Verwaltungsgericht Trier Beschluss, 22. Juli 2009 - 1 L 398/09.TR

1. Dem Antragsgegner wird aufgegeben, den Antragsteller vorläufig als Mitglied des Verbandsgemeinderates der Verbandsgemeinde M. zu verpflichten.

2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig als Mitglied des Verbandsgemeinderates verpflichtet zu werden, ist als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der streitige Anspruch (Anordnungsanspruch) und der Grund für die Anordnung (Eilbedürfnis) müssen glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Verfahren nach § 123 VwGO grundsätzlich nicht dazu führen darf, dass - wenn auch nur für bestimmte Zeit und unter dem Vorbehalt des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens - die Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird. Für eine wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes ausnahmsweise denkbare Durchbrechung des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache ist allerdings dann Raum, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Klageverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und hinsichtlich des geltend gemachten Anordnungsanspruchs ganz überwiegende Erfolgsaussichten bestehen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15.A., § 123 Rz. 13 ff. m.w.N.).

Das ist hier der Fall. Zunächst verfügt der Antragsteller über den erforderlichen Anordnungsgrund, weil er als gewähltes Ratsmitglied unzumutbar in seinen organschaftlichen Mitwirkungsrechten beeinträchtigt würde, wenn er seine Rechtsstellung erst nach längerem Anbruch der Wahlperiode im Hauptsacheverfahren erstreiten könnte, auch wenn die Voraussetzungen seines Anspruchs mit einem hohen Maß an Wahrscheinlichkeit vorlägen.

Gemessen hieran steht dem Antragsteller der Anspruch auf Verpflichtung als Ratsmitglied nach § 30 Abs. 2 S. 1 Gemeindeordnung - GemO - zu, weil er gemäß § 5 Abs. 2 Kommunalwahlgesetz - KWG - i. V.m. § 54 Abs. 1 Nr. 1 KWG nicht mehr in einem aktiven Dienstverhältnis zu einer derselben Verbandsgemeinde angehörenden Ortsgemeinde steht.

Der Antragsteller war als Leiter der Kindertagesstätte in einer der Verbandsgemeinde ... angehörenden Ortsgemeinde Beschäftigter i.S.d. § 54 Abs. 1 Nr. 1 KWG und befindet sich nunmehr seit dem 1. Mai 2009 in der Freistellungsphase der im Blockmodell gewährten Altersteilzeit. Ob er damit noch "gleichzeitig hauptamtlich tätig" ist, beantwortet die Vorschrift selbst nicht mit einer weiteren ausdrücklichen Erläuterung; insofern beinhaltet aber § 54 Abs. 1 KWG nur eine Erweiterung des Personenkreises gegenüber der allgemeinen Inkompatibilitätsklausel des § 5 KWG, dessen weitergehende Bestimmungen auch für den Verbandsgemeinderat gelten. Abs. 2 des § 5 KWG macht die (zulässige) Annahme der Wahl vom Nachweis der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses als Beamter oder Beschäftigter oder der Beurlaubung von dem Dienstverhältnis ohne Bezüge abhängig.

Die Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses ist nach Überzeugung der Kammer jedenfalls im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften (auch) dann gegeben, wenn ein Beamter oder Beschäftigter in die Freistellungsphase der Altersteilzeit eintritt.

Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber zur Beschränkung der Wählbarkeit u.a. von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in Bund, Ländern und Gemeinden. Er schränkt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein. Danach muss das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt damit auch für die Wahl der Gemeindevertretungen. Dem trägt die Vorschrift des § 29 Abs. 1 S. 2 GemO Rechnung, nach der die Ratsmitglieder in allgemeiner, gleicher, geheimer unmittelbarer und freier Wahl gewählt werden. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist. Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter und besagt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird daher auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt. Im Bereich des Wahlrechts verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 57, 43 m.w.N.).

Artikel 137 Abs. 1 GG will die organisatorische Gewaltenteilung gegen Gefahren sichern, die durch eine Personalunion zwischen einem Exekutivamt und einem Abgeordnetenmandat entstehen können. Insbesondere sollen Mitarbeiter nicht derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt. Das gilt auch für den Gemeindebeamten und -beschäftigten und den Rat der Gemeinde. Es lässt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinbaren, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört. Art. 137 Abs. 1 will allgemein zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der Trennung zwischen Exekutive und Legislative eine Verbindung von Amt und Mandat verhindern (BVerfGE a.a.O.).

§ 5 KWG beschränkt zwar nicht die Wählbarkeit, sondern macht die Annahme der Wahl vom Nachweis der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses abhängig. Mit dieser Obliegenheit ist aber auch der Mandatsbewerber in seinem passiven Wahlrecht belastet, sodass sie nicht über das Maß hinausgehen darf, das zur Erfüllung des Zwecks der Vorschrift, Entscheidungskonflikte zu vermeiden und eventuelle Verfilzungen abzuwehren, erforderlich ist.

Mit der Beendigung des aktiven Dienstverhältnisses ist diese Gefahr aus Sicht des Gesetzgebers des Kommunalwahlgesetzes gebannt. Zwar begründet das Beamtenrecht auch für den Ruhestandsbeamten (entsprechend Tarifrecht für den Beschäftigten) noch Rechte und Pflichten, entscheidend ist jedoch, dass er nicht mehr in dem typischen, die tägliche Arbeit mitprägenden Zielkonflikt des mit konkret zu versehenden Aufgaben betrauten Dienstnehmers im Verhältnis zum Vertretungsorgan des Dienstherrn steht. Dass der Gesetzgeber des KWG nicht nur den endgültig in den Ruhestand getretenen Bediensteten ins Auge gefasst hat, zeigt die Freistellung des ohne Bezüge Beurlaubten von der Inkompatibilitätsanforderung.

Der Beginn der Freistellungsphase im Blockmodell der Altersteilzeit beendet nach Überzeugung der Kammer das aktive Dienstverhältnis i.S.d. kommunalwahlrechtlichen Vorschriften, der Dienstnehmer ist von diesem Zeitpunkt an nicht mehr "gleichzeitig hauptamtlich tätig" in der von § 5 Abs. 1 KWG vorausgesetzten Weise.

Denn durch Bewilligung von Altersteilzeit verändern sich die wechselseitigen Rechte und Pflichten des Beamten und des Dienstherrn aus dem Beamtenverhältnis. Auf Seiten des Beamten setzt die Rechtsänderung dessen Zustimmung durch den vorgesehenen Antrag voraus. Die antragsgemäße, d.h. mit Zustimmung des Betroffenen erfolgende Bewilligung der Altersteilzeit durch den Dienstherrn bewirkt in der Folge die Rechtmäßigkeit der Umgestaltung der beiderseitigen Rechte und Pflichten und bildet die Grundlage für Eingriffe in die Rechtsstellung des Beamten. An die rechtmäßig ausgesprochene Bewilligung ist der Dienstherr gebunden und muss, soweit erforderlich, Vorkehrungen für personelle Folgemaßnahmen treffen. Der Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis widerspräche es, wenn der Beamte gleichwohl nach Altersteilzeitbewilligung die Möglichkeit besäße, sich einseitig von seiner Zustimmung zu lösen und durch Antragsrücknahme der verfügten Rechtsänderung nachträglich die Grundlage zu entziehen (VG Ansbach, Urteil vom 08.12.2008 -AN 11 K 07.01770- juris, m.w.N.). Entsprechende Bindungen erfahren Arbeitgeber und Beschäftigter durch Vereinbarung der Altersteilzeit.

Insbesondere ist der Dienstherr gehindert, die in § 80 e Abs. 1 S. 3 Landesbeamtengesetz -LBG - festgelegte Freistellung vom Dienst bis zum Beginn des Ruhestandes aufzuheben, nachdem der Beamte die von ihm noch zu erbringende Arbeitszeit vollständig erfüllt hat. Das Gleiche gilt für den Beschäftigten gemäß § 3 des Tarifvertrags zur Regelung der Altersteilzeit - TVATZ - vom 5. Mai 1998. Schließlich ist in beiden Fällen festgelegt, dass das Dienstverhältnis mit dem Ende der - gesamten - Altersteilzeit endet (§ 80 e Abs. 1 LBG, § 9 Abs. 1 TVATZ), sodass ein Konflikt derart, dass der Beamte oder Beschäftigte auf eine zukünftig wieder auflebende aktive Tätigkeit hin in seinen organschaftlichen Entscheidungen im Rat befangen sein könnte - was übrigens bei dem nur vom Dienstverhältnis Beurlaubten nicht ausgeschlossen ist - nicht zu befürchten ist. Dass der Zweck von Unvereinbarkeitsregeln nicht nur durch das bereits abschließend erfolgte endgültige Ausscheiden erfüllt wird, zeigen auch §§ 30, 31 des Abgeordnetengesetzes Rheinland-Pfalz, wonach der in den Landtag gewählte Beamte aus seinem Amt ausscheidet, die Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis aber nur ruhen und eine Rückführung in das frühere Dienstverhältnis auf Antrag des Beamten erfolgt.

Ist danach dem Zweck der Vermeidung von Interessenkollisionen, dem die Inkompatibilitätsbestimmungen des KWG dienen, mit dem Eintritt in die Freistellungsphase der Altersteilzeit genüge getan, hat der Antragsteller zur Vermeidung unzumutbarer organschaftlicher Nachteile einen Anspruch auf Bestätigung seiner Ratsmitgliedschaft. Wegen des Charakters des einstweiligen Anordnungsverfahrens steht die Verpflichtung freilich unter dem Vorbehalt einer abweichenden Entscheidung in der Hauptsache. Den Ratssitz bis dahin vakant zu halten wäre ebenso wie die Verpflichtung eines Nachrückers mit ebenfalls nur vorläufigem Status eine dem Wahlergebnis nicht gerecht werdende Alternative.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG i.V.m. Ziff. 22.7 Streitwertkatalog (Kopp/Schenke, VwGO, 15.Auflage, Anhang zu § 164).