Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 17. Okt. 2018 - 3 ZB 15.2536

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg. Soweit Zulassungsgründe i.S.v. § 124 Abs. 2 VwGO ausdrücklich oder sinngemäß geltend gemacht werden, sind sie nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt bzw. liegen nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

1.1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der Darlegung zu stellen sind, hängt wesentlich von der Intensität ab, mit der die Entscheidung begründet worden ist (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 64 m.w.N.).

1.2. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der der Kläger begehrt, unter Aufhebung ablehnender Bescheide festzustellen, dass er dadurch in seinen Rechten verletzt sei, dass sein früherer Auslandsdienstort (Nieuw Milligen/Niederlande) nach der Auslandszuschlagsverordnung vom 17. August 2010 (BGBl I S. 1177, AuslZuschlV) in ihrer vom 1. Juli 2010 bis zum 30. Juni 2013 geltenden Fassung – anders als nach der ab 1. Juli 2013 geltenden Fassung der Änderungsverordnung vom 23. Mai 2013 (BGBl I S. 1398), die insoweit die Zonenstufe 2 vorsieht – nur der Zonenstufe 1 zugeordnet war, und dass die Beklagte deshalb verpflichtet sei, ihm für diesen Zeitraum den Auslandszuschlag nach der Zonenstufe 2 zu gewähren, mit Urteil vom 6. Oktober 2016 abgewiesen. Der Kläger hatte erstmals mit einem Schreiben vom 12. Juni 2012 eine Anhebung seines Auslandszuschlags beantragt, was die Beklagte mit einem Erstbescheid vom 19. Juli 2012 ablehnte, der am 25. September 2012 bestandskräftig wurde. Mit Schreiben vom 1. Juli 2013 forderte der Kläger erneut eine Anhebung des Auslandszuschlags auch für die Vergangenheit ab Inkrafttreten der Auslandszuschlagsverordnung (1.7.2010). Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom 17. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. Juni 2014 hat diesen erneuten Antrag abgelehnt und ist dabei für die Zeit vom 1. Juli 2010 bis vor Bestandskraft des Erstbescheids (24.9.2012) von einem Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ausgegangen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage für unbegründet gehalten. Die hinsichtlich des Wiederaufgreifens einschlägige Verpflichtungsklage scheitere am Fehlen eines Wiederaufgreifensgrunds. Insbesondere sei in einer klägerseits benannten Entscheidung (VGH BW, U.v. 4.6.2013 – 4 S 182/12 – BeckRS 2013 Nr. 196766) keine Änderung der Rechtslage i.S.v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG zu sehen, zumal dieses Urteil eine einzelfallbezogene Feststellungsklage gegen die Einstufung eines Dienstorts in Belgien betroffen habe, die nicht Ausdruck einer neuen allgemein gültigen Rechtsauffassung sei. Die im Übrigen einschlägige Feststellungsklage sei unbegründet, weil die Besoldung des Klägers von der Beklagten zutreffend berechnet worden und die dabei zugrunde gelegte Einstufung des Dienstorts Nieuw Milligen/Niederlande zur Zonenstufe 1 rechtlich nicht zu beanstanden sei. Für den streitgegenständlichen Zeitraum (1.7.2010 - 30.6.2013) habe sich hinsichtlich des Dienstorts Nieuw Milligen/Niederlande die Zonenzuordnung nach der Anlage 1 zu § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV gerichtet, die eine vereinfachte Zuordnung (ohne eine eigene standardisierte Prüfung) dahingehend zulasse, dass sich die Zuordnung der Dienstorte, die nicht in Anlage 1 genannt seien, nach der Zuordnung derjenigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland richte, in deren Amtsbezirk der Dienstort liege. Nieuw Milligen/Niederlande liege im Amtsbezirk Amsterdam, welcher in Anlage 1 zu § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV der Zonenstufe 1 zugeordnet werde. Damit sei für Nieuw Milligen/Niederlande ebenso Zonenstufe 1 für die Zahlung des Auslandszuschlags i.S.v. § 53 Abs. 1 BBesG zugrunde zu legen. Das seitens des Klägers zitierte Urteil (VGH BW, U.v. 4.6.2013 – 4 S 182/12 – BeckRS 2013 Nr. 196766) ändere nichts an dieser Zuordnung, weil dort der Dienstort Glons/Belgien in der Anlage 2 zu § 1 Abs. 2 Satz 3 AuslZuschlV ohne eine standardisierte Bewertung aufgenommen worden sei, womit der Verordnungsgeber – mangels ausreichender Ermittlungen hinsichtlich der zutreffenden Zuordnung des Dienstorts zu einer der 20 Zonenstufen – gegen das in der gesetzlichen Ermächtigung enthaltene Regelungsprogramm verstoßen habe. Vorliegend sei aber gerade keine vorhergehende standardisierte Bewertung für den streitgegenständlichen Zeitraum notwendig, weil Nieuw Milligen/Niederlande in Anlage 1 zu § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV, der eine vereinfachte Zuordnung zulasse, aufgenommen gewesen sei.

1.3. Durch das klägerische Vorbringen im Zulassungsverfahren wird die Richtigkeit des vom Verwaltungsgericht gefundenen Ergebnisses nicht ernstlich in Frage gestellt. Das angegriffene Urteil ist unter Berücksichtigung der im Anhörungsschreiben des Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Februar 2018 genannten Gründe im Ergebnis nicht zu beanstanden. Insoweit wurden klägerseits weder in der Stellungnahme vom 6. März 2018 noch in den früheren Schriftsätzen hinreichende Gründe vorgetragen, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen könnten.

1.3.1. Soweit die Klageabweisung auf das Fehlen von Wiederaufgreifensgründen gestützt ist, wird klägerseits im Wesentlichen vorgebracht, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auslandszuschlagsverordnung im Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 4. Juni 2013 – 4 S 182/12 – (BeckRS 2013 Nr. 196766), die nach der dortigen Argumentation auch auf § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV übertragbar sei, bedeute eine nachträgliche Änderung der Rechtslage, so dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens erfüllt gewesen seien. Da das Verwaltungsgericht diese schwierige Rechtsfrage unzutreffend verneint, die Voraussetzungen der Norm nicht als erfüllt angesehen und aus diesem Grund die Klage als unbegründet abgewiesen habe, seien zugleich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung begründet. Auch habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht verneint, dass die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung Ausdruck neuer allgemeiner Rechtsauffassungen gewesen sei, wobei in der Antragsbegründung vom 22. Dezember 2016 auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2015 – 10 A 10945/15.OVG – (BeckRS 2016 Nr. 40187) und das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 24. November 2015 – W 1 K 14.455 – (juris) sowie im Schriftsatz vom 13. Januar 2017 nachträglich auch auf den Berufungszulassungsbeschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 6. Januar 2017 – 1 A 2146/15 – hingewiesen wurde.

Mit diesem Vortrag werden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils begründet. Das Verwaltungsgericht hat eine Änderung der Rechtslage im Ergebnis zu Recht verneint.

Im Grundsatz bewirken Rechtsprechungsänderungen keine Änderung der Rechtslage i.S.v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG, weil gerichtliche Entscheidungsfindung stets rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung bleibt (BVerwG, U.v. 27.1.1994 – 2 C 12.92 – BVerwGE 95, 86/89). Zwar steht dieser Grundsatz der Annahme nicht entgegen, dass eine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung in bestimmten Ausnahmefällen doch einer Änderung der Sach- und Rechtslage i.S.v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG gleich zu erachten sein können (vgl. BVerwG, B.v. 14.2.1994 – 3 B 83.93 – juris Rn. 3 m.w.N.), wobei vorliegend offen bleiben kann, ob solche Ausnahmefälle nicht streng genommen eher einen Fall der Ermessensreduzierung im Rahmen von § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG darstellen und tatbestandlich nicht unter § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG fallen (vgl. BVerwG, B.v. 25.5.1981 – 8 B 89.80 u.a. – NJW 1981, 2595). Jedenfalls aber kann in einem bundesrechtlich geregelten, revisionsgerichtlich überprüfbaren Sachbereich eine Änderung der Rechtsprechung bloß erst- und zweitinstanzlicher Gerichte einer Änderung der Rechtslage nicht gleichgeachtet werden (vgl. BVerwG, B.v. 11.9.1987 – 9 B 309.87 – NVwZ 1988, 143/144; U.v. 30.8.1988 – 9 C 47.87 – NVwZ 1989, 161/162). In einem durch Bundesrecht geregelten Regelungsbereich kann allenfalls ein Wechsel der Rechtsprechung eines obersten Bundesgerichts mit der Änderung der objektiven Rechtslage gleichzusetzen sein, nicht aber eine Rechtsprechungsänderung erst- und zweitinstanzlicher Gerichte (BVerwG, B.v. 11.9.1987 a.a.O.; U.v. 30.8.1988 a.a.O.).

Vor diesem Hintergrund handelt es sich angesichts der Revisibilität des Bundesbesoldungswie des Soldatenrechts bei den klägerseits zur Frage der Rechtswidrigkeit der Auslandszuschlagsverordnung zitierten oberverwaltungsgerichtlichen und verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen nicht um „höchstrichterliche“ Rechtsprechung im genannten Sinn und kann schon deshalb – selbst wenn man zugunsten des Klägers das Kriterium des „Ausdrucks neuer allgemeiner Rechtsauffassungen“ zugrunde legt – diese instanzgerichtliche Judikatur nicht als eine Änderung der auslandszuschlagsrechtlichen Rechtslage i.S.v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG angesehen werden. Die diesbezügliche Einschätzung des Verwaltungsgerichts ist deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden.

1.3.2. Seitens des Klägers wird weiter vorgebracht, abweichend von der Argumentation des Verwaltungsgerichts habe der Verordnungsgeber mit § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV gegen das in der gesetzlichen Ermächtigung des § 53 BBesG enthaltene Regelungsprogramm verstoßen. Unter Verstoß gegen § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG habe er ohne eigene Ermittlungen eine Zonenzuordnung zu derjenigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland vorgenommen, in deren Amtsbezirk der Dienstort liege. Bei zutreffender Beantwortung dieser rechtlich schwierigen Frage – nämlich dahingehend, dass § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV mit höherrangigem Recht (§ 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG) nicht vereinbar sei – ergäben sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.

Auch aufgrund dieser klägerischen Kritik, die im Schriftsatz vom 6. März 2018 anlässlich des gerichtlichen Anhörungsschreibens vom 1. Februar 2018 erneuert wurde, ist die Berufung nicht zuzulassen. Denn weder § 53 BBesG noch Art. 33 Abs. 5 GG noch die Auslandszuschlagsverordnung enthalten prozedurale Anforderungen für den Verordnungsgeber dazu, wie die für eine „standardisierte Dienstpostenbewertung“ relevanten Berechnungsfaktoren zu ermitteln sind (vgl. BVerwG, B.v. 2.12.2016 – 2 B 5.16 – NVwZ-RR 2017, 385 Rn. 14, 24, 28). Dabei setzt der weite Spielraum, den der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber bei der in § 53 BBesG vorgesehenen „standardisierten Dienstpostenbewertung“ überlassen wollte, auch der gerichtlichen Überprüfung Grenzen (BVerwG, B.v. 2.12.2016 a.a.O. Rn. 28 ff.). Auch wenn die präzise Vorgabe eines Ermittlungsverfahrens sachlich sinnvoll erschiene und eine gerichtliche Kontrolle erleichtern würde, besteht nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts eine Pflicht zu einer derartigen stringenten Methodenwahl nicht (BVerwG, B.v. 2.12.2016 a.a.O. Rn. 28). Hinzu kommt, dass besoldungsrechtliche Regelungen – soweit im Verwaltungsprozess von Beamten oder Soldaten im „Außenverhältnis“ gerügt – von den Gerichten nur am Maßstab einer „evidenten Sachwidrigkeit“ zu messen sind (BVerwG, B.v. 2.12.2016 a.a.O. Rn. 31). Das führt dazu, dass sich die Rechtswidrigkeit eines gewährten Auslandszuschlags nicht schon deshalb ergibt, weil eine Berechnungsweise möglicherweise nicht vollumfänglich zutreffend oder überzeugend erfolgt ist. Vielmehr ist dies nur dann der Fall, wenn die jeweilige Zuteilung der Zonenstufe „evident sachwidrig“ wäre (BVerwG, B.v. 2.12.2016 a.a.O. Rn. 32).

Hinsichtlich des somit für die Frage der Fehlerhaftigkeit der Auslandszuschlagsverordnung allein in Betracht kommenden Maßstabs der „evidenten Sachwidrigkeit“ fehlt es aber schon an einer hinreichenden Darlegung i.S.v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Diesen rechtlichen Maßstab haben weder die Antragsbegründung bei ihrer Kritik am angegriffenen Urteil noch der Schriftsatz vom 6. März 2018 hinreichend diskutiert. Vielmehr steht auch im Schriftsatz vom 6. März 2018 im Mittelpunkt der Kritik, dass keine „Berechnung“ vorgenommen worden sei, womit letztlich wieder ein vermeintliches prozedurales Defizit gerügt wird. Es wird aber nicht hinreichend dargelegt, weshalb das nicht berechnete Ergebnis der vorliegenden Zuteilung der Zonenstufe inhaltlich – bezogen auf die seinerzeitigen wirtschaftlichen Verhältnisse – evident sachwidrig gewesen sein sollte. Soweit die Antragsbegründung auf die erstinstanzliche Klagebegründung Bezug genommen hatte, genügt dies ebenfalls nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Ebenso wenig wie mit bloßen Wiederholungen des erstinstanzlichen Vortrags (W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 124a Rn. 49 m.w.N.) werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht mittels entsprechender bloßer Bezugnahmen dargelegt i.S.v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Im Ergebnis lässt der Umstand, dass das Verwaltungsgericht die vorliegend einschlägigen Regelungen der Auslandszuschlagsverordnung nicht als rechtsfehlerhaft behandelt hat, die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht als ernstlich zweifelhaft erscheinen.

1.3.3. Seitens des Klägers wird außerdem kritisiert, das Verwaltungsgericht habe die rechtlich schwierige Frage nicht in Erwägung gezogen, ob sich die Rechtswidrigkeit des Auslandszuschlags daraus ergeben könne, dass die Zuordnung zu einer Zonenstufe nicht nachvollziehbar begründet sei. Insoweit wurde auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. April 2012 – 7 K 17.11 – (juris) hingewiesen. Bei zutreffender Beantwortung dieser Frage sei diese zu bejahen, was letztlich wiederum aus den Vorgaben der Verordnungsermächtigung und namentlich des § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG folge. Denn wenn dienstortspezifische Ermittlungen der immateriellen Belastungen an einem im Ausland belegenen Dienstort notwendig seien, müssten diese in die Begründung der Zuordnung einfließen und käme eine nicht begründete Übertragung der für einen anderen Dienstort ermittelten Ergebnisse nicht in Betracht. Der Beklagte müsste dann zumindest die absolute Vergleichbarkeit der dienstortspezifischen immateriellen Belastungen an beiden Dienstorten begründen. Eine nachvollziehbare Begründung fehle jedoch in allen Fällen der Zuordnung eines Dienstorts gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV. Daraus ergebe sich wiederum, dass die Zuordnung rechtswidrig sei, weil sich nämlich für Nieuw Milligen/Niederlande nicht ausschließen lasse, dass es auch bei früher durchgeführter Ermittlung der dienstortspezifischen immateriellen Belastungen der Zonenstufe 2 zugeordnet worden wäre. Diese schwierige Rechtsfrage hätte das Verwaltungsgericht ebenfalls stellen und wie vom Kläger vorgetragen beantworten müssen.

Auch diese klägerische Kritik lässt die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht ernstlich zweifelhaft erscheinen. Dabei ist zunächst zu sehen, dass das klägerseits zitierte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. April 2012 – 7 K 17.11 – (juris) durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 21. Oktober 2015 – OVG 7 B 17.14 – (juris) geändert und die dortige Klage (entgegen dem Verwaltungsgericht) abgewiesen wurde, wobei das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 2. Dezember 2016 – 2 B 5.16 – (NVwZ-RR 2017, 385) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg bestätigt hat. Vor diesem Hintergrund ist das vorliegend angegriffene verwaltungsgerichtliche Urteil, das die Rechtmäßigkeit der Auslandszuschlagsverordnung nicht in Zweifel gezogen hat, jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Unabhängig davon ist auch insoweit zu sehen, dass nach der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (siehe 1.3.2.) eine gerichtliche Überprüfung der Auslandszuschlagsverordnung nur anhand des Maßstabs der „evidenten Sachwidrigkeit“ möglich ist. Hierzu fehlt es schon an einer hinreichenden Darlegung i.S.v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

1.4. Unabhängig von den vorgenannten Erwägungen ist die Klageabweisung im Ergebnis auch gerechtfertigt im Hinblick das im Anhörungsschreiben vom 1. Februar 2018 genannte Erfordernis zeitnaher Geltendmachung, das auch im Bereich des Auslandszuschlags gilt (BVerwG, U.v. 4.5.2017 – 2 C 60.16 – NVwZ-RR 2017, 703).

Den zum ersten Antrag vom 12. Juni 2012 ergangenen Ablehnungsbescheid vom 19. Juli 2012 hat der Kläger bestandskräftig werden lassen. Mangels Vorliegens eines Wiederaufgreifensgrunds ist über die bis zum Zeitpunkt des Eintritts der Bestandskraft (25.9.2012) angefallenen Zeiträume „abschließend entschieden worden“ (vgl. BVerfG, B.v. 22.3.1990 – 2 BvL 1/86 – BVerfGE 81, 363/385), so dass insoweit rückwirkende Auslandszuschlagsverpflichtungen des Dienstherrn nicht festzustellen sind, zumal auch der Haushaltsgesetzgeber bestandskräftig abgelehnte Anträge auf erhöhte Auslandszuschläge nicht in seine Bedarfsplanungen aufnehmen müsste (vgl. BVerwG, U.v. 4.5.2017 – 2 C 60.16 – NVwZ-RR 2017, 703 Rn. 21).

Der zweite Antrag vom 1. Juli 2013 fiel mit dem Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der Auslandszuschlagsverordnung vom 23. Mai 2013 (BGBl I S. 1398 – 3. ÄnderungsV) zusammen (vgl. Art. 2 der 3. ÄnderungsV), mit der auch N. Milligen/Niederlande in die Anlage 2 zu § 1 Abs. 2 Satz 3 AuslZuschlV aufgenommen und dort der Zonenstufe 2 zugeordnet wurde, so dass ab diesem Zeitpunkt dem Petitum des Klägers durch die Auslandszuschlagsverordnung direkt genügt war und es nur noch um eine rückwirkende Bewilligung für davor liegende Zeiträume gehen konnte. Gerade eine derartige rückwirkende Bewilligung ist aber im Besoldungsrecht im Interesse verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und mit Rücksicht auf die jeweils gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel nicht angezeigt (BVerwG, U.v. 4.5.2017 – 2 C 60.16 – NVwZ-RR 2017, 703 Rn. 21). Weil der Auslandszuschlag nicht den Bereich der Mindestalimentation betrifft, kann insoweit eine Zahlungsverpflichtung erst ab dem auf die Geltendmachung folgenden Monat bestehen (BVerwG, U.v. 4.5.2017 a.a.O. Rn. 18, 22). Deshalb ist der zweite Antrag vom 1. Juli 2013 für die streitgegenständlichen Zeiträume nicht „rechtzeitig“ gestellt, so dass die Klage auch aus diesem Grund keinen Erfolg hat und die verwaltungsgerichtliche Klageabweisung auch deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden ist. Entgegen dem klägerischen Einwand im Schreiben vom 6. März 2018 ergibt sich nichts anderes daraus, dass die umstrittene Erhöhung des Auslandszuschlags bereits zuvor im ersten Antrag vom 12. Juni 2012 geltend gemacht worden war. Denn gerade die am 25. September 2012 eingetretene Bestandskraft des diesbezüglichen Ablehnungsbescheids war – wie gezeigt – in die Bedarfsplanungen des Haushaltsgesetzgebers und damit auch des Verordnungsgebers aufzunehmen (s.o.).

2. Entgegen den klägerischen Ausführungen weist die Sache keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf.

2.1. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht größere, d.h. über dem Durchschnitt liegende und das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht (vgl. OVG Hamburg, B.v. 26.7.1999 – 3 Bf 92/99 – NVwZ-RR 2000, 190 m.w.N.; BayVGH, B.v. 29.1.2009 – 14 ZB 07.1880 – juris Rn. 8; B.v. 3.11.2009 – 1 ZB 06.1842 – juris Rn. 12), sich also wegen ihrer Komplexität und abstrakten Fehleranfälligkeit aus der Mehrzahl der verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraushebt (BayVGH, B.v. 3.11.2011 – 8 ZB 10.2931 – BayVBl 2012, 147 Rn. 28 m.w.N.).

2.2. Der Kläger begründet seine These, es lägen besondere Schwierigkeiten vor, mit denselben Argumenten, wegen derer er die Richtigkeit des angegriffenen Urteils für ernstlich zweifelhaft hält. Wie gezeigt, wirken sich aber bei all diesen Kritikpunkten die Aussagen der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus (BVerwG, B.v. 11.9.1987 – 9 B 309.87 – NVwZ 1988, 143/144 und U.v. 30.8.1988 – 9 C 47.87 – NVwZ 1989, 161/162, siehe 1.3.1.; BVerwG, B.v. 2.12.2016 – 2 B 5.16 – NVwZ-RR 2017, 385, siehe 1.3.2. und 1.3.3.). Das führt dazu, dass insoweit auch keine besonderen Schwierigkeiten i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO anzunehmen sind.

Unabhängig davon fehlt es hinsichtlich der von der Klagepartei gerügten angeblichen Fehler der Auslandszuschlagsverordnung auch hinsichtlich § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an einer hinreichenden Darlegung i.S.v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO hinsichtlich der vom Bundesverwaltungsgericht betonten nur eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit am Maßstab der „evidenten Sachwidrigkeit“ (siehe 1.3.2. und 1.3.3.).

3. Schließlich hat die Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

3.1. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfordert, dass eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (BayVGH, B.v. 28.7.2010 – 14 ZB 09.422 – juris Rn. 8 m.w.N.). Um den auf grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gestützten Zulassungsantrag zu begründen, muss der Rechtsmittelführer innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO (1.) eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, (2.) ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich (klärungsfähig) ist, (3.) erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist, und (4.) darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (BayVGH, B.v. 7.2.2017 – 14 ZB 16.1867 – juris Rn. 15 m.w.N.).

3.2. Der Kläger hält die Frage, ob § 1 Abs. 2 Satz 2 AuslZuschlV rechtswidrig ist, weil die Bestimmung gegen die Verordnungsermächtigung, namentlich § 53 Abs. 1 Satz 4 BBesG, verstößt, sowie die Frage, ob eine Zonenzuordnung jedenfalls nachvollziehbar zu begründen ist, für grundsätzlich klärungsbedürftig.

Eine derartige grundsätzliche Klärungsbedürftigkeit ist allerdings entgegen der klägerischen Einschätzung im Hinblick auf die bereits erfolgen Klärungen im höchstrichterlichen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Dezember 2016 – 2 B 5.16 – (NVwZ-RR 2017, 385) nicht gegeben. Unabhängig davon ist auch nicht hinreichend dargelegt i.S.v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, inwieweit im Hinblick auf den vom Bundesverwaltungsgericht betonten weiten Spielraum des Verordnungsgebers und die nur eingeschränkte verwaltungsgerichtliche Überprüfungsmöglichkeit am Maßstab der „evidenten Sachwidrigkeit“ (siehe 1.3.2.) der vorliegende Rechtsstreit zu einer weiteren, über den einzelnen Fall hinausgehenden Klärung beitragen können sollte, zumal die Problematik eine seit dem 1. Juli 2013 nicht mehr in Kraft befindliche Fassung der Auslandszuschlagsverordnung betrifft.

4. Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger, der dieses Rechtsmittel vorliegend ohne Erfolg eingelegt hat (§ 154 Abs. 2 VwGO). Der Streitwert des Berufungszulassungsverfahrens bestimmt sich nach §§ 47, 52 Abs. 2 GKG (mangels anderer Anhaltspunkte wie Vorinstanz). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird die angegriffene Entscheidung rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.