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Die Klägerin, eine Gemeinde, ist Eigentümerin des Grundstücks Flst.Nr. 9220. Dieses wurde von 1942 bis 1964 durch ein Unternehmen mit den Produktionsbereichen Etalagenfabrik, Etuifabrik, Kartonagenfabrik und Prägeanstalt genutzt. In den Jahren 1902 bis 1919 war das Grundstück als Kasernenstandort (Artillerie) genutzt worden.
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Im Rahmen der historischen Erhebung altlastverdächtiger Flächen wurde das Grundstück von der Altlastenbewertungskommission am 26.09.1996 nach dem Altlastenhandbuch Baden-Württemberg hinsichtlich des Schutzgutes Grundwasser in die Handlungsbedarfskategorie „B = Belassen zur Wiedervorlage“ eingestuft. Dies teilte das Landratsamt Ortenaukreis der Klägerin auf ihre Anfrage mit Schreiben vom 19.06.2000 mit. Die Einstufung unter B bedeute, dass bei derzeitiger Nutzung des Grundstücks kein weiterer Handlungsbedarf bestehe, jedoch bei einer Änderung von bewertungsrelevanten Sachverhalten (z.B. Abbruch- und Erdarbeiten, Entsiegelungen, Neubebauung usw.) über das weitere Verfahren erneut entschieden werde. Bei einem Abbruch des bestehenden Gebäudes und anschließender Neubebauung sei eine Erkundung der nutzungsbedingten Verdachtsbereiche durch repräsentative Bodenbeprobungen mittels Rammkernsondierungen durchzuführen; die Bodenproben seien laboranalytisch auf nutzungsbedingte altlastenrelevante Parameter zu untersuchen.
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Nach Absprache mit dem Landratsamt erteilte die Klägerin einem Ingenieurbüro den Auftrag zur abfalltechnischen Untersuchung des Altstandorts. Im Rahmen dieser Untersuchung wurden vier Rammkernsondierungen auf der südlichen Freifläche des Grundstücks niedergebracht, aus denen zwei Mischproben zusammengestellt und im chemischen Labor untersucht wurden. Dabei wurde festgestellt, dass die im Boden ermittelten Feststoffgehalte unbedenklich seien und bei allen untersuchten Schadstoffparametern im Bereich der natürlichen Hintergrundbelastung lägen. Die in den Sondierungen aufgenommenen Bodenprofile seien organoleptisch unauffällig und enthielten keine Fremdbestandteile. Im Hinblick auf dieses Gutachten bat die Klägerin das Landratsamt um Überprüfung, ob der Altstandort nunmehr in die Kategorie „A = Ausscheiden aus dem Altlastenkataster“ eingestuft werden könne.
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Mit Schreiben vom 19.12.2000 antwortete das Landratsamt, der Altstandort werde hinsichtlich der Wirkungspfade Boden/Mensch und Boden/Grundwasser bzw. des Schutzgutes Grundwasser auf Beweisniveau BN 2 in die Kategorie „B = Belassen zur Wiedervorlage“ eingestuft. Diese Einstufung erfolge vorbehaltlich der derzeitigen Nutzung des Grundstücks und sei nicht gleichbedeutend mit der Feststellung der Schadstofffreiheit. Trotz der durchgeführten Erkundungsmaßnahmen könnten auf dem Grundstück dennoch Altlasten, z.B. Bodenverunreinigung, vorhanden sein.
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Am 05.06.2001 beantragte die Klägerin, ihr Grundstück von der Altlastenbewertungskommission förmlich bewerten zu lassen. Mit Schreiben vom 01.08.2001 teilte das Landratsamt Ortenaukreis der Klägerin mit, dass die Altlastenbewertungskommission am 24.07.2001 den Altstandort hinsichtlich der Wirkungspfade Boden/Mensch und Boden/Grundwasser bzw. des Schutzgutes Grundwasser auf Beweisniveau BN 2 in „B = Belassung zur Wiedervorlage“ eingestuft habe. Am 30.08.2001 bat die Klägerin um einen rechtsmittelfähigen Bescheid bezüglich der Altlastenfreiheit des Grundstücks. Mit Schreiben vom 24.10.2001 teilte das Landratsamt der Klägerin mit, dass in der Angelegenheit der Erlass eines Verwaltungsaktes nicht möglich sei. Die vom Landratsamt im Rahmen der Altlastenbearbeitung vorgenommene Einstufung der Liegenschaft sei mangels Regelung und Außenwirkung kein Verwaltungsakt. Vielmehr handele es sich um eine verwaltungsinterne Bewertung des Falles, also um schlichtes Verwaltungshandeln.
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Hiergegen erhob die Klägerin am 20.12.2001 Widerspruch. Sie trug im Wesentlichen vor: Das Schreiben des Landratsamts vom 19.12.2000 stelle einen Verwaltungsakt dar. Nachdem das Beweisniveau 2 erreicht sei und kein Hinweis mehr auf eine noch vorhandene Bodenbelastung bestehe, sei es nicht mehr gerechtfertigt, das Grundstück weiter als B-Fläche einzustufen. Vielmehr müsse es den Status „A = Ausscheiden und Archivieren“ erlangen.
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Mit Bescheid vom 13.01.2003, zugestellt am 17.01.2003, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch als unzulässig zurück. Bei der Bewertung handele es sich um ein informatives oder informationelles Verwaltungshandeln, nicht dagegen um einen Verwaltungsakt. Das Altlastenbewertungsverfahren erfolge im Rahmen der Überwachung nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, zu der das Landratsamt verpflichtet sei. Diese Vorschrift begründe aber weder unmittelbar Pflichten für überwachte Personen, noch könne sie Ermächtigungsgrundlage für Überwachungsanordnungen sein. Mit der Einstufung der Fläche in die Kategorie B habe sich das Landratsamt innerhalb des ihm eingeräumten Spielraums bei der Überwachung gehalten. Das Bundes-Bodenschutzgesetz kenne im Übrigen die Unterscheidung der Kategorien A und B nicht. Die B-Fälle seien vielmehr aus rechtlicher Sicht als Unterfall der A-Fälle zu betrachten.
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Am 17.02.2003 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie zunächst ihre Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt. Ferner hat sie geltend gemacht: Auch als Gemeinde sei sie in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin klagebefugt. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die Bewertung der Altlast keinen Verwaltungsakt darstelle, könne hilfsweise im Wege der allgemeinen Leistungsklage auf Beseitigung der Folgen der rechtswidrigen Einstufung durch das Landratsamt die Bewertung des Grundstücks nach „A“ verlangt werden. Die überzogenen Anforderungen, die das Landratsamt hier für eine Einstufung des Grundstücks nach A aufstelle, ließen die im Altlastenhandbuch wie auch in der Entwurfsversion Altlastenbearbeitung Baden-Württemberg vom 18.04.2002 vorgesehene Kategorie A leer laufen.
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Die Klägerin hat beantragt, die „Bescheide“ des Landratsamts Ortenaukreis vom 19.12.2000 und 01.08.2001 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.01.2003 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, das Grundstück Flst.Nr. 9220 der Gemarkung Lahr nach den Bewertungskriterien des Landes Baden-Württemberg für Altlasten in die Kategorie A einzustufen; hilfsweise: das beklagte Land zu verurteilen, das Grundstück Flst.Nr. 9220 der Gemarkung Lahr nach den Bewertungskriterien des Landes Baden-Württemberg für Altlasten in die Kategorie A einzustufen.
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Das beklagte Land hat beantragt, die Klage abzuweisen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Das Altlastenbewertungsverfahren sei ein behördeninternes Hilfsmittel, um nach einheitlichen fachlichen Kriterien den Handlungsbedarf der Behörden hinsichtlich einer altlastverdächtigen Fläche abzustimmen und festzuhalten. Die behördeninterne fachliche Bewertung des Handlungsbedarfs sei nicht mit einer Eigenschaft gleichzusetzen, die dem Grundstück anhafte und die das Eigentumsrecht im Rahmen der Sozialbindung beschränke. Die Bewertung sei auch keine Konkretisierung einer fachgesetzlich bereits bestehenden Beschränkung. Aus § 1 der Kommissionsverordnung könne nichts anderes gefolgert werden. Diese Bestimmung belege vielmehr, dass es sich bei der Bewertung um eine behördeninterne fachliche Feststellung des Handlungsbedarfs handle. Alle Maßnahmen mit Außenwirkungen blieben ausdrücklich der zuständigen Wasserbehörde zugewiesen. Die sich aus der Einstufung in die Kategorie B ergebende Unsicherheit liege an der tatsächlichen Situation. Würde ein Anspruch eines Grundstückseigentümers auf eine abschließende Bewertung in einer solchen Konstellation bejaht, so würde dies dazu führen, dass der Altlastenverdacht allein im privaten Interesse mit einem völlig unverhältnismäßigen Aufwand geklärt werden müsste oder dass die Behörde in ihrer fachlichen Bewertung des Restrisikos und in ihren Handlungsmöglichkeiten für den Fall einer Nutzungsänderung zu einem Zeitpunkt eingeschränkt würde, in dem eine abschließende Bewertung noch nicht möglich sei.
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Mit Urteil vom 26.11.2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Klage sei in ihrem Hauptantrag unzulässig; weder die Altlastenbewertung, deren Änderung die Klägerin begehre, noch ihre Mitteilung oder ihre Eintragung in das Bodenschutzkataster seien als Verwaltungsakte anzusehen. Die hilfsweise erhobene Leistungsklage sei zulässig, insbesondere sei die Klägerin insoweit klagebefugt. Die Leistungsklage sei aber unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch darauf habe, dass ihr Grundstück in die Kategorie A eingestuft werde. Die von der Beklagten vorgenommene Bewertung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Ob das Altlastenhandbuch in Verbindung mit den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen des Bundes und des Landes eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Bewertung und die Katastereintragung von Grundstücken Privater sei, könne offen bleiben, da die Klägerin insoweit keine grundgesetzlich geschützten Positionen besitze. Allerdings könne sie zum Schutze ihrer Eigentümerposition verlangen, dass mit der Bewertung keine unzutreffenden Tatsachen mitgeteilt würden und dass die Bewertung nicht gegen das Willkürverbot verstoße. Derartige Mängel lägen hier nicht vor.
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Die öffentlich zugängliche Bewertung des Grundstücks der Klägerin als Fläche der Kategorie B beinhalte keine unzutreffenden Tatsachen. Diese Kategorie bedeute nach dem Altlastenhandbuch das Belassen zur Wiedervorlage im Gegensatz zum Ausscheiden und Archivieren einerseits und zur weiteren Kontrolle bzw. Erkundung andererseits. Dass im Altlastenhandbuch (S. 33) auch einmal vom „Vorgehen B Belassen in der Altlastendatei“ die Rede sei, sei unerheblich, nachdem zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine Eintragung in das Altlastenkataster aufgrund der Einstufung in die Kategorie B nicht in Rede stehe und auch nicht ersichtlich sei, dass durch diese Kategorisierung für Dritte der falsche Anschein einer Eintragung in das Altlastenkataster entstünde. Die standardisierte einfache Auskunft des Landratsamts führe zur Einstufung B aus, dass vorbehaltlich der derzeitigen Nutzung des Grundstücks kein weiterer Handlungsbedarf bestehe, dass bei einer Änderung von bewertungsrelevanten Sachverhalten über das weitere Verfahren jedoch erneut zu entscheiden sei und die Einstufung demzufolge nicht gleichbedeutend sei mit der Feststellung der Schadstofffreiheit. Diese standardisierte Erläuterung der Kategorie B enthalte bezogen auf das Grundstück der Klägerin auch nach dem von ihr eingeholten Gutachten keine unzutreffenden Tatsachen. Vielmehr werde schon in dem Gutachten auf eine bestehende Restunsicherheit hingewiesen. Die Tatsache, dass die Rammkernsondierungen nur auf der Freifläche des Grundstücks erfolgt seien und dass der bebaute Teil des Grundstücks (ehemalige Fabrikationsräume) bis auf eine Begehung des Kellerraums nicht untersucht worden seien, widerspreche der Ansicht der Klägerin, die Möglichkeit von Bodenverunreinigungen sei rein hypothetisch. Das von der Klägerin vorgelegte Gutachten erfülle auch für die versiegelte Freifläche des Grundstücks in Bezug auf den Wirkungspfad Boden-Mensch nicht die Anforderungen, die an orientierende Untersuchungen gestellt würden. Nach Anhang 1 Ziff. 2.1.1 der BBodSchV sei für die Untersuchung einer Fläche mindestens eine Mischprobe des Bodens aus 15 bis 25 Einzelproben einer Beprobungstiefe herzustellen. Im vorliegenden Fall seien jedoch nur vier Einzelproben entnommen worden. Die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 1 BBodSchV, dass der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt sei, wenn nach den Ergebnissen der orientierenden Untersuchung die jeweiligen Prüfwerte unterschritten würden, könne die Klägerin daher hinsichtlich des Wirkungspfads Boden-Mensch nicht für sich fruchtbar machen. Diese Regelung spreche vielmehr dafür, dass das Vorgehen des Landratsamts hier im Einklang mit den Vorgaben des Bundes-Bodenschutzrechts stehe.
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Im vorliegenden Rechtsstreit sei nicht zu entscheiden, ob das Grundstück der Klägerin als altlastverdächtige Fläche zu bezeichnen sei. Eine solche Bezeichnung sei keine Folge der Einstufung in die Kategorie B. Die Eintragung des Grundstücks in das Bodenschutzkataster beinhalte keine unzutreffenden Tatsachen. Sie besage lediglich, dass die Fläche das Bewertungsverfahren durchlaufen habe, was nicht zu beanstanden sei, da es sich um einen Altstandort handle.
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Die Bewertung des Grundstücks als B-Fläche sei auch nicht willkürlich. Sie stehe im Einklang mit der Verwaltungspraxis des Beklagten, die sich am Altlastenhandbuch bzw. an der „Entwurfsversion: Altlastenbearbeitung Baden-Württemberg“ orientiere. Im Altlastenhandbuch sei der Fall, dass eine Fläche nach Erreichen des Beweisniveaus 2 in die Kategorie B eingestuft werde, gerade im Hinblick auf künftige Nutzungsänderungen ausdrücklich vorgesehen. Auch in der Entwurfsversion seien als Regelkriterien für die Kategorie B die Notwendigkeit einer Neubewertung bei Nutzungsänderungen und wesentlichen Veränderungen der Expositionsbedingungen genannt.
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Es sei unerheblich, ob die Verwaltungspraxis so strenge Anforderungen an die Einstufung eines Grundstücks als A-Fläche stelle, dass diese Kategorie kaum vergeben werde. Das Altlastenhandbuch und die „Entwurfsversion: Altlastenbearbeitung Baden-Württemberg“ seien keine aus sich heraus auslegungsfähigen Rechtsvorschriften, sondern verwaltungsinterne Handlungsanleitungen, die als solche nicht Maßstab der gerichtlichen Kontrolle sein könnten. Die Kammer überprüfe lediglich, ob die tatsächliche Handhabung des Altlastenhandbuchs bzw. der „Entwurfsversion“ im vorliegenden Fall willkürlich von der von ihrem Urheber gebilligten oder geduldeten Verwaltungspraxis abweiche. Dafür sei hier nichts ersichtlich. Soweit die Klägerin meine, die Verwaltung sei bei der Einstufung von Flächen in die Kategorie A früher großzügiger gewesen, sei dem entgegenzuhalten, dass die Verwaltung ihre Praxis für die Zukunft jederzeit ändern könne, wenn nicht ausnahmsweise Vertrauensschutzgesichtspunkte entgegenstünden.
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Das Urteil ist der Klägerin am 12.12.2003 zugestellt worden. Am 12.01.2004 hat sie die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 05.04.2005 hat der Senat die Berufung der Klägerin zugelassen. Der Zulassungsbeschluss ist der Klägerin am 18.04.2005 zugestellt worden. Am 17.05.2005 hat die Klägerin den Antrag gestellt, die Frist für die Vorlage der Berufungsbegründung um zwei Wochen zu verlängern. Diesem Antrag hat der Senatsvorsitzende mit Verfügung vom 18.05.2005 stattgegeben.
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Mit einem am 30.05.2005 eingegangenen Schreiben begründet die Klägerin die Berufung wie folgt: Sie habe einen Anspruch darauf, dass der Beklagte ihre Grundstück Flst.Nr. 9220 nach seinem Bewertungssystem in die Kategorie A (Ausscheiden) einstufe. Die Einstufung in die Kategorie B (Belassen - derzeit kein Handlungsbedarf) sei unzutreffend und verletze sie als Eigentümerin des Grundstücks in ihren Rechten. Das Grundstück sei auf dem Beweisniveau 2 des Schemas Altlastenbearbeitung bewertet worden. Zu Unrecht halte der Beklagte nunmehr die von ihr, der Klägerin, vorgelegte Untersuchung für unzureichend.
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Der Beklagte widerspreche damit der Einschätzung, die er selbst seinem Schreiben vom 19.12.2002 und auch die Bewertungskommission in ihrer Sitzung vom 24.07.2001 (Schreiben vom 01.08.2001) offensichtlich zugrunde gelegt hätten. Eine orientierende Untersuchung richte sich immer nach den Erfordernissen des Einzelfalles. Da die orientierende Untersuchung auf eine Feststellung ziele, ob ein hinreichender Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG bestehe, sei es dem Beklagten verwehrt, die Untersuchung nunmehr als unzureichend zu relativieren. Dies übersehe das angefochtene Urteil.
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Da die von ihr vorgelegte Untersuchung ausreichend gewesen sei, um die Bewertung auf dem Beweisniveau 2 durchzuführen, sei die Einstufung der Fläche in Kategorie B unzutreffend.
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Die von dem Beklagten beabsichtigte Handhabung der Bewertung auf dem Beweisniveau 2 widerspreche bundesrechtlichen Vorgaben. Lägen Gehalt oder Konzentration eines Schadstoffes unterhalb des jeweiligen Prüfwerts in Anhang 2, sei insoweit der Verdacht einer schädlichen Bodenverunreinigung oder Altlast ausgeräumt. An dieser Stelle sei das Bewertungsverfahren daher abzubrechen. Wenn das Unbedenklichkeitskriterium (vgl. § 4 Abs. 2 BBodSchV) erfüllt sei, sei der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt. Wenn dennoch eine Bewertung nach A oder B möglich sei, sei dies systemwidrig. Werde der Prüfwert eines bestimmten Schadstoffes nicht erreicht, sei insoweit der Altlastenverdacht ausgeräumt. Es bleibe dann kein Raum für die Argumentation, es könne noch andere, nicht untersuchte Schadstoffe geben. Nach § 2 Nr. 3 BBodSchV solle die orientierende Untersuchung die Feststellung ermöglichen, ob der Verdacht einer gefährlichen Bodenveränderung oder Altlast ausgeräumt sei oder ob ein hinreichender Verdacht i. S. von § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG bestehe. An diesem Ergebnis ändere die Tatsache nichts, dass hier keine Erkundung innerhalb des Gebäudes erfolgt sei.
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Wenn es der Zweck jeder orientierenden Untersuchung i. S. von § 2 Nr. 3 BBodSchV sei, dass nach ihrer Durchführung (auf Beweisniveau 2) eine abschließende Entscheidung über das Ausräumen eines Altlastenverdachts oder das Bestehen eines hinreichenden Verdachts i. S. von § 9 Abs. 2 BBodSchG getroffen sei, dann sei kein Raum mehr für landesrechtliche Sondereinstufungen. Das gelte jedenfalls dann, wenn die Prüfwerte der maßgeblichen Schadstoffe nicht überschritten seien; hier müsse eine Beurteilung nach der Kategorie A erfolgen.
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Eine Bewertung nach B habe erhebliche Auswirkungen auf die Verwertbarkeit und den Wert des Grundstücks. Da auch aus der Sicht des Beklagten alle relevanten Prüfwerte deutlich unterschritten seien, sei der Altlastenverdacht ausgeräumt.
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. November 2003 - 2 K 312/03 - zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, das Grundstück Flst.Nr. 9220 der Gemarkung Lahr nach den Bewertungskriterien des Landes Baden-Württemberg für Altlasten in die Kategorie „A“ einzustufen.
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er trägt im Wesentlichen vor: Die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig, da die Klägerin als Kommune derzeit keine grundrechtlich geschützte Position innehabe; sie könne sich erst gegen eine konkrete Sanierungsanordnung zur Wehr setzen. Eine abschließende Klärung des Altlastenverdachts allein im privaten Interesse würde einen unverhältnismäßigen Aufwand verursachen.
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Die Leistungsklage sei auch unbegründet, da der Klägerin kein Anspruch auf eine Einstufung ihres Grundstücks in die Kategorie A zustehe. Auch aus den aktualisierten Handlungsvorgaben für die Altlastenbearbeitung und dem am 14.12.2004 in Kraft getretenen Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetz
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-LBodSchAG - ergebe sich keine andere Bewertung. Die Einstufung in Kategorie B bedeute nach wie vor lediglich das Belassen zur Wiedervorlage; ein aktueller Gefahrenbezug sei damit nicht gegeben. Auch nach den aktuellen Handlungsgrundlagen bedürfe es innerhalb des Beweisniveaus 2 für die Einstufung in die Kategorie A der Ausräumung eines Verdachts und des Nichtvorliegens von Kriterien für die Einstufung in B. Für das in Rede stehende Grundstück sei nach wie vor keine Schadstofffreiheit festgestellt worden. Eine Einstufung in A sei aber nur möglich, wenn die Kriterien für den Handlungsbedarf B in einer Einzelfallprüfung definitiv ausgeschlossen worden seien. Daran fehle es hier. Die orientierende Untersuchung diene vorrangig dazu, weiteren Handlungsbedarf für eventuell notwendige Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu erkunden; wenn auf dieser Grundlage ein aktueller Handlungsbedarf nicht festgestellt werde, könne nicht durchweg ausgeschlossen werden, dass bei einer Nutzungsänderung Gefahren entstünden. Die bisher durchgeführten Untersuchungen hätten nicht ausgereicht, um das Grundstück abschließend in die Kategorie A einzustufen. Hierfür wäre angesichts der früheren Nutzung ein unverhältnismäßiger Aufwand erforderlich gewesen. Dies mache erst Sinn, wenn konkrete Nutzungsänderungen bzw. Bauarbeiten auf dem Grundstück anstünden. Für eine vorläufige Einstufung seien die Untersuchungen ausreichend gewesen. Der Wortlaut des neuen Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetzes mache klar, dass eine Differenzierung in zwei Katasterkategorien zu erfolgen habe.
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Das Vorgehen des Landratsamts entspreche der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung. Es ziele nicht lediglich auf eine Grenzwertbetrachtung, sondern auf eine umfassende Einzelfallbewertung. Nach den vorliegenden Untersuchungsergebnissen sei eine Einstufung in A nicht möglich gewesen. Die Gesetzesauslegung der Klägerin würde künftig den Untersuchungsaufwand bei altlastenrelevanten Flächen noch zusätzlich in die Höhe treiben. Ein solcher Aufwand könne nur veranlasst sein, wenn dies aufgrund anstehender Nutzungsänderungen geboten erscheine.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten Bezug genommen.
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