Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 18. Juni 2012 - 7 B 62/11

bei uns veröffentlicht am18.06.2012

Gründe

I.

1

Die Klägerin betreibt ein 1992 immissionsschutzrechtlich genehmigtes Großtanklager. Mit Bescheid vom 19. Dezember 2008 genehmigte der Beklagte die Erweiterung des Tanklagers um eine Ethanol-Blending-Anlage, mit deren Hilfe dem im Tanklager bevorrateten Ottokraftstoff vor der Abfüllung Bioethanol zugesetzt werden kann. Dieser Bescheid enthält unter IV.4.4.2 folgende Nebenbestimmung:

"Die in der Abluft der Dämpferückgewinnungsanlage (VRU Bestand) enthaltenen Emissionen organischer Stoffe dürfen, auch bei Vorhandensein mehrerer organischer Stoffe derselben Klasse, folgende Grenzwerte für die Massenkonzentration nicht überschreiten: 50 mg/cbm jeweils angegeben als Gesamtkohlenstoff, 1 mg/cbm Benzol."

2

Die u.a. gegen diese Nebenbestimmung gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung der Klägerin das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Nebenbestimmung unter Ziffer 4.4.2 aufgehoben. Die Nebenbestimmung sei rechtswidrig auf der Grundlage der TA Luft erlassen worden, die hier keine Anwendung finde, weil die 20. BImSchV vorrangig sei. Diese konkretisiere als spezielle Regelung abschließend die Anforderungen, die nach den §§ 5, 6 BImSchG an Anlagen zur Lagerung oder Umfüllung von Ottokraftstoff in Tanklagern oder an Tankstellen zu stellen seien und schließe die Festsetzung strengerer Grenzwerte für Kohlenwasserstoffe und Benzol nach den Nr. 5.1 bis 5.4 der TA Luft aus. Aus § 10 der 20. BImSchV folge nichts anderes.

3

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beklagten.

II.

4

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Revision ist nicht wegen der allein geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

5

Die vom Beklagten als grundsätzlich klärungsbedürftig aufgeworfene Frage,

ob die 20. BImSchV die Anwendung der Nr. 5.1 bis 5.4 der TA Luft als Konkretisierung der Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG zulässt, insbesondere die Festsetzung eines Grenzwerts für die Massenkonzentration von 50 mg/cbm für Gesamtkohlenstoff nach Nr. 5.2.6 b) i.V.m. Nr. 5.2.5 TA Luft sowie eines Grenzwerts für die Massenkonzentration von 1 mg/cbm für Benzol nach Nr. 5.2.6 b) i.V.m. Nr. 5.2.7.1.1 TA Luft erlaubt, oder

ob die 20. BImSchV die an die Anlagen zur Lagerung oder Umfüllung von Ottokraftstoff in Tanklagern oder an Tankstellen gemäß den §§ 5, 6 BImSchG zu stellenden Anforderungen abschließend konkretisiert und die Festsetzung strengerer Grenzwerte für Kohlenwasserstoffe und Benzol nach den Nr. 5.1 bis 5.4 der TA Luft ausschließt,

rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Sie lässt sich, ohne dass es dazu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte, ohne Weiteres im Sinne des vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen Rechtsstandpunktes beantworten.

6

Die Verordnung zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen beim Umfüllen und Lagern von Ottokraftstoffen - 20. BImSchV - vom 27. Mai 1998 (BGBl I S. 1174, zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Mai 2009, BGBl I S. 1043) dient der Umsetzung der Richtlinie 94/63/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 (ABl EG Nr. L 365 S. 24) zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen (VOC-Emissionen) bei der Lagerung von Ottokraftstoff und seiner Verteilung von den Auslieferungslagern bis zu den Tankstellen (BRDrucks 287/98 S. 21).

7

Die Richtlinie 94/63/EG verfolgt das Ziel, vom Ottokraftstoff stammende VOC-Emissionen wesentlich zu verringern; einige dieser VOC-Emissionen werden als giftig, krebserregend oder angeborene Missbildungen hervorrufend eingestuft (vgl. Erwägungsgrund Nr. 2). Die 20. BImSchV sieht - ebenso wie die Richtlinie 94/63/EG und anders als etwa die vom Senat in seinem Urteil vom 26. April 2007 (BVerwG 7 C 15.06 - Buchholz 406.25 § 48a BImSchG Nr. 2) behandelte 17. BImSchV und die TA Luft - keine Emissionsgrenzwerte für einzelne Stoffe vor. Sie enthält vielmehr eine allgemein auf "Emissionen an Dämpfen im Abgas" bezogene Grenzwertregelung in § 4 Abs. 3. Dabei werden unter "Dämpfen" gemäß der mit der Definition in Art. 2 Buchst. b) der Richtlinie 94/63/EG übereinstimmenden Regelung in § 2 Nr. 5 der 20. BImSchV "gasförmige Verbindungen, die aus Ottokraftstoff verdunsten" verstanden.

8

Nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a) der 20. BImSchV dürfen bei - wie hier - genehmigungsbedürftigen Anlagen die Emissionen an Dämpfen im Abgas eine Massenkonzentration von 0,15 g/m3 nicht überschreiten, soweit der Massenstrom der Dämpfe insgesamt 3 Kilogramm je Stunde oder mehr beträgt. Diese Regelung knüpft an die seinerzeit vorhandene Regelung in Nr. 3.1.7 der TA Luft an. Der Grenzwert von 0,15 g/cbm kann von einstufigen, überwiegend jedoch zweistufigen Abgaseinrichtungen eingehalten werden (BRDrucks 287/98 S. 26).

9

Die Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 2 der 20. BImSchV schließt für die vom Anwendungsbereich der 20. BImSchV erfassten flüchtigen organischen Verbindungen (VOC), zu denen in erster Linie die Kohlenwasserstoffe, mithin auch Benzol, gehören, einen Rückgriff auf die Grenzwerte der TA Luft grundsätzlich aus. Dies folgt aus dem Rechtsnormcharakter der Verordnung und wird auch in Nr. 1 Abs. 4 TA Luft klargestellt. Danach gelten die Anforderungen der Nr. 5.1 bis 5.4 TA Luft nicht für genehmigungsbedürftige Anlagen, soweit in Rechtsverordnungen der Bundesregierung Anforderungen zur Vorsorge und zur Ermittlung von Emissionen an luftverunreinigenden Stoffen getroffen werden. Ausweislich der Begründung hierzu gehen hinsichtlich der Anforderungen zur Vorsorge Regelungen in vorhandenen und künftigen Rechtsverordnungen (z.B. 13., 17., 20., 30. und 31. BImSchV) vor, jedoch nur für solche Stoffe und für solche Tätigkeiten, für die in den Rechtsverordnungen Regelungen getroffen werden. So enthalte z.B. die 31. BImSchV lediglich Anforderungen zur Begrenzung von organischen Kohlenwasserstoffen, diese allerdings abschließend; ergänzend gälten somit hinsichtlich der Anforderungen zur Begrenzung anderer Emissionen, z.B. von Staub oder Stickstoffoxiden, die Anforderungen der TA Luft (BRDrucks 1058/01 S. 238; vgl. auch Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. IV, Stand Dezember 2011, Vorb. TA Luft Rn. 21).

10

Abweichendes folgt auch nicht aus § 10 der 20. BImSchV. Danach bleibt die Befugnis der zuständigen Behörde, auf Grund des Bundes-Immissionsschutzgesetzes andere oder weitergehende Anordnungen zu treffen, unberührt, soweit die Vorschriften der Richtlinie 94/63/EG und die Vorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter nicht entgegenstehen. Diese Vorschrift enthält - wie der Senat in seinem Urteil vom 26. April 2007 (a.a.O. Rn. 16) zu der weitgehend gleichlautenden Regelung in § 20 der 17. BImSchV bereits entschieden hat - keine eigenständige Handlungsermächtigung, sondern stellt lediglich klar, dass die auf Rechtsgrundlagen außerhalb der 20. BImSchV beruhenden Befugnisse der Behörden durch diese Verordnung nicht verdrängt werden.

11

Ob auf § 10 der 20. BImSchV zurückgegriffen werden kann, wenn der in der Rechtsverordnung zugrunde gelegte Stand der Technik offensichtlich fortgeschritten ist (so Hansmann, a.a.O. Rn. 21), kann dahinstehen, weil hiervon nach den nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 12) nicht auszugehen ist. Gegenteiliges folgt nicht schon daraus, dass die TA Luft erst mehr als vier Jahre nach der 20. BImSchV neu gefasst worden ist. Soweit sich die TA Luft in Nr. 1 Abs. 4 zum Anwendungsvorrang von Rechtsverordnungen der Bundesregierung über Anforderungen zur Vorsorge und zur Ermittlung von Emissionen an luftverunreinigenden Stoffen verhält, bezieht sich dies ausweislich der Begründung (BRDrucks 1058/01 S. 238) auch auf schon vorhandene Verordnungen. Die 20. BImSchV ist überdies sowohl im zeitlichen Zusammenhang mit der Neufassung der TA Luft als auch danach geändert worden, ohne dass hiervon die Grenzwerte in § 4 Abs. 3 Nr. 2 der 20. BImSchV betroffen waren.

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Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 18. Juni 2012 - 7 B 62/11 zitiert 8 §§.

VwGO | § 132


(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die...

BImSchG | § 5 Pflichten der Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen


(1) Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt 1. schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche...

BImSchG | § 6 Genehmigungsvoraussetzungen


(1) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn 1. sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und 2. andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des...

Referenzen

(1) Zur Erfüllung von bindenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union kann die Bundesregierung zu dem in § 1 genannten Zweck mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über die Festsetzung von Immissions- und Emissionswerten einschließlich der Verfahren zur Ermittlung sowie Maßnahmen zur Einhaltung dieser Werte und zur Überwachung und Messung erlassen. In den Rechtsverordnungen kann auch geregelt werden, wie die Bevölkerung zu unterrichten ist.

(1a) Über die Erfüllung von bindenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union hinaus kann die Bundesregierung zu dem in § 1 genannten Zweck mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über die Festlegung von Immissionswerten für weitere Schadstoffe einschließlich der Verfahren zur Ermittlung sowie Maßnahmen zur Einhaltung dieser Werte und zur Überwachung und Messung erlassen. In den Rechtsverordnungen kann auch geregelt werden, wie die Bevölkerung zu unterrichten ist.

(2) Die in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen; soweit planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen sind, haben die zuständigen Planungsträger zu befinden, ob und inwieweit Planungen in Betracht zu ziehen sind.

(3) Zur Erfüllung von bindenden Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union kann die Bundesregierung zu dem in § 1 genannten Zweck mit Zustimmung des Bundesrates in Rechtsverordnungen von Behörden zu erfüllende Pflichten begründen und ihnen Befugnisse zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einräumen, soweit diese für die Beurteilung und Kontrolle der in den Beschlüssen gestellten Anforderungen erforderlich sind.

(1) Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt

1.
schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können;
2.
Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen;
3.
Abfälle vermieden, nicht zu vermeidende Abfälle verwertet und nicht zu verwertende Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden; Abfälle sind nicht zu vermeiden, soweit die Vermeidung technisch nicht möglich oder nicht zumutbar ist; die Vermeidung ist unzulässig, soweit sie zu nachteiligeren Umweltauswirkungen führt als die Verwertung; die Verwertung und Beseitigung von Abfällen erfolgt nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und den sonstigen für die Abfälle geltenden Vorschriften;
4.
Energie sparsam und effizient verwendet wird.

(2) Soweit genehmigungsbedürftige Anlagen dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen, sind Anforderungen zur Begrenzung von Emissionen von Treibhausgasen nur zulässig, um zur Erfüllung der Pflichten nach Absatz 1 Nummer 1 sicherzustellen, dass im Einwirkungsbereich der Anlage keine schädlichen Umwelteinwirkungen entstehen; dies gilt nur für Treibhausgase, die für die betreffende Tätigkeit nach Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes umfasst sind. Bei diesen Anlagen dürfen zur Erfüllung der Pflicht zur effizienten Verwendung von Energie in Bezug auf die Emissionen von Kohlendioxid, die auf Verbrennungs- oder anderen Prozessen der Anlage beruhen, keine Anforderungen gestellt werden, die über die Pflichten hinausgehen, welche das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz begründet.

(3) Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass auch nach einer Betriebseinstellung

1.
von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können,
2.
vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden und
3.
die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Anlagengrundstücks gewährleistet ist.

(4) Wurden nach dem 7. Januar 2013 auf Grund des Betriebs einer Anlage nach der Industrieemissions-Richtlinie erhebliche Bodenverschmutzungen oder erhebliche Grundwasserverschmutzungen durch relevante gefährliche Stoffe im Vergleich zu dem im Bericht über den Ausgangszustand angegebenen Zustand verursacht, so ist der Betreiber nach Einstellung des Betriebs der Anlage verpflichtet, soweit dies verhältnismäßig ist, Maßnahmen zur Beseitigung dieser Verschmutzung zu ergreifen, um das Anlagengrundstück in jenen Ausgangszustand zurückzuführen. Die zuständige Behörde hat der Öffentlichkeit relevante Informationen zu diesen vom Betreiber getroffenen Maßnahmen zugänglich zu machen, und zwar auch über das Internet. Soweit Informationen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse enthalten, gilt § 10 Absatz 2 entsprechend.

(1) Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt

1.
schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können;
2.
Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen;
3.
Abfälle vermieden, nicht zu vermeidende Abfälle verwertet und nicht zu verwertende Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden; Abfälle sind nicht zu vermeiden, soweit die Vermeidung technisch nicht möglich oder nicht zumutbar ist; die Vermeidung ist unzulässig, soweit sie zu nachteiligeren Umweltauswirkungen führt als die Verwertung; die Verwertung und Beseitigung von Abfällen erfolgt nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und den sonstigen für die Abfälle geltenden Vorschriften;
4.
Energie sparsam und effizient verwendet wird.

(2) Soweit genehmigungsbedürftige Anlagen dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen, sind Anforderungen zur Begrenzung von Emissionen von Treibhausgasen nur zulässig, um zur Erfüllung der Pflichten nach Absatz 1 Nummer 1 sicherzustellen, dass im Einwirkungsbereich der Anlage keine schädlichen Umwelteinwirkungen entstehen; dies gilt nur für Treibhausgase, die für die betreffende Tätigkeit nach Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes umfasst sind. Bei diesen Anlagen dürfen zur Erfüllung der Pflicht zur effizienten Verwendung von Energie in Bezug auf die Emissionen von Kohlendioxid, die auf Verbrennungs- oder anderen Prozessen der Anlage beruhen, keine Anforderungen gestellt werden, die über die Pflichten hinausgehen, welche das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz begründet.

(3) Genehmigungsbedürftige Anlagen sind so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass auch nach einer Betriebseinstellung

1.
von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können,
2.
vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden und
3.
die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Anlagengrundstücks gewährleistet ist.

(4) Wurden nach dem 7. Januar 2013 auf Grund des Betriebs einer Anlage nach der Industrieemissions-Richtlinie erhebliche Bodenverschmutzungen oder erhebliche Grundwasserverschmutzungen durch relevante gefährliche Stoffe im Vergleich zu dem im Bericht über den Ausgangszustand angegebenen Zustand verursacht, so ist der Betreiber nach Einstellung des Betriebs der Anlage verpflichtet, soweit dies verhältnismäßig ist, Maßnahmen zur Beseitigung dieser Verschmutzung zu ergreifen, um das Anlagengrundstück in jenen Ausgangszustand zurückzuführen. Die zuständige Behörde hat der Öffentlichkeit relevante Informationen zu diesen vom Betreiber getroffenen Maßnahmen zugänglich zu machen, und zwar auch über das Internet. Soweit Informationen Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse enthalten, gilt § 10 Absatz 2 entsprechend.

(1) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn

1.
sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und
2.
andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen.

(2) Bei Anlagen, die unterschiedlichen Betriebsweisen dienen oder in denen unterschiedliche Stoffe eingesetzt werden (Mehrzweck- oder Vielstoffanlagen), ist die Genehmigung auf Antrag auf die unterschiedlichen Betriebsweisen und Stoffe zu erstrecken, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 für alle erfassten Betriebsweisen und Stoffe erfüllt sind.

(3) Eine beantragte Änderungsgenehmigung darf auch dann nicht versagt werden, wenn zwar nach ihrer Durchführung nicht alle Immissionswerte einer Verwaltungsvorschrift nach § 48 oder einer Rechtsverordnung nach § 48a eingehalten werden, wenn aber

1.
der Immissionsbeitrag der Anlage unter Beachtung des § 17 Absatz 3a Satz 3 durch das Vorhaben deutlich und über das durch nachträgliche Anordnungen nach § 17 Absatz 1 durchsetzbare Maß reduziert wird,
2.
weitere Maßnahmen zur Luftreinhaltung, insbesondere Maßnahmen, die über den Stand der Technik bei neu zu errichtenden Anlagen hinausgehen, durchgeführt werden,
3.
der Antragsteller darüber hinaus einen Immissionsmanagementplan zur Verringerung seines Verursacheranteils vorlegt, um eine spätere Einhaltung der Anforderungen nach § 5 Absatz 1 Nummer 1 zu erreichen, und
4.
die konkreten Umstände einen Widerruf der Genehmigung nicht erfordern.

20. BImSchV

Mit dieser Verordnung wird die Richtlinie 94/63/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen (VOC-Emissionen) bei der Lagerung von Ottokraftstoff und seiner Verteilung von den Auslieferungslagern bis zu den Tankstellen (ABl. EG Nr. L 365 S. 24) in deutsches Recht umgesetzt.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.