Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 16. Mai 2017 - 3 ZB 14.502

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 29. Januar 2015 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, der bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand auf eigenen Antrag nach Art. 64 Nr. 2 BayBG zum 22. Februar 2013 als Studienrat im Realschuldienst (BesGr A 13) des Beklagten stand, begehrt die Berücksichtigung der von ihm tatsächlich absolvierten Studiendauer als ruhegehaltfähige Dienstzeit.

Der 1950 geborene Kläger studierte vom 1. April 1972 bis zum 30. November 1976 Lehramt Realschule mit der Fächerkombination Germanistik/Geographie. Die hierfür vorgeschriebene Mindeststudienzeit betrug gemäß § 14 Abs. 3 der Prüfungs- und Ausbildungsordnung für das Lehramt an Realschulen in Bayern (RPAO) vom 12. Juni 1970 (GVBl. S. 303) bzw. vom 31. Juli 1973 (GVBl. S. 473) sechs Semester. Regelstudienzeiten für Lehramtsstudiengänge waren zum damaligen Zeitpunkt noch nicht festgesetzt. Diese wurden gemäß § 17 Abs. 2, § 144 der Ordnung der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen (Lehramtsprüfungsordnung I - LPO I) vom 30. Mai 1978 (GVBl. S. 221) erstmals mit Studienbeginn zum 1. Oktober 1978 eingeführt. Die Regelstudienzeit für das Lehramt an Realschulen betrug nach § 17 Abs. 2 Nr. 1 LPO I acht Semester. Nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes wurde der Kläger am 17. September 1979 als Realschullehrer im Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt.

Mit Bescheid vom 28. Januar 2013 setzte der Beklagte die Versorgungsbezüge des Klägers auf monatlich 3.350,04 € fest. Dem liegt ein gemäß Art. 26 BayBeamtVG errechneter Ruhegehaltssatz von 68,92 v.H. zugrunde, wobei 38,42 ruhegehaltfähige Dienstjahre anerkannt und das Studium im Umfang von drei Jahren berücksichtigt wurden (Anlage A1). Der im Rahmen der Vergleichsberechnung nach Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG errechnete Ruhegehaltssatz beträgt demgegenüber 68,11 v.H., wobei 38,67 ruhegehaltfähige Dienstjahre anerkannt und das Studium im Umfang von drei Jahren und drei Monate (= 91 Tagen) Prüfungszeit berücksichtigt wurden (Anlage B1).

Den Widerspruch des Klägers hiergegen vom 16. Februar 2013 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2014 zurück. Gemäß Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 BayBeamtVG könne die Mindestzeit der vorgeschriebenen Ausbildung als ruhege-haltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, die Anerkennung einer Fachschul- oder Hochschulausbildung sei auf maximal drei Jahre begrenzt. Die Mindeststudienzeit für das Lehramt an Realschulen habe sechs Semester betragen. In diesem Umfang sei die Hochschulausbildung des Klägers bei der Berechnung des Ruhegehalts auch berücksichtigt worden. Nachdem das Beamtenverhältnis des Klägers bereits am 31. Dezember 1991 bestanden habe, sei die ruhegehaltfähige Dienstzeit und der sich daraus ergebende Ruhegehaltssatz nach der Übergangsregelung des Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG zu berechnen, wenn dies zu einem günstigeren Ergebnis führe. Gemäß Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG seien Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung nach Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG im Umfang der tatsächlichen Studiendauer, höchstens jedoch bis zur Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen. Soweit für Studiengänge - wie hier - noch keine Regelstudienzeit eingeführt gewesen sei, sei dabei nach Nr. 103.5.1.1 Satz 2 BayVV-Versorgung die jeweilige Mindeststudienzeit maßgeblich. Damit werde die bisherige Regelung des § 12 BeamtVG weitergeführt. Für die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit aufgrund der Übergangsregelung des Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG sei deshalb die Mindeststudienzeit von sechs Semestern zzgl. einer Prüfungszeit von drei Monaten zugrunde gelegt worden. Eine Berücksichtigung der tatsächlichen Studiendauer über die Mindestzeit hinaus lasse Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG hingegen nicht zu. Da der nach Art. 26 BayBeamtVG errechnete Ruhegehaltssatz zu einem günstigeren Ergebnis führe, sei Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG vorliegend jedoch nicht anzuwenden.

Auf die hiergegen erhobene Klage vom 16. April 2014 hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Januar 2015 unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 28. Januar 2013 und des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2014 den Beklagten verpflichtet, die Studienzeiten des Klägers vom 1. April 1972 bis zum 30. November 1976 nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit anzuerkennen. Die Hochschulausbildung des Klägers sei nach Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 1 BayBeamtVG im Umfang der tatsächlichen Studiendauer als ruhegehaltfähige Dienstzeit zu berücksichtigen. Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 2 BayBeamtVG, wonach eine Fachschul- oder Hochschulausbildung höchstens bis zur Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen sei, finde hier keine Anwendung, da zum Zeitpunkt des Studiums des Klägers noch keine Regelstudienzeiten existiert hätten. Die Vorschrift könne auch nicht so aus-gelegt werden, dass die ruhegehaltfähige Dienstzeit auf die damals vorgeschriebene Mindeststudienzeit zu begrenzen sei, wenn zum Zeitpunkt des Studiums noch keine Regelstudienzeiten existiert hätten. Zwar habe auch nach der Vorgängervorschrift des § 12 BeamtVG ein Studium lediglich im Umfang der Mindestzeit berücksichtigt werden können, wenn keine Regelstudienzeit festgesetzt gewesen sei. Nach Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG würden jedoch diejenigen Beamten, die unter die Übergangsregelung fallen würden, besser gestellt, als sie es sowohl nach alter als auch nach neuer Rechtslage wären. Diese Wertung des Gesetzgebers könne nicht durch eine teleologische Reduktion der Norm korrigiert werden. Diese würde sich in Widerspruch zum Wortlaut der Vorschrift und dem darin zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers setzen. Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG stelle - wie die Formulierung „mit der Maßgabe zugrunde gelegt, dass“ deutlich mache - im Gegensatz zu § 12 BeamtVG und Art. 20 BayBeamtVG nicht auf die Mindestzeit der Ausbildung ab, sondern enthalte ausdrücklich eine hiervon abweichende Regelung, wonach Zeiten der Fachschul- oder Hochschulausbildung grundsätzlich im Umfang der tatsächlichen Studiendauer anzuerkennen seien. Hiervon seien auch die Fälle umfasst, in denen es im Zeitpunkt des Studiums in den jeweiligen Studiengängen noch keine Regelstudienzeiten gegeben habe. Andernfalls würde die Vorschrift leerlaufen. Es könne auch nicht unterstellt werden, dass dem Gesetzgeber bei Erlass der Vorschrift nicht bewusst gewesen sei, dass Regelstudienzeiten nicht von Anfang an für alle Studiengänge vorgesehen gewesen seien, so dass er diese Fallkonstellation nicht bedacht habe. Über diese gesetzliche Regelung könne sich der Beklagte auch nicht unter Berufung auf anderslautende Verwaltungsvorschriften hinwegsetzen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten, der beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG sei rechtsirrig. Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG treffe für vor dem 31. Dezember 1991 ernannte Beamte eine gegenüber Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 BayBeamtVG günstigere Anrechnungsregelung, die allerdings vom Wortlaut der Norm auf Fälle begrenzt sei, für die eine Regelstudienzeit festgelegt worden sei. Für Beamte, die ihr Studium noch vor der Festlegung von Regelstudienzeiten begonnen hätten, treffe Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG dagegen keine Aussage. Die Auslegung durch das Verwaltungsgericht, in diesen Fällen sei auf die tatsächliche Studiendauer abzustellen, stelle eine erweiternde Analogie dar, die eine planwidrige Regelungslücke voraussetze. Es gebe aber keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die angeordnete Rechtsfolge auch auf einen davon nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Vielmehr liege insoweit nur ein versehentliches Regelungsversäumnis vor. Der Gesetzgeber habe bei der Schaffung der Übergangsregelung auch keine Besserstellung der von ihr erfassten Beamten gegenüber der alten bzw. neuen Rechtlage beabsichtigt, sondern nur den erdienten Besitzstand vor einer Schlechterstellung schützen wollen. Laut Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/11707 S. 5) habe durch die Übergangsregelung die vor dem 1. Januar 2011 geltende Rechtslage fortgeschrieben werden sollen, um so eine übermäßige Kürzung von Vordienstzeiten zu vermeiden. Nach der bis 31. Dezember 2010 geltenden Rechtslage (§ 85 Abs. 1 und Abs. 4 BeamtVG) sei § 12 BeamtVG auf am 31. Dezember 1991 vorhandene Beamte in der damals geltenden Fassung anzuwenden gewesen, sofern sich hieraus ein höherer Ruhegehaltssatz ergeben habe. Nach § 12 Abs. 1 BeamtVG 1991 habe die Mindeststudienzeit einschließlich Prüfungszeit berücksichtigt werden können; habe der Beamte sein Studium nach der Festsetzung von Regelstudienzeiten in dem jeweiligen Studiengang begonnen, habe die tatsächliche Studiendauer nur insoweit berücksichtigt werden können, als die Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit nicht überschritten worden sei (§ 12 Abs. 2 BeamtVG 1991). Dies werde mit Nr. 103.5.1.1 BayVV-Versorgung klargestellt. Die Übergangsvorschrift laufe auch nicht leer, weil die Prüfungszeit gesondert nur danach und nicht nach Art. 20 BayBeamtVG habe berücksichtigt werden können.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG sei entgegen der Ansicht des Beklagten nicht nur auf diejenigen Fälle anwendbar, in denen im jeweiligen Studienfach eine Regelstudienzeit festgesetzt gewesen sei. Sie beziehe sich vielmehr auf alle am 31. Dezember 1991 vorhandenen Beamten ohne Beschränkung auf bestimmte Studiengänge. Die Einschränkung in Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 2 BayBeamtVG, wonach die tatsächliche Studiendauer höchstens bis zur Höhe der Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit berücksichtigt werden könne, gelte nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut nur in den Fällen, in denen Regelstudienzeiten festgesetzt worden seien. In sonstigen Fällen sei nach Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 1 BayBeamtVG hingegen die tatsächliche Studiendauer zu berücksichtigen. Bei Zugrundelegung des Gesetzeswortlauts liege auch keine Regelungslücke vor. Hätte der Gesetzgeber den Anwendungsbereich der Vorschrift auf die Fälle begrenzen wollen, in denen eine Regelstudienzeit festgesetzt worden sei, hätte er diese Voraussetzung vorangestellt. Angesichts der im Übrigen sehr detaillierten Regelungen sei auch auszuschließen, dass der Gesetzgeber den hier zu entscheidenden Fall nicht mitbedacht habe. Der Gesetzgeber habe mit Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG vielmehr eine von § 12 BeamtVG sowie Art. 20 BayBeamtVG abweichende Regelung schaffen wollen. Nicht das Verwaltungsgericht habe deshalb eine erweiternde Analogie gezogen, sondern der Beklagte konstruiere eine nicht vorliegende Regelungslücke. Mangels Regelungslücke bestehe auch kein Beurteilungsspielraum, der zulässigerweise durch Verwaltungsvorschriften ausgefüllt werden könne. In Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG finde sich auch kein Anhaltspunkt dafür, dass in den Fällen, in denen - wie beim Kläger - noch keine Regelstudienzeiten eingeführt gewesen seien, nur die Mindeststudienzeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit zu berücksichtigen sei. Zudem seien bei der Festsetzung des Besoldungs- bzw. Jubiläumsdienstalters des Klägers am 10. Oktober 1980 neun Semester als Ausbildungszeit anerkannt worden, die als verbindliche Grundlage für die Berechnung der Versorgungsbezüge gegolten hätten. Diese offizielle Festlegung sei die Grundlage für den Zeitpunkt des Pensionsantrags des Klägers gewesen.

Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet und führt unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Klage.

1. Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid vom 28. Januar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht dadurch in seinen Rechten, dass der Beklagte eine Anerkennung seiner tatsächlichen Studiendauer als ruhegehaltfähige Dienstzeit abgelehnt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch, dass die Zeiten der Hochschulausbildung vom 1. April 1972 bis 30. November 1976 in vollem Umfang als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Beklagte hat die Versorgungsbezüge des Klägers zu Recht anhand des nach Art. 26 BayBeamtVG ermittelten Ruhegehaltssatzes in Höhe von 68,92 v.H. unter Zugrundelegung von 38,42 ruhegehaltfähigen Dienstjahren auf monatlich 3.350,04 € festgesetzt. Dabei hat er das Studium des Klägers zutreffend nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 BayBeamtVG im Umfang der damals vorgeschriebenen Mindeststudienzeit von drei Jahren berücksichtigt. Der sich danach ergebende Ruhegehaltssatz ist günstiger als der im Rahmen der Vergleichsberechnung aufgrund der Übergangsvorschrift des Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG unter Zugrundelegung von 38,67 ruhegehaltfähigen Dienstjahren ermittelte Ruhegehaltssatz von 68,11 v.H. Nach Art. 103 Abs. 5 Satz 1 BayBeamtVG tritt für Beamte wie den Kläger, deren Beamtenverhältnis, aus dem sie in den Ruhestand treten, bereits am 31. Dezember 1991 bestanden hat, an die Stelle des Ruhegehaltssatzes nach Art. 26 Abs. 1 BayBeamtVG der nach Art. 103 Abs. 6 und Abs. 7 BayBeamtVG berechnete Ruhegehaltssatz, soweit dies für den Beamten günstiger ist. Insoweit hat der Beklagte entsprechend Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG i.V.m. Nr. 103.5.1.1 Satz 2 BayVV-Versorgung die vorgeschriebene Mindeststudienzeit von drei Jahren zzgl. drei Monate Prüfungszeit zugrunde gelegt, da im Zeitpunkt des Lehramtsstudiums des Klägers noch keine Regelstudienzeiten eingeführt waren. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Zu den Einzelheiten der jeweiligen Berechnung wird auf Anlagen A1 und B1 des Bescheids vom 28. Januar 2013 Bezug genommen (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 117 Abs. 5 VwGO).

1.1 Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine weitergehende Berücksichtigung seiner Studienzeiten nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 BayBeamtVG. Danach kann die Mindestzeit der vorgeschriebenen Ausbildung (insbesondere Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit) als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, die Regelstudienzeit einer Fachschul- oder Hochschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit bis zu drei Jahren. Die durch den Beklagten erfolgte Anerkennung der Studienzeiten des Klägers im Umfang von drei Jahren entspricht der gesetzlichen Regelung. Die Mindestzeit der vorgeschriebenen Ausbildung ergibt sich aus den im Zeitpunkt der Ausbildung des Beamten geltenden Bestimmungen (BVerwG, B.v. 6.5.2014 - 2 B 90.13 - juris Rn. 7). Gemäß § 14 Abs. 3 RPAO 1970 bzw. 1973 mussten Bewerber ein mindestens sechssemestriges Fachstudium nachweisen. Die Zeit vom 1. April 1972 bis 30. November 1976, die der Kläger einschließlich Prüfungszeit für sein Lehramtsstudium benötigte, wurde bei der Ermittlung der Höhe des Ruhegehaltssatzes nach Art. 26 BayBeamtVG deshalb zutreffend im maximal zulässigen Umfang von drei Jahren einschließlich Prüfungszeit (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 466) als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt.

1.2 Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf eine weitergehende Berücksichtigung seiner Studienzeiten nach der Übergangsregelung des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG. Danach wird den Berechnungen die nach diesem Gesetz ermittelte ruhegehaltfähige Dienstzeit mit der Maßgabe zugrunde gelegt, dass Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung nach Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG im Umfang der tatsächlichen Studiendauer, höchstens jedoch bis zur Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen sind. Soweit wie im vorliegenden Fall hinsichtlich des Lehramtsstudiums des Klägers für Realschulen, für das erst zum 1. Oktober 1978 nach § 17 Abs. 2 Nr. 1 LPO I eine Regelstudienzeit eingeführt wurde, für bestimmte Studiengänge im Zeitpunkt der vorgeschriebenen Ausbildung noch keine Regelstudienzeiten bestimmt waren, ist - wie auch Nr. 103.5.1.1 Satz 2 BayVV-Versorgung klarstellt - hingegen die jeweilige Mindeststudienzeit maßgeblich. Der Beklagte hat es deshalb rechtsfehlerfrei abgelehnt, beim Kläger nach Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG mehr als drei Jahre und drei Monate (= 91 Tage) vorgeschriebener Ausbildungszeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen, da für sein Studium gemäß § 14 Abs. 3 RPAO 1970 bzw. 1973 sechs Semester Mindeststudienzeit vorgeschrieben waren, die ihm zzgl. einer Prüfungszeit von drei Monaten auch angerechnet wurden.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts kann Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG nicht in der Weise interpretiert werden, dass die zeitliche Obergrenze, wonach Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung höchstens bis zur Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen seien, keine Anwendung finde, wenn zum Zeitpunkt der Ausbildung noch keine Regel-, sondern nur Mindeststudienzeiten existiert hätten. Der Vorschrift lässt sich keine Regelung entnehmen, dass in diesen Fällen die Zeit der Fachschul- oder Hochschulausbildung im Umfang der tatsächlichen Studiendauer zu berücksichtigen wäre. Vielmehr trifft Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG unmittelbar keine Aussage für die Fälle, in denen noch keine Regel-, sondern nur Mindeststudienzeiten eingeführt worden waren.

Nach Wortlaut, Sinn und Systematik der Vorschrift als Übergangsregelung für die am 31. Dezember 1991 vorhandenen Beamten ergibt sich vielmehr, dass für den Fall, dass im Zeitpunkt des Studiums des Beamten bereits Regelstudienzeiten eingeführt waren, abweichend von Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG die Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung nicht nur im Umfang von maximal bis zu drei Jahren einschließlich Prüfungszeit berücksichtigt werden können, sondern im Umfang der ggf. höheren Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit zu berücksichtigen sind (Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 2 BayBeamtVG), falls die tatsächliche Studiendauer im Einzelfall nicht geringer ist; in diesem Fall ist letztere zugrunde zu legen (Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Hs. 1 BayBeamtVG). Die Möglichkeit, die tatsächliche Studiendauer zu berücksichtigen, wird nach dem Wortlaut des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG durch den Umfang der Regelstudienzeit begrenzt („Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung nach Art. 20 Abs. 1 im Umfang der tatsächlichen Studiendauer, höchstens jedoch bis zur Regelstudienzeit einschließlich Prüfungszeit“). Diese Formulierung setzt notwendig die Festsetzung von Regelstudienzeiten voraus. Die beiden Halbsätze des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG stehen dabei in einem nicht trennbaren semantischen und logischen Zusammenhang und regeln deshalb nicht zwei unterschiedliche Fallgruppen vor und nach Einführung von Regelstudienzeiten. Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG nimmt zudem auf „Zeiten einer Fachschul- oder Hochschulausbildung nach Art. 20 Abs. 1“ und damit auf die Regelung in Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG Bezug, wonach die Regelstudienzeit einer Fachschul- oder Hochschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit bis zu drei Jahren berücksichtigt werden kann. Aufgrund dessen ist auch unerheblich, dass die Regelstudienzeit nicht quasi „vor die Klammer gezogen“ im Text erscheint.

Diese Einschätzung wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Mit Inkrafttreten des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes zum 1. Januar 2011 hat der bayerische Gesetzgeber in Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG die Anrechnung von Ausbildungszeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeit im Unterschied zu § 12 BeamtVG (in der Fassung vom 31. August 2006, vgl. § 107 Abs. 1 BeamtVG) dahingehend eingeschränkt, dass eine Anrechnung einheitlich nur noch bis zu drei Jahren möglich ist (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 466). § 12 Abs. 3 BeamtVG 2006 sah demgegenüber vor, dass die tatsächliche Studiendauer insoweit berücksichtigt werden konnte, als die Regelstudienzeit einschließlich der Prüfungszeit nicht überschritten wurde, wenn der Beamte sein Studium nach Festsetzung von Regelstudienzeiten in dem jeweiligen Studiengang begonnen hatte. Von der Neuregelung waren zunächst auch die am 31. Dezember 1991 vorhandenen Beamten erfasst, da die Übergangsregelung des Art. 103 Abs. 5 BayBeamtVG in der Fassung vom 5. August 2010 (GVBl. S. 410, 764) zwar eine Günstigkeitprüfung entsprechend der bisherigen Rechtslage in § 85 Abs. 1 und Abs. 4 BeamtVG 2006 statuierte, dabei im Interesse der Rechtsklarheit und -vereinfachung die ruhegehaltfähige Dienstzeit jedoch grundsätzlich nach neuer Rechtslage mit maximal drei Jahren in Ansatz zu bringen war (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 527). Da die eingeschränkte Berücksichtigung von Ausbildungszeiten i.S.d. Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG für am 31. Dezember 1991 vorhandene Beamte in Einzelfällen zu einer übermäßigen Kürzung der berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten führen kann, sollte dieser Nachteil für die hiervon betroffenen Beamten durch Rückkehr zu der vor dem 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage vermieden werden (vgl. LT-Drs. 16/11707 S. 5). Dies ist durch Neufassung von Art. 103 Abs. 5 Satz 2 BayBeamtVG durch § 4 des Gesetzes zur Anpassung der Bezüge 2012 vom 30. März 2012 (GVBl. S. 94) erfolgt. Eine Besserstellung durch eine Erhöhung der anrechenbaren Zeiten im Vergleich zur alten (und neuen) Rechtlage durch Anrechnung der tatsächlichen Studiendauer war damit entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts aber nicht beabsichtigt, sondern nur eine Besitzstandswahrung vor einer Schlechterstellung (LT-Drs. 16/11707 a.a.O). Nach der bis 31. Dezember 2010 geltenden Rechtslage war § 12 BeamtVG auf am 31. Dezember 1991 vorhandene Beamte in der zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung anzuwenden, sofern sich hieraus ein höherer Ruhegehaltssatz ergab. Auch gemäß § 12 Abs. 2 BeamtVG 1991 konnte die tatsächliche Studiendauer jedoch nur insoweit berücksichtigt werden, als die Regelstudienzeit einschließlich der Prüfungszeit nicht überschritten wurde, wenn der Beamte sein Studium nach Festsetzung von Regelstudienzeiten begonnen hatte.

Da eine Erhöhung der anrechenbaren Zeiten im Vergleich zur alten (und neuen) Rechtslage durch Berücksichtigung der tatsächlichen Studiendauer in den Fällen, in denen noch keine Regel-, sondern nur Mindeststudienzeiten bestanden, mit Erlass des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG nicht beabsichtigt war, stellt die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung, in diesen Fällen die tatsächliche Studiendauer in vollem Umfang zugrunde zu legen, eine erweiternde Analogie dar. Es gibt jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Berücksichtigung der tatsächlichen Studiendauer auch in diesen Fällen anordnen wollte. Vielmehr liegt insoweit eine planwidrige Regelungslücke vor, weil der Gesetzgeber versehentlich nicht geregelt hat, welche Studienzeiten zu berücksichtigen sind, wenn lediglich eine Mindeststudienzeit festgesetzt worden ist. Dies hätte an sich zur Folge, dass Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG uneingeschränkt auch in den Fällen der am 31. Dezember 1991 bereits vorhandenen Beamten zur Anwendung käme, so dass nur eine Anrechnung der Studienzeit bis zu drei Jahren möglich wäre. Dies würde jedoch der dargestellten Intention des Gesetzgebers widersprechen, durch die Neufassung des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG zur vor dem 1. Januar 2011 geltenden Rechtslage zurückzukehren. Diese sah für den Fall, dass der Beamte sein Studium vor der Festsetzung von Regelstudienzeiten begonnen hatte, die Anerkennung der verbrachten Mindestzeit der vorgeschriebenen Ausbildung als ruhegehaltfähige Dienstzeit vor (§ 12 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG 1991 bzw. 2006). Deshalb erscheint es sachgerecht, im Rahmen des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG die Mindeststudienzeit als zeitliche Obergrenze für die Anrechnung der Hochschulausbildung heranzuziehen, soweit - wie im Fall des Klägers - noch keine Regelstudienzeit festgesetzt war. Dies entspricht der früheren Rechtslage. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vor 1991 ernannten Beamten durch die Übergangsregelung besser gestellt werden sollten, als sie unter Anwendung der früheren Rechtslage gestanden hätten. Schon damals war die Mindestzeit einer Hochschulausbildung einschließlich Prüfungszeit Obergrenze für die Anrechnung der Studienzeit, soweit keine Regelstudienzeit festgesetzt war (vgl. § 12 Abs. 1 und Abs. 2 BeamtVG 1991/§ 12 Abs. 1 und Abs. 3 BeamtVG 2006). Die in der jeweils einschlägigen Ausbildungs- und Prüfungsordnung vorgesehene Regelstudienzeit stellt die Höchstgrenze für die Anerkennung der Studienzeit dar. Sie gilt aber nur dann, wenn der Beamte sein Studium erst nach der Festsetzung von Regelstudienzeiten in dem jeweiligen Studiengang begonnen hat. War bei Studienbeginn eine Regelstudienzeit hingegen noch nicht festgelegt, so ist an deren Stelle die Mindeststudienzeit maßgeblich (Reich, BeamtVG, 1. Auflage 2013, § 12 Rn. 19).

Die analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte (st. Rspr., vgl. BVerwG, U.v. 23.4.2015 - 2 C 35.13 - juris Rn. 23). Im Regelungsbereich des Besoldungs- und des Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung allerdings besonders enge Grenzen gesetzt (BVerwG, U.v. 27.3.2014 - 2 C 2.13 - juris Rn. 18). Nach hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungs- und Versorgungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 3 Abs. 1 BayBesG und Art. 3 Abs. 1 BayBeamtVG). Das schließt es zwar nicht aus, eine im Besoldungs- oder Versorgungsgesetz versehentlich nicht getroffene Regelung nach dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers im Wege der Analogie zu schließen (BVerwG, U.v. 27.3.2014 a.a.O. Rn. 19). Eine Erweiterung besoldungs- oder versorgungsrechtlicher Vorschriften im Wege der Analogie kommt aber nur in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in der gesetzlichen Regelung nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie im Falle eines Redaktionsversehens (BVerwG, U.v. 27.3.2014 a.a.O. Rn. 23). Diese Voraussetzungen sind vorliegend zu bejahen. Eine Regelungslücke ergibt sich daraus, dass Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG die Fälle, in denen keine Regel-, sondern nur Mindeststudienzeiten bestanden, nicht erfasst. Auch eine vergleichbare Interessenlage ist gegeben, denn der oben dargestellte Normzweck des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG ist unabhängig davon einschlägig, ob der Beamte sein Studium im Einzelfall vor oder nach der Festsetzung von Regelstudienzeiten im jeweiligen Studiengang begonnen hat. In beiden Fällen sollen Zeiten der Hochschulausbildung der am 31. Dezember 1991 vorhandenen Beamten aus Gründen der Besitzstandswahrung in weiterem Umfang als ruhegehaltfähige Vordienstzeiten berücksichtigt werden können, als es bei den erst nach dem 1. Januar 1992 in das Beamtenverhältnis übernommenen Beamten der Fall ist. Die Regelung soll aber nicht dazu führen, dass der Dienstherr über die am 31. Dezember 2010 geltende Rechtslage hinaus bei Beamten, die ihr Studium noch vor der Einführung von Regelstudienzeiten begonnen haben, die gesamte tatsächliche Studiendauer ohne zeitliche Begrenzung berücksichtigen müsste.

Demgegenüber ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber mit Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG eine ausdrücklich von § 12 BeamtVG 1991 bzw. 2006 abweichende Regelung treffen wollte, die in den Fällen, in denen noch keine Regelstudienzeiten eingeführt waren, nicht an die - verbrachte - Mindestzeit der Ausbildung, sondern an die tatsächliche Studiendauer anknüpft. Dies lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht aus der Formulierung im Eingangssatz des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BayBeamtVG schließen, wonach den Berechnungen die nach diesem Gesetz ermittelte ruhegehaltfähige Dienstzeit „mit der Maßgabe zugrunde gelegt wird, dass“, weil dieser für sämtliche folgenden Nummern und nicht nur für Nr. 1 gilt. Unabhängig davon kann aus der genannten Formulierung auch nicht geschlossen werden, dass entgegen der oben dargestellten Intention des Gesetzgebers nicht nur eine Rückkehr zur vor dem 31. Dezember 2010 geltenden Rechtslage, sondern eine Besserstellung der davon betroffenen Beamten im Vergleich zur alten und neuen Rechtslage getroffen werden sollte. Anders als das Verwaltungsgericht meint, läuft die Norm bei Zugrundelegung der Mindestzeit auch nicht leer. Der Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass nur aufgrund der analogen Anwendung der Vorschrift die gesonderte Berücksichtigung der Prüfungszeit des Klägers möglich war. Im Übrigen kommt im Fall einer über die Mindeststudienzeit hinausgehenden Regelstudienzeit deren Anerkennung in Betracht.

Vor diesem Hintergrund ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Regelungslücke dadurch geschlossen hat, dass er nach Nr. 103.5.1.1 Satz 2 BayVV-Versorgung die jeweilige Mindeststudienzeit für maßgeblich erklärt hat, wenn keine Regelstudienzeit bestimmt war. Verwaltungsvorschriften auf der Grundlage des Art. 116 BayBeamtVG binden zwar die Gerichte nicht und sind nur eine Auslegungshilfe, um Ermessen zu lenken oder Beurteilungsspielräume auszufüllen, können aber keine gesetzlich vorgegebenen Ergebnisse korrigieren oder modifizieren und dem Gesetz keinen Inhalt zuschreiben, der mit der Rechtslage sowie dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers unvereinbar ist (BVerwG, U.v. 11.12.2008 - 2 C 9.08 -Rn. 20). Die genannte Verwaltungsvorschrift ist mangels eingeräumten Ermessens zwar nicht ermessenslenkend, sondern norminterpretierend, da sie der Verwaltung eine Hilfestellung für die Anwendung der Vorschrift gibt. Sie hält sich jedoch im Rahmen des dargestellten Normzwecks und Willens des Gesetzgebers und wurde bei der vom Beklagten vorgenommenen Vergleichsrechnung zutreffend angewendet, führt aber nicht zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis.

Der Kläger kann auch nicht verlangen, dass auf die durch § 17 Abs. 2 Nr. 1 LPO I mit Wirkung zum 1. Oktober 1978 festgelegte Regelstudienzeit von acht Semestern für das Lehramt an Realschulen abgestellt wird, da er sein Studium zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen hatte. Der Kläger wird dadurch auch nicht ungerechtfertigt benachteiligt. Er konnte während des gesamten Zeitraums seit seiner erstmaligen Ernennung zum Beamten nicht darauf vertrauen, dass ihm längere Studienzeiten als die Mindeststudienzeit einschließlich Prüfungszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit angerechnet werden. Eine Berücksichtigung der Regelstudienzeit kam nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 12 BeamtVG nur in Betracht, wenn der Beamte sein Studium nach Festsetzung von Regelstudienzeiten in dem jeweiligen Studiengang begonnen hatte. Dies ist beim Kläger nicht der Fall. Dieser hat sein Lehramtsstudium davor begonnen und auch abgeschlossen. Der Kläger kann darüber hinaus nicht beanspruchen, durch die Neufassung des Art. 103 Abs. 5 Satz 2 BeamtVG besser gestellt zu werden, als er vor Erlass des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes gestanden hat. Denn dieser soll, wie oben dargelegt, nur eine Verschlechterung der Versorgung der am 31. Dezember 1991 bereits vorhandenen Beamten durch die Neuregelung des Art. 20 Abs. 1 BayBeamtVG vermeiden, aber keine Verbesserung im Vergleich zur früheren Rechtslage gewähren.

1.3 Der Kläger kann sich insoweit auch nicht auf die am 10. Oktober 1980 erfolgte Festsetzung seines Besoldungs- bzw. Jubiläumsdienstalters berufen, bei der neun Semester als Ausbildungszeit anerkannt wurden. Die Berücksichtigung von Studienzeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeiten ist vielmehr allein nach Maßgabe der versorgungsrechtlichen Bestimmungen zu treffen. Eine Bindung an die Entscheidung zum Besoldungs- bzw. Jubiläumsdienstalter, deren Ermittlung eine gänzlich andere Konzeption als der Berechnung von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten zugrunde liegt (BVerwG, U.v. 2.2.2017 - 2 C 25.15 - juris Rn. 41), besteht bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge nicht (BVerwG, U.v. 6.5.1981 - 6 C 106.78 - juris Rn. 26). Soweit der Kläger geltend macht, diese Festlegung sei die Grundlage für den Zeitpunkt seines Pensionsantrags gewesen, hätte er sich hierauf nicht verlassen dürfen.

2. Das erstinstanzliche Urteil war demgemäß aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht vorliegen.