Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 23. Feb. 2017 - 2 N 15.279

I. Der sachliche Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen Kiesgewinnung“ der Gemeinde G … vom 6. August 2014 ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den sachlichen Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke FlNr. 140, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 192, 240 und 241 der Gemarkung G … Diese Grundstücke liegen im Süden des Ortsteils G …, westlich und östlich der E …straße.

Zur Begründung ihres am 3. Februar 2015 gestellten Antrags auf Normenkontrolle führt die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 28. April 2015 aus, dass der sachliche Teilflächennutzungsplan das Abwägungsgebot verletze, weil die Auswahl der Konzentrationsflächen aus der Teilmenge „verbleibende Flächen mit einer ausreichenden Erschließbarkeit und sinnvollen Verkehrsführungsmöglichkeit (Potenzialflächen)“ sachwidrig erfolgt sei. Die Ausweisung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan erfordere ein schlüssiges Planungskonzept für den gesamten Außenbereich des Gemeindegebiets, aus dem sich nicht nur ergibt, welche Erwägungen die positive Standortausweisung rechtfertigen, sondern auch erkennen lässt, warum das übrige Gemeindegebiet freigehalten werden soll. Dazu sei von der Antragsgegnerin eine „Arbeitskarte Kiesabbau“ entwickelt worden. Nach dieser Karte seien die Flächen der Antragstellerin neben anderen Flächen im Gemeindegebiet eindeutig der Kategorie „verbleibende Flächen mit einer ausreichenden Erschließbarkeit und sinnvollen Verkehrsführungsmöglichkeit“ (blau schraffiert) zugeordnet. Nicht nachvollziehbar sei aber, wie aus diesen verbleibenden, blau schraffierten Flächen in der Arbeitskarte anschließend der weitere Auswahlprozess erfolge. Die Begründung enthalte auf S. 29 eine Tabelle, die jedoch nicht erkennen lasse, wie die Antragsgegnerin zu ihrer Auswahlentscheidung komme. Durch farbliche Kennzeichnung und das Vergeben von Plus und Minus werde eine objektive Entscheidung nur suggeriert. Denn wie die Gemeinde zu diesen Einschätzungen gelange, wie sie hier abwäge und werte, bleibe völlig im Verborgenen. Die Fassung der Begründung vom 23. Oktober 2012 sehe auf S. 23 unter dem Gesichtspunkt „Landschaftsbild“ für den Standort östlich der E …straße noch kein rotes Minuszeichen vor, das zu einer Abwertung führen soll. In der endgültigen Fassung der Begründung vom 25. Februar 2014 sei dies auf S. 29 aber der Fall. Wie die Antragsgegnerin zu dieser abweichenden Bewertung gekommen ist, werde aus dem Text der Begründung nicht ersichtlich. In der Tabelle würden einige Punkte, die zur Auswahl der geeigneten Konzentrationsflächen herangezogen werden, berücksichtigt (Immissionsschutz, Verkehrsanbindung, Landschaftsbild, Erholungsfunktion, Nutzungskonkurrenz), andere wesentliche Punkte lasse die Antragsgegnerin aber völlig außen vor. Die Eignung der jeweiligen Potenzialflächen für den Kiesabbau unter geologischen Gesichtspunkten bleibe in der Matrix völlig unberücksichtigt. Die Antragsgegnerin verfüge über kein schlüssiges Gesamtkonzept.

Zahlreiche öffentliche und private Belange seien von der Antragsgegnerin in der Abwägungsentscheidung entweder überhaupt nicht berücksichtigt worden oder hätten nur disproportionalen Eingang in die Abwägungsentscheidung gefunden. Die Antragsgegnerin missachte die Vorgaben der Raumordnung. Sie habe die generelle Bedeutung der Versorgung der Bevölkerung mit Rohstoffen nicht angemessen berücksichtigt. Die Sicherung von Rohstoffvorkommen sei gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 8 f) BauGB bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen. Nach der Begründung zu Ziffer 5.2.1 des Landesentwicklungsprogramms 2013 bildeten die heimischen Bodenschätze wichtige Grundlagen für die wirtschaftliche Entwicklung Bayerns. Die Begründung des Landesentwicklungsprogramms 2013 zum Grundsatz Ziffer 5.2.2 führe aus, dass zur Minimierung der durch die Gewinnung von Bodenschätzen verursachten Eingriffe in den Naturhaushalt und das Landschaftsbild der Rohstoffabbau in zusammenhängenden Abbaugebieten (Konzentration) beitrage. Gerade dies könnte aber durch eine Konzentration an der E …straße erreicht werden. Der Regionalplan München bestimme in seiner Ziffer 2.8.8.1, dass die räumlichen Voraussetzungen für die vorsorgende Sicherung sowie für die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen geschaffen werden sollten. Dem halte die Antragsgegnerin nur entgegen, dass die Sicherung der Rohstoffvorkommen Ziel der vorliegenden Planung sei, ohne dieser Ankündigung jedoch im Plan zu folgen.

Der Regionalplan München sehe im Süden des Ortsteils G … das Vorbehaltsgebiet Nr. 81 vor. Die Nutzungen, die im Vorbehaltsgebiet benannt seien, erhielten gegenüber anderen konkurrierenden Nutzungen ein besonderes Gewicht und würden bevorzugt. Dagegen behauptet die Antragsgegnerin, der Rohstoffversorgung dadurch Rechnung zu tragen, dass sie mit der Konzentrationsfläche 2 an einer anderen Stelle als der Regionalplan eine Fläche für Kiesabbau zur Verfügung stelle. Eine eigene Ermittlung hinsichtlich der wohl ausschlaggebenden Kriterien „Abbau möglichst mächtiger Lagerstätten und die möglichst vollständige Nutzung der Vorkommen“ werde nicht vorgenommen. Im Rahmen der Auswahlentscheidung, welche Potenzialflächen in die Konzentrationsflächen einbezogen werden, finde sich keine Befassung mit dem Vorbehaltsgebiet. Das Landesamt für Umwelt habe mit Schreiben vom 5. Februar 2013 darauf hingewiesen, dass sich statt der von der Antragsgegnerin vorgeschlagenen Konzentrationsfläche 2 die östlichen Bereiche des Vorbehaltsgebiets für Bodenschätze - Kies und Sand Nr. 81 (FlNr. 146 und die südlichen Teile der FlNr. 145 und 140) - besser für den Kiesabbau eigneten. Die Antragsgegnerin führe aus, dass die Eignung für den Kiesabbau unter geologischen Gesichtspunkten in der Tabelle nicht (mehr) berücksichtigt werden könne (Niederschrift des Gemeinderats vom 25.2.2014, S. 19) und gestehe damit die Abwägungsverweigerung ein. Sowohl hinsichtlich der Qualität des vorhandenen Kieses als auch hinsichtlich der Mächtigkeit der Kiesschicht und der Höhe der Überdeckungsschicht sowie der wirtschaftlichen Verwertbarkeit müsse die Gemeinde aber eine fachliche Klärung herbeiführen, wenn sie im Rahmen der Offenlage des Planentwurfs entsprechende Anregungen erhalte.

Die Gemeinde P … habe mit Gemeinderatsbeschlüssen vom 18. Dezember 2012 und 17. Dezember 2013 große Bedenken gegen die Konzentrationsfläche 2 angemeldet. Zum einen befinde sich diese nahe an der Ortsumfahrung von P …, weshalb mit erheblichen Schmutz- und Staubbelastungen auf der öffentlichen Verkehrsfläche der Nachbargemeinde zu rechnen sei. Zudem grenze die Konzentrationsfläche 2 unmittelbar an die Gemeindegrenze zwischen P … und der Antragsgegnerin an. Deshalb sei nicht zu gewährleisten, dass der Kiesabbau ausschließlich auf dem Gemeindegebiet der Antragsgegnerin vorgenommen werde. Die Antragsgegnerin verweise demgegenüber lediglich darauf, dass sich die Nachbargemeinde selbst durch straßenverkehrsrechtliche Anordnungen darum zu kümmern habe, dass keine Belastung öffentlicher Straßen entstehe. Dies verstoße gegen das interkommunale Abstimmungsgebot. Es stelle keine gerechte Abwägung dar, wenn Konflikte an die Gemeindegrenze verschoben würden und die Konfliktbewältigung allein der Nachbargemeinde zugemutet werde.

Die Konzentrationsfläche 2 werde von Anwohnern ebenfalls abgelehnt. Die Abstände zwischen Konzentrationszone und Wohnbebauung seien zu gering, was zu einem Nutzungskonflikt führe. Dieser Konflikt werde dadurch massiv verschärft, dass der vorherrschende Westwind die Lärm- und Staubimmissionen direkt in die Wohngebiete tragen werde. Hierzu sei lediglich eine unsubstantiierte und lückenhafte Stellungnahme der Firma A … eingeholt worden. Diese Stellungnahme trage allerdings die Überschrift „Regionalplan München, Ausweisung neuer Vorbehaltsgebiete für Kies- und Sandabbau im Bereich der Gemeinde G …“ und datiere vom 29. September 2010. Sie befasse sich demnach mit dem Vorbehaltsgebiet Nr. 81, aber nicht mit der außerhalb des Vorbehaltsgebiets liegenden Konzentrationsfläche 2. Die Stellungnahme der Firma A … weise selbst darauf hin, dass hinsichtlich der Schallabstrahlung der Kiesabbauflächen keine näheren Angaben vorliegen. Die Problematik des vorherrschenden Westwinds werde von dem Gutachten völlig übergangen. Die Antragsgegnerin weise in ihrer Abwägung gleichwohl auf diese Stellungnahmen hin. Im Übrigen verweise sie die Einwände auf die Ebene des Zulassungsverfahrens. Es sei völlig offen gelassen worden, ob der Konflikt zwischen Kiesabbau und Wohnnutzung im Genehmigungsverfahren gelöst werden könne.

Der örtlich tätige Kiesunternehmer habe die Einbeziehung einer von ihm bereits erworbenen Fläche östlich des H … Wegs angeregt (Teile der FlNr. 151/41; 148/6), unmittelbar an die bisherige Abbaufläche angrenzend, und einen Abwägungsausfall hinsichtlich seiner Berufsfreiheit gerügt. Die Antragsgegnerin verweise diesen auf den Zivilrechtsweg. Damit verkenne sie den sachlichen Inhalt der Einwendung, die die wirtschaftliche Dimension der privaten Belange erkläre und belege. Die Antragsgegnerin verschließe sich diesen privaten Belangen völlig und führe in ihrer Abwägung nur aus, dass die Berufsfreiheit durch die Planung der Gemeinde nicht berührt werde.

Auch die privaten Belange der Antragstellerin seien in der Abwägung nicht ordnungsgemäß berücksichtigt worden. Die Antragstellerin habe mit ihrer Stellungnahme vom 17. Dezember 2013 darauf hingewiesen, dass sie ein Interesse an der Einbeziehung geeigneter Teile ihrer Grundstücke in eine Konzentrationszone habe. Der Antragsgegnerin hätte jenes Interesse schon seit einem Vorbescheidsantrag des Vaters der Antragstellerin aus dem Jahr 2005 bekannt sein müssen. Die Antragsgegnerin verweise demgegenüber lediglich auf abstrakte Belange. Außerdem führe sie aus, dass das Interesse der zahlreichen Wohnungseigentümer ein privater Belang sei, der in der Abwägung Niederschlag gefunden habe. Damit sei jedoch nicht belegt, dass die Belange der Antragstellerin ausreichend gewichtet worden seien. Offensichtlich seien nur die Anwohnerbelange als private Belange gewertet worden, die anderer aber nicht. Zudem versuche die Antragsgegnerin die privaten Belange der Antragstellerin abzuwerten, in dem sie in der Begründung behaupte, der Vorbescheidsantrag sei wegen der Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens nicht weiter verfolgt worden.

Die von der Antragsgegnerin gegen eine Ausweisung der Konzentrationszone östlich der E …straße angeführten Belange stellten eine Vermengung von sachlichen Aspekten und zeitlichen Horizonten dar. Die Argumentation verkenne den zeitlich klar begrenzten Charakter des Kiesabbaus. Zwischennutzungen, nach deren Beendigung aller Voraussicht nach der ursprüngliche Zustand wieder hergestellt werden könne, seien in der Abwägung zwingend als solche zu berücksichtigen. In der 1. Fassung des Flächennutzungsplans vom 9./23. Oktober 2012 habe die Antragsgegnerin diese Sichtweise noch geteilt und für die zukünftige Bedarfsdeckung eine Fortschreitung des Abbaus Richtung Osten als erforderlich angesehen. Dadurch sollte ein Heranrücken des gegenwärtigen Kiesabbaus an die Siedlungsflächen und eine damit einhergehende Belastung der Wohnbevölkerung verhindert werden. Mit der jetzigen Konzentrationsfläche 2 werde der Kiesabbau an eine Stelle hin verlagert, an der Konflikte mit der Wohnbevölkerung vorprogrammiert seien. Welcher Art hingegen die Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum, den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg sein sollen, werde nicht ersichtlich. Die Stellungnahme der Firma A … aus dem Jahr 2010 komme vielmehr zum Ergebnis, dass vom Vorbehaltsgebiet Nr. 81 keine erheblichen Beeinträchtigungen selbst für die in einem höheren Maß schützenswerte Wohnbebauung ausgehen. Auch die „Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung aus der Siedlungsfläche in den Wald und zusätzlich eine Fläche wegbegleitender Gehölze und Feldraine (potenzielle Ausgleichsfläche)“ im bestehenden Flächennutzungsplan spreche nicht gegen eine Ausdehnung der Konzentrationsflächen. Die Antragsgegnerin führe selbst aus, dass die durch Konzentrationszonen überlagerten Darstellungen des Flächennutzungsplans nach Durchführung des Kiesabbaus und Rekultivierung Gültigkeit beanspruchten. Zudem sei nicht ersichtlich, wo die Rechtsgrundlage für die genannten Darstellungen im Flächennutzungsplan sein soll und wie dies mit dem Charakter eines Flächennutzungsplans vereinbar ist.

Das Abwägungsergebnis der Antragsgegnerin führe dazu, dass dem Kiesabbau kein substanzieller Raum mehr zur Verfügung stehe. Die Regionalplanung sehe rund 40 ha an Kiesabbaufläche vor. Demgegenüber stünden für den Kiesabbau nach der Planung der Antragsgegnerin noch allenfalls 11,5 ha zur Verfügung. Dabei handle es sich um einen Flächenanteil unter 0,5% des Gemeindegebiets. Diese Flächen würden noch durch Schutzabstände begrenzt, die mit rund 2,7 ha angegeben werden, wovon 1,4 ha auf noch im Abbau befindliche Flächen entfielen. Somit stünden tatsächlich nur noch 10,1 ha zur Verfügung. Die Antragsgegnerin vertrete die Auffassung, dass auch in Rechnung zu stellen sei, in welchem Umfang im Gemeindegebiet in der Vergangenheit bereits Kiesabbauflächen zur Verfügung gestellt worden seien. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Planung bei Windenergieanlagen. Nichts anderes könne für Kiesabbauflächen gelten, die der Rekultivierungspflicht unterliegen.

Die Realisierbarkeit des Kiesabbaus in der Konzentrationszone 2 sei mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Die Konzentrationszone 2 mache über 70% der Flächen aus, die künftig noch für den Kiesabbau zur Verfügung stehen sollen, die also nicht bereits genehmigt bzw. abgebaut seien. Die Antragsgegnerin habe die Problematik des vorherrschenden Westwinds, der Lärm und Staub in die Wohngebiete trage, und damit die Frage, ob Kiesabbau in der Konzentrationszone 2 überhaupt zulässig ist, dem Genehmigungsverfahren überlassen. Die Stellungnahme des Landesamts für Umwelt im Schreiben vom 5. Februar 2013, wonach sich statt der von der Antragsgegnerin vorgeschlagenen Konzentrationsfläche für Kiesabbau 2 die östlichen Bereiche des Vorbehaltsgebiets für Bodenschätze - Kies und Sand Nr. 81 (FlNr. 146 und die südlichen Teile der FlNr. 145 und 140) besser für den Kiesabbau eigneten, übergehe die Gemeinde völlig. Untersuchungen zur Abbauwürdigkeit des Kiesvorkommens seien im Rahmen des Flächennutzungsplanverfahrens nicht durchgeführt worden.

Dass dem Kiesabbau im Gemeindebiet der Antragsgegnerin kein substanzieller Raum mehr zur Verfügung stehe, wirke sich nicht nur auf den Abwägungsvorgang aus, sondern führe auch dazu, dass sich die Planung als eine nicht erforderliche Negativplanung darstelle. Bei der Festsetzung von Flächen zur Gewinnung von Bodenschätzen komme dem Verbot der Negativplanung ein besonderes Gewicht zu. Grundsätzlich solle durch die Festsetzung die Fläche für den Abbau gesichert werden. Die Antragsgegnerin habe in die Konzentrationszone 1 Flächen von rund 18,5 ha einbezogen, die bereits abgebaut sind oder sich im Abbau befinden. Auf diesen Flächen sei ein zukünftiger Abbau nicht mehr möglich. Die Konzentrationszone2 begegne zahlreichen Problemen, welche die Antragsgegnerin in das Zulassungsverfahren verlagern wolle. In dieser Konstellation liege der Schluss nahe, dass es der Antragsgegnerin tatsächlich nur darum gehe, die Ausschlusswirkung zu erzielen und das Planungsziel der Sicherung der Rohstoffvorkommen nur vorgeschoben sei.

Die Antragstellerin stellt den Antrag:

Der sachliche Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es sei unzutreffend, dass die Antragsgegnerin über kein schlüssiges Gesamtkonzept verfüge. Sie sei bei der Ermittlung der Konzentrationsflächen abschnittsweise vorgegangen. Zunächst seien auf der ersten Stufe die absolut ungeeigneten Ausschlussflächen ausgeschieden worden. Auf der zweiten Stufe seien sodann die regelmäßig ungeeigneten Flächen ausgeschlossen worden. Danach habe auf der dritten Stufe eine Eignungsbewertung stattgefunden. Schließlich habe die Antragsgegnerin auf der vierten Stufe aus den verbleibenden geeigneten Flächen (Potenzialflächen) im Rahmen einer planerischen Entscheidung Präferenzen gebildet. Sie habe sich dann im Ergebnis für die Darstellung der Konzentrationsflächen südlich von G … westlich der E …straße (Nr. 1) sowie südwestlich von G … (Nr. 2) entschieden. Abschließend sei die Substanzialität der Planung kritisch hinterfragt worden. Die in Abschnitt 7.5 der Planbegründung dargestellte Tabelle gebe zusammenfassend die Einschätzung wieder, die der planerischen Entscheidung zugrunde gelegt wurde. Ausführungen zu den Gründen der Nichtberücksichtigung der Flächen östlich der E …straße erfolgten in dem der Tabelle vorangehenden Text. Mit Hilfe der Tabelle werde keineswegs der gesamte Prozess der Flächenauswahl veranschaulicht, sondern nur die planerische Referenzbildung (4. Stufe) innerhalb der zuvor in mehreren Stufen als geeignet identifizierten Flächen. Die „verbleibenden Flächen mit einer ausreichenden Erschließbarkeit und sinnvollen Verkehrsführungsmöglichkeit“ stünden methodisch nicht am Ende der planerischen Bewertung, sondern stellten eine Zwischenstufe dar.

Bei der von der Antragstellerin zitierten Stelle zum Gesichtspunkt Landschaftsbild handle es sich um den vom Planungsverband äußerer Wirtschaftsraum München in der Gemeinderatssitzung vom 23. Oktober 2012 vorgelegten ersten Vorentwurf der Planung, dessen Inhalt vom Gemeinderat nicht getragen wurde. In der vom Gemeinderat gebilligten Planfassung vom 23. Oktober 2012 sei die planerische Bewertung hinsichtlich der Fläche östlich der E …straße unter dem Gesichtspunkt Landschaftsbild ebenfalls schon ablehnend gewesen.

Der Einwand, dass in der Tabelle in Abschnitt 7.5 der Planbegründung bestimmte Kriterien für die Auswahl der Konzentrationsflächen nicht berücksichtigt worden seien, verfange nicht. Die Präferenzbildung sei Ausdruck der planerischen Entscheidung und Planungshoheit der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin könne insoweit nicht eigene, aus ihrer Sicht anzubringende Kriterien anlegen. Soweit sich die Antragstellerin auf die „Eignung“ als einzustellendes Kriterium berufe, habe die Antragsgegnerin den Belang der Abbauwürdigkeit der Kiesvorkommen bereits als (positives) Eignungskriterium (Stufe 3) angelegt. Aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse sei angenommen worden, dass innerhalb des Gemeindegebiets keine bedeutsamen Unterschiede in Umfang und Qualität der Kiesvorkommen bestünden. Insoweit sei bei allen grundsätzlich geeigneten Flächen eine vergleichbare Abbauwürdigkeit gegeben. Weitere Differenzierung und Untersuchungen bezüglich der einzelnen geeigneten Flächen auf Ebene der Präferenzbildung seien insoweit nicht erforderlich gewesen.

Die Behauptung, dass „wirtschaftliche Belange der Kiesabbauunternehmen“ nicht berücksichtigt worden seien, entbehre jeder Grundlage. Sämtliche Potenzialflächen seien als geeignet und abbauwürdig eingestuft worden. Insoweit sei ein potenzielles wirtschaftliches Interesse unterstellt worden. Eine Betrachtung von weitergehenden wirtschaftlichen Interessen sei im Rahmen der Einzelabwägung erfolgt. Dabei seien die Interessen des örtlichen Kiesabbauunternehmens und auch der Grundstückseigentümer umfangreich und fehlerfrei abgewogen worden. Gleiches gelte für das Kriterium der „Belange der Nachbargemeinde“. Die Belange der Gemeinde P … seien bei der Abwägung berücksichtigt worden. Schließlich habe auch das Kriterium des „Vorbehaltsgebiets Kies“ entsprechend seinem Gewicht Eingang in die Abwägung gefunden. Wie zuletzt in der Abwägungsentscheidung vom 25. Februar 2014 mehrfach ausgeführt, habe die Antragsgegnerin die konkurrierenden Belange bei den Flächen östlich und teilweise westlich der E …straße allerdings höher gewichtet.

Soweit sich die Antragstellerin konkret auf die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke FlNr. 240, 241 und 140/Teilfläche berufe, liege ebenso wenig ein Abwägungsfehler vor. Der Vorwurf der unangemessenen Berücksichtigung der generellen Bedeutung der Versorgung der Bevölkerung mit Rohstoffen sei unbegründet. Die Antragsgegnerin habe mit der gegenständlichen Planung nicht unerhebliche neue Flächen zur Gewinnung von Kies ausgewiesen. Soweit sich die Antragstellerin auf Begründungen des Landesentwicklungsprogramms Bayern 2013 beziehe, sei darauf hinzuweisen, dass diese Ausführungen Maßgaben für die Regionalplanung enthielten. Gleichwohl seien diese Maßgaben auch in der gegenständlichen Planung entsprechend berücksichtigt worden. Mit den beiden dargestellten Konzentrationsflächen werde eine Konzentration des Kiesabbaus auf zwei Bereiche im Gemeindegebiet erreicht, was auch zur Reduzierung des zu erwartenden naturschutzrechtlichen Eingriffs beitrage. Eine Regelung Ziffer 2.8.8.1 existiere im Regionalplan München nicht.

Hinsichtlich des im Regionalplan München ausgewiesenen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 lägen nach der planerischen Entscheidung der Antragsgegnerin jeweils überwiegende konkurrierende Belange vor, weswegen sie den Belang des Kiesabbaus zurücktreten habe lassen und dieses nicht auch als Konzentrationszonen ausgewiesen habe. Diese Steuerung und Modifizierung der Flächen sei zulässig, weil für die Vorbehaltsgebiete durch die regionalplanerische Ausweisung noch keine abschließende Abwägung über die Art der Bodennutzung getroffen worden sei. Die Teilfläche unmittelbar westlich der E …straße sei ausgeschieden worden, weil innerhalb der Rodungsinsel ein großzügiger Abstand zu den raumprägenden Wegverbindungen erwünscht sei, um die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds dort zu begrenzen, wo sie vorrangig wahrgenommen wird, d.h. von den maßgeblichen „Bewegungsräumen“ (Straßen und Wege) aus. Ein weiterer Grund habe in der Erschließung der Flächen gelegen, die über die bisherige Anbindung über den H … Weg und nicht über die E …straße erfolgen soll, insbesondere nicht durch die Ortslage G …

Hinsichtlich der Fläche östlich der E …straße werde der Konflikt mit dem Landschaftsbild angeführt. Die Ausweitung des Kiesabbaus innerhalb des eindeutig erkennbaren Teils der Rodungsinsel - zwischen Ortslage und Waldrand - werde planerisch nicht für vertretbar angesehen. Ein weiterer Belang sei die Verkehrsanbindung/Erschließung, die nicht durch die Ortslage G … führen solle. Ein weiterer entgegenstehender Belang sei die Naherholung. Der Raum im Südosten der bestehenden Siedlungsfläche von G … solle zudem bevorzugt als Planungsreserve für eine hochwertige bauliche Nutzung frei von anderen Nutzungen gehalten werden. Dies könne auch dem Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 58 „G … Südost“ entnommen werden. An dem bereits seit Mitte des Jahres 2004 bestehenden Planungswillen der Antragsgegnerin habe sich nichts geändert. Ferner sollten potenzielle Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum, den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg im Hinblick auf Immissionen vermieden werden. Die Freizeitnutzungen seien insoweit von der Antragsgegnerin als schutzbedürftig angesehen worden, als zu deren Gunsten bei der Ermittlung der Potenzialflächen - anders als bei den Flächen mit Wohnnutzung - kein Schutzabstand berücksichtigt worden sei. Demgegenüber seien die Bereiche der westlichen Konzentrationsfläche durch Autobahn/Lärm, Kieswerk/ Recyclinganlage, Stromtrasse und aufgebrochene Rodungsinsel vielfältig vorbelastet.

Aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse habe davon ausgegangen werden können, dass bei sämtlichen geeigneten Potenzialflächen eine vergleichbare Abbauwürdigkeit gegeben sei. Insoweit habe auf eigene Ermittlungen verzichtet werden können. Die Ausweisung eines Vorbehaltsgebiets im Regionalplan spiegle im Übrigen nicht allein die geologischen Gegebenheiten wieder.

Die Antragsgegnerin habe mit der Ausweisung der Konzentrationsfläche 2 regionalplanerische Wertung nicht verlagert oder verändert. Sie trage mit dieser Ausweisung vielmehr der Sicherung der Versorgung mit Kies entsprechend Rechnung. Auch der räumliche Zusammenhang mit den bisherigen Abbauflächen werde gewahrt, da kein gänzlich neuer Standort eröffnet werde.

Der Vorwurf, die Antragsgegnerin gestehe die Abwägungsverweigerung ein, weil nach ihrer Aussage die Eignung für den Kiesabbau nicht berücksichtigt werden könne, sei unzutreffend. Die Eignung für den Kiesabbau unter geologischen Gesichtspunkten sei bereits auf der dritten Stufe berücksichtigt worden. Eine nochmalige Berücksichtigung auf der vierten Stufe sei nicht erfolgt. Weiter Untersuchungen der Antragsgegnerin bezüglich der einzelnen geeigneten Flächen seien nicht veranlasst gewesen. Es habe keine Indizien für etwaige Unterschiede bezüglich der Eignung der einzelnen Flächen gegeben. Im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin habe es annähernd in jedem Teilbereich bereits genehmigten Kiesabbau gegeben. Auch der Erweiterungsantrag des örtlichen Kiesabbauunternehmens aus dem Jahr 2013 lasse auf eine Übertragbarkeit auf benachbarte Flächen schließen. Nach der im frühzeitigen Beteiligungsverfahren abgegebenen Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom 8. Januar 2013 stehe für beide Flächen ca. 13 m bis 16 m trocken abbaubarer Kies an. Die von der Antragstellerin angeführte Auffassung des Bayerischen Landesamts für Umwelt, wonach sich die Fläche östlich der E …straße „besser eigne“ als die nun dargestellte Konzentrationsfläche 2, beziehe sich offensichtlich nicht auf die geologische Eignung des Standorts, sondern auf andere nicht näher bezeichnete Umstände. Auch mit der Ausweisung als Vorbehaltsgebiet seien noch keine fachlichen Bewertungen hinsichtlich der geologischen Eignung der Fläche verbunden.

Die Antragstellerin habe nicht schlüssig dargelegt, inwiefern durch die gegenständliche Planung ein Konflikt mit den Bauleitplänen der Gemeinde P … bestehen soll. Die Planungen der Antragsgegnerin erstreckten sich ausschließlich auf deren Gemeindegebiet. Die Einhaltung der Abbaugrenzen könne gegebenenfalls durch geeignete Auflagen im Zulassungsverfahren sichergestellt werden. Hinsichtlich der möglichen Belastung öffentlicher Straßen mit Staub und Schmutz infolge des Kiesabbaus habe die Antragsgegnerin nicht nur auf straßenverkehrsrechtliche Anordnungen hingewiesen, sondern auch berücksichtigt, dass mit einer Eingrünung der Abbaugebiete im Rahmen des Vollzugs eine Verringerung der Emissionen erreicht werden könne.

Die Belange der Anwohner seien ebenfalls berücksichtigt worden. Bereits auf der ersten Stufe der Abschichtung seien Abstandsflächen zu schutzbedürftigen Flächen als Ausschlussflächen angesetzt worden. Hierbei habe sich die Antragsgegnerin am Merkblatt des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom Juli 2003 „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und andere Bodenschätze“ orientiert. Fachlich unterstützt worden sei dieser Ansatz der Abstandsflächen auch durch die Bewertung der Firma A … vom 29. September 2010. Die Angaben der Bewertung beinhalteten verallgemeinerte Abschätzungen entsprechend der Methodik der gemeindeweiten Flächenauswahl, die unabhängig von der jeweiligen Lage der Kiesabbaufläche seien. Dass diese Bewertung sich dem Betreff nach auf den Regionalplan München beziehe, stehe dem nicht entgegen. Die Antragsgegnerin habe auch das Problem der möglichen Verstärkung der Immissionsproblematik durch die vorherrschende Hauptwindrichtung erkannt und darauf hingewiesen, dass durch entsprechende Pflanzungen sich Staubausträge weiter verringern ließen. Entsprechende Vermeidungsmaßnahmen wie ein zu bepflanzender Wall könnten durch Auflagen im Rahmen des Vollzugs hergestellt werden. Flächen mit unlösbaren Konflikten seien frühzeitig ausgeschieden worden.

Auch die Belange des örtlichen Kiesabbauunternehmens seien berücksichtigt worden. Der Einbeziehung von Teilflächen der Grundstücke FlNr. 151/41, 148/6 und 153/7 in die Konzentrationszonenplanung habe nicht im vollen Umfang entsprochen werden können. Teile dieser Flächen seien von angesetzten Ausschlussflächen, konkret Abstandsflächen zur schutzbedürftigen Wohnbebauung, überdeckt und deshalb im Abwägungsprozess ausgeschlossen worden. Die privatrechtlichen Regelungen zwischen dem Abbauunternehmen und dem Voreigentümer der Flächen rechtfertigten keine Abweichung von den Abstandskriterien. Im Übrigen würden größere Erweiterungsflächen vorgesehen, die teilweise bereits im Eigentum des Kiesabbauunternehmens stünden. Dessen weitere Betätigung sei damit auch ohne die begehrten weiteren Teilflächen möglich. Darüber hinaus seien die bereits genehmigten Kiesabbauflächen bisher noch nicht vollständig abgebaut. Es bleibe dem Kiesabbauunternehmen unbenommen, weitere Kiesabbauflächen im Bereich der ausgewiesenen Konzentrationsflächen zu erwerben.

Die Eigentumsinteressen der Antragstellerin seien fehlerfrei abgewogen worden. Die Antragstellerin möchte die geeigneten Potenzialflächen unmittelbar westlich der E …straße FlNr. 545/Teilfläche, 146 und 192 sowie östlich der E …straße FlNr. 140/Teilfläche, 240 und 241 möglichst vollständig in die ausgewiesene Konzentrationsfläche einbeziehen. Dem habe jedoch nicht in vollem Umfang entsprochen werden können. Es sei auch berücksichtigt worden, dass mit der Fläche FlNr. 149 bereits ein größeres Grundstück der Kiesausbeutung zugeführt worden sei und die gegenständliche Planung einen Teil des Flurstücks 146 neu in die Konzentrationsfläche einbeziehe. Die übrigen Flächen könnten weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden. Das Interesse an einer wertsteigernden Nutzung der Grundstücke zum Kiesabbau sei auch bei anderen Grundstückseigentümern gegeben. Mit dem Hinweis in dem Gemeinderatsbeschluss vom 25. Februar 2014 auf die anderen privaten Belange habe nur dem von der Antragstellerin erhobenen pauschalen Vorwurf der Nichtbeachtung privater Belange entgegengetreten werden sollen.

Die seitens der Antragstellerin vorgebrachten Einwendungen gegen den Ausschluss der Fläche östlich der E …straße überzeugten nicht. Der zeitlich begrenzte Charakter des Kiesabbaus sei von der Antragsgegnerin nicht verkannt worden. Allerdings habe sie auch berücksichtigt, dass durch die Zerstörung des natürlichen Bodenaufbaus und die Verfüllung langfristige Nachwirkungen verblieben, die an anderweitig vorbelasteten Stellen im Gemeindegebiet weniger ins Gewicht fielen. Insoweit könne gerade nicht der ursprüngliche Zustand nach einem Kiesabbau wiederhergestellt werden. Die Antragstellerin sei auch nicht in der Lage zu beurteilen, wann die Antragsgegnerin die als Planungsreserve vorgesehene Fläche im Südosten der bestehenden Siedlungsfläche von G … entwickeln werde. Sie könne sich auch nicht mit Erfolg auf die erste Fassung des Flächennutzungsplans vom 23. Oktober 2012 berufen, denn dieser Vorentwurf des Planungsverbands äußerer Wirtschaftsraum München sei vom Gemeinderat nicht gebilligt worden.

Hinsichtlich der Konflikte mit der Wohnbevölkerung seien Unterschiede zwischen den bemängelten Konzentrationsflächen südwestlich G …s und den begehrten Flächen östlich der E …straße nicht erkennbar. Mit der von der Antragsgegnerin angeführten Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung aus der Siedlungsfläche in den Wald solle die Naherholungsfunktion sichergestellt werden. Im Fall einer Ausweisung einer Konzentrationsfläche entlang der E …straße wäre diese erheblich beeinträchtigt. Diese Wegverbindung sei raumprägend und insoweit für die städtebauliche Entwicklung der Antragsgegnerin erforderlich. Die Darstellung findet ihre Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 1 BauGB. Im Übrigen sei auch der Belang des Landschaftsbilds als Ausschlussgrund gerechtfertigt.

Die gegenständliche Planung sei erforderlich. Es liege keine Verhinderungsplanung vor. Mit abbaubaren Flächen von ca. 11,5 ha werde der Kiesgewinnung in substanzieller Weise Raum verschafft. Ein Vergleich der dargestellten Konzentrationsflächen mit dem gesamten Gemeindegebiet sei allein nicht geeignet, um zu beurteilen, ob der Kiesgewinnung substanzieller Raum verschafft worden sei. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es im Fall von Windenergieanlagen bei der Gegenüberstellung von Positivausweisungen und Ausschlussflächen auf bereits genehmigte oder errichtete Windenergieanlagen nicht ankomme, greife insoweit nicht. Die Kiesgewinnung unterscheide sich dadurch, dass der Rohstoffabbau erschöpfend sei. Außerdem habe die Antragsgegnerin aus dem Umfang der bisherigen Abbaupraxis auf den künftigen Bedarf geschlossen. Insoweit sei keine „Einrechnung“ der bereits abgebauten Flächen erfolgt. Nur ergänzend berücksichtige sie bei der Beurteilung der Substanzialität, dass die genehmigte Fläche noch nicht vollständig abgebaut worden ist. Hinsichtlich der erforderlichen Schutzabstände könne kein Absolutabzug von der ermittelten Konzentrationsfläche von insgesamt ca. 11,5 ha erfolgen. Auch die bisherige genehmigte Abbaufläche erstrecke sich unter der Freileitung. Für die Frage der Substanzialität des Kiesabbaus könne auch die von der Antragstellerin angestellte Gegenüberstellung der Konzentrationsflächen zum Umfang des Vorbehaltsgebiets nicht ausschlaggebend sein. Im Übrigen würden bei der Ermittlung der regionalplanerischen Bedarfsdeckung die Vorbehaltsgebiete offensichtlich nicht eingerechnet.

Die Antragstellerin ließ mit Schriftsatz vom 29. Februar 2016 erwidern, dass die Begründung des Teilflächennutzungsplans nach dem Beschluss des Gemeinderats noch eine umfangreiche Änderung erfahren habe. Insgesamt seien ca. vier Seiten in die Begründung eingefügt worden, andere Teile seien geändert worden. Der Großteil dieser Einfügungen betreffe die Auswahlentscheidung. In Abschnitt 7.5 der Begründung, der mit Präferenzen überschrieben sei, verlasse die Antragsgegnerin die von ihr aufgestellten objektiven Kriterien und begebe sich in eine subjektive Gewichtung und Abwägung der Belange.

Im ersten Entwurf des beauftragten Planungsbüros vom 23. Oktober 2012 sei versucht worden, den Vorgaben des Regionalplans und des Baugesetzbuchs zu entsprechen. Er zeige wie nach Vorstellung des Planungsbüros dem Kiesabbau substanzieller Raum verschafft werden könne. Bei der genannten Stelle im Regionalplan für die Region München handle es sich um die Regelung in Ziffer G 2.8.1. Bei der Festsetzung des Vorbehaltsgebiets im Regionalplan handle es sich zwar um einen Grundsatz der Raumordnung. Die Gewichtung sei aber von der Antragsgegnerin fehlerhaft vorgenommen worden. Art. 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayLPlG gebe der Antragsgegnerin zwingend vor, dass sie im Bereich des Vorbehaltsgebiets dem Kiesabbau im Rahmen der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen habe. Die gegen eine Konzentrationszone östlich der E …straße angeführten Belange könnten ebenso gut an anderer Stelle im Gemeindegebiet erfolgen. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Aussage des Landesamts für Umwelt im Schreiben vom 11. Februar 2013 beziehe sich „offensichtlich nicht auf die geologische Eignung des Standorts, sondern auf andere nicht näher bezeichnete Umstände“, sei nicht mit dessen gesetzlichem Auftrag vereinbar.

Soweit die Antragsgegnerin auf einen Aufstellungsbeschluss aus dem Jahr 2004 verweise, sei diese Planung nicht geeignet, eine kollidierende Nutzung mit dem Kiesabbau östlich der E …straße zu belegen, weil sie innerhalb von 12 Jahren nicht weiter gediehen sei. Im Übrigen sei nicht ersichtlich, dass die besagte Planung mit dem Kiesabbau in Konflikt trete. Das Gutachten der Firma A … sei nicht zu den festgesetzten Konzentrationsflächen eingeholt worden, sondern zu den Ausdehnungen des Vorbehaltsgebiets des Regionalplans. Hier hätten für die Fläche östlich der E …straße keine Konflikte ausgemacht werden können.

Entgegen den Ausführungen der Antragsgegnerin seien die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - auf den Kiesabbau übertragbar. Die angesprochene Entscheidung werde in der Rechtsprechung zum Kiesabbau ausdrücklich zitiert. Die Tatsache, dass der Rohstoffabbau erschöpfend sei, könne nicht dazu führen, dass bereits ausgebeutete Flächen in die Gegenüberstellung von Positiv- und Negativflächen miteinbezogen werden sollten.

Der Wille zur reinen Verhinderungsplanung sei in den Akten der Antragsgegnerin dokumentiert. Mit E-Mail vom 21. Januar 2011 unterrichte der Rechtsanwalt die Antragsgegnerin über die Entwicklung der Regionalplanung. Aus dem Umstand, dass das bisher beabsichtigte Vorranggebiet in ein Vorbehaltsgebiet umgewandelt werden solle, ziehe er den Schluss, dass dies nichts daran ändere, „dass der gemeindliche Wille, die Auskiesung auf den Bestand zu beschränken, planerisch nicht verbindlich sei“.

Zur formellen Rechtmäßigkeit des Teilflächennutzungsplans ließ die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 13. April 2016 ausführen, es seien keine Änderungen an den textlichen oder planerischen Festsetzungen erfolgt, die eine neue Auslegung erforderlich gemacht hätte. Die aufgenommenen Ergänzungen im Abschnitt 7.4.2 hätten nur der Erläuterung der planerisch eingehaltenen Mindestabstandsfläche zum Wald und der angewandten Methodik zum Ausschluss der „weißen Flächen“ der Arbeitskarte Kiesabbau gedient. Auch die Ergänzungen in Abschnitt 7.5 stellten erklärende Hinführungen zu in der Matrix auf Seite 29 der Begründung festgehaltenen Abwägungsergebnissen dar. Die Verengung der acht grundsätzlich geeigneten Flächen auf die schließlich verbleibenden Präferenzflächen sei bereits in der Matrix beschrieben gewesen.

Verbindliche Planungsgrundlage sei der durch den Gemeinderat beschlossene und bekannt gemachte Teilflächennutzungsplan. Zu diesem Planstand führende Planungsschritte seien von historischem, jedoch nicht von rechtlichem Interesse. Die Einstufung des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets im Sinn einer bindenden Abwägungsvoreinschätzung sei unzutreffend. Vorbehaltsgebiete seien vielmehr als Grundsätze der Raumordnung der Abwägung zugänglich. Art. 14 Abs. 2 Satz 1 BayLPlG betreffe nur Festlegungen in Raumordnungsplänen, aber nicht solche in Teilflächennutzungsplänen. Das Schreiben des Bayerischen Landesamts für Umwelt vom 11. Dezember 2012 lasse keine materielle Grundlage der dort getroffenen Aussage zu den potenziellen Kiesabbauflächen erkennen.

Der Planungswille der Gemeinde sei durch den Aufstellungsbeschluss aus dem Jahr 2004 in ausreichender Weise kundgetan und noch aktuell. Die Rechtsprechung zur zeitlich maximalen Sicherung eines Aufstellungsbeschlusses sei nicht geeignet, den Planungswillen der Gemeinde in Bezug auf ihre Flächennutzungsplanung zu entkräften. Bereits konkretisierte Planungsabsichten müssten bei der Flächennutzungsplanung beachtet werden. Die Erweiterung der Kiesabbauflächen östlich der E …straße würde in Konflikt zu der dort vorgesehenen Wohnbebauung treten.

Entscheidend sei im vorliegenden Fall jedenfalls der unstrittige Überschuss von ca. 11,5 ha, der als neu auszubeutende Fläche verbleibe. Die Auslegung der Antragstellerin, es seien ausschließlich Flächen darzustellen, in denen noch „abgebaut werden“ könnte, lasse sich der zitierten Rechtsprechung nicht entnehmen. Die zitierten Entscheidungen seien zur Einbeziehung von regionalplanerisch ausgewiesenen Vorbehaltsgebieten in die Flächenbilanz ergangen. Ferner bestünden inhaltliche Unterschiede zwischen Windkraft und Kiesabbau. Die Mitausweisung von Bestandsgebieten erfolge im Rahmen der Windkraft, weil ein „Repowering“ von bestehenden Windkraftanlagen grundsätzlich möglich sei. Da beim Kiesabbau ein solches „Repowering“ einmal ausgebeuteter Flächen nur bedingt in Betracht komme, spreche nichts gegen deren Berücksichtigung in der Flächenbilanz. Da die Bestandsflächen hier nur nachrichtlich in die Konzentrationsflächen des Teilflächennutzungsplans übernommen worden seien, seien die Einwände der Antragstellerin jedenfalls ungerechtfertigt.

Die von der Antragstellerin zitierte E-Mail vom 21. Januar 2011 spreche nicht für eine Verhinderungsplanung. Es sei damals um die Unterrichtung der Antragsgegnerin über die Regionalplanung gegangen. Zulässiges Ziel sei dort gewesen, ein Vorranggebiet zu verhindern und die Ausdehnung der regionalplanerischen Vorbehaltsgebiete im Gemeindegebiet so gering wie möglich zu halten. Daraus könne nicht geschlossen werden, dass die Antragsgegnerin im Rahmen der Bauleitplanung § 1 Abs. 4 BauGB bezüglich des wirksamen Regionalplans nicht eingehalten habe. Dagegen spreche auch der Genehmigungsbescheid des Landratsamts München vom 25. Juli 2014.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9. Februar 2017 Bezug genommen.

Der zulässige Normenkontrollantrag der Antragstellerin gemäß § 47 VwGO ist begründet.

1. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen den Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 ist statthaft. Möglicher Gegenstand einer Normenkontrolle gegen einen Flächennutzungsplan gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Orten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (vgl. BVerwG, U.v. 31.1.2013 - 4 CN 1.12 - BVerwGE 146, 40). Dies ist hier der Fall.

Die Antragstellerin verfügt auch über die erforderliche Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie macht geltend, dass ihr Nutzungsmöglichkeiten auf Grundstücken außerhalb der im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen 1 und 2 genommen würden. Sie ist Eigentümerin von Grundstücken im Süden des Ortsteils G …, westlich und östlich der E …straße, auf denen sie Kies abbauen will.

2. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist begründet. Der angegriffene Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin leidet an erheblichen Abwägungsmängeln und schafft der privilegierten Nutzung des Kiesabbaus nicht substanziell Raum.

Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt. Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bodenschätzen übertragen (vgl. BVerwG, B.v. 24.3.2015 - 4 BN 32.12 - NVwZ 2015, 1452). Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben im Sinn von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 9 m.w.N.). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu tragen. Für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/294 f; U.v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33/37).

2.1. Vorliegend weist der Teilflächennutzungsplan Mängel in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf, die erheblich sind, weil sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB). Sie ergeben sich aus den Normaufstellungsakten, insbesondere aus den Beschlüssen des Gemeinderats und der Begründung zum Flächennutzungsplan. Ohne diese Mängel wäre eine andere Entscheidung des Gemeinderats möglich gewesen, um dem Kiesabbau substanziell Raum zu verschaffen. Diese Mängel hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 28. April 2015 rechtzeitig gerügt (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

Bei der Aufstellung von Bauleitplänen sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Ein Abwägungsmangel liegt vor, wenn eine Abwägung überhaupt nicht vorgenommen ist, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge eingestellt hätten werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt (vgl. BVerwG, U.v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301/309). Das Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Maßgebend ist nur, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt worden ist und ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind (vgl. auch BVerfG, B.v. 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 350).

Vorliegend weist die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin Fehler auf der Stufe der Auswahl unter den nach einer Vorauswahl verbleibenden Potenzialflächen auf. Hier ist der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen bei zahlreichen Flächen in einer Weise vorgenommen worden, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt. Bei der Präferenzenbildung handelt es sich nach Auffassung der Antragsgegnerin um die endgültige planerische Entscheidung über die Potenzialflächen. Nach ihrer Erklärung erfolgt die Einzelabwägung über die Potenzialflächen auf der fünften Stufe bei den Präferenzen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 3). Die verbleibenden Flächen unterliegen hiernach der planerischen Entscheidung über Präferenzen für Konzentrationsflächen nach Lage und Größe (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 15). Nachdem die verbleibenden Potenzialfläche auf dieser Stufe bereits vier Auswahlstufen durchlaufen haben, bei denen weniger geeignete Flächen ausgeschieden wurden, erfordert es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die gegen einzelne Potenzialflächen vorgebrachten Belange mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt werden. Nur so kann der Eindruck einer Voreingenommenheit vermieden sowie ausgeschlossen werden, dass es sich um eine bloße Verhinderungsplanung handelt (vgl. BVerwG, U.v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33/37; B.v. 24.3.2015 - 4 BN 32.13 - NVwZ 2015, 1452). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Planungsentscheidung davon ausgegangen ist, dass im gesamten Gemeindegebiet eine ausreichende Kiesmächtigkeit vorhanden ist (vgl. Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 4). Damit ist hinsichtlich der einzelnen Potenzialflächen aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung und nach Aktenlage folgendes festzustellen:

Bezüglich der Flächen östlich von K … hat die Antragsgegnerin die mangelnde Verkehrsanbindung sowie die Beeinträchtigung von Landschaftsbild und Erholungsfunktion als planerische Ablehnungsgründe angeführt (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27). Hierzu hat die Antragstellerin lediglich ausgeführt, dass bei derart vielen und gewichtigen Ablehnungsgründen die Fläche schon nach Stufe 3 nicht geeignet gewesen wäre. Es dränge sich der Eindruck auf, die Fläche werde nur pro forma als Alternativfläche mit aufgeführt. Substantiierte Einwände gegen die Einzelabwägung im Hinblick auf dieses Gebiet sind damit aber nicht dargetan. Ein Mangel in der Abwägung ist insoweit auch nicht offenbar.

Hinsichtlich der Flächen westlich der Autobahn (südlich des L …) geht die Antragsgegnerin selbst davon aus, dass eine vergleichsweise geringe Sensibilität im Hinblick auf schutzwürdige Belange bestehe. Bezüglich des Immissionsschutzes und der Verkehrsanbindung bestünden günstige Voraussetzungen, bezüglich des Landschaftsbildes und der Erholungsfunktion seien akzeptable Voraussetzungen gegeben (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27 sowie die Tabelle auf S. 29). Allerdings stelle die beabsichtigte gewerbliche Siedlungsentwicklung einen wesentlichen Aspekt dar, der auch vor dem Hintergrund der zeitlichen Beschränkung des Kiesabbaus ein nicht zu vernachlässigendes Gewicht behalte (Verfüllung). Hierbei handle es sich um die Entwicklung von Gewerbeflächen im Grenzgebiet zu P … westlich der Autobahn. Das Verfahren zur 5. FNP-Änderung sei per Beschluss vom Dezember 2010 formal bereits eingeleitet, allerdings bestünden bisher noch keine konkreten Planungsvorstellungen, da eine mit der Gemeinde P … abgestimmte Entwicklung angestrebt werde (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 25). Auch in der mündlichen Verhandlung des Senats wurde hierzu lediglich ausgeführt, dass mit der bislang nicht weiter geführten 5. Änderung des Flächennutzungsplans gewerbliche Flächen westlich der Autobahn vorbereitet werden sollten, weil die Frage von Gewerbeflächen schon seit längerem bei der Antragsgegnerin in der Diskussion sei. Konkreter Anlass für Planungsabsichten sei die Absiedlung der Firma K … gewesen, die dann aber nach V … umgezogen sei (Niederschrift S. 5). Daraus ergibt sich für den Senat, dass seit dem Jahr 2010 die Entwicklung von Gewerbeflächen im genannten Gebiet nicht fortgeführt wurde. Der ursprüngliche Planungsanlass, nämlich die Absiedlung der Firma K …, hat sich zwischenzeitlich erledigt. Für eine abgestimmte Entwicklung zusammen mit der Gemeinde P … ist nichts vorgetragen und auch nichts ersichtlich. Bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan am 25. Februar 2014 war sich die Antragsgegnerin demnach im Klaren darüber, dass das Verfahren zur 5. Änderung des Flächennutzungsplans zwar formal eingeleitet war, aber noch keinerlei konkreten Planungsvorstellungen entwickelt waren. Angesichts dessen hat die Antragsgegnerin den Belang der gewerblichen Siedlungsentwicklung auf den Flächen westlich der Autobahn (südlich des L …) mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Gegenüber den günstigen bzw. akzeptablen Voraussetzungen für die Nutzung der Flächen zum Kiesabbau wurde eine Nutzungskonkurrenz aufgebaut, die ihre tatsächliche Bedeutung verfehlt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Bezüglich der Flächen südwestlich von G … (Konzentrationszone 2) ist es vorliegend offen, ob die Fläche nicht verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei. Von Seiten der Beteiligten wurden für dieses Argument weder positive noch negative Nachweise erbracht. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen ausmacht, aber außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 liegt. Zutreffend weist die Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658) außerdem darauf hin, dass die Fläche nah an der Autobahn und an der Staats Straße liegt sowie durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten wird. Diese Gesichtspunkte wurden von der Antragsgegnerin beim Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen nicht mit dem ihnen entsprechenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Ausführungen der Antragsgegnerin hierzu vermitteln den Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Hierfür spricht auch die Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Umwelt mit E-Mail vom 5. Februar 2013, wonach sich die östlichen Bereiche des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 besser für den Kiesabbau eignen würden. Die Erläuterungen in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan (S. 28 ff.) lassen jedenfalls nicht erkennen, dass das objektive Gewicht der für und gegen die Ausweisung als Konzentrationszone sprechenden Belange zutreffend erkannt wurde. Insbesondere fehlt eine Begründung dafür, dass mit dieser Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 ausgewiesen wurden. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Was die Flächen südlich von G … westlich der E …straße (Konzentrationszone 1) anbelangt, führt die Antragsgegnerin aus, die Lage der Fläche innerhalb des eindeutig definierten Bereichs der Rodungsinsel stelle zwar eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds dar, welcher aber durch die bestehende Vorbelastung (Kiesgrube/Kieswerk/kreuzende Hochspannungsleitung) relativiert werde. Vorrangig wahrgenommen werde die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds naturgemäß von den maßgeblichen „Bewegungsräumen“, d.h. von den Straßen und Wegen aus. Der Bereich unmittelbar an der E …straße sei daher als sensibler zu bewerten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 28). In der mündlichen Verhandlung des Senats wurde von Seiten der Antragsgegnerin noch erklärt, der Abstand von rund 100 m zur E …straße sei deshalb einzuhalten, weil von dieser Straße aus die Wahrnehmung der Landschaft von Bedeutung sei. Es handle sich um eine Gemeindeverbindungs Straße (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 6). Für den Senat wird hieraus nicht ersichtlich, worin die besondere Gewichtung des Landschaftsbilds begründet sein soll. Für die in der Tabelle auf Seite 29 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan noch höhere Gewichtung der Erholungsfunktion fehlt jegliche Begründung. Vielmehr weisen sowohl die Antragsgegnerin als auch die Antragstellerin auf die bestehende erhebliche Vorbelastung durch den bereits bestehenden Kiesabbau hin. Auch im Verhältnis zu den Abständen der Konzentrationszone 2 zur Autobahn und insbesondere zur Staats Straße wird nicht ersichtlich, weshalb ausgerechnet zu einer Gemeindeverbindungs Straße ein Abstand von 100 m eingehalten werden soll. Sowohl hinsichtlich des Landschaftsbilds als auch hinsichtlich der Naherholung ist für die Lage zwischen dem Ortsteil G … und den im Südwesten liegenden Waldflächen bereits durch den bestehenden Kiesabbau und das Kieswerk eine starke Beeinträchtigung gegeben. Insoweit wurden die genannten Belange von der Antragsgegnerin mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. Ebenso falsch gewichtet wurden die Belange der Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658), soweit es um den Abbau auf den nicht in die Konzentrationszone 1 aufgenommenen Teilflächen der Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … handelt. Denn diese hat hierzu vorgetragen, dass sie diese Flächen vom früheren Eigentümer zum Zweck des Kiesabbaus erworben und dieser eine grundsätzliche Zustimmung zum Kiesabbau erteilt habe. Dies ergibt sich zum einen indirekt aus dem bereits im Aufstellungsverfahren zwar nur unvollständig vorgelegten Kaufvertrag vom 25. April 2006. Zum anderen ergibt es sich aber auch aus der unbestrittenen Zustimmung des früheren Eigentümers zum Kiesabbauantrag vom 26. Juni 2013. Diese Zustimmung gemäß Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BayBO i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BayAbgrG bindet auch die Rechtsnachfolger (vgl. BayVGH, U.v. 24.2.1979 - 302 II 75 - BRS 30 Nr. 138). Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung hierzu ausführt, dass die Zustimmung des Nachbarn die Anwendung der Kriterien als öffentlicher Belang nicht überwinden könne, zumal diese privatrechtliche Zustimmung nur an die einzelne Person bzw. den derzeitigen Eigentümer gebunden ist (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 25.2.2014 S. 11), beruht dies demnach auf falschen rechtlichen Vorstellungen. Das Interesse der Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658), von ihr erworbene Flächen für den Kiesabbau in diesem Bereich nutzen zu können, wurde damit von der Antragsgegnerin nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Sie hat somit bei ihrer Entscheidung, nicht die gesamten Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … in die Konzentrationszone 1 einzubeziehen, sowie bei der Festlegung eines Abstands von 200 m zum Außenbereichsanwesen H … Weg 15 die Zustimmung des dortigen Eigentümers zum genannten Kiesabbau in ihrer Abwägung nicht berücksichtigt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Hinsichtlich der Flächen südlich von G … östlich der E …straße sieht die Antragsgegnerin akzeptable Voraussetzungen hinsichtlich des Immissionsschutzes sowie der Verkehrsanbindung. Die Ablehnung wird dagegen in erster Linie auf das Landschaftsbild gestützt. Zudem werden Probleme in Bezug auf Erholungsfunktion und Nutzungskonkurrenzen gesehen. In Bezug auf das Landschaftsbild führt die Antragsgegnerin jedoch lediglich an, dass als problematisch allerdings bei Ausweitung des Kiesabbaus innerhalb des eindeutig erkennbaren Teils der Rodungsinsel - zwischen Ortslage und Waldrand - der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds angesehen werde. Nachdem die Antragsgegnerin jedoch keinerlei Ausführungen zur Wertigkeit des Landschaftsbilds macht, geht der Senat davon aus, dass dieser Belang nicht mit seinem tatsächlich objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern überbewertet worden ist. Auch die Formulierung, der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds, legt nahe, dass im direkten Anschluss an die E …straße dieser behauptete Konflikt noch nicht erheblich ist. Hierfür spricht zudem, dass hier noch das Landschaftsbild durch die bereits im Westen der E …straße bestehende Kiesabbaufläche negativ vorgeprägt ist. Soweit der Kiesabbau hier verstärkt mit der Erholungsfunktion in Konflikt stehen soll, kann dies ebenso wenig für die direkt östlich an die E …straße anschließende Flächen gelten. Die angeblich wichtige Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung aus der Siedlungsfläche in den Wald endet laut gültigem Flächennutzungsplan im Gegensatz zu dem weiter östlich verlaufenden Weg am Waldrand. Auch insoweit hält der Senat den Belang der Erholungsfunktion für nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern zumindest im Bereich direkt östlich der E …straße für eindeutig überbewertet. Die behaupteten Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum, den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg sind bei Flächen in direktem Anschluss östlich der E …straße ebenso wenig erkennbar. Die angeblichen Nutzungskonkurrenzen langfristig im Hinblick auf eine hochwertige bauliche Nutzung, die bevorzugt im Südosten der bestehenden Siedlungsfläche von G … zu realisieren wäre, sind ebenfalls überbewertet. Hier liegt lediglich der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 58 vom 29. Juni 2004 vor. Die geplanten Wohnbauflächen sind nach den Angaben der Antragsgegnerseite in der mündlichen Verhandlung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 5) im Flächennutzungsplan bereits östlich der E …straße dargestellt. Zwischen diesen geplanten Wohnbauflächen und dem Waldrand im Süden besteht jedoch ein erheblicher Abstand von ca. 700 m, der ausreichend Raum für anderweitige Nutzung belässt. Auch insoweit ist der vorgebrachte Belang der Nutzungskonflikte nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. In keiner Weise gewürdigt hat zudem die Antragsgegnerin, dass die Flächen südlich von G … östlich der E …straße mit einem großen Anteil im regionalplanerischen Vorbehaltsgebiet Nr. 81 liegen. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Lediglich im Hinblick auf eine Ausweitung nach Norden in Richtung auf die Siedlungsflächen des Ortes G … wird der Regionalplan erwähnt. Ansonsten scheint das Vorbehaltsgebiet Nr. 81 bei der Abwägung in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan weder unter Ziffer 7.3 noch unter Ziffer 7.5 auf. Auch in der Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2014 (vgl. Niederschrift S. 21 ff.) erfolgte keine objektive Abwägung der widerstreitenden Belange. Die Antragsgegnerin erkennt zwar, dass sie im Osten deutlich hinter dem Vorbehaltsgebiet Nr. 81 zurückbleibt. Sie zitiert auch eine Stellungnahme der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013, wonach sie den betreffenden Belang - hier Kiesabbau - gegenüber anderen Belangen stärker gewichten muss. Sie meint jedoch, dem dadurch genügend Rechnung getragen zu haben, dass sie mit der Fläche südwestlich von G … eine weitere Fläche zur Verfügung stellt. Im Übrigen verweist sie auch insoweit auf die Belange des Landschaftsbilds, der Erschließung und der Erholungsfunktion. Vorgenannte Belange würden jeweils stärker gewichtet als der Belang des Kiesabbaus. Dies sei in der Planbegründung unter Ziffer 7.5 ausführlich dargelegt. Gerade hieran fehlt es jedoch. Es ist nicht zu erkennen, dass die Antragsgegnerin die regionalplanerische Vorbehaltsfläche Nr. 81 mit dem ihr tatsächlich zukommenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt hat. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Die Abwägung der Antragsgegnerin hinsichtlich der Flächen nordwestlich, nordöstlich und südlich H … krankt bereits daran, dass insoweit nicht ausreichend differenziert wird (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 29). Die Argumentation der Antragsgegnerin insoweit ist lediglich hinsichtlich der Flächen nordöstlich H … nachvollziehbar. Hierbei handelt es sich um die miteinander verbundenen Rodungsinseln von M … und H … Sie seien mit den Siedlungskörpern in der Mitte und den umgebenden landwirtschaftlichen Flächen vor Waldrandkulisse als geschlossene Einheit wahrnehmbar und daher für die Pflege des Landschaftsbilds von besonderer Bedeutung. Hierzu hat der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats darauf hingewiesen, dass direkt im Norden der Potenzialfläche die bekannte M … Allee liege, die für Landschaftsbild und Erholungsfunktion besondere Bedeutung habe (Niederschrift v. 9.2.2017, S. 7). Insoweit kann das besondere objektive Gewicht, das die Antragsgegnerin hier den Belangen Landschaftsbild und Erholungsfunktion beigemessen hat, rechtlich nicht beanstandet werden.

Bezüglich der Flächen nordwestlich H … sind diese Gesichtspunkte jedoch nicht hinreichend spezifiziert worden. Auch hinsichtlich des Immissionsschutzes wird lediglich auf die an den Golf Platz angrenzende Fläche abgestellt. Inwieweit bezüglich dieses Platzes überhaupt ein Schutzerfordernis besteht, wird jedoch nicht dargetan. Bezüglich der angeblich langen Zufahrtswege über untergeordnete Straßen, um das klassifizierte Straßennetz zu erreichen, ist darauf hinzuweisen, dass Kiesabbauflächen selten an Bundesstraßen bzw. Staatsstraßen anliegen. Bezüglich der Radwegverbindungen zwischen H … und G … wird lediglich pauschal behauptet, diese seien alternativlos. Es wird nicht geprüft, ob die nicht näher bezeichneten Radwege temporär verlegt werden könnten. Schließlich wird pauschal behauptet, die Flächen rund um H … spielten für die Naherholung eine herausragende Rolle. Mit den pauschalen Behauptungen hinsichtlich Verkehrsanbindung, Landschaftsbild und Erholungsfunktion werden die gegen die Potenzialfläche nordwestlich H … vorgebrachten Belange nicht mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Demgegenüber werden das private und das öffentliche Interesse am Kiesabbau im Hinblick auf die Versorgung mit Rohstoffen sowie auf die wirtschaftliche Entwicklung in keiner Weise gewichtet. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

Hinsichtlich der Flächen südlich H … führt die Antragsgegnerin selbst aus, dass diese hinsichtlich Immissionsschutz und Verkehrsanbindung als unproblematisch zu beurteilen sind. Bezüglich Landschaftsbild und Erholungsfunktion wird jedoch wiederum pauschal behauptet, dass dies von besonderer Bedeutung sei bzw. eine herausragende Rolle spiele. Dies mag zwar für die Flächen nordöstlich H … gelten, kann jedoch ohne nähere Erläuterungen nicht auf die Flächen südlich H … übertragen werden. Die temporäre Nutzungskonkurrenz mit der Landwirtschaft besteht bei fast allen für den Kiesabbau grundsätzlich geeigneten Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin. Soweit der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats erklärt hat, an der Kreuzung westlich dieser Fläche fänden sich ein Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 7), ist bereits nicht dargetan, inwieweit hier eine Schutzbedürftigkeit besteht. Überdies ist in der Arbeitskarte Kiesabbau ein entsprechender Schutzabstand eingetragen. Trotzdem verbleiben noch erhebliche Potenzialflächen südlich H … Ebenso wie hinsichtlich der Flächen nordwestlich H … findet hier keine Gewichtung der privaten und öffentlichen Interessen am Kiesabbau statt. Auf der anderen Seite werden gegen den Kiesabbau lediglich pauschale Behauptungen zum Landschaftsbild und zur Erholungsfunktion vorgebracht. Soweit erklärt wurde, es handle sich um eine relativ unberührte Rodungsinsel, ist darauf hinzuweisen, dass diese an der Kreisstraße  … anliegt und bereits durch angrenzende Nutzungen wie Golf Platz, Parkplätze, Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung vorbelastet ist. Damit hat die Antragsgegnerin die gegen eine Nutzung zum Kiesabbau sprechenden Gesichtspunkte mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Es fehlt auch eine insoweit nötige Differenzierung in Bezug auf die Potenzialflächen südlich H …, da jedenfalls im westlichen Bereich eine Vorbelastung gegeben ist. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.

2.2. Der Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin schafft nicht in substanzieller Weise Raum für die privilegierte Nutzung. Die Antragsgegnerin hat der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers in § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB bei ihrer Darstellung von Konzentrationsflächen nicht ausreichend Rechnung getragen.

Ein erstes Indiz hierfür ist, dass die Antragsgegnerin Konzentrationszonen nur in der Größenordnung von etwa einem Viertel der Flächen des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihrem Teilflächennutzungsplan dargestellt hat. Zudem befinden sich rund 70% der dargestellten Konzentrationsflächen außerhalb des Vorbehaltsgebiets Nr. 81. Gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayLplG handelt es sich bei Vorbehaltsgebieten um die Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen ist. Vorbehaltsgebiete wirken damit als Gewichtungsvorgaben auf nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen ein und dürfen durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (vgl. BVerwG, B.v. 15.6.2009 - 4 BN 10.09 - BayVBl 2009, 756; BayVGH, U.v. 18.6.2009 - 22 B 07.1384 - juris). Dem wird die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin nicht gerecht. In den Beschlüssen des Gemeinderats bzw. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan hält sich die Antragsgegnerin nicht genügend vor Augen und setzt sich damit nicht ausreichend auseinander, dass sie einen nur so geringen Anteil des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihre Planung aufgenommen hat. In der Sitzung des Gemeinderats wurde zwar ausgeführt, dass die Gemeinde sich mit der Thematik vielfach auf mehreren Ebenen befasst habe. In der Begründung seien diesem Sachverhalt Kapitel 2 (Ziel und Zweck der Planung, Umgriff der Flächennutzungsplanänderung) und 4 (Ziele der Raumplanung des Landschaftsplans) gewidmet. Dem besonderen Gewicht des Vorbehaltsgebiets entspreche die Gemeinde mit einer eigens zu dieser Thematik entwickelten Planung (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 20 f.). Unter Ziffer 2. der Begründung stellt die Antragsgegnerin jedoch lediglich dar, dass ein Teil der bisherigen Vorbehaltsfläche Nr. 81 teilweise Vorranggebiet werden sollte. Der Gemeinderat habe aber die Ausweisung von neuen Vorrang- und Vorbehaltsflächen außerhalb der bestehenden Kiesabbauflächen einstimmig abgelehnt. Aufgrund der ablehnenden Stellungnahmen sei dann das Vorranggebiet wieder zum Vorhaltsgebiet Nr. 81 zurückgestuft worden. Im Flächennutzungsplan der Gemeinde sollten dann geeignete Abbauflächen als Konzentrationszonen für Kiesabbau dargestellt werden. Bei den hierzu angeführten vorrangigen Zielsetzungen findet die Sicherung und Gewinnung von Bodenschätzen jedoch keine Erwähnung. Dass in den Vorbehaltsgebieten der Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze besonderes Gewicht zukommt, wird nicht thematisiert (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3 ff.). Unter Ziffer 4. der Begründung wird darauf hingewiesen, dass im Rahmen des wirksamen Regionalplans der Region München ein verbindlich ausgewiesenes Vorbehaltsgebiet für Kies und Sand Nr. 81 im Süden der Ortslage G … existiere und dabei dem Kiesabbau besonderes Gewicht zukomme. Anschließend wird wieder der Fortgang des Fortschreibungsverfahrens für den Regionalplan referiert und auch auf Grundsätze für Nachfolgefunktionen in den Abbaugebieten eingegangen. Das besondere Gewicht, das dem Kiesabbau im Vorbehaltgebiet Nr. 81 zukommt, wird damit nur formal in den Raum gestellt, aber nicht inhaltlich betrachtet. Die Auffassung der Antragsgegnerin, sie setze sich ausführlich mit den maßgeblichen Kriterien auseinander und die Belange des Kiesabbaus würden entsprechend gewürdigt, u.a. indem die Gemeinde tatsächlich planerisch geeignete Flächen als Konzentrationsflächen ausweise, ist damit nicht nachvollziehbar (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 21). Angesichts der oben unter Ziffer 2.1. dargestellten Defizite der Abwägung der einzelnen Potenzialflächen (Ziffer 7.5 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan) kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin dem Belang der Rohstoffsicherung ausreichend Rechnung getragen hat. Es verbleibt damit bei der planerisch nicht hinreichend bewältigten Tatsache, dass der Umgriff des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 weit über die geplanten Konzentrationsflächen hinausgeht und damit der überwiegende Bereich des Vorbehaltsgebiets nach dem sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin im Ausschlussgebiet liegen soll. Soweit die Antragsgegnerin auf die Stellungnahme der höheren Landesplanungsbehörde bei der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013 verweist, wird darin lediglich behauptet, dass die Gemeinde ihrer Darlegungspflicht nachgekommen sei, indem in der Begründung ausgeführt werde, dass der Kiesabbau zugunsten landwirtschaftlicher Nutzung und zur Vermeidung von Nutzungskonflikten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3) konzentriert werden soll. Hierbei handelt es sich jedoch um Äußerungen in der Sitzung des Gemeinderats vom 26. Januar 2010, in der die vorgelegten Vorschläge zur Fortschreibung des Regionalplans München geprüft werden sollten. Es handelt sich demnach allenfalls um eine formale Darlegung, die eine konkrete Abwägung im Rahmen der erst später eingeleiteten Flächennutzungsplanänderung zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans Kiesgewinnung nicht ersetzen kann. Soweit die Geschäftsstelle des regionalen Planungsverbands München mit E-Mail vom 31. Januar 2013 keine regionalplanerischen Bedenken angemeldet hat, ist nicht zu erkennen, ob und was überhaupt geprüft wurde. Eine Äußerung zu den Gewichtungen in der Abwägung der Antragsgegnerin in Bezug auf das besondere Gewicht des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 und die entgegenstehenden Belange kann dem nicht entnommen werden.

In der Begründung zum Regionalplan München (als Rechtsverordnung in Kraft getreten zum 1.11.2012) wird aber ausgeführt, dass zur Bedarfsdeckung für einen Planungszeitraum von 15 Jahren, welcher der Ausweisung der Vorrang- und Vorbehaltsgebiete zugrunde gelegt wird, rein rechnerisch für Kies und Sand etwa ein Drittel der ausgewiesenen Flächen beansprucht wird. Wegen der Probleme der Bodenverfügbarkeit und der aufgrund der bei einer Ausbeutung in qualitativer und quantitativer Hinsicht oftmals geringeren Vorkommen als ursprünglich vorgesehen, müsse die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten aber deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgehen (Zu 2.8.4.1). Durch die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten ergäben sich Vorteile für die Umwelt, da der Abbau in der Regel großflächig erfolge und damit eine Konzentration der Abbauflächen erreicht werde. Einem kleinräumigen, besonders landschaftsbeeinträchtigenden und flächenbeanspruchenden Abbau werde dadurch entgegengewirkt. Mit einem großflächigen Abbau werde eine größere Abbautiefe erreicht und dadurch der Flächenanspruch vermindert. Größere Abbauvorhaben sollten daher vorzugsweise in den ausgewiesenen Vorrang- und Vorbehaltsgebieten realisiert werden (Zu G 2.8.4.4). Dem widerspricht es, wenn die Antragsgegnerin von der Vorbehaltsfläche lediglich ca. 4 ha, d.h. rund 10% neu ausweist und die restlichen 90% dieser Fläche unberücksichtigt lässt. Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, dass von den rund 18,9 ha Bestandsfläche der Antragstellerin noch ca. ein Drittel nicht abgebaut sei und noch neu ausgebaute Abbauflächen von rund 11,5 ha verblieben (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung v. 25.2.2014, S. 15 f.), überzeugt dies nicht. Denn in dieser Berechnung sind rund 8,1 ha Abbaufläche in der Konzentrationszone 2 enthalten, deren Verfügbarkeit offen ist. Gerade um solche Probleme bei der Bodenverfügbarkeit in den Griff zu bekommen, geht der Regionalplan München davon aus, dass mit der Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgegangen werden muss. Mit dieser Bedeutung des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 setzt sich die Antragsgegnerin nicht auseinander.

Soweit sich die Antragsgegnerin für ihre Auffassung, dass sie dem Kiesabbau in substanzieller Weise Raum verschafft habe, darauf beruft, dass das Gemeindegebiet bereits durch Kiesabbauflächen erheblich belastet worden sei, kann dies nicht überzeugen. In der Sitzung des Gemeinderats (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 26) wurde ausgeführt, dass bei der Gesamtbilanzierung insoweit auch in Rechnung zu stellen sei, in welchem Umfang im Gemeindegebiet in der Vergangenheit bereits Kiesabbauflächen zur Verfügung gestellt worden seien. Hier möge allein ein Blick auf das Luftbild den numerisch geringen Prozentsatz relativieren. Aus dieser Argumentation wird jedoch nicht ersichtlich, welche Kiesabbauflächen bislang im Gemeindegebiet bestanden haben. Ihr Umfang wird nicht in irgendeiner Weise nachvollziehbar quantifiziert. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass in den dargestellten Konzentrationsflächen von rund 30,4 ha die in Abbau befindlichen und die genehmigten, aber bisher noch nicht voll umfänglich in Anspruch genommenen Flächen enthalten sind (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25). Damit wird jedoch nicht ersichtlich, in welchem konkreten Umfang darüber hinaus das Gemeindegebiet bereits mit Kiesabbauflächen belastet wurde. An anderer Stelle wird zwar ausgeführt, dass das Grundstück des Kieswerks (FlNr. 151/3) nicht berücksichtigt worden sei, weil die Ausbeutung hier bereits beendet sei (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 14f.). Auch hier wird jedoch nicht deutlich, in welchem konkreten Umfang auf dem Gelände des Kieswerks in der Vergangenheit Kiesabbau bereits erfolgt ist. Die Ausführungen unter Ziffer 3. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan sprechen vielmehr dafür, dass das Gemeindegebiet bislang lediglich im Umfang von rund 20,6 ha vom Kiesabbau betroffen ist (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 6 f.).

Im Ergebnis bleibt es demnach bei der Feststellung der Antragsgegnerin, dass durch die Konzentrationsflächen ein Anteil von ca. 1,15% des Gemeindegebiets ausgewiesen wird, der durch den Kiesabbau beeinträchtigt ist bzw. in Anspruch genommen werden kann (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 33). Nimmt man hierbei aber in den Blick, dass in den Konzentrationsflächen ein erheblicher Anteil von Flächen enthalten ist, die sich bereits im Abbau befinden oder diesem zur Verfügung stehen, so verbleiben Abbauflächen von allenfalls 11,5 ha (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 15). Dabei handelt es sich um nur ca. 0,42% des Gemeindegebiets. Angesichts der wiederholten Erklärungen der Antragsgegnerin, dass im gesamten Gemeindegebiet Kies in abbauwürdigem Umfang zu finden sei, ist dieser Umfang der neu zum Ausbau ausgewiesenen Flächen nicht ausreichend (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 19; Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 23; Niederschrift über die mündliche Verhandlung v. 9.2.2017, S. 4).

Hinzu kommt als weiteres Indiz, dass mit der Konzentrationsfläche 2, die mit 8,1 ha den wesentlichen Anteil der neu abbaubaren Flächen ausmacht (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25), eine weniger geeignete Fläche für den Kiesabbau zur Verfügung gestellt wird. Wie bereits unter Ziffer 2.1. ausgeführt wurde, liegt diese Fläche nah an der Autobahn sowie an der Staats Straße und wird durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten. Ob die Fläche überhaupt verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei, muss außerdem als offen angesehen werden. Es besteht damit der Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Unabhängig davon wie viel schließlich tatsächlich von der Konzentrationsfläche 2 aus den genannten Gründen nicht für den Kiesabbau zur Verfügung stehen wird, rutscht jedenfalls der Anteil der neu zum Kiesabbau ausgewiesenen Flächen deutlich unter 0,4% des Gemeindegebiets. Angesichts der vorgenannten einzelnen Indizien ist für den Senat nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung dem Kiesabbau substanziell Raum zur Verfügung stellt.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.