Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 10. Okt. 2016 - 4 ZB 16.1295

I.

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 2.376,50 Euro festgesetzt.

I. Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid der Beklagten, mit dem sie zur Zahlung der Bestattungskosten für ihren verstorbenen Bruder verpflichtet wurde. Sie macht geltend, zur Kostentragung verpflichtet seien nach den bestattungsrechtlichen Vorschriften vorrangig die Ehefrau und die Tochter des Verstorbenen, die beide in Polen lebten und deren Adresse sie der Beklagten mitgeteilt habe.

Mit Urteil vom 10. März 2016 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die Beklagte habe sich auch nach der vollzogenen Bestattung bemüht, die Kosten der Ersatzvornahme von den ebenfalls bestattungspflichtigen und an sich vorrangigen Angehörigen in Polen zu erlangen. Sie habe mit jeweils zwei Schreiben die Ehefrau und die Tochter des Verstorbenen auf ihre Bestattungspflicht und die damit verbundene Kostentragungspflicht hingewiesen; eine Reaktion darauf sei nicht erfolgt. Die Beklagte habe davon ausgehen dürfen, dass die Geltendmachung der Bestattungskosten gegenüber der Mutter oder der Tochter in Polen unzumutbar bzw. aussichtslos sei. Unerheblich sei, dass sie die Schreiben nicht nach den Vorschriften des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes zugestellt habe. Die Wahl der Bekanntmachungsart falle in ihr Aufklärungsermessen. Jedenfalls die Ehefrau habe durch die Polizei Kenntnis vom Tod des Ehemannes gehabt und habe sich nicht um die Bestattung gekümmert. Es ergäben sich auch keine Anhaltspunkte dafür, warum zwei Briefe der Beklagten nicht bei den Empfängern hätten ankommen sollen. Die Geltendmachung der Kosten gegenüber der Ehefrau und der Tochter sei für die Beklagte deshalb unzumutbar, weil die Vollstreckung einer öffentlichrechtlichen Forderung im (europäischen) Ausland nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten möglich sei. Auch ein zivilrechtliches Vorgehen sei der Beklagten nicht zumutbar; die Kostenerstattungspflicht stelle eine öffentlichrechtliche Pflicht dar, die durch das Zivilrecht nicht verdrängt werde.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Die Beklagte tritt dem Zulassungsantrag entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. März 2016 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel i. S. von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Solche Zweifel sind nur gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642). Dies ist hier nicht der Fall.

Die Klägerin trägt vor, ihre Inanspruchnahme scheitere an der gesetzlichen Vorgabe, dass der Grad der Verwandtschaft berücksichtigt werden solle, wenn mehrere Bestattungspflichtige vorhanden seien. Die Geltendmachung der Kostenforderung gegenüber der Mutter und der Tochter in Polen könne nicht als unzumutbar angesehen werden, solange die Beklagte nicht einmal eine förmliche Zustellung nach Art. 14 VwZVG versucht habe. Der Aufenthalt der vorrangig in Anspruch zu nehmenden Ehefrau und Tochter des Verstorbenen sei der Beklagten bekannt gewesen. Dass die Verwandtschaft in Europa verteilt sei, bilde heute eher den Normalfall und sei gerade nicht atypisch. Eine Zustellung sei unter anderem nach Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG durch Einschreiben mit Rückschein möglich gewesen. Die Beklagte sei verpflichtet gewesen, zunächst einen Kostenbescheid gegenüber den vorrangig in Anspruch zu nehmenden Verwandten zu erlassen und damit deren Zahlungspflicht zu begründen, bevor sie sich darauf berufen könne, dass diese ihren Pflichten nicht nachkämen. Nur bei einem pflichtwidrigen Verhalten der vorrangig bestattungspflichtigen Verwandten sei die nachrangig in Anspruch zu nehmende Klägerin zahlungspflichtig. Solange ein Bescheid gegenüber den im Ausland lebenden Verwandten nicht erlassen sei, komme es auf dessen mögliche Vollstreckbarkeit nicht an. Das Gericht habe ohne Grund antizipiert, dass die vorrangig in Anspruch zu nehmenden Verwandten auf einen Bescheid nicht leisten würden und es folglich zu Vollstreckungsschwierigkeiten gekommen wäre. Falsch sei auch die Feststellung, es ergäben sich keine Gesichtspunkte dafür, warum zwei Briefe der Beklagten bei den Empfängern nicht ankommen sollten. Das Gericht nehme damit entgegen einer allgemeinen ständigen Rechtsprechung an, dass der Zugang bewiesen sei, da die Schreiben nicht zurückgekommen seien.

Diese Ausführungen der Klägerin sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu begründen. Sie stellen überhöhte Anforderungen an die behördliche Aufklärungsverpflichtung bei der Auswahl der in Anspruch zu nehmenden Person.

a) Wenn eine Gemeinde, die im Wege der Ersatzvornahme für die Bestattung einer verstorbenen Person gesorgt hat, von einem der ursprünglich Bestattungspflichtigen nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG Ersatz der angefallenen Kosten verlangen will, muss sie - wie bei einer Bestattungsanordnung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BestG - die in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV vorgeschriebene Reihenfolge beachten, wonach bei der Heranziehung der Verpflichteten der Grad der Verwandtschaft oder Schwägerschaft berücksichtigt werden „soll“. Bei Sollvorschriften dieser Art besteht im Regelfall die zwingende Verpflichtung, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur unter besonderen Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde von der gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise abweichen und nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, U.v. 2.7.1992 - 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275/278 m. w. N.).

Ob bezüglich der Sollvorschrift des Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV ein Regel- oder ein Ausnahmefall vorliegt, lässt sich nur aus der Sicht der Gemeinde beurteilen, die ein Erstattungsverlangen geltend machen will. Für sie kann die Auswahl, welchen der nach Art. 15 BestG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 15 Satz 1 BestV Bestattungspflichtigen sie gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG zum Kostenersatz heranzieht, nur dann maßgebende Bedeutung erlangen, wenn die Realisierung ihres Zahlungsanspruchs von dieser Entscheidung abhängt. Bei einer Inanspruchnahme von im Inland lebenden Angehörigen bestehen insoweit aus verfahrensrechtlicher Sicht keine relevanten Unterschiede, da bestattungsrechtliche Kostenbescheide im gesamten Bundesgebiet wirksam erlassen und ggf. vollstreckt werden können; wegen des sozialrechtlichen Kostenübernahmeanspruchs aus § 74 SGB XII kann sich ein Verpflichteter auch nicht auf seine fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit berufen (BayVGH, B.v. 12.9.2013 - 4 ZB 12.2526 - BayVBl 2014, 178 Rn. 12 ff.). Liegt ein solcher (Normal-)Fall vor, muss die Gemeinde daher entsprechend der in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV aufgestellten Regel bei der Auswahl des Kostenpflichtigen den Grad der familiären Nähe berücksichtigen, so dass ebenso wie bei der privatrechtlichen Totenfürsorge (dazu Küpper in Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2013, § 1968 Rn. 7) die Ehegatten oder Lebenspartner vorrangig gegenüber den Verwandten und innerhalb der Verwandtschaft die Eltern und Kinder des Verstorbenen vorrangig gegenüber seinen Geschwistern heranzuziehen sind (vgl. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. 2004, 109).

Eine Ausnahme von dieser gesetzlichen Rangfolge kann nach der Rechtsprechung des Senats allerdings dann vorliegen, wenn die Anschrift eines bestattungspflichtigen näheren Angehörigen der Gemeinde nicht bekannt ist und auch nicht durch eine Melderegisterabfrage oder durch Nachfrage bei den weiteren Angehörigen des Verstorbenen ermittelt werden kann (BayVGH, a. a. O. Rn. 11). Da hier der vorrangige Kostenersatzanspruch entweder gar nicht oder nur mit erheblichem und im Vorhinein nicht absehbarem Verwaltungsaufwand - z. B. durch Ermittlungen im privaten Umfeld des Verstorbenen - durchgesetzt werden kann, ist es der Gemeinde in einer solchen Situation nicht zumutbar, bis zum endgültigen Scheitern solcher Bemühungen von der Inanspruchnahme eines entfernteren Verwandten abzusehen.

Das Gleiche muss gelten, wenn ein vorrangig verpflichteter Angehöriger, dessen Adresse feststeht, einer schriftlichen Aufforderung zur Erstattung der gemeindlichen Aufwendungen nicht freiwillig nachkommt und zu der Zahlung auch rechtlich nicht gezwungen werden kann. Letzteres ist typischerweise der Fall, wenn der Adressat eines möglichen Kostenbescheids - soweit bekannt - weder einen Wohnsitz noch pfändbares Vermögen im Bundesgebiet besitzt.

Zwar wäre die Zustellung eines solchen Bescheids im Ausland zumeist nicht nur durch ein Ersuchen an die zuständige diplomatische oder konsularische Vertretung der Bundesrepublik Deutschland (Art. 14 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 VwZVG), sondern sogar unmittelbar durch die Post mittels Einschreiben mit Rückschein (Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG) möglich, da diese Verfahrensweise von den meisten Staaten toleriert wird und damit als völkerrechtlich zulässig gelten kann (vgl. BT-Drs. 15/5216 S. 14; AEAO Nr. 3.14.1; Schlatmann in Engelhardt/App/Schlatmann, 10. Aufl. 2014, VwVG - VwZG, § 9 VwZG Rn. 3; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2014, § 41 Rn. 221; Harrer/Kugele, Verwaltungsrecht in Bayern, Stand Januar 2014, VwZVG, Art. 14 Anm. 2; zweifelnd Ohler/Kruis, DÖV 2009, 93/97). Aus einer bestandskräftig festgesetzten bestattungsrechtlichen Kostenforderung könnte die Gemeinde aber nur innerhalb des Bundesgebiets vollstrecken (Art. 26 VwZVG), da deutsche Behörden im Ausland grundsätzlich keine hoheitlichen Befugnisse ausüben können. Auch im Verhältnis zu den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union besteht insoweit kein Anspruch auf Vollstreckungshilfe, da es an einer entsprechenden unions- oder völkervertragsrechtlichen Verpflichtung fehlt. Die sog. Beitreibungsrichtlinie (Richtlinie 2010/24/EU des Rates vom 16.3.2010, ABl. L 84 S. 1) erfasst nur Steuern und Abgaben sowie damit zusammenhängende Forderungen (Art. 2); die Verordnung zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen (VO [EG] Nr. 805/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004, ABl. L 143 S. 15) nimmt verwaltungsrechtliche Angelegenheiten aus ihrem Anwendungsbereich ausdrücklich aus (Art. 2 Abs. 1). Mit dem Erlass eines vollstreckbaren Bescheids kann eine Gemeinde daher ihren Kostenersatzanspruch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG gegen einen im Ausland wohnhaften Bestattungspflichtigen nicht zwangsweise durchsetzen, sofern sie damit nicht (ausnahmsweise) auf einen vollstreckungsrechtlich verwertbaren inländischen Vermögensgegenstand zugreifen kann.

b) Entsprechend diesen Grundsätzen durfte die Beklagte im vorliegenden Fall von der voraussichtlichen Uneinbringlichkeit ihrer Erstattungsansprüche gegenüber der Ehefrau und der Tochter des Verstorbenen ausgehen, von denen nur polnische Wohnanschriften bekannt waren.

Diese beiden vorrangig bestattungspflichtigen Angehörigen hatten, nachdem an sie jeweils zweimal amtliche Zahlungsaufforderungen mit näheren Hinweisen zur Rechtslage und zur Möglichkeit einer Kostenübernahme durch den Sozialhilfeträger versandt worden waren (Schreiben vom 12.11.2013 und 7.1.2014 bzw. vom 17.3. und 3.9.2014), darauf gegenüber der Beklagten in keiner Weise reagiert. Dass alle diese Schreiben während des Postlaufs verloren gegangen sein könnten, lag angesichts des wiederholten Versands an dieselbe Adresse so fern, dass die Beklagte diese Möglichkeit nicht ernsthaft in Betracht ziehen musste. Aus der fehlenden Rückmeldung konnte sie daher nur den Schluss ziehen, dass die angeschriebenen Personen entweder nicht bereit waren, der Erstattungspflicht nachzukommen, oder dass sie nicht bzw. nicht mehr unter den von der Klägerin angegebenen Adressen wohnhaft waren.

In beiden Fällen war es der Beklagten wegen fehlender Erfolgsaussichten nicht zuzumuten, weitere Verfahrensschritte zur Durchsetzung ihrer Forderung zu unternehmen. Dass die förmliche Zustellung eines - in Polen nicht vollstreckbaren - bestattungsrechtlichen Kostenbescheids die Ehefrau oder die Tochter des Verstorbenen zu der geforderten Zahlung hätte bewegen können, war aufgrund der Gesamtumstände so wenig wahrscheinlich, dass auf eine solche Titulierung des Kostenerstattungsanspruchs verzichtet werden durfte. Die Beklagte hatte auch keine gesicherten Erkenntnisse über in Deutschland befindliche Vermögenswerte, in die mit Aussicht auf Erfolg hätte vollstreckt werden können. Mangels greifbarer Anhaltspunkte musste sie im Übrigen auch keine weiteren Nachforschungen dazu anstellen, ob die primär bestattungspflichtigen Personen, die sich auf die wiederholten Aufforderungen hin nicht gemeldet hatten, möglicherweise unter einer anderen als der bisher bekannten ausländischen Anschrift erreichbar waren.

2. Die zur Begründung des Zulassungsantrags geltend gemachte Abweichung des angegriffenen Urteils von einer obergerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor.

Das Verwaltungsgericht befindet sich mit seiner Annahme, es ergäben sich keine Gesichtspunkte dafür, warum zwei Briefe der Beklagten bei den Empfängern nicht hätten ankommen sollen, in keinem Widerspruch zu dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Oktober 2007 (Az. 7 CE 07.2317). Die zitierte Entscheidung betrifft nicht wie hier die empirische Frage der Wahrscheinlichkeit des tatsächlichen Zugangs eines mehrfach übermittelten Anschreibens, sondern die Rechtsfrage, ob ein formlos versandter Gebührenbescheid, der nicht als unzustellbar an die Behörde zurückgekommen ist, gemäß Art. 9 VwZVG als zugestellt gelten und daher vollstreckt werden kann.

3. Die vorliegende Rechtssache hat auch nicht die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Mit der im Zulassungsantrag formulierten Frage, „ob und in welchem Umfang die Art. 14 und 15 BestG sowie die Vorschriften des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes bei einem wie hier vorliegenden kostenrechtlichen Verfahren mit Auslandsbezug und mehreren Kostenpflichtigen auszulegen sind“, wird - auch bei sinngemäßer Auslegung - allenfalls ein vielschichtiges Problemfeld in allgemeiner Form umrissen, nicht aber eine konkrete fallrelevante Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen, die in einem Berufungsverfahren geklärt werden könnte.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).