Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 23. Feb. 2018 - 2 N 15.1658

I. Der sachliche Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen Kiesgewinnung“ der Gemeinde G … vom 6. August 2014 ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags führt die Antragstellerin aus, dass sie antragsbefugt sei, weil sie Eigentümerin der Grundstücke Fl-Nr. 155, 156, 157, 158 und 159 der Gemarkung G … und der vollständig in der Konzentrationszone 1 liegenden Grundstücke FlNr. 148/2, 148/3, 148/5 und 149 der Gemarkung G … sowie der teilweise von der Konzentrationszone 1 erfassten Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … sei. Die Kiesvorkommen auf den Grundstücken FlNr. 148/2, 148/5 und 149 (Gesamtfläche: 127.452 m²) seien von der Antragstellerin bereits vollständig abgebaut und die Grundstücke teilweise bereits wieder verfüllt (FlNr. 149) worden. Lediglich an der westlichen Ecke der FlNr. 148/3, der FlNr. 151/41 und der FlNr. 148/6 verfüge die Antragstellerin noch über eigene genehmigte Abbauflächen mit Kiesvorkommen in einer Größenordnung von etwa 20.000 m², wobei sich diese bereits teilweise im Abbau befänden. Die im Jahr 2013 von der Antragstellerin beantragte Erweiterung des Kiesabbaus habe sich auf die Grundstücke FlNr. 148/6 und den Rest des Grundstücks FlNr. 151/41 bezogen. Eine entsprechende Abbaugenehmigung seitens des Landratsamts habe die Antragstellerin noch nicht erhalten. Zudem lägen in der Konzentrationszone 1 nicht die vollständigen Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41, sondern jeweils nur Teilbereiche. Das Grundstück FlNr. 148/6 mit 12.092 m² liege zwar fast vollständig innerhalb der Konzentrationszone, vom Rest des Grundstücks FlNr. 151/41 liege aber nur etwa ein Drittel innerhalb der Konzentrationszone (Gesamtfläche etwa 22.000 m²). Damit verfüge die Antragstellerin auf dem Grundstück FlNr. 151/41 über potenzielle Abbauflächen von rd. 17.000 m², die außerhalb der Konzentrationszone lägen und an deren Ausbeutung sie durch den Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin gehindert werde.

Der Flächennutzungsplan verstoße gegen das Gebot der Ermittlung und zutreffenden Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange aus § 2 Abs. 3 BauGB. Unter anderem sei die Sicherung von Rohstoffvorkommen nach § 1 Abs. 6 Nr. 8 f) BauGB bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen. Hierzu gehöre auch die tatsächliche Eignung der Konzentrationsfläche für die vorgesehene privilegierte Nutzung. Die Begründung des Flächennutzungsplans könne nicht belegen, dass die Antragsgegnerin die privaten Belange der kiesabbauenden Unternehmen ausreichend ermittelt, gewürdigt und abgewogen habe. So werde lediglich bei der Bestandsdarstellung ausgeführt, dass eine Voranfrage bezüglich der Grundstücke FlNr. 140, 145, 146, 149, 192, 240 und 241 erfolgt sei. Die Voranfrage der Antragstellerin werde gar nicht in Bezug genommen. Ferner habe die Antragsgegnerin keine weiteren Schlüsse daraus gezogen, dass die von ihr als Konzentrationszone ausgewiesenen Flächen bereits großteils abgebaut seien und sich teilweise schon wieder in der Rekultivierung befänden, d.h. neue Flächen für die Aufrechterhaltung der angesiedelten Abbaubetriebe erforderlich seien. Der Planungshorizont des Flächennutzungsplans betrage nach eigener Aussage 10 bis 15 Jahre. Für diesen Zeitraum werde ein neues Abbaugebiet von lediglich 12 ha ausgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof sei bereits in einer anderen Entscheidung davon ausgegangen, dass die Ausweisung von 36,8 ha Abbauflächen den Kiesabbau auf den ausgewiesenen Konzentrationsflächen über den Prognosezeitraum des streitgegenständlichen Flächennutzungsplans von 15 Jahren ermöglichen werde (U.v. 28.10.2010 – 15 N 09.1351). Ob vorliegend im Licht des Planungshorizonts überhaupt ausreichende und geeignete Konzentrationsflächen ausgewiesen worden seien, erscheine fragwürdig. Für die Konzentrationsfläche 2 bestehe das Risiko von Sicherheitsbeeinträchtigungen durch Staubaufwirbelungen für die direkt anliegende Autobahn, was möglicherweise einer Nutzung als Abbaufläche entgegenstehe. Hinsichtlich der Abbauwürdigkeit des Kieses im Gemeindegebiet habe die Antragsgegnerin keine genaueren Ermittlungen angestellt, sondern lediglich für die von ihr präferierten Abbaugebiete Angaben vom Bayerischen Landesamt für Umwelt eingeholt und im Übrigen lapidar festgestellt, es werde nicht angenommen, „dass innerhalb des Gemeindegebiets bedeutsame Unterschiede in Umfang und Qualität der Kiesvorkommen vorherrschten“ (Begründung FNP, S. 23 Mitte). Hinsichtlich der zu erwartenden Belastungen durch den Kiesabbau habe die Antragsgegnerin weithin das Gutachten der Firma A … verwendet, das mehrfache Hinweise enthalte, dass mangels genauerer Sachverhaltsangaben keine verlässliche Aussage getroffen werden könne. Ferner handle es sich um eine Stellungnahme zu den ursprünglich beabsichtigten Konzentrationsflächen. Die Antragsgegnerin habe es unterlassen, eine weitere Stellungnahme bezüglich der neuen Konzentrationsflächen südöstlich der Autobahn einzuholen. Zudem habe die Antragsgegnerin nicht berücksichtigt, dass dort der Abstand zwischen ausgewiesenem Gebiet und nächstem Hofanwesen deutlich geringer ausfalle, als bei der anderen Konzentrationsfläche.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin habe den Flächennutzungsplan in der Sitzung vom 25. Februar 2014 mit umfangreichen, als redaktionell bezeichneten Änderungen beschlossen. Gleichzeitig sei der sachliche Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ in der (noch zu erstellenden) Fassung vom 25. Februar 2014 samt Begründung mit Umweltbericht in derselben Fassung mit den vorgenannten Änderungen und Ergänzungen festgestellt worden. Unter anderem sollten „die Planunterlagen nochmals im Gesamten geprüft und gegebenenfalls redaktionell überarbeitet“ werden. Die als lediglich „redaktionell“ bezeichneten Beifügungen/Klarstellungen hätten einen Umfang von vier Seiten und beträfe die zentrale Abwägungsentscheidung der Gemeinde. Vorliegend seien umfangreichen Ergänzungen vorgenommen worden, die zwar nicht die Grundzüge der Planung berührten, sondern diese nur weiter zu rechtfertigen suchten. Gleichwohl handle es sich um Ergänzungen nicht rein redaktioneller Natur, die eine erneute Auslegung erforderlich gemacht hätte.

Die Beschlussfassung in der vorliegenden Form verstoße auch gegen das Begründungserfordernis. Die Begründung müsse zwar nicht die gemeindlichen Motive vollständig darlegen, sie habe aber Aussagen zu den zentralen Regelungen bzw. den wesentlichen Aussagen zu enthalten. Die Begründung des zur Beschlussfassung vorliegenden Flächennutzungsplans sei hinsichtlich der Abwägungsentscheidung so unvollständig gewesen, dass diesbezüglich nach Beschlussfassung noch 2,5 Seiten eingefügt worden seien.

Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung habe der Beschlussgegenstand noch nicht abschließend festgestanden, so dass ein Verstoß gegen die Erfordernisse der Bestimmtheit oder Normenklarheit bauplanerischer Festsetzungen vorgelegen habe. Nach der Beschlussfassung durch den Gemeinderat sei eine umfangreiche Modifikation durch die Verwaltung erfolgt, die nicht mehr durch die Beschlussfassung des Gemeinderats gedeckt sei und auch nicht in Form einer Vorratsbeschlussfassung ermöglicht werden könne. Dies lasse sich daraus ableiten, dass bereits eine Delegation der Beschlussfassung auf Ausschüsse oder ähnliches unzulässig sei.

Der Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin verstoße gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit, da eine unzulässige reine Verhinderungsplanung vorliege. Es fehle ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept. Vorliegend habe die Antragsgegnerin zwar formell die geforderten Aussonderungsschritte vollzogen, habe materiell aber mit der fälschlichen Zuordnung der bereits abgebauten Flächen zu den Potentialflächen statt zu den harten Tabuzonen und der konkreten Gewichtung der Belange untereinander bezüglich der als Konzentrationszonen auszuweisenden Potentialflächen ein hinsichtlich der stufenweisen Aussonderung und der Rechtfertigungsgründe für die Ausschlusswirkung unschlüssiges Konzept geschaffen. Die Antragsgegnerin habe bereits abgebaute Flächen, welche für den Kiesabbau mangels abbaubarer Kiesvorkommen als schlechthin ungeeignet zu bezeichnen seien, auch nach ihren eigenen Vorgaben als harte Tabuzonen ausscheiden wollen (Begründung des FNP, S. 15 oben), habe diese Flächen dann aber dennoch in die Ermittlung der Potentialflächen einbezogen. Die Planung der Antragsgegnerin lasse nicht erkennen, dass sich die privilegierte Nutzung gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen solle. Vielmehr seien lediglich die Potenzialflächen als Konzentrationszonen ausgewiesen worden, auf denen die Antragsgegnerin keine konkurrierenden Belange finden konnte - oder bezogen auf Konzentrationszone 2 - finden wollte.

Zwar nehme der Flächennutzungsplan vorliegend in seiner Begründung für sich in Anspruch, der Kiesgewinnung substantiell Raum zu geben (S. 33), allein aufgrund der geringfügigen Neu-Abbauflächen werde ersichtlich, dass dies nicht zutreffe. Die Formulierung „Anteil von 1,15% des Gemeindegebiets, der durch den Kiesabbau beeinträchtigt sei bzw. in Anspruch genommen werden kann“ (S. 33), zeige klar die aktuelle planerische Einstellung der Antragsgegnerin zum Kiesabbau. In der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 19. März 2013 sei als Ziel der Gemeinde aufgeführt worden, die „Kiesabbauflächen auf das notwendige Mindestmaß zu begrenzen“. Dabei sei auch zu berücksichtigen, „in welchem Umfang im Gemeindegebiet in der Vergangenheit bereits Kiesabbauflächen zur Verfügung gestellt wurden“ (Niederschrift v. 25.2.2014, S. 21). Die Bereitstellung von Abbauflächen in der Vergangenheit könne jedoch nicht zulässigerweise als Argument in der Planung berücksichtigt werden. Es offenbare sich die Absicht einer reinen Verhinderungsplanung.

Die Antragsgegnerin führe weiter aus, es würden „Flächen in einem Gesamtumfang von rd. 30,4 ha als Konzentrationen dargestellt“ (rd. 22,3 ha westlich der E …straße und rd. 8,1 ha südöstlich der Autobahn). Die „reaktionelle Ergänzung“ des Flächennutzungsplans führe weiter aus, dass bei Abzug der in Abbau befindlichen und genehmigten, aber bisher nicht in Anspruch genommenen Flächen (zusammen rd. 18,9 ha) von den dargestellten Konzentrationsflächen immer noch abbaubare Flächen von rd. 11,5 ha (Konzentrationszone 1 : 3,4 ha; Konzentrationszone 2: 8,1 ha) verbleiben, und weise darauf hin, dass keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich seien, dass die Konzentrationsflächen, insbesondere Zone 2, nicht für den Kiesabbau zur Verfügung stünden. Es sei auch zu berücksichtigen, dass die genehmigte Fläche in der Konzentrationszone 1 noch nicht in vollem Umfang ausgeschöpft worden sei. Daher könne auch in der Konzentrationszone 1 in den nächsten Jahren noch nachhaltig Kiesabbau betrieben werden. Die Antragsgegnerin habe jedoch festgestellt, dass die von ihr als Konzentrationszone ausgewiesenen Flächen bereits großenteils abgebaut seien und sich teilweise schon wieder in der Rekultivierung befänden. Der für die Kiesabbauflächen angegebene Prozentsatz von 1,15% des Gemeindegebiets diene der Verschleierung einer Verhinderungsplanung, da sich bei Ansatz lediglich der neu ausgewiesenen Flächen ein Prozentsatz von unter 0,44% ergebe.

Der Flächennutzungsplan verstoße auch gegen das Abwägungsgebot. Die Antragsgegnerin habe bei ihrer Abwägungsentscheidung nicht alle abwägungserheblichen Belange berücksichtigt und eine teilweise nicht nachvollziehbare Entscheidung getroffen, die nicht auf ausgewogener Abwägung der betroffenen Belange beruhe. Vorliegend solle durch eine gestufte Auswahlentscheidung verwertbarer Flächen der Eindruck eines Auswahlkonzepts im Sinn eines nachvollziehbaren, begründeten Verfahrens suggeriert werden. Es liege jedoch ein willkürliches und teilweise widersprüchliches Vorgehen bei der Auswahl von Flächen durch die Antragsgegnerin vor.

Die Antragsgegnerin habe die Wertung des Regionalplans nicht berücksichtigt. Zwar hätten Vorbehaltsgebiete nur den Charakter von Grundsätzen der Raumordnung, sie müssten aber mit besonderem Gewicht in der Abwägung berücksichtigt werden. Bei der Flächenauswahl im Schritt Ausscheiden von Ausschlussflächen (S. 13 unten) führe die Antragsgegnerin aus, dass sie bei festgeschriebenen konkurrierenden Flächennutzungen Flächen als sog. harte Tabuflächen (7.1.) ausgeschieden habe. Hierbei sei nicht zu erkennen, ob die Antragsgegnerin berücksichtigt habe, dass dem Kiesabbau gegebenenfalls entsprechend dem Regionalplan Vorrang vor anderen Nutzungen einzuräumen sei. In den weiteren einzelnen Schritten der Auswahlentscheidung werde nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin dem Kiesabbau die besondere Gewichtung entsprechend der Wertung des Regionalplans habe zukommen lassen. Es entstehe im Gegenteil mehrfach der Eindruck, dass die Antragsgegnerin den Kiesabbau als gegenüber ihren planerischen Interessen grundsätzlich zurücktretenden Belang eingestuft habe.

Nach dem von der Antragsgegnerin eingeschlagenen Auswahl-Vorgehen sollten u.a. Flächen mit bereits abgebautem Kiesvorkommen Ausschlussflächen darstellen (S. 15 oben). Dennoch habe die Antragsgegnerin diese bei der Ermittlung geeigneter Flächen einbezogen und als Potentialflächen aufgenommen. Wäre es der Antragsgegnerin nur darum gegangen, die bereits abgebauten bzw. genehmigten Flächen aus Bestandsschutzgründen in die Konzentrationszonen aufzunehmen, hätte die Ermittlung der Potentialflächen ohne Einbeziehung dieser Flächen erfolgen müssen. Sie hätte diese erst als letzten Schritt den von ihr nach Abwägung gewonnenen Konzentrationsflächen (zeichnerisch) hinzufügen dürfen. Ferner habe die Antragsgegnerin bei den positiven Eignungskriterien die ausreichende Entfernung zu Siedlungsgebieten angeführt (S. 21 unten). Hierbei handle es sich aber um eine doppelte Verwendung desselben Kriteriums, das bereits bei der Ausscheidung von Ausschlussflächen (S. 16 oben) berücksichtigt worden sei. Hierbei seien aber anscheinend die Belange der anliegenden Siedlungsgebiete von Konzentrationszone 1 und 2 unterschiedlich gewichtet worden, da für Konzentrationszone 2 der Kiesabbau deutlich näher an Siedlungsgebieten liege als bei den anderen Potentialflächen. Weiterhin sei es widersprüchlich, dass mögliche Beeinträchtigungen des Seniorenzentrums und des Reiterhofs pauschal und ohne nähere Erläuterung in die Auswahlentscheidung einbezogen worden seien, obwohl diese weiter von den Konzentrationszonen entfernt lägen als die Siedlungsbebauung von der Konzentrationszone 2 entfernt sei.

Es liege auch ein nicht sachgerechter Vorbehalt für die landwirtschaftliche Nutzung vor. Die Antragsgegnerin gehe nicht darauf ein‚ ob auf den rekultivierten Flächen die planerische Zielsetzung einer Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Frischprodukten aus der Region verwirklicht werden könnte. Es scheine daher fragwürdig, ob diese Erwägung abwägungsfehlerfrei als entgegenstehender Belang herangezogen werden dürfe‚ ohne zumindest auf die Verwendbarkeit der rekultivierten Flächen einzugehen.

Weiterhin werde die Abbauwürdigkeit‚ mögliche Nachnutzung und die verkehrliche Erschließung berücksichtigt‚ nicht jedoch das Interesse der ansässigen Kiesabbauunternehmen‚ direkt im Anschluss an bestehende Abbauflächen weitere Abbaumöglichkeiten zu erhalten. In diesem Zusammenhang wäre zu berücksichtigen gewesen‚ dass ansässige Kiesbauunternehmen in stärkerem Maß ortsgebunden seien‚ als dies bei einem Abgrabungsunternehmen der Fall wäre‚ das an einen bestimmten Standort erstmals Kies und Sand abbauen wolle.

Die Antragsgegnerin führe zu den umfangreich verbliebenen „weißen Flächen“ in ihrer Arbeitskarte Kiesabbau aus‚ dass die verbleibenden weißen Flächen der Arbeitskarte demnach Bereiche abbildeten‚ die nicht von Ausschlusskriterien belegt seien‚ bei denen aber auch die tatsächliche Eignung als gering angenommen werden müsse‚ hauptsächlich aufgrund der schlechteren verkehrlichen Erschließbarkeit. Da es sich nicht um Konzentrationsflächen handle und keine anderweitige Regelung in der Begründung des Flächennutzungsplans ersichtlich sei‚ würden die weißen Flächen von der Ausschlusswirkung erfasst. Vorliegend sei nicht erkennbar‚ dass es sich um eine reine Interimslösung handeln solle gemessen an der Aussage der Gesamtplanungsperiode ohne Aussagen zu Aussparungen und zeitnah ein Planänderungsverfahren eingeleitet werden solle. Deshalb sei zumindest eine Erstreckung der Ausschlusswirkung auf die weißen Flächen ermessensfehlerhaft‚ sollte es nicht ohnehin bereits an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept mangeln.

Die konkrete Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin und die diesbezüglichen Erläuterungen des Abwägungsvorgangs‚ welche der nach den Auswahlschritten 7.3 und 7.4 des Plankonzepts verbleibenden sieben Bereiche als Konzentrationsflächen ausgewiesen werden‚ sei in der Fassung der öffentlichen Auslegung und Beschlussfassung des Gemeinderats noch rein aus der tatsächlichen Perspektive der Rechtfertigung der von der Antragsgegnerin beabsichtigten beiden Zonen erfolgt. Die „redaktionelle Beifügung“ mit 2‚5 Seiten Umfang suggeriere nachträglich eine sachliche Auseinandersetzung mit sämtlichen Bereichen‚ an deren Ende eine Entscheidung für die festgesetzten Zonen gestanden habe. So sei auch die Reihenfolge der Flächen in der schematischen Tabelle verändert worden‚ welche ursprünglich unter den festzusetzenden und auszuschließenden Bereichen des Vorbehaltsgebiets fünf weitere „Alternativen“ aufgereiht habe und nunmehr durch Auflistung nach Nord-Süd-Lage eine ergebnisoffene Auswahl suggeriere.

Ungeachtet dieser Fingierung einer Abwägungsentscheidung seien auch die abwägungserheblichen Belange unzutreffend miteinander abgewogen worden. So würden für die Flächen östlich von K … die mangelnde Verkehrsanbindung und die Beeinträchtigung von Landschaftsbild und Erholungsfunktion als planerische Ablehnungsgründe aufgeführt (S. 27). Bei derart vielen und gewichtigen Ablehnungsgründen wäre die Fläche aber schon nach Stufe 3 nicht geeignet gewesen. Es dränge sich der Eindruck auf‚ die Fläche werde nur pro forma als Alternativfläche mit aufgeführt‚ um eine Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin zu suggerieren und diese Fläche dabei in die Abwägungsbelange mit einzubeziehen. Gleiches gelte für die Flächen nordwestlich H …‚ nordöstlich H … und südlich von H …‚ welche auch so in der Bewertung zusammengefasst worden seien (S. 29). Dementsprechend wären diese Flächen sämtlich auch nicht im Regionalplan als Vorbehaltsflächen und somit besonders geeignet für den Kiesabbau ausgewiesen.

Weiterhin werde für die Flächen westlich der Autobahn A 99 im Rahmen der planerischen Bewertung der Stufe 4 mit der beabsichtigten gewerblichen Siedlungsentwicklung wieder ein Kriterium der Stufe 3 herangezogen und somit doppelt gewertet (S. 27) bzw. es handle sich um eine Fläche‚ die schon nach Stufe 3 nicht geeignet gewesen wäre und nur pro forma als Alternativfläche mit aufgeführt worden sei.

Für die Fläche südwestlich von G … falle der Abstand zwischen ausgewiesenem Gebiet und nächstem Hofanwesen deutlich geringer aus als bei den anderen Konzentrationsflächen. Dies habe die Antragsgegnerin trotz entsprechender Stellungnahmen im Rahmen der Abwägung nicht berücksichtigt bzw. näher thematisiert (S. 28). Ferner sei nicht erkennbar‚ ob und inwieweit die Antragsgegnerin sich damit auseinandergesetzt habe‚ ob für die direkt anliegende Autobahn Sicherheitsbeeinträchtigungen durch Staubaufwirbelungen zu befürchten seien. Das herangezogene Gutachten der Firma A … habe insoweit nur festgestellt‚ dass für 200 m entfernte Wohnanwesen Staubniederschlag und Feinstaubkonzentration deutlich unter den in der TA Luft festgesetzten Immissionswerten liegen würden.

Für die Flächen westlich der E …straße wird ausgeführt‚ dass der Bereich unmittelbar an der E …straße hinsichtlich der Beeinträchtigung des Landschaftsbilds als sensibler einzustufen sei‚ da diese von Straßen und Wegen aus vorrangig wahrgenommen werde (S. 28). Demgegenüber reiche der nach Stufe 3 als geeignete Fläche gekennzeichnete Bereich bis direkt an die E …straße heran.

Die nachträglich eingefügte Bewertung zu den Flächen östlich der E …straße verweise pauschal auf nach Osten hin zunehmenden Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds und der Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung (S. 28)‚ welche bereits für die vier Flächen um K … und H … angeführt worden sei. Ob bzw. warum nicht für das Fuß-‚ Rad- und Wanderwegnetz bereits auf diesen Flächen ausreichende Verbindungen bestehen‚ werde nicht thematisiert. Zusätzlich würden mögliche Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum‚ den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg angeführt‚ welche teilweise ohnehin in den Ausschlussflächen lägen‚ teilweise eine größere Entfernung zu Abbauflächen aufwiesen als die Wohnbebauung zu Abbauflächen an anderen Alternativflächen. Weiterhin werde eine langfristige Nutzungskonkurrenz zu einer hochwertigen baulichen Nutzung ohne nähere Erläuterung angeführt‚ inwieweit eine solche mit einer lediglich temporären Nutzung für Kiesabbau bestehen solle.

Die Verfahrensfehler und die diversen materiellen Mängel habe die Antragstellerin schriftlich gegenüber der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 16. Juli 2015 gerügt.

Die Antragstellerin stellt folgenden Antrag:

Der Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Sie stelle die Sachlage insoweit unzutreffend dar‚ als sie pauschal vortrage‚ dass ihre Grundstücke außerhalb der festgesetzten Konzentrationszone nun nicht mehr zum Kiesabbau benutzt werden dürften. Dies sei insbesondere mit Blick auf die Planänderung und Einbeziehung der Teilflächen von FlNr. 148/6 und 151/41 durch Gemeinderatsbeschluss vom 24. September 2013 nicht korrekt wiedergegeben. Im Übrigen seien die von ihr angegebenen Grundstücke teilweise bereits vollständig ausgebeutet (FlNr. 151/3‚ 155‚ 156‚ 157‚ 158‚ 159) bzw. für den Kiesabbau rechtskräftig genehmigt (FlNr. 149) und von der Darstellung als Konzentrationszone 1 erfasst. Die weiter erwähnten Grundstücke FlNr. 148 und 548 stünden nicht im Eigentum der Antragstellerin. Das Grundstück FlNr. 348/2 existiere nicht.

Der sachliche Teil-Flächennutzungsplan leide nicht an Verfahrensfehlern‚ die zu seiner Unwirksamkeit führen könnten. Es liege kein Verstoß gegen das Gebot der Ermittlung und zutreffenden Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange vor. Der Belang der Sicherung von Rohstoffvorkommen gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 8 f) BauGB sei von der Antragsgegnerin berücksichtigt worden. Mit der gegenständlichen Planung würden nicht unerhebliche neue Flächen zur Gewinnung von Kies ausgewiesen. Die privaten Belange der kiesabbauenden Unternehmen seien ebenfalls ausreichend ermittelt und bewertet worden. Die Antragstellerin sei im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin derzeit das einzige ortsansässige kiesabbauende Unternehmen. Die Antragsgegnerin habe sich eingehend mit dem Begehren der Antragstellerin auf Einbeziehung der von ihr erworbenen Teilflächen der Grundstücke FlNr. 148/6, 151/41 und 153/7 in die Konzentrationsflächenplanung sowie mit dem Antrag auf Vorbescheid auseinandergesetzt. Teilflächen der FlNr. 148/6 und 151/41 seien im Umfang von 1‚89 ha als Teil der Konzentrationszone 1 dargestellt worden. Im Übrigen sei die Konzentrationszone 2 als weitere vollständig neue Kiesabbaufläche‚ die bisher noch nicht Gegenstand einer Abbaugenehmigung gewesen sei‚ ausgewiesen worden.

Auch die Eignung für den Kiesabbau unter geologischen Gesichtspunkten sei ausreichend ermittelt und berücksichtigt worden. Hier habe es keine Indizien für etwaige Unterschiede bezüglich der Eignung der einzelnen Flächen gegeben. Derartiges sei im Beteiligungsverfahren auch nicht von der Antragstellerin geltend gemacht worden. Die ausgewiesene Konzentrationszone 2 liege beispielsweise direkt an die bereits vollständig ausgebeutete Fläche des Kieswerks der Antragstellerin (FlNr. 151/3) angrenzend. Zudem lägen konkret für die dargestellten Konzentrationsflächen 1 und 2 Angaben in der Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom 8. Januar 2013 vor‚ wonach für beide Flächen ca. 13 bis 16 m trocken abbaubarer Kies anstehe.

Die durch den Kiesabbau zu erwartenden Belastungen im Hinblick auf Lärm und Luftverunreinigungen seien ebenfalls ausreichend ermittelt worden. Dabei seien gemäß dem Merkblatt des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom Juli 2003 gestufte Abstandsflächen zu schutzbedürftigen Wohnnutzungen festgelegt worden. Fachlich unterstützt worden sei dieser Ansatz durch die Bewertung der Firma A … vom 29. September 2010. Hierbei seien hinsichtlich des Lärms Regelabstände von 150/ 200/300 m angesetzt worden‚ um die Einhaltung der Immissionsrichtwerte der TA Lärm sicherzustellen. Hinsichtlich der Luftverunreinigungen sei davon ausgegangen worden‚ dass bei Entfernungen von ca. 200 m bis zur nächstgelegenen Wohnbebauung der Staubniederschlag und die Konzentration für Feinstaub deutlich unterhalb der in der TA Luft festgesetzten Immissionswerte liegen werden. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin seien bei der von der Antragsgegnerin vorgenommenen Flächenabschichtung dieselben Schutzabstände gemeindeweit einheitlich angewandt worden.

Aufgrund der nach dem Feststellungsbeschluss vom 25. Februar 2014 vorgenommenen Anpassungen der Planbegründung habe keine Pflicht zur Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens nach § 4a Abs. 3 BauGB bestanden. Es sei keine Änderung der Planungsinhalte vorgenommen worden. Weder die Darstellungen des sachlichen Teilflächennutzungsplans noch die Abwägungsentscheidung seien inhaltlich verändert worden. Es sei ausschließlich die getroffene Abwägungsentscheidung des Gemeinderats in der Planbegründung noch weiter dokumentiert worden. Mit der früheren Planbegründung in der Fassung vom 24. September 2013 sei keine völlig unzureichende Begründung ausgelegt worden. Die danach vorgenommenen Anpassungen der Planbegründung seien vollumfänglich vom Willen und Beschluss des Gemeinderats vom 25. Februar 2014 gedeckt.

Es liege kein Verstoß gegen das Begründungserfordernis aus § 5 Abs. 5‚ § 2a BauGB vor. Die Darstellungen des gegenständlichen sachlichen Teilflächennutzungsplans seien hinreichend bestimmt. Der von der Antragstellerin angeführte Verweis beziehe sich auf Bebauungspläne und deren Festsetzungen. Nach dem schon kein erneutes Beteiligungsverfahren erforderlich gewesen sei‚ sei auch keine erneute und abschließende Beschlussfassung durch erneuten Feststellungsbeschluss nötig gewesen.

Die Planung sei städtebaulich erforderlich. Eine unzulässige Verhinderungsplanung liege nicht vor. Die Auswahl der dargestellten Konzentrationsflächen ergebe sich aus einem schlüssigen Gesamtkonzept der Antragsgegnerin. Die Auswahl sei auf vier Stufen erfolgt. Abschließend sei kritisch hinterfragt worden‚ ob dem Kiesabbau durch die ausgewählten Konzentrationsflächen substanzieller Raum verschafft werde. Bezüglich der genehmigten Kiesabbauflächen sei je nach dem Stand der Ausbeutung differenziert worden. Sie seien entweder als absolute Ausschlussfläche (entsprechend einer harten Tabuzone) bei vollständiger Ausbeutung der gesamten Genehmigungsfläche oder aber als Teil der Konzentrationszone 1‚ sofern noch (teilweise) Abbau auf der Genehmigungsfläche stattfinde‚ dargestellt worden, um die bestandsschutzrechtliche Wirkung der zugrundeliegenden Genehmigung zu verdeutlichen. Der Umstand‚ dass ca. zwei Drittel der Genehmigungsfläche bereits abgebaut seien‚ sei bei der Bilanzierung und Prüfung der Substanzialität ausdrücklich mit eingestellt und bewertet worden.

Die gegenständliche Planung verschaffe dem Kiesabbau in substanzieller Weise Raum. Im sachlichen Teilflächennutzungsplan seien im Ergebnis zwei Konzentrationsflächen (Nr. 1 südlich von G … westlich der E …straße ca. 22‚3 ha sowie Nr. 2 südwestlich von G … ca. 8‚1 ha) im Umfang von insgesamt ca. 30‚4 ha dargestellt. Darin seien allerdings bereits genehmigte‚ teilweise noch in Abbau befindliche und noch nicht in Anspruch genommene Fläche von ca. 18‚9 ha (in Konzentrationsfläche 1) enthalten. Nach Abzug dieser Flächen verblieben abbaubare Flächen von ca. 11‚5 ha (3‚4 ha in Konzentrationsfläche 1 und 8‚1 ha in Konzentrationsfläche 2). Es seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich‚ dass die Konzentrationsflächen‚ insbesondere in Zone 2‚ nicht für den Kiesabbau zur Verfügung stünden bzw. dauerhaft unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse bestünden. Unter Berücksichtigung des Umstands‚ dass auch die genehmigte Fläche in der Konzentrationszone 1 noch nicht in vollem Umfang ausgeschöpft sei‚ hierfür die Verlängerung der bestehenden Abgrabungsgenehmigung bis zum Jahr 2020 beantragt worden sei und insoweit noch weitere Potenziale bestünden‚ sei von einer Substanzialität der Planung auszugehen. Dies ergebe sich zudem aus der Orientierung am bisherigen Kiesabbau. Nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin liege dem Flächennutzungsplan ein Planungshorizont von ca. 10 bis 15 Jahren zugrunde. Insoweit sei für die Planung von einer Laufzeit von ca. 15 Jahren auszugehen. Bei einer Umrechnung entspreche der jährliche Abbau in etwa dem bisherigen jährlichen Abbau in der Konzentrationsfläche 1.

Soweit sich die Antragstellerin für die von ihr gefolgerte fehlende Substanzialität auf das Verhältnis der dargestellten Konzentrationsflächen zur Größe derjenigen Potenzialflächen‚ die sich nach Abzug harter Tabuzonen ergebe, beziehe‚ sei dies nicht überzeugend. Ein derartiger Vergleich sei allein nicht geeignet, um zu beurteilen‚ ob der Kiesgewinnung substanzieller Raum verschafft worden sei. Im Übrigen sei die zur Windkraftnutzung ergangene Rechtsprechung auf eine Konzentrationsflächenplanung für Kiesabbau nicht übertragbar. Bei der Kiesgewinnung sei im Gegensatz zur Windenergienutzung der Rohstoffabbau erschöpfend. Insoweit könnten nicht die gleichen Maßstäbe angelegt werden. Die Antragstellerin interpretiere auch die Aussage in der Planbegründung falsch‚ „mit einem Anteil von 1‚15% des Gemeindegebiets‚ der durch den Kiesabbau beeinträchtigt ist bzw. in Anspruch genommen werden kann“, um eine Verhinderungsplanung zu belegen. Dadurch werde vielmehr nur die Sach- und Rechtslage dargestellt. Dabei werde berücksichtigt‚ dass Flächen für den Kiesabbau gegenwärtig bereits genutzt würden und es dabei auch zu nachteiligen Folgen wie etwa der Zerstörung gewachsener Bodenformationen komme. Gleiches gelte für die Aussage im Gemeinderatsbeschluss vom 19. März 2013‚ wonach „die Kiesabbauflächen auf das notwendige Mindestmaß“ begrenzt werden sollten. Diese Aussage sei im Zusammenhang mit der Bewertung bzw. Begrenzung nachteiliger Folgen des Kiesabbaus auf die Umwelt getroffen worden. Zudem sei zu berücksichtigen‚ dass die Antragsgegnerin keinesfalls verpflichtet sei‚ dem Kiesabbau soweit wie möglich Raum zu verschaffen. Ausreichend sei ein substanzieller Umfang.

Die Planung verstoße auch nicht gegen das Abwägungsgebot. Die Auswahl der Konzentrationsflächen sei willkür- und widerspruchsfrei auf Grundlage eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts der Antragsgegnerin vorgenommen worden. Das im Regionalplan München ausgewiesene Vorbehaltsgebiet Nr. 81 sei nicht missachtet worden. Der Umgriff des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets gehe über die dargestellten Konzentrationsflächen hinaus und umfasse auch die auf der Stufe der Präferenzbildung ausgeschiedenen Teilbereiche der Flächen unmittelbar westlich der E …straße (FlNr. 145‚ 146/Teilfläche‚ 192) sowie östlich der E …straße (FlNr. 140/Teilfläche, 240‚ 241). Insoweit lägen nach der planerischen Entscheidung der Antragsgegnerin überwiegende konkurrierende Belange vor‚ weshalb sie den im Regionalplan durch ein Vorbehaltsgebiet besonders gewichteten Belang des Kiesabbaus jeweils zurücktreten habe lassen und die Bereiche nicht auch als Konzentrationszonen ausgewiesen habe.

Es liege keine doppelte Berücksichtigung von Kriterien bzw. Widersprüchlichkeit von Kriterien vor. Zur Behandlung „abgebauter Flächen“ werde auf die früheren Ausführungen verwiesen. Das Kriterium der ausreichenden Entfernung zu Siedlungsgebieten sei nicht doppelt berücksichtigt worden. Auf der ersten Stufe zur Flächenabschichtung im Rahmen der Ausscheidung absolut ungeeigneter Flächen seien die genannten allgemeinen Mindestabstände zu schutzbedürftigen Wohnnutzungen einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet berücksichtigt worden. Auf der dritten Stufe sei im Rahmen der flächenbezogenen Abwägung und der Eignungsbewertung der verbliebenen Potenzialflächen u.a. die Vorgabe einer ausreichenden Entfernung zu Siedlungsgebieten als positives Eignungskriterium angelegt worden. Dabei sei allerdings ein über den Mindestabstand hinaus gehender Abstand (200 m zu Mischgebieten und zum Baubestand im Außenbereich sowie 300 m zum WA) berücksichtigt worden. Soweit sich die Antragstellerin auf die Entfernungen zum Seniorenzentrum und Reiterhof beziehe‚ bringe sie die unterschiedlichen Abwägungsstufen durcheinander. Hierbei handle es sich um Abwägungsgesichtspunkte der vierten Stufe im Rahmen der Präferenzbildung.

Die Einwendungen der Antragstellerin zum Vorbehalt für landwirtschaftliche Nutzung seien unschlüssig und gingen fehl. Es werde aus dem Gemeinderatsbeschluss vom 26. Januar 2010 zum Fortschreibungsverfahren des Regionalplans zitiert und nicht die gegenständliche Flächennutzungsplanung.

Die Belange ansässiger Kiesabbauunternehmen‚ insbesondere der Antragstellerin als derzeit einziges ortsansässiges Abbauunternehmen‚ seien hinreichend berücksichtigt und fehlerfrei abgewogen worden. Laut der Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin konnte dem Antrag der Antragstellerin nur insoweit nicht entsprochen werden‚ als Teile der genannten Flächen von angesetzten Ausschlussflächen‚ konkret Abstandsflächen zur schutzbedürftigen Wohnbebauung‚ überdeckt und deshalb im Abwägungsprozess ausgeschlossen worden sein. Der Schutz der Wohnbebauung sei insoweit höher gewichtet worden. Auch die privatrechtlichen Vereinbarungen zwischen der Antragstellerin und dem Voreigentümer der Flächen hätten keine Abweichung von den begründeten Abstandskriterien gerechtfertigt. In der Zusammenschau der noch nicht abgebauten genehmigten Flächen und der zusätzlichen weiteren Erweiterungsflächen sei davon auszugehen‚ dass der Antragstellerin auch künftig ausreichend eigener Raum für die freie Ausübung ihrer Betätigung zur Verfügung stehe. Im Übrigen könne die Antragstellerin weitere Kiesabbauflächen im Bereich der ausgewiesenen Konzentrationsflächen erwerben. Den betrieblichen Interessen der Antragstellerin sei auch dadurch Rechnung getragen worden‚ dass mit der Darstellung der Konzentrationszone 2 den an das bestehende betriebseigene Kieswerk der Antragstellerin direkt angrenzenden Flächen der Vorzug vor räumlich entfernt liegenden Flächen gegeben worden sei (Vermeidung eines gänzlich neuen Standorts).

Es liege auch keine unzulässige Darstellung „weißer Flächen“ in der Arbeitskarte vor. Im Rahmen der flächenbezogenen Abwägung auf der dritten Stufe der Eignungsbewertung der (nach Abzug der absolut und regelmäßig ungeeigneten Flächen) verbliebenen Potenzialflächen seien diejenigen Flächen als „weiße Flächen“ ausgeschieden worden‚ die die angelegten positiven Eignungskriterien nicht erfüllt hätten. Insoweit seien diese als weitere im Abwägungsprozess ausgeschiedene Potenzialflächen zu qualifizieren‚ die nach dem Abwägungsprozess im Ergebnis nicht als Konzentrationsflächen in Betracht kommen und für die stattdessen die Ausschlusswirkung gelte.

Es liege auch keine „fingierte Abwägungsentscheidung“ vor. Die nach dem Feststellungsbeschluss erfolgte Anpassung der Planbegründung sei zur Dokumentation der mit dem Gemeinderatsbeschluss getroffenen Abwägungsentscheidung bzw. zur Klarstellung der getroffenen Abwägungsentscheidung geschehen. Auch die Änderung der Reihenfolge der Tabelle der Planbegründung sei ohne inhaltliche Bedeutung und Auswirkung.

Es bestehe auch keine fehlerhafte Abwägung auf der Stufe der Flächenauswahl. Bei den gegen die Potenzialfläche östlich von K … u.a. aufgeführten Argumenten der weniger günstigen Verkehrsanbindung‚ der Beeinträchtigung des Landschaftsbilds und der Erholungsfunktion handle es sich um Abwägungsgesichtspunkte der vierten Stufe im Rahmen der Präferenzbildung. Die Fläche sei nicht bereits auf der dritten Stufe der Eignungsbewertung auszuscheiden gewesen‚ da die Gesichtspunkte Landschaftsbild und Erholungsfunktion keine positiven Eignungskriterien der dritten Stufe seien. Hinsichtlich der Verkehrsführung sei die Fläche noch für bedingt zulässig gehalten worden.

Für die Potenzialfläche rund um H … (nordwestlich‚ nordöstlich‚ südlich H … ) lasse die Antragstellerin offen‚ warum die Abwägung fehlerhaft sein solle. Soweit sie auf die fehlende Ausweisung im Regionalplan als Vorbehaltsgebiet verweise‚ sei dies kein Anhaltspunkt für eine fehlerhafte Abwägung. Der Regionalplan treffe keine abschließende Abwägung und lasse keine zwingenden Rückschlüsse auf die Eignung der Fläche für den Kiesabbau zu.

Für die Potenzialfläche westlich der Autobahn A 99 sei auf Stufe 4 der Referenzbildung die Sicherung der beabsichtigten gewerblichen Siedlungsentwicklung angeführt worden. Dieser Abwägungsgesichtspunkt sei nicht zuvor auf der dritten Stufe gewertet worden‚ da dieser keines der aufgezählten positiven Eignungskriterien betreffe.

Hinsichtlich der Potenzialflächen südwestlich von G … seien ebenfalls keine Fehler bei der Berücksichtigung des Abstands erkennbar. Bei der Ermittlung dieser Fläche an der Autobahn seien die gleichen Abstandskriterien zugrunde gelegt worden wie bei der nördlichen Abgrenzung der Erweiterung der bestehenden Abbaufläche. Auf der dritten Stufe der Flächenabschichtung sei dabei – ein über den Mindestabstand von Stufe 1 hinausgehender – Abstand von 200 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich und von 300 m zu Wohnbauflächen im WA zugrunde gelegt worden. Bei der Fläche südwestlich von G … sei eine Distanz von 200 m zum Außenbereichsanwesen H … Weg 15 (gerechnet vom Wohnhaus‚ nicht von der Grundstücksgrenze) berücksichtigt worden. Damit sei diesen Anwesen eine geringere Schutzbedürftigkeit wie den WA-Wohnbauflächen zugestanden worden.

Hinsichtlich der von der Antragstellerin angeführten etwaigen Staubbelastung und möglichen Sichtbeeinträchtigung für die Autobahn sei darauf hinzuweisen‚ dass in den Beteiligungsverfahren keine fachlichen Hinweise zu einer möglichen Beeinträchtigung der Autobahn vorgetragen worden und auch keine sonstigen dahingehenden Anhaltspunkte erkennbar gewesen seien‚ die eine nähere Untersuchung nahe gelegt oder aufgedrängt hätten. Unabhängig davon sei eine etwaige Belastung öffentlicher Straßen mit Staub und Schmutz ausdrücklich als allgemein zu beachtender wesentlicher Zielkonflikt berücksichtigt worden.

Die Potenzialfläche westlich der E …straße‚ die unmittelbar an die Straße grenze‚ sei auf der vierten Stufe im Rahmen der Präferenzbildung ausgeschieden worden. Nach der planerischen Entscheidung der Antragsgegnerin sei innerhalb der Rodungsinsel ein großzügiger Abstand zu den raumprägenden Wegverbindungen erwünscht‚ um die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds dort zu begrenzen‚ wo sie vorrangig wahrgenommen werde‚ d.h. von den maßgeblichen Bewegungsräumen (Straßen und Wege) aus.

Soweit die Antragstellerin hinsichtlich der Potenzialfläche östlich der E …straße die Nutzungskonkurrenz mit der geplanten Bebauung bezweifle‚ überzeuge dies nicht. Im Hinblick auf die beschlossene Bauleitplanung zum Bebauungsplan Nr. 58 (G … Südost) bestehe ein potenzieller Nutzungskonflikt zur Nutzung dieser Fläche für Kiesabbau. Nach dem Aufstellungsbeschluss sei vorgesehen die bisher landwirtschaftlich genutzten Flächen als Wohnbauflächen festzusetzen. Ein Nutzungskonflikt ergebe sich insoweit auch im Hinblick auf den temporären Charakter des Kiesabbaus.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9. Februar 2017 Bezug genommen.

Der zulässige Normenkontrollantrag der Antragstellerin gemäß § 47 VwGO ist begründet.

1. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen den Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 ist statthaft. Möglicher Gegenstand einer Normenkontrolle gegen einen Flächennutzungsplan gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Orten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (vgl. BVerwG, U.v. 31.1.2013 – 4 CN 1.12 – BVerwGE 146, 40). Dies ist hier der Fall.

Die Antragstellerin verfügt auch über die erforderliche Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie macht geltend, dass ihr Nutzungsmöglichkeiten auf Grundstücken außerhalb der im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen 1 und 2 genommen würden. Sie ist Eigentümerin der nur teilweise von der Konzentrationszone 1 erfassten Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G …‚ auf deren Restflächen sie ebenfalls noch Kies abbauen will.

2. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist begründet. Der angegriffene Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin leidet an erheblichen Abwägungsmängeln und schafft der privilegierten Nutzung des Kiesabbaus nicht substanziell Raum.

Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt. Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bodenschätzen übertragen (vgl. BVerwG, B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.12 – NVwZ 2015, 1452). Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen – hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben im Sinn von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist –, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231 Rn. 9 m.w.N.). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu tragen. Für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287/294 f; U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33/37).

2.1. Vorliegend weist der Teilflächennutzungsplan Mängel in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf, die erheblich sind, weil sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB). Sie ergeben sich aus den Normaufstellungsakten, insbesondere aus den Beschlüssen des Gemeinderats und der Begründung zum Flächennutzungsplan. Ohne diese Mängel wäre eine andere Entscheidung des Gemeinderats möglich gewesen, um dem Kiesabbau substanziell Raum zu verschaffen. Diese Mängel hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 16. Juli 2015 rechtzeitig gerügt (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

Bei der Aufstellung von Bauleitplänen sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Ein Abwägungsmangel liegt vor, wenn eine Abwägung überhaupt nicht vorgenommen ist, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge eingestellt hätten werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt (vgl. BVerwG, U.v. 12.12.1969 – IV C 105.66 – BVerwGE 34, 301/309). Das Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Maßgebend ist nur, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt worden ist und ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind (vgl. auch BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 350).

Vorliegend weist die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin Fehler auf der Stufe der Auswahl unter den nach einer Vorauswahl verbleibenden Potenzialflächen auf. Hier ist der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen bei zahlreichen Flächen in einer Weise vorgenommen worden, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt. Bei der Präferenzenbildung handelt es sich nach Auffassung der Antragsgegnerin um die endgültige planerische Entscheidung über die Potenzialflächen. Nach ihrer Erklärung erfolgt die Einzelabwägung über die Potenzialflächen auf der fünften Stufe bei den Präferenzen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 3). Die verbleibenden Flächen unterliegen hiernach der planerischen Entscheidung über Präferenzen für Konzentrationsflächen nach Lage und Größe (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 15). Nachdem die verbleibenden Potenzialfläche auf dieser Stufe bereits vier Auswahlstufen durchlaufen haben, bei denen weniger geeignete Flächen ausgeschieden wurden, erfordert es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die gegen einzelne Potenzialflächen vorgebrachten Belange mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt werden. Nur so kann der Eindruck einer Voreingenommenheit vermieden sowie ausgeschlossen werden, dass es sich um eine bloße Verhinderungsplanung handelt (vgl. BVerwG, U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33/37; B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.13 – NVwZ 2015, 1452). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Planungsentscheidung davon ausgegangen ist, dass im gesamten Gemeindegebiet eine ausreichende Kiesmächtigkeit vorhanden ist (vgl. Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 4). Damit ist hinsichtlich der einzelnen Potenzialflächen aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung und nach Aktenlage folgendes festzustellen:

Bezüglich der Flächen östlich von K … hat die Antragsgegnerin die mangelnde Verkehrsanbindung sowie die Beeinträchtigung von Landschaftsbild und Erholungsfunktion als planerische Ablehnungsgründe angeführt (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27). Hierzu hat die Antragstellerin lediglich ausgeführt, dass bei derart vielen und gewichtigen Ablehnungsgründen die Fläche schon nach Stufe 3 nicht geeignet gewesen wäre. Es dränge sich der Eindruck auf, die Fläche werde nur pro forma als Alternativfläche mit aufgeführt. Substantiierte Einwände gegen die Einzelabwägung im Hinblick auf dieses Gebiet sind damit aber nicht dargetan. Ein Mangel in der Abwägung ist insoweit auch nicht offenbar.

Hinsichtlich der Flächen westlich der Autobahn (südlich des L …) geht die Antragsgegnerin selbst davon aus, dass eine vergleichsweise geringe Sensibilität im Hinblick auf schutzwürdige Belange bestehe. Bezüglich des Immissionsschutzes und der Verkehrsanbindung bestünden günstige Voraussetzungen, bezüglich des Landschaftsbildes und der Erholungsfunktion seien akzeptable Voraussetzungen gegeben (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27 sowie die Tabelle auf S. 29). Allerdings stelle die beabsichtigte gewerbliche Siedlungsentwicklung einen wesentlichen Aspekt dar, der auch vor dem Hintergrund der zeitlichen Beschränkung des Kiesabbaus ein nicht zu vernachlässigendes Gewicht behalte (Verfüllung). Hierbei handle es sich um die Entwicklung von Gewerbeflächen im Grenzgebiet zu P … westlich der Autobahn. Das Verfahren zur 5. FNP-Änderung sei per Beschluss vom Dezember 2010 formal bereits eingeleitet, allerdings bestünden bisher noch keine konkreten Planungsvorstellungen, da eine mit der Gemeinde P … abgestimmte Entwicklung angestrebt werde (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 25). Auch in der mündlichen Verhandlung des Senats wurde hierzu lediglich ausgeführt, dass mit der bislang nicht weiter geführten 5. Änderung des Flächennutzungsplans gewerbliche Flächen westlich der Autobahn vorbereitet werden sollten, weil die Frage von Gewerbeflächen schon seit längerem bei der Antragsgegnerin in der Diskussion sei. Konkreter Anlass für Planungsabsichten sei die Absiedlung der Firma K … gewesen, die dann aber nach V … umgezogen sei (Niederschrift S. 5). Daraus ergibt sich für den Senat, dass seit dem Jahr 2010 die Entwicklung von Gewerbeflächen im genannten Gebiet nicht fortgeführt wurde. Der ursprüngliche Planungsanlass, nämlich die Absiedlung der Firma K …, hat sich zwischenzeitlich erledigt. Für eine abgestimmte Entwicklung zusammen mit der Gemeinde P … ist nichts vorgetragen und auch nichts ersichtlich. Bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan am 25. Februar 2014 war sich die Antragsgegnerin demnach im Klaren darüber, dass das Verfahren zur 5. Änderung des Flächennutzungsplans zwar formal eingeleitet war, aber noch keinerlei konkreten Planungsvorstellungen entwickelt waren. Angesichts dessen hat die Antragsgegnerin den Belang der gewerblichen Siedlungsentwicklung auf den Flächen westlich der Autobahn (südlich des L … ) mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Gegenüber den günstigen bzw. akzeptablen Voraussetzungen für die Nutzung der Flächen zum Kiesabbau wurde eine Nutzungskonkurrenz aufgebaut, die ihre tatsächliche Bedeutung verfehlt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Bezüglich der Flächen südwestlich von G … (Konzentrationszone 2) ist es vorliegend offen, ob die Fläche nicht verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei. Von Seiten der Beteiligten wurden für dieses Argument weder positive noch negative Nachweise erbracht. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen ausmacht, aber außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 liegt. Zutreffend weist die Antragstellerin außerdem darauf hin, dass die Fläche nah an der Autobahn und an der Staatsstraße liegt sowie durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten wird. Diese Gesichtspunkte wurden von der Antragsgegnerin beim Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen nicht mit dem ihnen entsprechenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Ausführungen der Antragsgegnerin hierzu vermitteln den Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Hierfür spricht auch die Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Umwelt mit E-Mail vom 5. Februar 2013, wonach sich die östlichen Bereiche des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 besser für den Kiesabbau eignen würden. Die Erläuterungen in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan (S. 28 ff.) lassen jedenfalls nicht erkennen, dass das objektive Gewicht der für und gegen die Ausweisung als Konzentrationszone sprechenden Belange zutreffend erkannt wurde. Insbesondere fehlt eine Begründung dafür, dass mit dieser Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 ausgewiesen wurden. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Was die Flächen südlich von G … westlich der E …straße (Konzentrationszone 1) anbelangt, führt die Antragsgegnerin aus, die Lage der Fläche innerhalb des eindeutig definierten Bereichs der Rodungsinsel stelle zwar eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds dar, welcher aber durch die bestehende Vorbelastung (Kiesgrube/Kieswerk/kreuzende Hochspannungsleitung) relativiert werde. Vorrangig wahrgenommen werde die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds naturgemäß von den maßgeblichen „Bewegungsräumen“, d.h. von den Straßen und Wegen aus. Der Bereich unmittelbar an der E …straße sei daher als sensibler zu bewerten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 28). In der mündlichen Verhandlung des Senats wurde von Seiten der Antragsgegnerin noch erklärt, der Abstand von rund 100 m zur E …straße sei deshalb einzuhalten, weil von dieser Straße aus die Wahrnehmung der Landschaft von Bedeutung sei. Es handle sich um eine Gemeindeverbindungsstraße (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 6). Für den Senat wird hieraus nicht ersichtlich, worin die besondere Gewichtung des Landschaftsbilds begründet sein soll. Für die in der Tabelle auf Seite 29 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan noch höhere Gewichtung der Erholungsfunktion fehlt jegliche Begründung. Vielmehr weisen sowohl die Antragsgegnerin als auch die Antragstellerin auf die bestehende erhebliche Vorbelastung durch den bereits bestehenden Kiesabbau hin. Auch im Verhältnis zu den Abständen der Konzentrationszone 2 zur Autobahn und insbesondere zur Staatsstraße wird nicht ersichtlich, weshalb ausgerechnet zu einer Gemeindeverbindungsstraße ein Abstand von 100 m eingehalten werden soll. Sowohl hinsichtlich des Landschaftsbilds als auch hinsichtlich der Naherholung ist für die Lage zwischen dem Ortsteil G … und den im Südwesten liegenden Waldflächen bereits durch den bestehenden Kiesabbau und das Kieswerk eine starke Beeinträchtigung gegeben. Insoweit wurden die genannten Belange von der Antragsgegnerin mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.279) für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. Ebenso falsch gewichtet wurden die Belange der Antragstellerin, soweit es um den Abbau auf den nicht in die Konzentrationszone 1 aufgenommenen Teilflächen der Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … handelt. Denn die Antragstellerin hat hierzu vorgetragen, dass sie diese Flächen vom früheren Eigentümer zum Zweck des Kiesabbaus erworben und dieser eine grundsätzliche Zustimmung zum Kiesabbau erteilt habe. Dies ergibt sich zum einen indirekt aus dem bereits im Aufstellungsverfahren zwar nur unvollständig vorgelegten Kaufvertrag vom 25. April 2006. Zum anderen ergibt es sich aber auch aus der unbestrittenen Zustimmung des früheren Eigentümers zum Kiesabbauantrag vom 26. Juni 2013. Diese Zustimmung gemäß Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BayBO i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BayAbgrG bindet auch die Rechtsnachfolger (vgl. BayVGH, U.v. 24.2.1979 – 302 II 75 – BRS 30 Nr. 138). Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung hierzu ausführt, dass die Zustimmung des Nachbarn die Anwendung der Kriterien als öffentlicher Belang nicht überwinden könne, zumal diese privatrechtliche Zustimmung nur an die einzelne Person bzw. den derzeitigen Eigentümer gebunden ist (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 25.2.2014 S. 11), beruht dies demnach auf falschen rechtlichen Vorstellungen. Das Interesse der Antragstellerin, von ihr erworbene Flächen für den Kiesabbau in diesem Bereich nutzen zu können, wurde damit von der Antragsgegnerin nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Sie hat somit bei ihrer Entscheidung, nicht die gesamten Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … in die Konzentrationszone 1 einzubeziehen, sowie bei der Festlegung eines Abstands von 200 m zum Außenbereichsanwesen H … Weg 15 die Zustimmung des dortigen Eigentümers zum genannten Kiesabbau in ihrer Abwägung nicht berücksichtigt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Hinsichtlich der Flächen südlich von G … östlich der E …straße sieht die Antragsgegnerin akzeptable Voraussetzungen hinsichtlich des Immissionsschutzes sowie der Verkehrsanbindung. Die Ablehnung wird dagegen in erster Linie auf das Landschaftsbild gestützt. Zudem werden Probleme in Bezug auf Erholungsfunktion und Nutzungskonkurrenzen gesehen. In Bezug auf das Landschaftsbild führt die Antragsgegnerin jedoch lediglich an, dass als problematisch allerdings bei Ausweitung des Kiesabbaus innerhalb des eindeutig erkennbaren Teils der Rodungsinsel – zwischen Ortslage und Waldrand – der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds angesehen werde. Nachdem die Antragsgegnerin jedoch keinerlei Ausführungen zur Wertigkeit des Landschaftsbilds macht, geht der Senat davon aus, dass dieser Belang nicht mit seinem tatsächlich objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern überbewertet worden ist. Auch die Formulierung, der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds, legt nahe, dass im direkten Anschluss an die E …straße dieser behauptete Konflikt noch nicht erheblich ist. Hierfür spricht zudem, dass hier noch das Landschaftsbild durch die bereits im Westen der E …straße bestehende Kiesabbaufläche negativ vorgeprägt ist. Soweit der Kiesabbau hier verstärkt mit der Erholungsfunktion in Konflikt stehen soll, kann dies ebenso wenig für die direkt östlich an die E …straße anschließende Flächen gelten. Die angeblich wichtige Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung aus der Siedlungsfläche in den Wald endet laut gültigem Flächennutzungsplan im Gegensatz zu dem weiter östlich verlaufenden Weg am Waldrand. Auch insoweit hält der Senat den Belang der Erholungsfunktion für nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern zumindest im Bereich direkt östlich der E …straße für eindeutig überbewertet. Die behaupteten Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum, den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg sind bei Flächen in direktem Anschluss östlich der E …straße ebenso wenig erkennbar. Die angeblichen Nutzungskonkurrenzen langfristig im Hinblick auf eine hochwertige bauliche Nutzung, die bevorzugt im Südosten der bestehenden Siedlungsfläche von G … zu realisieren wäre, sind ebenfalls überbewertet. Hier liegt lediglich der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 58 vom 29. Juni 2004 vor. Die geplanten Wohnbauflächen sind nach den Angaben der Antragsgegnerseite in der mündlichen Verhandlung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 5) im Flächennutzungsplan bereits östlich der E …straße dargestellt. Zwischen diesen geplanten Wohnbauflächen und dem Waldrand im Süden besteht jedoch ein erheblicher Abstand von ca. 700 m, der ausreichend Raum für anderweitige Nutzung belässt. Auch insoweit ist der vorgebrachte Belang der Nutzungskonflikte nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.279) für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. In keiner Weise gewürdigt hat zudem die Antragsgegnerin, dass die Flächen südlich von G … östlich der E …straße mit einem großen Anteil im regionalplanerischen Vorbehaltsgebiet Nr. 81 liegen. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Lediglich im Hinblick auf eine Ausweitung nach Norden in Richtung auf die Siedlungsflächen des Ortes G … wird der Regionalplan erwähnt. Ansonsten scheint das Vorbehaltsgebiet Nr. 81 bei der Abwägung in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan weder unter Ziffer 7.3 noch unter Ziffer 7.5 auf. Auch in der Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2014 (vgl. Niederschrift S. 21 ff.) erfolgte keine objektive Abwägung der widerstreitenden Belange. Die Antragsgegnerin erkennt zwar, dass sie im Osten deutlich hinter dem Vorbehaltsgebiet Nr. 81 zurückbleibt. Sie zitiert auch eine Stellungnahme der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013, wonach sie den betreffenden Belang – hier Kiesabbau – gegenüber anderen Belangen stärker gewichten muss. Sie meint jedoch, dem dadurch genügend Rechnung getragen zu haben, dass sie mit der Fläche südwestlich von G … eine weitere Fläche zur Verfügung stellt. Im Übrigen verweist sie auch insoweit auf die Belange des Landschaftsbilds, der Erschließung und der Erholungsfunktion. Vorgenannte Belange würden jeweils stärker gewichtet als der Belang des Kiesabbaus. Dies sei in der Planbegründung unter Ziffer 7.5 ausführlich dargelegt. Gerade hieran fehlt es jedoch. Es ist nicht zu erkennen, dass die Antragsgegnerin die regionalplanerische Vorbehaltsfläche Nr. 81 mit dem ihr tatsächlich zukommenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt hat. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Die Abwägung der Antragsgegnerin hinsichtlich der Flächen nordwestlich, nordöstlich und südlich H … krankt bereits daran, dass insoweit nicht ausreichend differenziert wird (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 29). Die Argumentation der Antragsgegnerin insoweit ist lediglich hinsichtlich der Flächen nordöstlich H … nachvollziehbar. Hierbei handelt es sich um die miteinander verbundenen Rodungsinseln von M … und H … Sie seien mit den Siedlungskörpern in der Mitte und den umgebenden landwirtschaftlichen Flächen vor Waldrandkulisse als geschlossene Einheit wahrnehmbar und daher für die Pflege des Landschaftsbilds von besonderer Bedeutung. Hierzu hat der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats darauf hingewiesen, dass direkt im Norden der Potenzialfläche die bekannte M …er Allee liege, die für Landschaftsbild und Erholungsfunktion besondere Bedeutung habe (Niederschrift v. 9.2.2017, S. 7). Insoweit kann das besondere objektive Gewicht, das die Antragsgegnerin hier den Belangen Landschaftsbild und Erholungsfunktion beigemessen hat, rechtlich nicht beanstandet werden.

Bezüglich der Flächen nordwestlich H … sind diese Gesichtspunkte jedoch nicht hinreichend spezifiziert worden. Auch hinsichtlich des Immissionsschutzes wird lediglich auf die an den Golfplatz angrenzende Fläche abgestellt. Inwieweit bezüglich dieses Platzes überhaupt ein Schutzerfordernis besteht, wird jedoch nicht dargetan. Bezüglich der angeblich langen Zufahrtswege über untergeordnete Straßen, um das klassifizierte Straßennetz zu erreichen, ist darauf hinzuweisen, dass Kiesabbauflächen selten an Bundesstraßen bzw. Staatsstraßen anliegen. Bezüglich der Radwegverbindungen zwischen H … und G … wird lediglich pauschal behauptet, diese seien alternativlos. Es wird nicht geprüft, ob die nicht näher bezeichneten Radwege temporär verlegt werden könnten. Schließlich wird pauschal behauptet, die Flächen rund um H … spielten für die Naherholung eine herausragende Rolle. Mit den pauschalen Behauptungen hinsichtlich Verkehrsanbindung, Landschaftsbild und Erholungsfunktion werden die gegen die Potenzialfläche nordwestlich H … vorgebrachten Belange nicht mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Demgegenüber werden das private und das öffentliche Interesse am Kiesabbau im Hinblick auf die Versorgung mit Rohstoffen sowie auf die wirtschaftliche Entwicklung in keiner Weise gewichtet. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Hinsichtlich der Flächen südlich H … führt die Antragsgegnerin selbst aus, dass diese hinsichtlich Immissionsschutz und Verkehrsanbindung als unproblematisch zu beurteilen sind. Bezüglich Landschaftsbild und Erholungsfunktion wird jedoch wiederum pauschal behauptet, dass dies von besonderer Bedeutung sei bzw. eine herausragende Rolle spiele. Dies mag zwar für die Flächen nordöstlich H … gelten, kann jedoch ohne nähere Erläuterungen nicht auf die Flächen südlich H … übertragen werden. Die temporäre Nutzungskonkurrenz mit der Landwirtschaft besteht bei fast allen für den Kiesabbau grundsätzlich geeigneten Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin. Soweit der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats erklärt hat, an der Kreuzung westlich dieser Fläche fänden sich ein Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 7), ist bereits nicht dargetan, inwieweit hier eine Schutzbedürftigkeit besteht. Überdies ist in der Arbeitskarte Kiesabbau ein entsprechender Schutzabstand eingetragen. Trotzdem verbleiben noch erhebliche Potenzialflächen südlich H … Ebenso wie hinsichtlich der Flächen nordwestlich H … findet hier keine Gewichtung der privaten und öffentlichen Interessen am Kiesabbau statt. Auf der anderen Seite werden gegen den Kiesabbau lediglich pauschale Behauptungen zum Landschaftsbild und zur Erholungsfunktion vorgebracht. Soweit erklärt wurde, es handle sich um eine relativ unberührte Rodungsinsel, ist darauf hinzuweisen, dass diese an der Kreisstraße M … anliegt und bereits durch angrenzende Nutzungen wie Golfplatz, Parkplätze, Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung vorbelastet ist. Damit hat die Antragsgegnerin die gegen eine Nutzung zum Kiesabbau sprechenden Gesichtspunkte mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Es fehlt auch eine insoweit nötige Differenzierung in Bezug auf die Potenzialflächen südlich H …, da jedenfalls im westlichen Bereich eine Vorbelastung gegeben ist. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

2.2. Der Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin schafft nicht in substanzieller Weise Raum für die privilegierte Nutzung. Die Antragsgegnerin hat der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers in § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB bei ihrer Darstellung von Konzentrationsflächen nicht ausreichend Rechnung getragen.

Ein erstes Indiz hierfür ist, dass die Antragsgegnerin Konzentrationszonen nur in der Größenordnung von etwa einem Viertel der Flächen des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihrem Teilflächennutzungsplan dargestellt hat. Zudem befinden sich rund 70% der dargestellten Konzentrationsflächen außerhalb des Vorbehaltsgebiets Nr. 81. Gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayLplG handelt es sich bei Vorbehaltsgebieten um die Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen ist. Vorbehaltsgebiete wirken damit als Gewichtungsvorgaben auf nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen ein und dürfen durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (vgl. BVerwG, B.v. 15.6.2009 – 4 BN 10.09 – BayVBl 2009, 756; BayVGH, U.v. 18.6.2009 – 22 B 07.1384 – juris). Dem wird die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin nicht gerecht. In den Beschlüssen des Gemeinderats bzw. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan hält sich die Antragsgegnerin nicht genügend vor Augen und setzt sich damit nicht ausreichend auseinander, dass sie einen nur so geringen Anteil des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihre Planung aufgenommen hat. In der Sitzung des Gemeinderats wurde zwar ausgeführt, dass die Gemeinde sich mit der Thematik vielfach auf mehreren Ebenen befasst habe. In der Begründung seien diesem Sachverhalt Kapitel 2 (Ziel und Zweck der Planung, Umgriff der Flächennutzungsplanänderung) und 4 (Ziele der Raumplanung des Landschaftsplans) gewidmet. Dem besonderen Gewicht des Vorbehaltsgebiets entspreche die Gemeinde mit einer eigens zu dieser Thematik entwickelten Planung (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 20 f.). Unter Ziffer 2. der Begründung stellt die Antragsgegnerin jedoch lediglich dar, dass ein Teil der bisherigen Vorbehaltsfläche Nr. 81 teilweise Vorranggebiet werden sollte. Der Gemeinderat habe aber die Ausweisung von neuen Vorrang- und Vorbehaltsflächen außerhalb der bestehenden Kiesabbauflächen einstimmig abgelehnt. Aufgrund der ablehnenden Stellungnahmen sei dann das Vorranggebiet wieder zum Vorhaltsgebiet Nr. 81 zurückgestuft worden. Im Flächennutzungsplan der Gemeinde sollten dann geeignete Abbauflächen als Konzentrationszonen für Kiesabbau dargestellt werden. Bei den hierzu angeführten vorrangigen Zielsetzungen findet die Sicherung und Gewinnung von Bodenschätzen jedoch keine Erwähnung. Dass in den Vorbehaltsgebieten der Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze besonderes Gewicht zukommt, wird nicht thematisiert (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3 ff.). Unter Ziffer 4. der Begründung wird darauf hingewiesen, dass im Rahmen des wirksamen Regionalplans der Region München ein verbindlich ausgewiesenes Vorbehaltsgebiet für Kies und Sand Nr. 81 im Süden der Ortslage G … existiere und dabei dem Kiesabbau besonderes Gewicht zukomme. Anschließend wird wieder der Fortgang des Fortschreibungsverfahrens für den Regionalplan referiert und auch auf Grundsätze für Nachfolgefunktionen in den Abbaugebieten eingegangen. Das besondere Gewicht, das dem Kiesabbau im Vorbehaltgebiet Nr. 81 zukommt, wird damit nur formal in den Raum gestellt, aber nicht inhaltlich betrachtet. Die Auffassung der Antragsgegnerin, sie setze sich ausführlich mit den maßgeblichen Kriterien auseinander und die Belange des Kiesabbaus würden entsprechend gewürdigt, u.a. indem die Gemeinde tatsächlich planerisch geeignete Flächen als Konzentrationsflächen ausweise, ist damit nicht nachvollziehbar (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 21). Angesichts der oben unter Ziffer 2.1. dargestellten Defizite der Abwägung der einzelnen Potenzialflächen (Ziffer 7.5 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan) kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin dem Belang der Rohstoffsicherung ausreichend Rechnung getragen hat. Es verbleibt damit bei der planerisch nicht hinreichend bewältigten Tatsache, dass der Umgriff des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 weit über die geplanten Konzentrationsflächen hinausgeht und damit der überwiegende Bereich des Vorbehaltsgebiets nach dem sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin im Ausschlussgebiet liegen soll. Soweit die Antragsgegnerin auf die Stellungnahme der höheren Landesplanungsbehörde bei der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013 verweist, wird darin lediglich behauptet, dass die Gemeinde ihrer Darlegungspflicht nachgekommen sei, indem in der Begründung ausgeführt werde, dass der Kiesabbau zugunsten landwirtschaftlicher Nutzung und zur Vermeidung von Nutzungskonflikten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3) konzentriert werden soll. Hierbei handelt es sich jedoch um Äußerungen in der Sitzung des Gemeinderats vom 26. Januar 2010, in der die vorgelegten Vorschläge zur Fortschreibung des Regionalplans München geprüft werden sollten. Es handelt sich demnach allenfalls um eine formale Darlegung, die eine konkrete Abwägung im Rahmen der erst später eingeleiteten Flächennutzungsplanänderung zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans Kiesgewinnung nicht ersetzen kann. Soweit die Geschäftsstelle des regionalen Planungsverbands München mit E-Mail vom 31. Januar 2013 keine regionalplanerischen Bedenken angemeldet hat, ist nicht zu erkennen, ob und was überhaupt geprüft wurde. Eine Äußerung zu den Gewichtungen in der Abwägung der Antragsgegnerin in Bezug auf das besondere Gewicht des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 und die entgegenstehenden Belange kann dem nicht entnommen werden.

In der Begründung zum Regionalplan München (als Rechtsverordnung in Kraft getreten zum 1.11.2012) wird aber ausgeführt, dass zur Bedarfsdeckung für einen Planungszeitraum von 15 Jahren, welcher der Ausweisung der Vorrang- und Vorbehaltsgebiete zugrunde gelegt wird, rein rechnerisch für Kies und Sand etwa ein Drittel der ausgewiesenen Flächen beansprucht wird. Wegen der Probleme der Bodenverfügbarkeit und der aufgrund der bei einer Ausbeutung in qualitativer und quantitativer Hinsicht oftmals geringeren Vorkommen als ursprünglich vorgesehen, müsse die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten aber deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgehen (Zu 2.8.4.1). Durch die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten ergäben sich Vorteile für die Umwelt, da der Abbau in der Regel großflächig erfolge und damit eine Konzentration der Abbauflächen erreicht werde. Einem kleinräumigen, besonders landschaftsbeeinträchtigenden und flächenbeanspruchenden Abbau werde dadurch entgegengewirkt. Mit einem großflächigen Abbau werde eine größere Abbautiefe erreicht und dadurch der Flächenanspruch vermindert. Größere Abbauvorhaben sollten daher vorzugsweise in den ausgewiesenen Vorrang- und Vorbehaltsgebieten realisiert werden (Zu G 2.8.4.4). Dem widerspricht es, wenn die Antragsgegnerin von der Vorbehaltsfläche lediglich ca. 4 ha, d.h. rund 10% neu ausweist und die restlichen 90% dieser Fläche unberücksichtigt lässt. Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, dass von den rund 18,9 ha Bestandsfläche der Antragstellerin noch ca. ein Drittel nicht abgebaut sei und noch neu ausgebaute Abbauflächen von rund 11,5 ha verblieben (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung v. 25.2.2014, S. 15 f.), überzeugt dies nicht. Denn in dieser Berechnung sind rund 8,1 ha Abbaufläche in der Konzentrationszone 2 enthalten, deren Verfügbarkeit offen ist. Gerade um solche Probleme bei der Bodenverfügbarkeit in den Griff zu bekommen, geht der Regionalplan München davon aus, dass mit der Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgegangen werden muss. Mit dieser Bedeutung des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 setzt sich die Antragsgegnerin nicht auseinander.

Soweit sich die Antragsgegnerin für ihre Auffassung, dass sie dem Kiesabbau in substanzieller Weise Raum verschafft habe, darauf beruft, dass das Gemeindegebiet bereits durch Kiesabbauflächen erheblich belastet worden sei, kann dies nicht überzeugen. In der Sitzung des Gemeinderats (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 26) wurde ausgeführt, dass bei der Gesamtbilanzierung insoweit auch in Rechnung zu stellen sei, in welchem Umfang im Gemeindegebiet in der Vergangenheit bereits Kiesabbauflächen zur Verfügung gestellt worden seien. Hier möge allein ein Blick auf das Luftbild den numerisch geringen Prozentsatz relativieren. Aus dieser Argumentation wird jedoch nicht ersichtlich, welche Kiesabbauflächen bislang im Gemeindegebiet bestanden haben. Ihr Umfang wird nicht in irgendeiner Weise nachvollziehbar quantifiziert. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass in den dargestellten Konzentrationsflächen von rund 30,4 ha die in Abbau befindlichen und die genehmigten, aber bisher noch nicht voll umfänglich in Anspruch genommenen Flächen enthalten sind (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25). Damit wird jedoch nicht ersichtlich, in welchem konkreten Umfang darüber hinaus das Gemeindegebiet bereits mit Kiesabbauflächen belastet wurde. An anderer Stelle wird zwar ausgeführt, dass das Grundstück des Kieswerks (FlNr. 151/3) nicht berücksichtigt worden sei, weil die Ausbeutung hier bereits beendet sei (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 14f.). Auch hier wird jedoch nicht deutlich, in welchem konkreten Umfang auf dem Gelände des Kieswerks in der Vergangenheit Kiesabbau bereits erfolgt ist. Die Ausführungen unter Ziffer 3. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan sprechen vielmehr dafür, dass das Gemeindegebiet bislang lediglich im Umfang von rund 20,6 ha vom Kiesabbau betroffen ist (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 6 f.).

Im Ergebnis bleibt es demnach bei der Feststellung der Antragsgegnerin, dass durch die Konzentrationsflächen ein Anteil von ca. 1,15% des Gemeindegebiets ausgewiesen wird, der durch den Kiesabbau beeinträchtigt ist bzw. in Anspruch genommen werden kann (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 33). Nimmt man hierbei aber in den Blick, dass in den Konzentrationsflächen ein erheblicher Anteil von Flächen enthalten ist, die sich bereits im Abbau befinden oder diesem zur Verfügung stehen, so verbleiben Abbauflächen von allenfalls 11,5 ha (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 15). Dabei handelt es sich um nur ca. 0,42% des Gemeindegebiets. Angesichts der wiederholten Erklärungen der Antragsgegnerin, dass im gesamten Gemeindegebiet Kies in abbauwürdigem Umfang zu finden sei, ist dieser Umfang der neu zum Ausbau ausgewiesenen Flächen nicht ausreichend (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 19; Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 23; Niederschrift über die mündliche Verhandlung v. 9.2.2017, S. 4).

Hinzu kommt als weiteres Indiz, dass mit der Konzentrationsfläche 2, die mit 8,1 ha den wesentlichen Anteil der neu abbaubaren Flächen ausmacht (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25), eine weniger geeignete Fläche für den Kiesabbau zur Verfügung gestellt wird. Wie bereits unter Ziffer 2.1. ausgeführt wurde, liegt diese Fläche nah an der Autobahn sowie an der Staatsstraße und wird durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten. Ob die Fläche überhaupt verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei, muss außerdem als offen angesehen werden. Es besteht damit der Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Unabhängig davon wie viel schließlich tatsächlich von der Konzentrationsfläche 2 aus den genannten Gründen nicht für den Kiesabbau zur Verfügung stehen wird, rutscht jedenfalls der Anteil der neu zum Kiesabbau ausgewiesenen Flächen deutlich unter 0,4% des Gemeindegebiets. Angesichts der vorgenannten einzelnen Indizien ist für den Senat nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung dem Kiesabbau substanziell Raum zur Verfügung stellt.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.