satz 1 BRL ergebenden Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden bei der Findung seiner Beurteilungsnoten. Hiernach fertige der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4 beteiligt gewesen sei, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Daraus folge, dass der Erstbeurteilende bei der Fertigung seines Beurteilungsvorschlags zwar die zuvor festgelegten Maßstäbe in den Blick zu nehmen, sich aber bei den Bewertungen der Einzelmerkmale wie auch beim Gesamturteil allein von dem Leistungs- und Befähigungsbild der zu beurteilenden Person leiten zu lassen habe. Von sonstigen Vorgaben solle er frei sein. Ein solcher Grundsatz ergebe sich im Übrigen auch aus dem Sinn und Zweck eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens. Die Zulässigkeit von (verbindlichen) Vorgaben an einen Erstbeurteilenden würde dessen Aufgaben obsolet machen. Des Weiteren seien die Beurteilungen der Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ auch deswegen rechtswidrig, weil die nach Nr. 9 BRL für die Gesamturteile 5 und 4 Punkte vorgesehenen Richtsätze deutlich überschritten worden seien und somit von einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab auszugehen sei. Der Antragsgegner habe diese Überschreitungen nicht nachvollziehbar begründet. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage von rechtmäßigen - den Vorgaben der BRL entsprechenden - neuen dienstlichen Beurteilungen ergehe, zu Gunsten der Antragstellerin ausfalle.
4Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach diesen Grundsätzen sind die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, rechtsfehlerhaft. Der Antragsgegner hat die Vorgaben der BRL nicht eingehalten.
8Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
9Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
10Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
11Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der sechzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich vollständig auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 5 “Besoldungsgruppe A 11“:
12„Die Vergleichsgruppe besteht aus sechzehn Personen.
13Drei Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten sieben Personen. Fünf Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten. Eine Person soll im Gesamturteil ‚2 Punkte‘ erhalten.“
14Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
15Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende (im Rahmen des hier interessierenden Regelbeurteilungsverfahrens) das Gesamturteil „5 Punkte“ dreimal (hinzutrat eine weitere 5-Punkte-Beurteilung für eine nicht am Regelbeurteilungsverfahren beteiligte Beamtin), das Gesamturteil „4 Punkte“ siebenmal, das Gesamturteil „3 Punkte“ fünfmal und das Gesamturteil „2 Punkte“ einmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
16Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erst-beurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
17Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
19- 6 B 10.14 -, juris.
20Der Antragsgegner hat jedoch nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
21Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es danach, ob, so das Verwaltungsgericht, die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens ferner gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden verstößt. Angemerkt sei allerdings, dass auch dann, wenn die im Protokoll der Maßstabskonferenz festgehaltene Absprache der Erstbeurteilenden für diese, wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren geltend macht, nicht bindend war, sie gleichwohl einen nicht unerheblichen (faktischen) Druck zur Folge gehabt haben dürfte, den jeweiligen Erstbeurteilervorschlag mit dem abgesprochenen Gesamturteil zu erstellen.
22Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 647/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 12“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
23Nach alledem bedarf es auch keiner Überprüfung, ob die vom Verwaltungsgericht überdies angeführte deutliche Überschreitung der Richtsätze (vgl. Nr. 9 BRL) für sich genommen ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beurteilungen führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die für die Überschreitung vom Antragsgegner angeführten Begründungen auch unter Berücksichtigung seiner Darlegungen im Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar sind. Sie stehen zudem im Widerspruch zu den Ausführungen unter TOP 2 und 3 des Protokolls der Maßstabskonferenz und den dort präsentierten Übersichten.
24Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
25Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
26Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 16.000,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 13 g.D. mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die dienstliche Regelbeurteilung des Antragstellers vom 2. Dezember 2015. Diese sei rechtswidrig.
4Dahinstehen kann, ob der Antragsgegner die hierfür angeführten Erwägungen des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage gestellt hat. Seine Beschwerde bleibt jedenfalls deshalb ohne Erfolg, weil nicht nur die genannte Beurteilung des Antragstellers, sondern sämtliche zum Stichtag 1. September 2015 erstellte Regelbeurteilungen der achtzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 12“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, aus dem folgenden Grund rechtsfehlerhaft sind.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), ist zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung das Beurteilungsverfahren zweistufig ausgestaltet. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
8Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
9Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
10Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der achtzehn Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 12“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 20. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 6 “Besoldungsgruppe A 12“:
11„Die Vergleichsgruppe besteht aus achtzehn Beamtinnen und Beamten.
12Fünf Personen sollen im Gesamturteil ‚5 Punkte‘ erhalten. Elf Personen erhalten den Punktwert ‚4‘. Zwei Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten.“
13Da die Protokollstelle, wie der Antragsgegner in den die Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 11“ betreffenden Verfahren 6 B 726/16 und 6 B 735/16 bzw. in dem die Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ betreffenden Verfahren 6 B 899/16 erläutert hat, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der vorliegend in Rede stehenden Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
14Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 12“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende das Gesamturteil „5 Punkte“ fünfmal, das Gesamturteil „4 Punkte“ elfmal und das Gesamturteil „3 Punkte“ zweimal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
15Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 12“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der in den Verfahren 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 geäußerten Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erstbeurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
16Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er in den Verfahren 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
17Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
18- 6 B 10.14 -, juris.
19Der Antragsgegner hat jedoch (auch) in den Verfahren 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im LANUV ständig gelebten Praxis" um eine vom MKULNV gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
20Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 12“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 642/16, 6 B 726/16, 6 B 735/16 und 6 B 899/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 11“ und “Besoldungsgruppe A 14“ festzustellen.
21Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
22Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
23Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 19.000,00 Euro festgesetzt
1
G r ü n d e :
2Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zur ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
3Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die streitbefangenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 15 mit den Beigeladenen zu besetzen, bis über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden worden ist. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners erweise sich als rechtsfehlerhaft. Sie stütze sich auf die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der vierzig Beamte umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“. Diese Beurteilungen begegneten schon deshalb rechtlichen Zweifeln, weil entgegen den Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes NRW (im Folgenden: MKULNV) zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere Beförderungsentscheidungen, RdErl. d. MKULNV - I-7 - 2.17 - vom 4. Juli 2012, MBl. NRW 2012, S. 562 (im Folgenden: BRL), bereits in der Maßstabskonferenz vom 22. Oktober 2015 die auf die Gesamturteile 5, 4 und 3 Punkte entfallende Anzahl der zu Beurteilenden dieser Vergleichsgruppe festgelegt worden sei. Dies dürfte gegen den sich aus Nr. 14.5.1 Satz 1 BRL ergebenden Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden bei der Findung seiner Beurteilungsnoten verstoßen. Hiernach fertige der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4 beteiligt gewesen sei, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Daraus folge, dass der Erstbeurteilende bei der Fertigung seines Beurteilungsvorschlags zwar die zuvor festgelegten Maßstäbe in den Blick zu nehmen, sich aber bei den Bewertungen der Einzelmerkmale wie auch beim Gesamturteil allein von dem Leistungs- und Befähigungsbild der zu beurteilenden Person leiten zu lassen habe. Von sonstigen Vorgaben solle er frei sein. Ein solcher Grundsatz ergebe sich im Übrigen auch aus dem Sinn und Zweck eines zweistufigen Beurteilungsverfahrens. Die Zulässigkeit von (verbindlichen) Vorgaben an einen Erstbeurteilenden würde dessen Aufgaben obsolet machen. Vorstehendes bedürfe indes keiner abschließenden Klärung. Denn die Beurteilungen der Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ seien jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil die nach Nr. 9 BRL für die Gesamturteile 5 und 4 Punkte vorgesehenen Richtsätze deutlich überschritten worden seien und somit von einem fehlerhaften Beurteilungsmaßstab auszugehen sei. Der Antragsgegner habe diese Überschreitungen nicht nachvollziehbar begründet. Es sei nicht auszuschließen, dass eine erneute Auswahlentscheidung, die auf der Grundlage von rechtmäßigen - den Vorgaben der BRL entsprechenden - neuen dienstlichen Beurteilungen ergehe, zu Gunsten des Antragstellers ausfalle.
4Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.
5Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind.
6Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, IÖD 2016, 110.
7Nach diesen Grundsätzen sind die zum Stichtag 1. September 2015 erstellten Regelbeurteilungen der vierzig Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“, auf die sich die Auswahlentscheidung des Antragsgegners stützt, rechtsfehlerhaft. Der Antragsgegner hat die Vorgaben der BRL nicht eingehalten.
8Die BRL sehen zur Gewährleistung der sachgerechten Erstellung der dienstlichen Beurteilung ein zweistufiges Beurteilungsverfahren vor. Nach Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL fertigt der Erstbeurteilende in Kenntnis des festgelegten Beurteilungsmaßstabs, an dessen Bildung er gemäß Nr. 14.4. beteiligt war, jedoch vorrangig aus eigener unmittelbarer Kenntnis der zu beurteilenden Person, einen Beurteilungsvorschlag zur Bewertung von Leistung und Befähigung (Beurteilungsvorschlag). Gemäß Nr. 14.4 Abs. 1 BRL ist im Anschluss an die Beurteilungsgespräche, die die jeweiligen Erstbeurteilenden zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit den von ihnen zu beurteilenden Personen führen (vgl. Nr. 14.3.1 Satz 1 BRL), der Beurteilungsmaßstab zu bilden. Die Bildung des Beurteilungsmaßstabs obliegt dem Endbeurteilenden (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 1 BRL). Er lässt sich dabei (vgl. Nr. 14.4 Abs. 2 Satz 2 BRL) in geeigneter Weise - etwa in einem gestuften Verfahren - von den Erstbeurteilenden und den höheren Vorgesetzten beraten (Beurteilungskonferenzen). Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilenden ist dem Endbeurteilenden zur Schlusszeichnung vorzulegen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 2 BRL). Höhere Vorgesetzte machen einen Vorschlag für das Gesamturteil, indem sie dem Vorschlag des Erstbeurteilenden für ein Gesamturteil uneingeschränkt zustimmen oder ein abweichendes Votum abgeben. Dabei achten sie - vor dem Hintergrund ihrer umfassenden Kenntnis der Vergleichsgruppe und der Anforderungen des nächst höheren Amtes - auf die Schlüssigkeit des Vorschlages im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu Leistung und Befähigung (vgl. Nr. 14.5.2 Sätze 1 und 2 BRL). Der Endbeurteilende trifft abschließend das Gesamturteil (vgl. Nr. 14.6.1 BRL). Bei Regelbeurteilungen soll er bei der Festlegung des Gesamturteils als Orientierungsrahmen Richtsätze (Obergrenzen) berücksichtigen, um die Einheitlichkeit bei der Anwendung des Beurteilungsmaßstabes sicherzustellen (vgl. Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 BRL).
9Bei dieser Verfahrensweise fällt es in die Verantwortung des Erstbeurteilenden, eine möglichst vollständige, ihm aus eigener Anschauung bekannte Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und deren unbeeinflusste Bewertung aus der Perspektive des unmittelbaren Vorgesetzten für die ihm anvertrauten Mitarbeiter zu gewährleisten. Hierbei darf der Erstbeurteilende zwar die ihm vermittelten Beurteilungsmaßstäbe nicht außer Acht lassen (vgl. Nr. 14.5.1 Abs. 1 BRL). Gleichwohl ist es nicht seine Aufgabe und auch sonst auf dieser Ebene nicht vorgesehen, bereits eine Vergleichbarkeit mit den Erstbeurteilungen der übrigen Beamten der Vergleichsgruppe herzustellen. Dafür fehlen dem Erstbeurteilenden regelmäßig schon die erforderlichen Erkenntnisse; vor allem aber ist er hierfür nicht zuständig und in der Folge auch nicht verantwortlich. Diese Aufgabe obliegt vielmehr dem Endbeurteilenden, der die letztverantwortliche Entscheidung über das Beurteilungsergebnis trifft.
10Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juli 2016 - 6 B 779/16 -, juris, und Urteile vom 7. Juli 2015 - 6 A 360/14 -, juris, und vom 20. November 2013 - 6 A 1673/11 -, juris.
11Mit dieser Zweistufigkeit des Beurteilungsverfahrens (Feststellung der tatsächlichen Beurteilungsgegenstände und unbeeinflusste Beurteilung aufgrund eigener Anschauung durch den Erstbeurteilenden - abschließende Beurteilung unter Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe durch den Endbeurteilenden) ist die Vorgehensweise bei der Erstellung der Regelbeurteilungen der vierzig Personen umfassenden Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ (Stichtag 1. September 2015) nicht vereinbar. Der Antragsgegner hat hier die im Wesentlichen erst auf der zweiten Stufe vorzunehmende Herstellung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen innerhalb der maßgeblichen Vergleichsgruppe (Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe) durch den sogenannten Quervergleich auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens vorverlagert. Denn bereits in dem Protokoll über die Maßstabskonferenz vom 22. Oktober 2015 ist die Anzahl der Personen genannt, auf die das jeweilige Gesamturteil entfallen soll. Dort heißt es unter TOP 6 “Besoldungsgruppe A 14“:
12„Die Vergleichsgruppe besteht aus vierzig Personen.
13Sechs Personen sollen im Gesamturteil den Punktwert ‚5‘ erhalten. Den Gesamtpunktwert ‚4‘ erhalten 27 Personen. Sieben Personen sollen den Punktwert ‚3‘ erhalten.“
14Da die Protokollstelle, so der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren, sich auf eine „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ zwischen den Erstbeurteilenden bezieht, drängt es sich auf, dass bereits in der Maßstabskonferenz ein abschließender Quervergleich zwischen den von ihnen zu beurteilenden Beamten der genannten Vergleichsgruppe stattgefunden hat. Denn eine solche „Absprache“ bzw. „Abstimmung“ macht aus der Sicht eines Erstbeurteilenden nur Sinn, wenn zuvor die Leistungs- und Befähigungsbilder der von ihm zu beurteilenden Beamten mit den Leistungs- und Befähigungsbildern der von den anderen Erstbeurteilenden zu beurteilenden Beamten verglichen worden sind und schließlich jedem der zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe ein konkretes Gesamturteil zugeordnet worden ist.
15Für eine Vorverlagerung des die Regelbeurteilungen der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ (Stichtag 1. September 2015) betreffenden Quervergleichs auf die erste Stufe des Beurteilungsverfahrens spricht im Übrigen auch und nicht zuletzt der Umstand, dass der Endbeurteilende das Gesamturteil „5 Punkte“ sechsmal, das Gesamturteil „4 Punkte“ 27-mal und das Gesamturteil „3 Punkte“ siebenmal vergeben hat, der Beurteilungsspiegel also der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht.
16Die bereits vor der Erstellung der Erstbeurteilervorschläge vorgenommenen Festlegungen der Gesamturteile für die einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“ ist ebenso wie der zu diesem Zweck schon in der Maßstabskonferenz erfolgte Quervergleich mit den dargestellten Vorgaben der BRL nicht vereinbar. Gegenteiliges lässt sich entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch dem Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, nicht entnehmen. Der Antragsgegner lässt insbesondere außer Acht, dass die Fallgestaltung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt, sich von der Fallgestaltung, die dem genannten Beschluss zu Grunde liegt, unterscheidet. Dieser betraf nicht - wie hier - eine bereits im Rahmen der Maßstabskonferenz festgelegte, später unverändert in die Endbeurteilung übernommene Vergabe von Gesamturteilen, sondern lediglich eine Absprache zwischen den Erstbeurteilenden über die Rangfolge der zu beurteilenden Beamten. Dementsprechend war der Endbeurteiler in dem damaligen Fall - ganz im Gegensatz zu der vorliegenden Streitsache - von dem Erst-beurteilervorschlag im Gesamturteil ebenso wie in den Hauptmerkmalen abgewichen.
17Die dargestellten Vorgaben der BRL waren vorliegend auch zu beachten. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass sich eine andere Beurteilung aus einer von dem Wortlaut dieser Vorgaben abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Zwar geht er im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, dass es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie vom Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 2014
19- 6 B 10.14 -, juris.
20Der Antragsgegner hat jedoch nichts dafür vorgetragen, dass es sich bei der „im M. ständig gelebten Praxis" um eine vom N. gebilligte oder geduldete, landesweit einheitliche Verwaltungspraxis handelt.
21Keiner abschließenden Entscheidung bedarf es hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht aufgeworfenen Frage, ob die Gestaltung des Beurteilungsverfahrens (ferner) gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit des Erstbeurteilenden verstößt. Angemerkt sei allerdings, dass auch dann, wenn die im Protokoll der Maßstabskonferenz festgehaltene Absprache der Erstbeurteilenden für diese, wie der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren geltend macht, nicht bindend war, sie gleichwohl einen nicht unerheblichen (faktischen) Druck zur Folge gehabt haben dürfte, den jeweiligen Erstbeurteilervorschlag mit dem abgesprochenen Gesamturteil zu erstellen.
22Es liegt nahe, dass auch der Endbeurteilende die ihm nach der Vorlage der Erstbeur-teilervorschläge obliegenden Aufgaben nicht entsprechend den Vorgaben der BRL erfüllt hat. Dafür spricht, dass die Verteilung der von ihm vergebenen Gesamturteile, wie dargestellt, der zwischen den Erstbeurteilenden abgesprochenen Verteilung der Gesamturteile entspricht und zudem die für die Gesamturteile 4 und 5 Punkte vorgesehenen Richtwerte (vgl. Nr. 9 BRL) deutlich überschritten werden. Beides ist im Übrigen nicht nur hinsichtlich der Vergleichsgruppe “Besoldungsgruppe A 14“, sondern, wie in den in den Verfahren 6 B 642/16, 6 B 726/16, 6 B 735/16 sowie 6 B 647/16 ergangenen Beschlüssen vom 5. September 2016 näher ausgeführt, auch hinsichtlich der Vergleichsgruppen “Besoldungsgruppe A 11“ und “Besoldungsgruppe A 12“ festzustellen.
23Nach alledem bedarf es auch keiner Überprüfung, ob die vom Verwaltungsgericht angeführte deutliche Überschreitung der Richtsätze (vgl. Nr. 9 BRL) für sich genommen ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beurteilungen führt. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die für die Überschreitung vom Antragsgegner angeführten Begründungen auch unter Berücksichtigung seiner Darlegungen im Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar sind. Sie stehen zudem im Widerspruch zu den Ausführungen unter TOP 2 und 4 des Protokolls der Maßstabskonferenz und den dort präsentierten Übersichten.
24Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
25Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
26Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:
- 1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen, - 2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts, - 3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung), - 4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und - 5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:
- 1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung, - 2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung, - 4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und - 5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.
(1) Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können vorbehaltlich des § 99 Abs. 2 und des § 133 Abs. 1 dieses Gesetzes sowie des § 17a Abs. 4 Satz 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.
(2) Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt für Entscheidungen des beauftragten oder ersuchten Richters oder des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle § 151 entsprechend.
(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb der in § 63 Absatz 3 Satz 2 bestimmten Frist eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht. § 66 Absatz 3, 4, 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden. Die weitere Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung der Entscheidung des Beschwerdegerichts einzulegen.
(2) War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Ein Fehlen des Verschuldens wird vermutet, wenn eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben oder fehlerhaft ist. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden. Gegen die Ablehnung der Wiedereinsetzung findet die Beschwerde statt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von zwei Wochen eingelegt wird. Die Frist beginnt mit der Zustellung der Entscheidung. § 66 Absatz 3 Satz 1 bis 3, Absatz 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.