Bundesverwaltungsgericht Urteil, 28. Juli 2011 - 7 C 7/10

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Verfügung, mit der die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung dem Kläger das Versenken von Steinen vor Sylt untersagt hat.

Am 12., 19. und 30. August 2008 ließ der Kläger im Bereich des sogenannten Sylter Außenriffs von einem unter der Flagge von Antigua und Barbuda fahrenden Schiff aus ca. 300 Natursteine in Größe von mindestens 1 cbm versenken, die u.a. aus Skandinavien beschafft worden waren. Das Sylter Außenriff ist als FFH-Gebiet ausgewiesen. Es befindet sich in der ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland außerhalb des Küstenmeeres. Die Nordsee hat im betroffenen Bereich eine Wassertiefe von ca. 22 - 35 m unter Seekartennull. Mit dieser auf 1 000 Steine angelegten Aktion sollte die in diesem Gebiet zulässige Schleppnetzfischerei sowie der dort in Teilflächen im Jahre 2002 für einen Zeitraum von 30 Jahren genehmigte Sand- und Kiesabbau am Meeresgrund behindert werden. Nach der Versenkung der Steine gab der Kläger jeweils die Koordinaten der betroffenen Flächen bekannt.

Mit Verfügung vom 5. September 2008 untersagte die Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord dem Kläger das Versenken von Steinen im betreffenden Gebiet; die sofortige Vollziehung wurde angeordnet und Zwangsmittel angedroht. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass das Versenken der Steine gegen § 4 Hohe-See-Einbringungsgesetz - HSEG - verstoße. Auch Natursteine seien Gegenstände im Sinne dieser Bestimmung, denn das Gesetz bezwecke einen umfassenden Schutz des Meeres vor stofflichen Veränderungen. Gegen die Störung der öffentlichen Sicherheit könne nach § 1 Nr. 3 Buchst. b i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeAufgG eingeschritten werden. Ein Bezug zur Seeschifffahrt sei gegeben. Denn Fischereifahrzeuge könnten hierdurch in ihrer bestimmungsgemäßen Nutzung des Seegebiets beeinträchtigt werden. Es bestehe die Gefahr, dass mit Schleppnetzen ausgestattete Fahrzeuge sich an den Steinen verfingen und kenterten. Das Einschreiten sei völkerrechtlich zulässig. Das Einbringungsverbot beruhe auf dem Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen.

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Verfügung aufgehoben. Die Verfügung sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Es spreche zwar vieles dafür, dass ein Verstoß gegen das Einbringungsverbot nach § 4 Satz 1 HSEG vorliege. Das könne letztlich aber dahinstehen. Denn die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung der Beklagten sei jedenfalls zur Abwehr eines diesbezüglichen Gesetzesverstoßes nicht zuständig. Die Eingriffsermächtigung nach § 1 Nr. 3 Buchst. b i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeAufgG sei nicht einschlägig. Sie erfordere einen Seeschifffahrtsbezug der Gefahr, die abgewehrt werden solle. Seeschifffahrt im Sinne dieser Vorschrift sei jedoch nur der Betrieb und die Fortbewegung von Schiffen. Ein Verstoß gegen das Einbringungsverbot aus § 4 Satz 1 HSEG habe aber nicht seine unmittelbare Ursache im Schiffsverkehr an sich, sondern erfolge lediglich anlässlich einer Seeschifffahrt. Die Seeschifffahrt sei lediglich eine von mehreren Möglichkeiten, um den Verbotstatbestand technisch verwirklichen zu können. Mithin normiere § 1 Nr. 3 Buchst. b i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 2 SeeAufgG keine Eingriffsermächtigung zur Durchsetzung der Verbote aus dem Hohe-See-Einbringungsgesetz. Eine Gefahr auf dem Gebiet der Seeschifffahrt werde durch die versenkten Steine nicht verursacht, weil sie so weit unter dem Meeresspiegel lägen, dass sie auch von tiefgehenden Schiffen gefahrlos überfahren werden könnten. Dahinstehen könne, ob die versenkten Steine die Schleppnetzfischerei gefährdeten, weil die Gefahrenabwehr insoweit wiederum nicht in die Zuständigkeit der Wasser- und Schifffahrtsdirektion falle. Eine Gefahrabwehrermächtigung für die Beklagte könne schließlich auch nicht aus der Verletzung naturschutzrechtlicher Bestimmungen oder zum Schutze privater Rechte Dritter angenommen werden.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des Klägers eingelegten Revision verfolgt die Beklagte ihren Klageabweisungsantrag weiter. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und trägt zur Begründung vor: Die Klägerin habe das Einbringungsverbot des § 4 Satz 1 HSEG verletzt, da durch die Aktion die Schleppnetzfischerei gefährdet werde. Natursteine seien als sonstige Stoffe und Gegenstände im Sinne des Einbringungsverbots anzusehen. Das Versenken sonstiger Gegenstände sei unter den Einbringungstatbeständen des § 3 Abs. 1 HSEG zwar nicht ausdrücklich geregelt, hiervon nach dem Gesetzeszweck aber gleichwohl erfasst. Eine Verschmutzung im Sinne von § 3 Abs. 4 HSEG erfordere eine Meeresbeeinträchtigung von einer gewissen Qualität. Dabei seien nicht nur die menschliche Gesundheit, sondern auch andere Rechtsgutsbeeinträchtigungen, etwa der Fischereinutzung, relevant. Die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung sei zuständig für den Erlass der angefochtenen Verfügung. Die Aufgabenzuweisung als solche beziehe sich auf das Gebiet der Seeschifffahrt. Ein Seeschifffahrtsbezug der abzuwehrenden Gefahren sei in § 1 Nr. 3 Buchst. b SeeAufgG im Unterschied zur Schifffahrtspolizei in § 1 Nr. 2 und 3 Buchst. a SeeAufgG nicht gefordert. Ein Schifffahrtsbezug sei indessen insoweit gegeben, als die Verkehrsfunktion des Gewässers betroffen sei. Die Schiffsbewegungen seien als unabdingbare Voraussetzung untrennbar mit der Versenkungsaktion und damit mit der Verwirklichung der Gefahr verbunden. Schließlich seien nicht nach § 3 Abs. 1 SeeAufgG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a Seeschifffahrtsaufgaben-Übertragungsverordnung die Bundespolizei oder die Zollverwaltung zuständig. Denn diese Behörden nähmen die Aufgaben gemäß § 2 der Verordnung nach fachlicher Weisung wahr. Dann aber habe die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung auch das Recht, die übertragene Aufgabe an sich zu ziehen und selbst auszuführen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Die Verfügung sei auch deswegen rechtswidrig, weil das Versenken von Natursteinen den Verbotstatbestand des § 4 Satz 1 HSEG nicht erfülle. Im Anwendungsbereich des Hohe-See-Einbringungsgesetzes sei es erforderlich, dass die sonstigen Stoffe in Bezug auf den Schutzzweck des Gesetzes zumindest eine gefährdende Qualität wie Abfälle haben müssten. Das treffe bei den Natursteinen nicht zu. Ein Einbringen im Sinne von § 3 Abs. 1 HSEG liege nicht vor. Das demonstrative Versenken der Steine zu einem bestimmten Zweck sei keine Beseitigung. Das Versenken der Steine verfolge den Zweck, das Sylter Außenriff zu schützen und zu vergrößern, damit sich dort auf dem Meeresboden weitere Meeresorganismen ansiedelten. Nach dem in § 1 HSEG geregelten Schutzzweck sei der Verbotstatbestand nicht erfüllt, denn das Ökosystem Meer sei nicht beeinträchtigt worden. Eine Verschmutzung im Sinne einer Verunreinigung sei nicht gegeben. Darüber hinaus lägen eine konkrete Gefährdung der Gesundheit der Fischer und eine Behinderung der Fischerei nicht vor. Im betreffenden Gebiet befänden sich weitere Steinriffe und Steinfelder mit Brocken vergleichbarer Größe, die wegen der Gewässerdynamik auch umgelagert würden. Die Schleppnetzfischerei müsse sich darauf einstellen; auch seien die Versenkungsgebiete mit ihren Koordinaten bekannt gegeben worden.

Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Rechtsansicht der Beklagten.

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht sowie Zustimmung des Klägers nach § 134 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und rechtzeitig begründete Revision ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage unter Verstoß gegen revisibles Recht stattgegeben. Das Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Senat kann mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen nicht abschließend in der Sache entscheiden. Das nötigt nach § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung an die Vorinstanz.

1. Das Verwaltungsgericht hat entscheidungstragend ausgeführt, dass die angefochtene Untersagungsverfügung auf die in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage nach § 3 Abs. 1 Satz 2, § 1 Nr. 3 Buchst. b des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschifffahrt - Seeaufgabengesetz (SeeAufgG) -, neugefasst durch Bekanntmachung vom 26. Juli 2002 (BGBl I S. 2876) i.V.m. § 4 des Gesetzes über das Verbot der Einbringung von Abfällen und anderen Stoffen und Gegenständen in die Hohe See - Hohe-See-Einbringungsgesetz (HSEG) - vom 25. August 1998 (BGBl I S. 2455) nicht gestützt werden könne. Diese Vorschriften vermittelten demnach der Wasser- und Schifffahrtsdirektion keine Eingriffsbefugnis. Diese Annahme verstößt gegen Bundesrecht.

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Nr. 3 Buchst. b SeeAufgG treffen die Behörden der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung nach pflichtgemäßem Ermessen die notwendigen Maßnahmen im Rahmen der Aufgaben, die dem Bund auf dem Gebiet der Seeschifffahrt seewärts der Begrenzung des Küstenmeeres, wenn das Völkerrecht dies zulässt oder erfordert, zur Abwehr von Gefahren sowie zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in sonstigen Fällen obliegen. Die Befugnisnorm des § 3 Abs. 1 SeeAufgG, die zugleich die Behördenzuständigkeit dem Grunde nach regelt, nimmt Bezug auf die Aufgabennorm in § 1 SeeAufgG. Diese weist dem Bund die Verbandskompetenz für die Durchführung von Aufgaben "auf dem Gebiet der Seeschifffahrt" zu. Mit dieser gesetzlichen Aufgabenzuweisung umschreibt der Gesetzgeber den Umfang der auf der Grundlage der Art. 87 Abs. 1 Satz 1, Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG errichteten fakultativen Bundesverwaltung auf dem Gebiet der Seeschifffahrt. Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse bezeichnet (siehe BVerfG, Urteile vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1/60 u.a. - BVerfGE 12, 205 <229> und vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 - BVerfGE 102, 167 <174>; BVerwG, Urteil vom 30. November 1990 - BVerwG 7 C 4.90 - BVerwGE 87, 181 <184> = Buchholz 442.21 BinSchAufG Nr. 1), müssen sich die Aufgaben, die dem Bund durch das Seeaufgabengesetz zugewiesen sind, im Rahmen der dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG für die Hochsee- und Küstenschifffahrt eingeräumten konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit halten. Ein Fall der "Gefahrenabwehr in sonstigen Fällen" im Sinne von § 1 Nr. 3 Buchst. b SeeAufgG - d.h. abgesehen von der in § 1 Nr. 3 Buchst. a SeeAufgG genannten Schifffahrtspolizei und darüber hinausgehend - liegt demnach vor, wenn die Gefahrenabwehr "auf dem Gebiet der Seeschifffahrt" erfolgt, also einen hinreichenden Bezug zur Seeschifffahrt aufweist. Das setzt bei einer Gefährdung oder Störung der "öffentlichen Sicherheit" in Form eines Verstoßes gegen geschriebenes Recht nicht voraus, dass auch das Gesetz, dessen Verletzung droht oder bereits verwirklicht ist, auf der Grundlage des Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG erlassen worden ist. Das wäre bei dem Hohe-See-Einbringungsgesetz nicht der Fall; denn dieses Gesetz ist nicht als Regelung der Seeschifffahrt, sondern - mangels eines umfassenden Kompetenztitels für das (Meeres-)Umweltrecht - als Regelung der Abfallwirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG ergangen (bis 2006: Art. 74 Nr. 24 - Abfallbeseitigung -; vgl. Ehlers, NuR 1983, 129 <130 f., 134 f.> sowie NordÖR 2003, 385 <389>). Vielmehr genügt es, wenn der drohende bzw. verwirklichte Rechtsverstoß oder das konkret gefährdete bzw. verletzte Rechtsgut einen unmittelbaren Seeschifffahrtsbezug aufweist, d.h. wenn die Gefährdung oder Störung von einem Schiff aus erfolgt oder die Sicherheit von Seefahrzeugen betrifft. Das ist hier der Fall.

b) Die Zuständigkeit der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung für den Erlass der Untersagungsverfügung entfällt nicht etwa nach § 3 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 SeeAufgG und § 2 der Verordnung zur Bezeichnung der zuständigen Vollzugsbeamten des Bundes für bestimmte Aufgaben nach der Strafprozessordnung auf dem Gebiet der Seeschifffahrt - Zuständigkeitsbezeichnungs-Verordnung See (ZustBV-See) - vom 4. März 1994 (BGBl I S. 442). Danach ist sie für die streitige Maßnahme nur zuständig, wenn ihre Beamten zugleich auf der Grundlage von § 4 Abs. 3 SeeAufgG mit den dort genannten Aufgaben - d.h. mit den Aufgaben des Polizeidienstes nach der Strafprozessordnung - betraut sind. Dies ist nach den Erklärungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Fall. Allein maßgeblich ist, dass die Bediensteten generell zu Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestimmt sind. Demgegenüber ist nicht erforderlich, dass auch im jeweiligen Fall die Voraussetzungen für ein repressives Vorgehen vorliegen.

c) Die der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung obliegenden Befugnisse zur Gefahrenabwehr sind nicht gemäß § 3 Abs. 2 SeeAufgG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Übertragung von Aufgaben auf dem Gebiet der Seeschifffahrt zur Ausübung auf die Bundespolizei und die Zollverwaltung - Seeschifffahrtsaufgaben-Übertragungsverordnung - vom 23. Juni 1982 (BGBl I S. 733) auf die Bundespolizei übertragen worden. Denn Gegenstand dieser Vorschrift sind nur Überwachungsaufgaben, nicht jedoch Eingriffsbefugnisse.

2. Ob eine Störung der öffentlichen Sicherheit durch einen Verstoß gegen das Hohe-See-Einbringungsgesetz vorliegt und die Untersagungsverfügung deshalb rechtens ist, kann nicht abschließend beurteilt werden. Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist danach zunächst, dass das Versenken der Steine gegen das Einbringungsverbot nach § 4 Satz 1 HSEG verstößt.

a) Die Steine zählen zu den "sonstigen Stoffen" im Sinne von § 4 Satz 1 HSEG. § 4 Satz 1 HSEG umfasst drei Kategorien von Materialien, nämlich Abfälle, sonstige Stoffe und sonstige Gegenstände. Zur Ausfüllung des Abfallbegriffs geht der Gesetzgeber - vor dem Hintergrund der Verknüpfung in § 28 Abs. 4 KrW-/AbfG - vom Abfallbegriff des deutschen Abfallrechts aus. Innerhalb der hieran anschließenden umfassenden Auffangkategorie sind die sonstigen Gegenstände von den sonstigen Stoffen zu unterscheiden. Das (Londoner) Protokoll vom 7. November 1996 (BGBl 1998 II S. 1345) zu dem (Londoner) Übereinkommen über die Verhinderung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen von 29. Dezember 1972 (BGBl 1977 II S. 180) - zu dessen Umsetzung das Hohe-See-Einbringungsgesetz erlassen worden ist - benennt in Art. 4 Abs. 1.1 als Regelungsgegenstand des Einbringungsverbots neben den Abfällen nur die sonstigen Stoffe. Gegenstände bilden demnach einen Ausschnitt aus dem Oberbegriff der sonstigen Stoffe. Sie sind hiervon nicht in genereller Weise nach Aggregatzuständen oder ähnlichem abzugrenzen. Vielmehr ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang des Hohe-See-Einbringungsgesetzes, dass "sonstige Gegenstände" im Sinne von § 4 Satz 1 HSEG die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 und 4 HSEG genannten Dinge sind, die - mit Ausnahme der Luftfahrzeuge - in Ziffer 1.4 der Anlage 1 zum Londoner Protokoll aufgeführt sind. Denn in § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 3 HSEG wird das Einbringen nur bezogen auf Abfälle und sonstige Stoffe definiert. Da auch Gegenstände dem Einbringungsverbot unterfallen, folgt daraus zwingend, dass die in den beiden anderen Einbringungstatbeständen erwähnten Dinge sonstige Gegenstände sind. Dieses Verständnis vermeidet die Annahme einer Regelungslücke, die sich ansonsten daraus ergäbe, dass in § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 3 HSEG Gegenstände nicht erwähnt werden.

b) Die Zugehörigkeit zu den sonstigen Stoffen steht nicht unter dem Vorbehalt einer Prüfung, ob der betreffende Stoff ein den Abfällen vergleichbares Gefährdungspotential besitzt und insoweit der Regelungszweck nach § 1 HSEG im konkreten Fall negativ berührt wird. Der Ausgangspunkt auch der Bestrebungen auf internationaler Ebene war zwar die Bekämpfung der illegalen Müllentsorgung auf Hoher See. Dabei ist die Entwicklung aber nicht stehen geblieben; sie hat den Kreis der betroffenen Materialien über die Abfälle hinaus ausgedehnt auf letztlich alle sonstigen Stoffe. So bezeichnet nach Art. 1 Abs. 8 des Londoner Protokolls der Ausdruck "Abfälle und sonstige Stoffe" Gegenstände und Stoffe jeder Art, jeder Form und jeden Typs. Ein solcher umfassender Ansatz widerspricht dem vom Vorsorgeprinzip geprägten Gesetzeszweck nicht.

Das Gesetz kennt lediglich insoweit einen - über einen bloßen Bagatellvorbehalt hinausgehenden - Ausnahmetatbestand, als gemäß § 12 Nr. 3 HSEG das Gesetz vom 23. Dezember 1981 zu dem Internationalen Übereinkommen vom 2. November 1973 zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (sogenannten MARPOL-Abkommen) unberührt bleibt. Damit sind - wie auch nach Art. 1 Abs. 4.2.1 des Londoner Protokolls - Abfälle und sonstige Stoffe, die mit dem "Normalbetrieb" eines Schiffes zusammenhängen, nicht von den gesetzlichen Bestimmungen erfasst.

Ein ausdrücklicher Beleg, dass gerade auch die hier in Rede stehenden Steine ungeachtet ihrer ("harmlosen") physikalischen und chemischen Eigenschaften (siehe auch § 3 Abs. 11 KrW-/AbfG: "Inertabfälle") unter die sonstigen Stoffe fallen, findet sich in Anlage 1 Ziff. 1.5 des Londoner Protokolls. Danach gehört auch "träges, anorganisches geologisches Material" zu den Abfällen und sonstigen Stoffen, die gemäß Art. 4 Abs. 1.2 des Londoner Protokolls für ein Einbringen nach vorheriger Erlaubnis in Betracht kommen können.

c) Die weitere Frage, ob der Tatbestand des Einbringens im Sinne von § 3 Abs. 1 HSEG gegeben ist, kann indessen noch nicht abschließend beantwortet werden.

aa) Ein Lagern im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 HSEG scheidet hier von vornherein aus. Es ist - wie auch sonst in der Rechtssprache im Anschluss an ein übliches Sprachverständnis - davon auszugehen, dass dieser Begriff durch das Element des Vorübergehenden gekennzeichnet ist, während das Ablagern auf einen endgültigen Zustand gerichtet ist (vgl. etwa Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 32 Rn. 26 ff., m.w.N.; Pfaff, in: Fluck Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, 440 HSEG § 3 Rn. 19). Auch die englische (storage) und die französische (entreposage) Fassung von Art. 4 Abs. 4.3 des Londoner Protokolls bestätigen diese Auslegung. Von einer als nur vorübergehend angelegten Lagerung kann aber hier nicht ausgegangen werden, da die Steine auf Dauer am Meeresboden verbleiben sollen und später nicht nochmals gezielt auf sie eingewirkt werden soll. Das dauerhafte Ablagern ist dann nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 HSEG zu beurteilen.

bb) Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 HSEG ist Einbringen jede in die Hohe See erfolgende Beseitigung von Abfällen und sonstigen Stoffen. Eine Beseitigung liegt dann vor, wenn das Handeln des Besitzers des betreffenden Stoffes darauf gerichtet ist, sich dessen endgültig und auf Dauer zu entledigen, diesen also unter Aufgabe der Sachherrschaft "loszuwerden". Hierauf stellt die Parallelvorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 1 WHG n.F. (entspricht § 32b Abs. 1 Satz 1 WHG in der Fassung von Art. 2 Nr. 3 Buchst. a des Gesetzes vom 25. August 1998 , vgl. BTDrucks 13/10364 S. 10 f.), mit der das Londoner Protokoll für das Küstenmeer umgesetzt wird, ausdrücklich ab. Eine Beseitigung in diesem Sinne ist in der Regel schon dann gegeben, wenn der Stoff dem Meer übergeben wird, d.h. je nach Eigenschaft und Aggregatzustand des Stoffes hineingeschüttet, eingeleitet, hineingekippt, verklappt, in es abgelassen oder darin versenkt wird. Davon geht auch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz aus, wenn es unter den Verfahren der Abfallbeseitigung nach § 3 Abs. 2 KrW-/AbfG in Anhang II A unter D 6 die "Einleitung in Meere/Ozeane einschließlich Einbringung in den Meeresboden" anführt. Die Aufzählung der Verfahren im Anhang II A ist nur beispielhaft und erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit, so dass vergleichbare Verfahren entsprechend einzuordnen sind. Folglich kommt eine Beschränkung auf flüssige oder gasförmige Stoffe - allein darauf bezieht sich das Einleiten - oder das Einbringen fester Stoffe in den Meeresboden - im Unterschied zu einem Absetzen auf dem Meeresboden - nicht an.

cc) Allerdings kann in Ausnahmefällen die der objektiven Beseitigungshandlung vorausliegende subjektive Zweckbestimmung des Entledigens fehlen. Auch dann, wenn die Sachherrschaft über den Stoff endgültig aufgegeben werden soll, kann nämlich eine andere Zwecksetzung als diejenige, die Sache schlicht "loszuwerden", im Vordergrund stehen. Das ist nach dem Vortrag des Klägers der Fall, der mit dem Versenken der Natursteine eine Verbesserung der Meeresökologie im betreffenden Gebiet erreichen will. In einem solchen Fall ist dann aber zu prüfen, ob unter Beachtung des Gesetzeszwecks von einer Beseitigung im Rechtssinne und folglich von einem grundsätzlich vom Einbringungsverbot erfassten Verhalten ausgegangen werden kann. Dieses Verständnis der Norm trägt im Sinne einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung der Bestimmung des Art. 1 Abs. 4.2.2 des Londoner Protokolls Rechnung; denn danach erfasst der Ausdruck "Einbringen" nicht das Absetzen von Stoffen zu einem anderen Zweck als der bloßen Beseitigung, sofern es nicht den Zielen dieses Protokolls widerspricht.

dd) Hiernach ist zu untersuchen, ob ausnahmsweise der Gesetzeszweck des Hohe-See-Einbringungsgesetzes dem Versenken der Steine nicht entgegensteht.

Nach § 1 HSEG ist Ziel des Gesetzes die Erhaltung der Meeresumwelt sowie deren Schutz vor Verschmutzung durch das Einbringen von Abfällen oder anderen Stoffen und Gegenständen. Maßstab für die Prüfung ist dabei allein der nach dem Wortlaut als zweite Alternative genannte Schutz vor Verschmutzung. In diesem Rahmen ist - im Einklang mit Art. 3 Abs. 1 des Londoner Protokolls - neben der Gefahrenabwehr im engeren Sinne ein vorbeugender Ansatz zu verfolgen. Das dem Protokoll zu Grunde liegende Vorsorgeprinzip (siehe Denkschrift zum Protokoll, BTDrucks 13/10430 S. 34; Pfaff, a.a.O., § 1 Rn. 5 ff.) kommt gerade auch im Schutzzweck der Erhaltung der Meeresumwelt zum Ausdruck. Ein eigenständiges, von der Frage der Verschmutzung losgelöstes Prüfungskriterium wird damit aber nicht normiert. Das erschließt sich nicht zuletzt aus der englischen und französischen Fassung von Art. 2 des Londoner Protokolls, die davon sprechen, dass die Meeresumwelt vor jeglicher Art von Verschmutzung geschützt und bewahrt werden soll.

Der Rechtsbegriff der Verschmutzung ist in § 3 Abs. 4 HSEG legaldefiniert. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Vorschrift nicht so zu verstehen, dass zunächst eine Verunreinigung durch Abfälle oder sonstige Stoffe oder Gegenstände gemessen wohl am Maßstab "ökologischer Kriterien" festzustellen sei, die dann ihrerseits die im Folgenden genannten nachteiligen Auswirkungen haben müsse. Das vermag bereits deswegen nicht zu überzeugen, weil unter den Auswirkungen gerade solche ökologischer Art - nämlich auf lebende Organismen, die Meeres-Ökosysteme und die Wasserqualität - genannt sind. Im Übrigen zeigt die Verwendung des Plurals im Nebensatz (beeinträchtigen, gefährden usw.), dass die negativen Auswirkungen auf Abfälle oder sonstige Stoffe oder Gegenstände bezogen sind. Die Verunreinigung meint demnach, wie auch ein Blick in die Definition der Verschmutzung in Art. 1 Abs. 10 des Londoner Protokolls belegt, allein die Tatsache der Zuführung von Abfällen usw. Dies muss negative Auswirkungen auf die benannten Rechts- und Umweltgüter haben oder haben können (vgl. Art. 1 Abs. 10 Londoner Protokoll).

Ausreichende tatsächliche Feststellungen zu den insoweit aufgeworfenen Fragen hat das Verwaltungsgericht nicht getroffen. Eine Gefahr auch für tiefgehende Schiffe hat es - von der Beklagten im Übrigen nicht bestritten - verneint.

Was die Beeinträchtigung der Meeres-Ökosysteme angeht, so besteht unter den Beteiligten angesichts der Stellungnahme der Bundesregierung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der FDP-Fraktion wohl Einigkeit darüber, dass diese nicht vorliegt. Die Bundesregierung führt nämlich aus, dass eine umfassende fachliche Prüfung ergeben habe, dass kein Umweltschaden im Sinne des § 2 Nr. 1 Buchst. a des Gesetzes über die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden - Umweltschadensgesetz (USchadG) - vom 10. Mai 2007 (BGBl I S. 666) verursacht worden sei. Es hätten keine nachteiligen Auswirkungen auf die Erreichung oder Beibehaltung des günstigen Erhaltungszustands von Lebensräumen oder Arten nach § 21a Abs. 1 Satz 1 BNatSchG festgestellt werden können (BTDrucks 16/13351 S. 2).

Die zentrale Frage einer Behinderung der Fischerei als einer rechtmäßigen Nutzung des Meeres hat das Verwaltungsgericht aber ausdrücklich offen gelassen. Die entsprechenden Tatsachenfeststellungen zu Art und Umfang des Gefährdungspotentials und die daran anschließende Bewertung des Sachverhalts sind vom Verwaltungsgericht nachzuholen.

3. Die Zurückverweisung wäre auch bei einer Auswechslung der Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids nicht entbehrlich. Der Senat könnte auch dann nicht abschließend in der Sache entscheiden. In Betracht käme insoweit allenfalls § 3 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Nr. 3 Buchst. a oder b SeeAufgG unter dem Blickwinkel der Gefährdung von Rechtsgütern der Fischer, nämlich Leib und Leben sowie Eigentum. Für eine abschließende Beurteilung würden jedoch auch insoweit die tatsächlichen Feststellungen fehlen.