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Die zulässige Klage ist begründet. Denn der Gebührenbescheid des beklagten Landes ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weshalb er - soweit er vom Kläger mit der Klage angefochten worden ist - aufzuheben war (§ 113 Abs.1 Satz 1 VwGO).
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Sie ist als Anfechtungsklage statthaft, da der Gebührenbescheid des Beklagten vom 22.01.2004 ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG ist. Diesen konnte der Kläger auch zum Teil - nämlich was seine Zahlungspflicht über einen Betrag von 2.556,46 EUR hinaus angeht - anfechten, denn der Gebührenbescheid ist in der beantragten Weise teilbar (vgl. zu den Voraussetzungen Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner-Pietzcker, VwGO, 10. Ergänzungslieferung 2004, § 42 RdNr. 13). Auch im Übrigen bestehen keine Zulässigkeitsbedenken. Insbesondere bedurfte es gem. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 6a Satz 1 AGVwGO keines Vorverfahrens, da der Gebührenbescheid vom Regierungspräsidium Tübingen erlassen worden ist. Die Klagefrist gem. § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eingehalten worden.
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Die Klage ist auch begründet. Der Gebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat insoweit auch einen Anspruch auf Teilaufhebung des Gebührenbescheids.
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Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung sind die für Amtshandlungen staatlicher Behörden geltenden Vorschriften des Landesgebührengesetzes - LGebG -, der Verordnung der Landesregierung über die Festsetzung der Gebührensätze für Amtshandlungen staatlicher Behörden - GebVO - und des der Verordnung als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnisses - GebVerz -; maßgeblich ist die bei Vornahme der Amtshandlung geltende Fassung dieser Bestimmungen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.10.1988 - 14 S 1471/87 -; Urteil vom 28.01.1994 - 3 S 1098/91 -). Da das Regierungspräsidium Tübingen das mit der Verwaltungsgebühr belegte Raumordnungsverfahren mit raumordnerischer Beurteilung am 19.12.2003 abgeschlossen hat, findet das Landesgebührengesetz in der in diesem Zeitpunkt geltenden Fassung vom 21. März 1961 (GBl. S. 59), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juni 1998 (GBl. S. 358) Anwendung (vgl. insoweit auch die Übergangsbestimmung in § 27 Abs. 2 der Neufassung des Landesgebührengesetzes vom 14. Dezember 2004, GBl. S. 895).
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Der Gebührenbescheid ist formell rechtmäßig ergangen. Das Regierungspräsidium Tübingen war gem. § 12 LGebG i.V.m. §§ 18 Abs. 1, Abs. 3, 30 Abs. 2 LplG, § 3 LVwVfG zur Festsetzung der Gebühr zuständig. Verfahrens- bzw. Formfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere genügt der Gebührenbescheid dem Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 LVwVfG. Ausreichend ist insoweit nämlich, dass im Bescheid auf die Bemessungsgesichtspunkte des § 8 LGebG verwiesen wird (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1991 - 14 S 2616/90 -). Dies ist vorliegend geschehen.
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Der Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Die Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid ist zwar dem Grunde nach nicht zu beanstanden (1.). Der Kläger konnte zudem als Gebührenschuldner in Anspruch genommen werden (2.). Indes erweist sich die nach § 8 LGebG vorgenommene, konkrete Gebührenbemessung der Höhe nach als rechtsfehlerhaft (3.).
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1. Nach § 1 Abs. 1 LGebG erheben die staatlichen Behörden für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung oder im Interesse einzelner vornehmen, Verwaltungsgebühren nach diesem Gesetz. Diese allgemeinen Voraussetzungen einer gebührenpflichtigen Amtshandlung sind in Bezug auf die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens mit abschließender raumordnerischer Beurteilung nach § 18 Abs. 3 LplG erfüllt.
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Der Begriff der gebührenpflichtigen Amtshandlung reicht weiter als der Begriff des Verwaltungsakts in § 35 LVwVfG. Er umfasst jede mit Außenwirkung in Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorgenommene Handlung einer Behörde; die kostenpflichtige Tätigkeit kann auch lediglich prüfender Art sein (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, LGebG, § 1 RdNr. 26). Außenwirkung hat die Handlung der Behörde, wenn diese oder deren Ergebnis dem Gebührenpflichtigen gegenüber erkennbar in Erscheinung getreten ist; anderenfalls bleibt das Verwaltungshandeln ein behördeninterner Vorgang, der gebührenrechtlich ohne Bedeutung ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.03.1995 - 2 S 1595/93 -, NVwZ 1995, 1029).
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Die Durchführung des Raumordnungsverfahrens mit abschließender raumordnerischen Beurteilung nach § 18 Abs. 3 LplG erfüllt alle Voraussetzungen einer gebührenpflichtigen Amtshandlung in diesem Sinne. Insbesondere entfaltet sie dem Kläger gegenüber - was zwischen den Beteiligten auch nicht streitig ist - Außenwirkung. Dass es sich bei der raumordnerischen Beurteilung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 LVwVfG handelt (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 2 LplG), und dass diese bei Genehmigungen, Planfeststellungen oder sonstigen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit des Vorhabens nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften nur zu berücksichtigen ist (§ 18 Abs. 5 Satz 1 LplG), steht dem nicht entgegen. Entscheidend ist nämlich allein, dass die raumordnerische Beurteilung als Ergebnis der behördlichen Handlung nach ihrer Ausgestaltung (vgl. §§ 18 Abs. 3 und 5, 19 Abs. 8 LplG) dem Vorhabenträger gegenüber erkennbar in Erscheinung tritt und keinen lediglich behördeninternen Vorgang darstellt.
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Diese Amtshandlung hat das Regierungspräsidium auch auf Veranlassung eines einzelnen vorgenommen, da das Raumordnungsverfahren durch die Einreichung eines Entwurfs des vorgesehenen Untersuchungsrahmens - in seinem nicht-förmlichen Teil - bzw. der vollständigen Unterlagen - in seinem förmlichen Teil - durch den Kläger initiiert worden ist. Dabei ist an dieser Stelle unerheblich, ob als Veranlasser im rechtlichen Sinne der Kläger selbst oder die während des Verfahrens mehrfach als „Vorhabenträger“ bezeichneten Frau N. F. und Herr B. F. von S.-A. anzusehen sind (vgl. dazu 2.).
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Ist die Durchführung des Raumordnungsverfahrens mit abschließender raumordnerischer Beurteilung nach § 18 Abs. 3 LplG somit eine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 LGebG, steht damit zugleich fest, dass der Verordnungsgeber auf der Grundlage der Ermächtigung in § 2 LGebG grundsätzlich befugt war, für diese Amtshandlung einen Gebührensatz festzusetzen. Von dieser Ermächtigung hat die Landesregierung Gebrauch gemacht und durch Verordnung über die Festsetzung der Gebührensätze für Amtshandlungen der staatlichen Behörden (Gebührenverordnung - GebVO -) vom 28. Juni 1993 (GBl. S. 381, ber. S. 643), zuletzt geändert durch Art.1 der VO vom 9. August 2004 (GBl. S. 684), in Nr. 61.1 des Gebührenverzeichnisses (GebVerz) für die „raumordnerische Beurteilung nach § 13 LplG“ (jetzt §§ 18 und 19 LplG) eine Rahmengebühr von 5.000,-- DM bis 60.000,-- DM (= 2.556,46 EUR bis 30.677,51 EUR) festgesetzt.
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Der auf diese Weise im Gebührenverzeichnis konkretisierte Gebührentatbestand bezieht sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht nur auf die Erstellung des Textes der raumordnerischen Beurteilung am Ende des Raumordnungsverfahrens, sondern auch auf die Durchführung des Raumordnungsverfahrens einschließlich seines nicht-förmlichen Teils. Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Wortlaut der einschlägigen Nummer 61.1. im Gebührenverzeichnis noch aus der - inzwischen außer Kraft getretenen - Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums über die Durchführung von Raumordnungsverfahren (VwV-ROV) vom 08.07.1993 (GABl. 1993, 905).
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Für die VwV-ROV folgt dies bereits daraus, dass diese nicht auf Grundlage des § 23 LGebG als „allgemeine“ bzw. „besondere Verwaltungsvorschrift“ zur Konkretisierung des Verwaltungshandelns bei der Gebührenfestsetzung und -bemessung, sondern auf Grund von § 41 LplG zur Durchführung „dieses Gesetzes“, d. h. des Landesplanungsgesetzes erlassen worden ist. Die VwV-ROV ist daher nicht geeignet, den Umfang der gebührenpflichtigen Amtshandlung festzulegen. Dem entsprechend findet sich in der VwV-ROV unter Nr.3 auch nur ein rein deklaratorischer Hinweis auf die - die Gebührenpflicht begründenden - Bestimmungen des LGebG und des GebVerz.
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Was den Wortlaut von Nr. 61.1 des GebVerz angeht, ist zunächst festzustellen, dass dieser nicht nur die vom Kläger favorisierte enge Auslegung - Gebührenpflicht nur für die (textliche) Erstellung der raumordnerischen Beurteilung -, sondern auch eine weiter gehende Auslegung in dem Sinne, dass die Gebühr für das gesamte Raumordnungsverfahren einschließlich seines nicht-förmlichen Teils anfällt, gestattet. Zwar ließe sich - worauf auch der Kläger abhebt - für eine enge Auslegung anführen, dass in Nr. 61.1 GebVz nur die „raumordnerische Beurteilung“, nicht jedoch das Raumordnungsverfahren als Bezugspunkt angeführt ist. Allerdings findet sich in diesem Zusammenhang der Zusatz „nach § 13 LplG“; in dieser (inzwischen durch die §§ 18, 19 LplG abgelösten) Vorschrift war indes nicht nur die raumordnerische Beurteilung (im engeren Sinne), sondern das gesamte Raumordnungsverfahren geregelt. Hätte der Verordnungsgeber als gebührenauslösend tatsächlich nur die raumordnerische Beurteilung (im engeren Sinne) ansehen wollen, hätte es dem gemäß nahe gelegen, den Verweis konkret auf die „raumordnerische Beurteilung nach § 13 Abs. 4 LplG“ zu beziehen. Dass dies hier nicht geschehen ist und sich stattdessen nur ein pauschaler Verweis auf die (damals) das gesamte Raumordnungsverfahren regelnde Vorschrift findet, deutet daher eher daraufhin, dass sich auch der Gebührentatbestand auf das gesamte Raumordnungsverfahren beziehen soll.
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Dieses Verständnis wird auch dadurch gestützt, dass jeglicher Anhaltspunkt für die Annahme fehlt, der Landesverordnungsgeber habe im Gebührenverzeichnis die Gebührenpflicht für Raumordnungsverfahren nicht abschließend regeln wollen. Denn folgte man der Auffassung des Klägers, fände eine Aufspaltung dergestalt statt, dass für die nur einige Tage bzw. Wochen dauernde Erstellung des Textteils der raumordnerischen Beurteilung ein ausgesprochen großer Gebührenrahmen von 5.000,-- DM bis 60.000,-- DM (= 2.556,46 EUR bis 30.677,51 EUR) zur Verfügung stünde, während das diese Beurteilung vorbereitende - ebenfalls als gebührenpflichtige Amtshandlung zu qualifizierende - Handeln des Regierungspräsidiums, das sich regelmäßig über mehrere Monate erstreckt, nur eine allgemeine Verwaltungsgebühr gem. § 3 LGebG mit einem Rahmen von 3,-- DM bis 5.000,-- DM (= 1,53 EUR bis 2556,46 EUR) auslösen würde. Das dies vom Verordnungsgeber gewollt wäre, ist nicht einzusehen.
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Hinzu kommt, dass der Kläger der im Gebührenverzeichnis enthaltenen Umschreibung und dem Hinweis auf das einzelne Gesetz, in dem die gebührenpflichtige Amtshandlung verankert ist, eine Bedeutung beimisst, die ihm nicht zukommt. Das Gebührenverzeichnis begründet die Gebührenpflicht nicht selbst; vielmehr sind die Grundvoraussetzungen der Gebührenerhebung in § 1 Abs. 1 LGebG geregelt. § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 LGebG ermächtigt den Verordnungsgeber lediglich dazu, die einzelne Gebühr für eine bestimmte Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 LGebG nach Tatbestand und Höhe zu konkretisieren. Die einzelnen Tatbestände des Gebührenverzeichnisses sind damit lediglich als Konkretisierung des allgemeinen Tatbestandsmerkmals „Amtshandlung“ zu verstehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995, a.a.O.). Die erforderliche Konkretisierung ist hier im Gebührenverzeichnis bereits dadurch erreicht worden, dass der Verordnungsgeber die gebührenpflichtige Amtshandlung, nämlich die raumordnerische Beurteilung nach § 13 LplG als das Raumordnungsverfahren abschließendes Ergebnis, umschrieben hat. Eine detailliertere Beschreibung bzw. der genaue Hinweis im Gebührenverzeichnis auf die gesetzliche Bestimmung, in der die Amtshandlung vorgesehen ist, mag zur noch genaueren Konkretisierung des Gebührentatbestandes angebracht sein. Dadurch, dass dies hier nicht geschehen ist, findet allerdings keine Beschränkung der bereits nach § 1 Abs. 1 LGebG begründeten Gebührenpflicht statt.
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Aus dem gleichen Grunde ist es für die Gebührenerhebung auch unerheblich, dass das Gebührenverzeichnis noch auf die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Amtshandlung am 19.12.2003 und des Erlasses des Gebührenbescheides am 22.01.2004 bereits außer Kraft getretene Bestimmung des § 13 LplG und nicht auf die ab dem 20.5.2003 geltenden §§ 18 und 19 LplG (vgl. Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.Juli 2003, GBl. S. 385) verweist. Denn dies hat auf den Fortbestand des Gebührentatbestandes keinen Einfluss, wenn - wie hier - die Vornahme ein und derselben Amtshandlung seit Einführung des Gebührentatbestandes ununterbrochen vorgesehen ist und sich lediglich ihr Standort im Gesetz geändert hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995, a.a.O.).
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Das aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip ableitbare Bestimmtheitsgebot steht einer Gebührenerhebung für das gesamte Raumordnungsverfahren ebenfalls nicht entgegen. Es erfordert, dass Gebührentatbestände klar und eindeutig umschrieben werden, und hat in erster Linie die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffnen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.09.1989, Buchholz 401.8 Nr.23, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995, a.a.O.). Diesem Erfordernis ist hier genüge getan, denn dem Gebührentatbestand lässt sich mit der erforderlichen Bestimmtheit der Wille des Verordnungsgebers entnehmen, die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens mit einer Gebühr zu belegen.
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Die im Gebührenverzeichnis für die raumordnerische Beurteilung festgesetzte Rahmengebühr ist schließlich auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Mit der Festsetzung des Gebührenrahmens hat der Verordnungsgeber die Vorgaben des § 2 Abs. 1 Satz 2 LGebG (vgl. dazu Schlabach, Verwaltungskostenrecht, LGebG, § 2 RdNr. 17ff.) eingehalten. Zum einen sind Anhaltspunkte dafür, dass mit der Festsetzung der Rahmengebühr im Gebührenverzeichnis (vgl. zur Befugnis dazu BVerwG, Urteil vom 21.10.1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102) das Kostendeckungsprinzip verletzt und die Gebührengestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des voraussichtlichen Verwaltungsaufwandes ausgerichtet worden wäre, nicht ersichtlich. Zum anderen rechtfertigt angesichts der breiten Palette der möglichen Gegenstände eines Raumordnungsverfahrens (vgl. § 1 der Raumordnungsverordnung - ROV - vom 13. Dezember 1990, BGBl. I S. 2766, zuletzt geändert durch Art. 2b Siebtes G zur Änd. des Wasserhaushaltsgesetzes vom 18. Juni 2002, BGBl. I S. 1914) weder die Obergrenze noch die Untergrenze des Gebührenrahmens die Annahme eines offensichtlichen Missverhältnisses von Leistung und Gegenleistung, so dass auch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht erkennbar ist.
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2. Das Regierungspräsidium hat den Kläger auch zu Recht als Gebührenschuldner herangezogen. Denn die Amtshandlung ist jedenfalls (zumindest) im Interesse des Klägers vorgenommen worden (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 2. Fall LGebG). Seiner Inanspruchnahme als Interessent steht auch nicht die Existenz eines vom Kläger personenverschiedenen Veranlassers (hier: Frau N. F. und Herr B. F. von S.-A.) entgegen.
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Allerdings dürfte der Kläger entgegen der Auffassung des Beklagten nicht Veranlasser der Amtshandlung im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 1. Fall LGebG gewesen sein. Veranlasser einer Amtshandlung ist, wer ihre Vornahme ausdrücklich oder nach dem Sinn seines Verhaltens beantragt oder wer einen Tatbestand schafft, der ursächlich für das behördliche Tätigwerden ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.1971 - V 427/69 -, BWVBl. 1971, 90; OVG Lüneburg, Urteil vom 27.08.1980 - 9 OVG A 114/78 -, GewArch. 1981, 345). Dabei ist Veranlassung im Sinne des Gebührenrechts jedoch nicht mit - natürlicher oder rechtlich umgrenzter - Verursachung gleichzusetzen. Handelt jemand als Vertreter für einen anderen, so ist dessen Handlung, wenngleich auch sie Ursachen für das Tätigwerden der Behörde darstellt, bei wirksamer Vertretung rechtlich ausschließlich dem Vertretenden zuzurechnen, unabhängig davon, ob bei der Behörde nur der Vertreter in Erscheinung tritt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.1971, a.a.O.). Dem gemäß wäre der Kläger nur dann als Veranlasser anzusehen, wenn er die Unterlagen zur Durchführung des Raumordnungsverfahrens in eigenem Namen eingereicht oder insoweit ohne Vertretungsmacht gehandelt hätte. Gegen ersteres spricht hier, dass dem Regierungspräsidium gegenüber und auch sonst nach außen nicht der Kläger, sondern durchgehend Frau N. F. und Herr B. F. von S.-A. als Vorhabenträger bezeichnet worden sind. Entsprechend heißt es auch im Schreiben des Regierungspräsidiums vom 12.05.2003, mit dem das Raumordnungsverfahren förmlich eingeleitet worden ist, mehrfach, der Kläger habe „im Auftrag der Vorhabenträger“ gehandelt. Nach den glaubhaften Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung wusste der F. von S.-A. zudem, dass sein Name nach außen als Vorhabenträger benannt würde, und hatte darin auch eingewilligt, so dass der Kläger auch mit Vertretungsmacht gehandelt haben dürfte. Letztlich bedarf es jedoch keiner Entscheidung darüber, ob der Kläger Veranlasser gewesen ist, denn jedenfalls konnte er als Interessent im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 1 2. Fall LGebG herangezogen werden.
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Das Interesse an einer Amtshandlung ist nach dem Landesgebührengesetz ein selbständiger, von der Veranlassung unabhängiger Gebührentatbestand. Er liegt nur vor, wenn die Amtshandlung einen begrenzbaren Personenkreis betrifft. Amtshandlungen, die im Interesse der Allgemeinheit vorgenommen werden, begründen keine Gebührenpflicht. Zudem ist auch derjenige, der nur mittelbar an der Amtshandlung interessiert ist, nicht Gebührenschuldner. Für die gebotene Begrenzung des Gebührentatbestandes ist darauf abzustellen, wer von der Amtshandlung in rechtlicher Hinsicht unmittelbar betroffen wird. Bloße Rechtsreflexe, die von der Amtshandlung ausgehen sind nicht geeignet, ein unmittelbares Betroffensein dieser Art zu begründen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.1971, a.a.O.). Danach ist etwa das Interesse des Architekten an der Durchführung von Vermessungsarbeiten nur ein mittelbares insoweit, als er daraus möglicherweise Auswirkungen auf die Höhe seiner Architektenhonorarforderung zu gewärtigen hat, was zur Begründung einer Gebührenschuld nicht ausreicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.01.1971, a.a.O; Urteil vom 05.07.1973 - V 667/72 -, BWVPr 1975, 277). Indes ist das Interesse des Klägers an der Durchführung des Raumordnungsverfahrens aufgrund des von ihm übernommenen, erheblichen eigenen wirtschaftlichen Risikos nicht mit dem nur mittelbaren Interesse eines Architekten an Vermessungsarbeiten vergleichbar. Nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung hatte der F. von S.-A. nicht das Geld, ein Raumordnungsverfahren zu betreiben. Sein Interesse habe allein darin bestanden, die Grundstücke später für Errichtung und Betrieb des Golfplatzes verpachten zu können; im übrigen habe er mit dem Verfahren eigentlich nichts zu tun haben wollen. Er, der Kläger, habe daher auf eigene Kosten das Verfahren geplant und auf den Weg gebracht in der Hoffnung, das Honorar später von einem Investor, etwa dem - noch zu gründenden - Golfclub, zurückzuerhalten. Auch wenn das Verfahren „auf dem Papier dem F. gehört“, sei er bewusst das Risiko eingegangen, dass „das Raumordnungsverfahren nicht durchgeht und ich auf den Kosten sitzen bleibe“, etwa weil kein Golfclub zustande kommt. Nach den für die Kammer nachvollziehbaren Angaben des Klägers handelt es sich hierbei um das gängige Modell bei Planung, Errichtung und Betrieb eines Golfplatzes. Sein Interesse an der Durchführung des Raumordnungsverfahrens muss daher als unmittelbares im o. g. Sinne angesehen werden. Als Indiz hierfür kommt noch hinzu, dass - worauf der Beklagtenvertreter Dr. S. in der mündlichen Verhandlung zu Recht hingewiesen hat - der Kläger sich gegen seine Inanspruchnahme als Gebührenschuldner dem Grunde nach auch nicht zur Wehr gesetzt hat.
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Der Heranziehung des Klägers als Interessent stünde auch nicht entgegen, dass die Amtshandlung auf Veranlassung von Frau N. F. und Herr B. F. von S.-A. vorgenommen worden wäre. Denn selbst, wenn - wofür einiges spricht - es aus diesem Grund zwei Gebührenschuldner gegeben hätte, konnte das Regierungspräsidium den Kläger als Interessenten in Anspruch nehmen. Zwar unterliegt die Behörde bei der Inanspruchnahme eines Gebührenschuldners bestimmten Grundsätzen. Insbesondere hat regelmäßig die Gebühr für eine Amtshandlung derjenige zu erbringen, der sie veranlasst hat, so dass der Veranlasser in erster Linie heranzuziehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.1972 - VII C 48.71 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr.17). Allerdings gilt dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt. Die Behörde kann sich ausnahmsweise dann (sofort) an den Interessenten halten, wenn ein Veranlasser entweder nicht vorhanden ist oder gewichtige Gründe für die Inanspruchnahme des Interessenten sprechen (BVerwG, Urteil vom 30.06.1972, a.a.O.). Nach dem oben Ausgeführten sind vorliegend solche Gründe für die Inanspruchnahme des Klägers gegeben. Der Kläger trägt das alleinige wirtschaftliche Risiko dafür, dass er die Kosten für die Durchführung des Raumordnungsverfahrens vom späteren Golfclub bzw. dessen Mitgliedern zurückerhält. Auch wenn Frau N. F. und Herr B. F. von S.-A. rechtlich als Veranlasser anzusehen wären, überwöge daher das Interesse des Klägers an der Vornahme der Amtshandlung dasjenige der Veranlasser erheblich. Der Kläger erscheint daher als „eigentlicher Interessent“ der Amtshandlung, was seine sofortige Inanspruchnahme als Gebührenschuldner rechtfertigt.
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3. Gleichwohl ist der Gebührenbescheid rechtswidrig, denn der Beklagte hat bei der konkreten Bemessung der vom Kläger erhobenen Gebühr von dem ihm eingeräumten Festsetzungsermessen in einer dem Zweck des § 8 LGebG widersprechenden Weise Gebrauch gemacht.
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Nach § 8 LGebG hat die Behörde innerhalb des vorgegebenen Gebührenrahmens die Verwaltungsgebühr nach Maßgabe des mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwandes, nach der Bedeutung des Gegenstandes, nach dem wirtschaftlichen oder sonstigen Interesse für den Gebührenschuldner sowie nach seinen wirtschaftlichen Verhältnissen festzusetzen. Da die Behörde die Gebühr anhand dieser - gemeinschaftlich anzuwendenden - Maßstabshilfen zu bestimmen hat, ohne dass die Wertigkeit der Anknüpfungspunkte untereinander exakt vorgegeben ist, ist ihr ein Ermessensspielraum eingeräumt. Die vorgegebenen Anknüpfungspunkte lassen dabei nicht nur ein „richtiges“ Ergebnis zu. Ein Gebührenrahmen, der von mehreren in ihrer Wertigkeit nicht präzise festgelegten Maßstäben ausgeht, kann zu mehreren korrekten Gebührenwerten führen (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 8 LGebG RdNr. 9 m. w. N.). Gleichwohl dürfen die im Gesetz genannten Bemessungsfaktoren nicht grob übersetzt sein (vgl. VG Münster, Urteil vom 11.01.1985 - 3 K 1453/84 -, NJW 1985, 3092). Gemessen an diesen Voraussetzungen hält die Gebührenfestsetzung des Beklagten einer rechtlichen Überprüfung in mehrfacher Hinsicht nicht Stand.
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Dies betrifft zunächst und vor allem die Bestimmung des Verwaltungsaufwandes durch das Regierungspräsidium als Basis für die Festsetzung der konkreten Gebühr. Insoweit ist dem Beklagten zwar zuzugeben, dass es ausreichend ist, wenn die Behörde ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenrechnung ermittelt, sondern von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand ausgeht, d. h. von dem durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand des betreffenden Verwaltungszweiges, der schätzungsweise auf die einzelne Amtshandlung entfällt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 11.09.1995 - 12 L 492/95 -, NVwZ-RR 1996, 531). Allerdings muss die Bestimmung des Verwaltungsaufwandes relativ, durch einen Vergleich zu den übrigen Amtshandlungen innerhalb des konkreten Gebührenrahmens erfolgen. Auszugehen ist von allen Amtshandlungen im gesamten Geltungsbereich des LGebG, die unter den einschlägigen Gebührentatbestand fallen. Hiervon ist ein Durchschnittswert zu bilden, mit dem der Verwaltungsaufwand des konkreten Falles zu vergleichen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.12.1992 - 14 S 1253/91 -, GewArch. 1993, 253).
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Diesen Anforderungen wird die Ermittlung des Verwaltungsaufwandes durch den Beklagten bereits im Ansatz nicht gerecht. Als fehlerhaft erweist nämlich schon, dass der Beklagte zur Ermittlung des Durchschnittswertes den Gesamtaufwand für innerhalb eines Jahr betroffene Raumordnungsverfahren - auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung äußerte der Beklagtenvertreter Dr. S., dass das Kalenderjahr (hier 2003) maßgeblich gewesen sei - durch die Anzahl der in diesem Jahr irgendwann anhängigen Raumordnungsverfahren geteilt hat, ohne Rücksicht darauf, dass nicht sämtliche dieser Verfahren im gesamten Jahr anhängig gewesen sind und entsprechend Aufwand auslösen konnten. Wie sich aus den Behördenakten ergibt, sind etwa 2 der einbezogenen Raumordnungsverfahren bereits am 05.06.2003 (geplanter Golfplatz E.-R.) bzw. am 28.07.2003 (Erweiterung des Kiesabbaus im T. W.) abgeschlossen worden. Insoweit kann der Beklagte auch nicht mit dem Hinweis darauf gehört werden, dass es sich um eine „pauschalierte Betrachtungsweise“ handele, die in den Folgejahren fortgesetzt werde. Denn Voraussetzung dafür wäre, dass in sämtlichen Jahren etwa die gleiche Anzahl an Raumordnungsverfahren anhängig wäre, was ausweislich der dem Gericht vorliegenden Behördenakten jedoch nicht der Fall ist. Für die vorgenommene Art der Durchschnittswertbildung hätte das Regierungspräsidium demnach einen wesentlich größeren Bezugsrahmen wählen müssen.
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Des weiteren ist es als grober Fehler anzusehen, dass der Beklagte bei seiner Aufwandsermittlung „Liegezeiten“, d. h. diejenigen Zeiträume, zu denen dem Regierungspräsidium gar kein Aufwand entstanden ist, weil das Verfahren nicht betrieben worden ist, nicht herausgerechnet, sondern voll als Aufwand eingestellt hat. Wie der Vertreter des Beklagten Dr. B. in der mündlichen Verhandlung selbst einräumte, betraf dies hinsichtlich des vom Kläger betriebenen Raumordnungsverfahrens immerhin einen Zeitraum von knapp einen Jahr, also nahezu 2/3 der gesamten Verfahrensdauer, in dem „bei diesem Verfahren nichts gelaufen ist“. Dieser Fehler wird auch nicht dadurch korrigiert, dass - wie der Beklagtenvertreter Dr. S. erstmalig in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat - vor der endgültigen Festsetzung der Gebühr „Intensitätsabschläge“ hinsichtlich des konkreten Verfahrens gemacht würden. Denn unabhängig davon, dass diese Praxis weder aus den Behördenakten noch aus dem bisherigen schriftlichen Vortrag hervorgeht, genügt sie aufgrund ihrer Einzelfallbezogenheit und Nachrangigkeit nicht, den prinzipiellen Fehler bei der Aufwandsermittlung zu kompensieren; dies v. a. auch deshalb nicht, weil sich die „Liegezeiten“ ausweislich der vom Beklagten vorgelegten Übersicht hinsichtlich der einzelnen Raumordnungsverfahren erheblich unterscheiden. Der vom Beklagtenvertreter Dr. B. in der mündlichen Verhandlung geäußerten anders lautenden Ansicht vermag die Kammer nicht zu folgen, nachdem die Großprojekte „F. I. U.“ und E.E. „H. P. U.“ mit 10 bzw. 8 Monaten Gesamtdauer keinesfalls eine „Liegezeit“ von einem Jahr hatten.
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Als fehlerhaft erweist sich schließlich, dass die Aufwandsermittlung jegliche Gegenüberstellung des konkreten Verfahrens mit dem gebildeten Durchschnittswert vermissen lässt. Auch insoweit sind die angesprochenen „Intensitätsabschläge“, die nach dem Vortrag des Beklagten erst nach der cent-genauen Aufwandsbestimmung und der Gewichtung der anderen Bemessungsfaktoren stattfänden, zur Kompensierung nicht geeignet. Ein etwaiger Auf- oder Abschlag wäre vielmehr bereits im Rahmen der eigentlichen Aufwandsermittlung vorzunehmen.
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Darüber hinaus ist die streitige Gebührenfestsetzung auch deshalb zu beanstanden, weil der Beklagte sich nicht ausreichend mit der Bedeutung des Gegenstandes auseinandergesetzt hat. Bei der Bestimmung der Bedeutung des Gegenstandes ist auf die allgemeine Bewertung der Bedeutung der Amtshandlung abzustellen. Selbst wenn man davon ausginge, dass diese Einschätzung bei denjenigen Amtshandlungen, die in einem Gebührenverzeichnis aufgelistet sind, bereits der Verordnungsgeber vorgenommen hat, so dass eine Berücksichtigung dieses Kriteriums bei der Bemessung der Rahmengebühr in aller Regel nicht dazu führt, dass von der Mittelgebühr abgewichen werden müsste (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 8 LGebG RdNr. 20), und daher ein Einstufung in die mittlere Bedeutung - wie sie auch hier erfolgte - regelmäßig nicht zu beanstanden ist, erweist sich die Gebührenfestsetzung des Beklagten gleichwohl als insoweit fehlerhaft. Denn der Beklagtenvertreter Dr. S., der bei der Beklagten seit ca. 25 Jahren Raumordnungsverfahren betreut, äußerte in der mündlichen Verhandlung auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen er ein Verfahren unterhalb der mittleren Bedeutung einstufe, er habe in dieser Zeit „ein solches Verfahren noch nicht gehabt“. Er gehe davon aus, dass ein Verfahren von geringer Bedeutung „keines Raumordnungsverfahrens bedarf“. Dies lässt indes den Schluss zu, dass der Beklagte einen möglichen Fall geringer Bedeutung überhaupt nicht anerkennt und daher (auch) bei der den Kläger betreffenden Gebührenfestsetzung jegliche Auseinandersetzung damit unterlassen hat. Dies stellt einen offensichtlichen Fehler insbesondere vor dem Hintergrund dar, dass der Katalog in § 1 Satz 3 RoV eine große Bandbreite möglicher Gegenstände eines Raumordnungsverfahrens vorsieht, innerhalb derer - etwa im Vergleich zur Errichtung genehmigungspflichtiger ortsfester kerntechnischer Anlagen (Nr.2) oder von der Planfeststellung bedürftigen Abfalldeponien (Nr.4) - den „großen Freizeitanlagen“ (Nr.15) zu subsumierende Golfplätze am unteren Rand einzuordnen sind.
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Was schließlich die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses des Kläger bei der Gebührenfestsetzung angeht, erscheint es der Kammer zumindest missverständlich, wenn dieses im Klagerwiderungsschriftsatz des Beklagten vom 27.04.2004 recht pauschal als im mittleren bis unteren Teil der mittleren Bewertungsgruppe liegend eingestuft wird, während im Schriftsatz vom 11.03.2005 ausgeführt wird, „das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners [spiele] im vorliegenden Fall keine bzw. nur eine untergeordnete Rolle, weil letztendlich die Gebühren faktisch nicht von ihm, sondern von den potenziellen (in der Regel finanzkräftigen) Betreibern der Golfanlage getragen werden sollen“. Insoweit sind zumindest Zweifel daran angebracht, dass im Zeitpunkt der Gebührenbemessung eine ausreichende Auseinandersetzung mit diesem Bemessungsfaktor stattgefunden hat. Jedenfalls ist auch bei Zugrundelegung des Honorarinteresses des Klägers an Planung und Errichtung des Golfplatzes die Einstufung als „mittel“ im Verhältnis zu den beiden zuvor genannten Einkaufszentren nicht nachvollziehbar.
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Der Kläger hat demnach einen Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsaktes. Da der Restverwaltungsakt (Gebührenbescheid in Höhe von 2.556,46 EUR) selbständig fortbestehen kann, konnte der Kläger diesen Anspruch auch auf den über 2.556,46 EUR hinausgehenden Teilbetrag beschränken.
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Klarstellend weist die Kammer daraufhin, dass es der Behörde unbenommen bleibt, unter Berücksichtigung des in Höhe von 2.556,46 EUR bestandskräftigen Bescheides die Gebühr für die raumordnerische Beurteilung neu festzusetzen, soweit dies die Aufhebungsgründe nicht ausschließen (vgl. Schoch/Schmidt-Assmann/Pitzner, VwGO, 10. Ergänzungslieferung, § 113 RdNr. 38).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
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Die Berufung gegen dieses Urteil war durch das Verwaltungsgericht nicht gem. § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO abschließend aufgezählten Zulassungsgründe vorliegt. Unbenommen bleibt der Antrag auf Zulassung (vgl. die Rechtsmittelbelehrung), über den gem. § 124a Abs. 4, 5 VwGO der VGH Baden-Württemberg entscheidet.
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