Verwaltungsgericht Schwerin Urteil, 12. März 2013 - 3 A 450/11

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Klägerin wendet sich gegen die Ablehnung einer Beihilfe nach der 'Richtlinie zur Förderung erosionsmindernder Anbauverfahren durch die kombinierte Anwendung des Anbaus von Zwischenfrüchten oder Untersaaten und der Mulch- oder Direktsaat' für das Bewilligungsjahr 2009/2010.

Auf einen entsprechenden – in Vorgriff auf eine vorgesehene Richtlinie – gestellten Antrag der Klägerin vom 11.05.2009 erging unter dem 13.10.2009 ein Bewilligungsbescheid des Beklagten, wonach der Klägerin insgesamt für die Dauer von fünf Jahren eine Gesamtzuwendung von maximal 172.268,25 € für eine Verpflichtungsfläche von insgesamt 362,6700 ha als Projektförderung in Form der Festbetragsfinanzierung als nicht rückzahlbaren Zuschuss bewilligt wurde. Der Verpflichtungszeitraum begann nach dieser Bewilligung am 15.5.2009 und endet am 14.5.2014. Die Bewilligung erfolgte unter dem Vorbehalt der Genehmigung der Richtlinie seitens der EU-Kommission sowie unter dem Vorbehalt, dass der zum Zeitpunkt der Bewilligung vorliegende Richtlinienentwurf ohne Änderungen in Kraft tritt. Der Bewilligungsbescheid war mit Vorbehalten und Nebenbestimmungen versehen; unter den Nebenbestimmungen wird der Richtlinienentwurf zur Grundlage des Bescheides erklärt; weiterhin ist dort (III. Nr. 2 letzter Absatz) ausgeführt, dass der Viehbesatz aller im Betrieb gehaltenen Tiere im Verpflichtungsjahr 2,0 Großvieheinheiten/ha bewirtschafteter landwirtschaftlicher Fläche nicht übersteigen darf.

Im Mai 2010 stellte die Klägerin einen entsprechenden Zahlungsantrag (sowie einen Erweiterungsantrag). Den Auszahlungsantrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 24.06.2010 ab mit der Begründung, der Mindestviehbesatz von 0,6 GVE/ha Futterfläche bzw. der Höchstviehbesatz von 2,0 GVE/ha landwirtschaftlich genutzter Fläche sei nicht eingehalten worden.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin unter dem 15.07.2010 Widerspruch ein; sie habe die Vorgaben der Richtlinie auf 325,1269 ha unstrittig eingehalten. Dass der Höchstviehbesatz überschritten wurde, werde bestritten. Zum einen seien die gemeldeten männlichen Kälber eigentlich GVE-mäßig noch der Kuh zuzuordnen, da sie regelmäßig im Alter von 14 Tagen verkauft würden, ein Verkauf vorher sei nicht zulässig. Der GVE-Schlüssel von 0,400 GVE-Kalb sei für diese Tiere unverhältnismäßig. Hinsichtlich des Flächenbezuges hätte die Klägerin am 01.11.2009 insgesamt 426,6 ha landwirtschaftliche Nutzfläche zugepachtet und auch dem Beklagten pflichtgemäß gemeldet. Aus den vorgelegten Unterlagen werde deutlich, dass die Tierbestände ab dem 01.11.2009 angestiegen seien. Es könne aus dem Formblatt hergeleitet werden, dass auch der Bezug zur jeweiligen am Monatsletzten vorhandenen Nutzfläche genommen werde. Auch in der Richtlinie werde unter Punkt 4.3.1 nur allgemein die Einhaltung des Höchstbesatzes je ha bewirtschafteter landwirtschaftlicher Fläche gefordert. Aus der Richtlinie könne abgeleitet werden, dass die Einhaltung des Höchstviehbesatzes zu jedem Zeitpunkt gefordert werde. Dies sei nachweislich auch geschehen.

Der Beklagte befasste daraufhin das zuständige Fachreferat im Landwirtschaftsministerium mit den Einwendungen der Klägerin und wies sodann unter dem 16.02.2011 den klägerischen Widerspruch zurück. Nach Ziff. 6.1 der Richtlinie diene als Grundlage für die Ermittlung der förderfähigen Flächen die zum Stichtag 15. Mai beantragte Fläche, spätere Flächenzugänge könnten für das zurückliegende Verpflichtungsjahr keine Berücksichtigung finden. Die Angaben zum Tierbesatz bezögen sich auf das Durchschnittsergebnis eines Jahres, der durchschnittliche Jahresviehbestand werde zur festgestellten landwirtschaftlichen Nutzfläche ins Verhältnis gesetzt. Auf den konkreten Haltungszeitraum einzelner Tieraltersgruppen komme es nicht an.

Die Klägerin hat am 11.03.2011 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, der Gesamtviehbesatz sei fehlerhaft errechnet, weil zum einen die ab dem 01.11.2009 zugepachtete landwirtschaftliche Nutzfläche von 426,6 ha nicht berücksichtigt worden sei. Die Klägerin habe einen Anspruch auf deren Berücksichtigung, wie sich aus Ziff. 4.3.1 der Richtlinie ergebe. Zumindest für die Monate November 2009 bis April 2010 müsse der gemäß Tierbestandsnachweis zu Grunde gelegte Tierbestand auf die größere Fläche heruntergebrochen werden, was einen Gesamtviehbesatz von 1,44 ergebe. Weiterhin sei der Ansatz der in jedem Monat durchschnittlich berücksichtigten Mastkälber unter drei Monaten von 12,17 Tieren unverhältnismäßig, zumal die Tiere nicht über den gesamten Monat, sondern lediglich über zwei Wochen in dem Betrieb verharrten. Der vollkommene Beihilfenausschluss komme ohnehin nicht in Betracht. Entsprechend dem höherrangigen Recht bestimme Ziff. 7.2.1 der Richtlinie, dass, sofern mit der Zuwendung verbundene Verpflichtungen nicht erfüllt würden, die beantragte Zuwendung entsprechend der Schwere, dem Ausmaß, der Dauer und den Auswirkungen des Verstoßes gekürzt oder insgesamt abgelehnt werde. Diese Regelung gehe zurück auf Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006. Die erforderliche Abwägung nach Dauer, Schwere, Ausmaß und Auswirkungen des Verstoßes auf die Ziele der Fördermaßnahme habe der Beklagte nicht vorgenommen. Der stattdessen ausgesprochene vollständige Beihilfenausschluss sei weder mit den rechtlichen Grundlagen vereinbar noch verhältnismäßig. Die Abweichung um 0,035 Einheiten/ha entspreche einer Abweichung von weniger als 2 Prozent und liege damit im Bereich der Geringfügigkeit – abgesehen davon, dass, wie ausgeführt, diese Abweichung tatsächlich gar nicht aufgetreten sei. Das bloße Abstellen auf eine Überschreitung des maximal zulässigen Tierbesatzes unabhängig von dessen Ausmaß sei mit europäischen Primärrecht nicht zu vereinbaren, wie der EuGH in einem mit dem vorliegenden Verfahren vergleichbaren Fall für starre Fristenregelungen im Weinanbau- und Milchsektor entschieden habe. Auch die erkennende Kammer habe bereits mit Urteil vom 21.06.2005 entschieden, dass eine nur geringfügige Nichteinhaltung von Fördervoraussetzungen nicht zu einem Totalausschluss führen könne, insbesondere dann nicht, wenn die Abweichungen für sich genommen so gering seien, dass sie nach allgemeinen Maßstäben nicht in den Bereich eines sanktionsrelevanten Vorhabens gelangten.

Eine Praxis, die landwirtschaftlich genutzten Flächen aus dem Monat Mai des Jahres 2009 zu Grunde zu legen, obwohl der Verpflichtungszeitraum unstreitig erst am 15.05. des Jahres beginne, in dem eine Beihilfe für die Agrarumweltmaßnahme beantragt werde, sei mit höherrangigem Recht unter keinem denkbaren Aspekt vereinbar. Auch Richtlinien und die darauf aufbauende Verwaltungspraxis müssten transparent, verständlich, bestimmt und willkürfrei sein – dies sei vorliegend nicht der Fall, wie weitergehend ausgeführt wird. Tatsächlich habe die Klägerin den maximalen Tierbesatz auch im Antragsjahr 2010 zu jeder Zeit eingehalten. Auch in einem Verpflichtungsjahr hinzu tretende tatsächlich bewirtschaftete Flächen seien eindeutig in die Berechnung mit einzubeziehen, vollkommen unabhängig davon, ob diese bereits in dem Sammelantrag des Vorjahres enthalten gewesen seien.

Soweit der Bewilligungsbescheid den Gesamtviehbesatz anspreche, sei dieser auf eine Richtlinie zurückzuführen und weise keinen eigenständigen Regelungscharakter auf. Die Einhaltung des Gesamtviehbesatzes sei damit eine im Rahmen der Zuwendung einzuhaltende Verpflichtung. Für derartige Verpflichtungen regele Ziff. 7.2.1 der Richtlinie eine Relation unter Berücksichtigung von Schwere, Ausmaß, Dauer und Auswirkungen; dass bei einem Überschreiten des Gesamtviehbesatzes ein vollständiger Beihilfenausschluss vorgenommen werden dürfe oder gar müsse, ergebe sich aus der Richtlinie nicht; eine entsprechende Verwaltungspraxis sei der Klägerin unbekannt. Es sei darauf hinzuweisen, dass es sich bei der vorliegend streitigen Zuwendung nicht um eine solche aus dem Verpflichtungsjahr 2009/2010 handele, sondern um eine solche für das Verpflichtungsjahr 2010/2011, es handele sich um den abgelehnten Antrag für das Agrarumweltprogramm vom 15.05.2010. Die Richtlinie lege fest, dass der Verpflichtungszeitraum und das erste Verpflichtungsjahr erst am 15.05. des Antragsjahres beginne, nicht jedoch ein Jahr früher.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 24.06.2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.02.2011 zu verpflichten, der Klägerin für das Verpflichtungsjahr 2009/2010 eine Beihilfe nach der Richtlinie Winterbegrünung und Mulch- / Direktsaatverfahren i. H. v. 30.887,06 € zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Soweit die Klägerin die Verwendung der Angaben des Sammelantrages der Anlageflächen von Mai 2009 angreife, sei festzuhalten, dass die Förderung erosionsmindernder Anbauverfahren für das abgelaufene Verpflichtungsjahr gezahlt werde. Der Antrag von 2010 betreffe sinngemäß das Verpflichtungsjahr 2009/2010, die für diesen Zeitraum maßgeblichen Flächen seien jedoch bereits im Jahre 2009 angezeigt worden. Der eingereichte Sammelantrag gelte für das dann beginnende Verpflichtungsjahr, dies werde bereits dadurch deutlich, dass die Betriebsprämie, im Zuge deren die Erhebung der Berechnungsfläche erfolge, für das folgende Jahr gezahlt werde. Diese Verwaltungspraxis führe nicht zwangsweise zum Nachteil des Zuwendungsempfängers – dies wird weitergehend ausgeführt. Hinsichtlich der Berechnung der Kälber habe der Richtliniengeber den Umrechnungsschlüssel vorgegeben. Die Angaben im Tierbestandsnachweis bezögen sich auf den Bestand an einem Stichtag, hier den 30. des Monats. Dies bedeute, dass nur die Tiere im Nachweis erschienen, die am 30. des Monats zum Betrieb der Klägerin gehörten. Kälber, die innerhalb eines Monats geboren und auch verkauft würden, würden im Tierbestandsnachweis gar nicht aufgeführt und dem entsprechend bei der Berechnung des Gesamtviehbesatzes keine Rolle spielen.

Die Argumentation der Klägerin gehe fehl, wonach bei dem vorliegenden Verstoß der vollständige Beihilfenausschluss für das Verpflichtungsjahr nicht in Betracht käme. Die Vorgaben hinsichtlich des maximalen Viehbesatzes/ha ergäben sich nicht aus einer EU-Verordnung und gälten nicht EU-weit, sie beträfen Förderungen der Agrarumweltprogramme in Mecklenburg-Vorpommern. Die Betriebe sollten so im Sinne der Kreislaufwirtschaft Tierhaltung mit Bezug zur eigenen Betriebsfläche durchführen. Um eine entsprechende Tierhaltung zu fördern, sei ein Höchstviehbesatz von 2,0 GVE/ha festgelegt, diese Vorgabe werde sowohl im Antrag wie auch im Bewilligungsbescheid als Nebenbestimmung aufgeführt. Die Verpflichtung bezüglich des Viehbesatzes sei durch die Mindest- und Höchstangabe klar definiert, bei einer Nichteinhaltung der Vorgaben sei im Sinne des Zuwendungsgebers das Agrarumweltprogramm nicht erfüllt. Vor diesem Hintergrund seien in der praktischen Anwendung Verstöße gegen den Gesamtviehbesatz mit dem vollständigen Beihilfeausschluss sanktioniert worden. Lediglich bei Ausnahmen vom Regelfall sei durch Ausübung des behördlichen Ermessens eine andere Entscheidung möglich, ein solcher Ausnahmefall liege jedoch hier nicht vor. Eine andere Entscheidung bei minimalen Verstoß gegen den Höchstviehbesatz trotz des Vorliegens eines Regelfalls würde eine Änderung der Förderpraxis bedeuten, sämtliche Betriebe mit minimal erhöhtem Viehbesatz müssten die entsprechende Zuwendung erhalten. Dies sei rechtlich durchaus möglich, würde jedoch den Willen des Richtliniengebers widersprechen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der zum Verfahren gereichten Verwaltungsvorgänge.

Die Klage bleibt ohne Erfolg, sie ist deshalb abzuweisen. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 24.06.2010 in Gestalt seines des Widerspruchsbescheides vom 16.02.2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO.

Grundlage für die Beurteilung des vorliegenden Streitverfahrens ist die 'Richtlinie zur Förderung erosionsmindernder Anbauverfahren durch die kombinierte Anwendung des Anbaus von Zwischenfrüchten oder Untersaaten und der Mulch- oder Direktsaat' (vom 13.04.2010, AmtsBl. M-V 2010, S. 233). Diese findet Anwendung, auch wenn sowohl der Förderantrag der Klägerin gestellt worden als auch der Bewilligungsbescheid des Beklagten vor Inkrafttreten dieser Richtlinie ergangen ist. Denn die im Bewilligungsbescheid enthaltenen Vorbehalte der Genehmigung des Richtlinienentwurfs seitens der EU-Kommission wie auch deren Inkrafttreten ohne Änderungen sind erfolgt, wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat.

A.

Die Klägerin begehrt eine Subvention nach einer (landesrechtlichen) Richtlinie. Auf die Gewährung einer derartigen Zuwendung besteht - bei, wie vorliegend, Fehlen einer speziellen Grundlage in einem formellen und materiellen Gesetz - grundsätzlich kein Rechtsanspruch; derartige staatliche Zuwendungen werden vielmehr nach pflichtgemäßem Ermessen vergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.01.1996 - 11 C 5.95 -, NJW 1996, 1766, und die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Mecklenburg-Vorpommern - OVG M-V - vom 31.08.1999 - 2 L 144/98 -, S. 4 f. des amtlichen Umdrucks, und vom 28.07.1997 - 2 L 178/96 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks); dies stellt vorliegend auch Nr. 1.3 der Richtlinie klar. Als Rechtsgrundlage für die Gewährung der einzelnen Zuwendung reicht das entsprechende Haushaltsgesetz in Verbindung mit dem jeweiligen Ansatz im Haushaltsplan aus (vgl. das Urteil des BVerwG vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, S. 45 [48]). Zur Verteilung der Fördermittel hat die zuständige oberste Landesbehörde die fragliche Richtlinie erlassen. Dergleichen (ermessenslenkende) Richtlinien begründen aber nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen schon durch ihr Vorhandensein Rechte des Bürgers (BVerwG, Urteil vom 17.10.1996, und OVG M-V, Beschluss vom 28.07.1997, jeweils a. a. O.); daran ändert sich auch nichts im Falle einer - vorliegend erfolgten - Veröffentlichung (OVG M-V, Urteil vom 06.06.1996 - 2 [1] L 59/95 -, S. 9 des amtlichen Umdrucks). Der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt vielmehr nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung und im Hinblick auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes nur, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine "Verteilung" öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) - vorliegend unproblematisch - und, nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO, ob bejahendenfalls bei der Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Zuwendung versagt wurde, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, den die gesetzliche Zweckbestimmung zieht, nicht beachtet wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979, a. a. O., S. 51; OVG M-V, Urteil vom 26.11.1996 - 1 L 144/95 -, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks, und Beschluss vom 31.08.1999, S. 5 f. des amtlichen Umdrucks).

Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen grundsätzlich keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben (vgl. OVG M-V, Beschluss vom 23.04.2002 - 2 L 32/02 -, S. 3 des amtlichen Umdrucks m.w.N.), und sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes) gebunden sind. Entscheidend auf die Verwaltungspraxis kommt es insbesondere in Fällen an, in denen der Wortlaut der einschlägigen Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. das Urteil des BVerwG vom 17.01.1996, a.a.O., m. w. N.).

B.

In Fortschreibung der Rechtsprechung der Kammer gilt Abweichendes allerdings dann, wenn eine Richtlinie dergestalt zur Grundlage eines Bewilligungsbescheides gemacht wird, dass sie selbst inkorporierter Bestandteil des Bescheides ist. Soll eine Richtlinie die „Geschäftsgrundlage“ des Subventionsverhältnisses sein und dessen „Spielregeln“ festlegen, liegt eine verbindliche Einbeziehung der Richtlinien in den Bescheid nahe; ob eine solche erfolgt ist, ist gegebenenfalls im Wege der Auslegung zu ermitteln (vgl. die vergleichbare Situation bei der Einbeziehung von sog. Allgemeinen Nebenbestimmungen [ANBest-] in Subventionsverhältnisse etwa auch im Wirtschaftsrecht). Eine solche Einbeziehung dürfte insbesondere dann in Betracht kommen, wenn das Subventionsverhältnis über längere Zeit sich erstreckt und die wechselseitigen Rechte und Pflichten – schon aus Vertrauensschutzgründen – regelungsbedürftig sind. Ist die Richtlinie Regelungsinhalt des Förderbescheides, kann sich der Beklagte bezogen auf den Richtlinientext nicht mehr auf sein Auslegungsermessen berufen, durch die Einbeziehung hat er sich gebunden, der Richtlinientext hat den Charakter einer Individualregelung im Bescheid. Weder eine Änderung seiner Auslegungspraxis außerhalb des konkreten Subventionsverhältnisses noch eine Neufassung der Richtlinie sind in der Lage, das begründete Zuwendungsverhältnis mit seinem festgeschrieben Inhalt (einseitig) umzugestalten. Der in der Richtlinie enthaltene Vorbehalt der Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln dürfte durch die Richtlinieninkorporation allerdings auch das durch den Zuwendungsbescheid begründete subjektive Recht im Auszahlungsverfahren beschränken.

Vorliegend hat der Beklagte im Bewilligungsbescheid vom 13.10.2009 (unter 'III. Nebenbestimmungen') unter anderem den seinerzeit vorliegenden Richtlinienentwurf zur Grundlage des Bescheides erklärt – und damit nach deren Inkrafttreten die oben zitierte Richtlinie.

C.

Aber auch nach diesen Überlegungen hat die Klägerin die nach der Richtlinie sie treffenden Verpflichtungen nicht vollumfänglich erfüllt – weshalb ihr die erstrebte Zuwendung nicht zusteht.

1. In Nr. 4.3.1 der Richtlinie ist eine der Zuwendungsvoraussetzungen (so die Überschrift von Nr. 4) wie folgt geregelt:

„Der Viehbesatz aller im Betrieb gehaltenen Tiere darf im Verpflichtungsjahr 2,0 Großvieheinheiten je Hektar (GVE/ha) bewirtschafteter landwirtschaftlicher Fläche nicht übersteigen“.

Diese Voraussetzung hat die Klägerin im hier interessierenden Verpflichtungsjahr 2009/2010 nicht eingehalten.

a) Auf welche Weise die für die Ermittlung des Tierbesatzes erforderlichen Werte zu ermitteln sind, ist in der Richtlinie nicht geregelt. Ein Faktor für die Berechnung ist die Anzahl der gehaltenen Tiere. Diese ermittelt der Beklagte anhand der Angaben in der HIT-Liste jeweils zum Monatsletzten innerhalb des Verpflichtungsjahres, hier also von Mai 2009 bis April 2010. Ob diese Praxis, die jeweils nur einen einzigen Tag des Monats (und nicht jeden) in den Blick nimmt, sich bei einer Auslegung der Richtlinie ergeben kann, mag letztlich offenbleiben. Während die Ermittlung des Mindestviehbesatzes gemäß 4.3 der Richtlinie nach einem „durchschnittlichen“ Besatz erfolgt, fehlt für die Ermittlung des Höchstbesatzes der Anknüpfungspunkt des „durchschnittlichen“ Besatzes – was die Auslegung nahelegt, dass „an keinem einzigen Tage“ des Verpflichtungsjahres der Höchstbesatz überschritten werden darf. Allerdings ist die vom Beklagten praktizierte Weise für die Zuwendungsempfänger günstiger, ermöglicht sie doch einen gewissen Ausgleich von „Spitzenwerten“, und mag daher vorliegend – als klägergünstig – als vertretbar unterstellt werden.

Soweit sich die Klägerin bei der Berechnung der gehaltenen Tiere gegen den Ansatz von (einigen) männlichen Kälbern mit der Begründung wendet, diese seien GVE-mäßig noch der Kuh zuzuordnen, da sie regelmäßig im Alter von 14 Tagen verkauft würden, der GVE-Schlüssel von 0,400 GVE je Kalb sei für diese Tiere unverhältnismäßig, gibt hierfür die Richtlinie nichts her. Diese liefert in Nr. 4.3.2 einen Umrechnungsschlüssel zur Ermittlung des GVE-Besatzes, wonach „Mastkälber unter drei Monaten“ (einheitlich) mit 0,400 GVE anzusetzen sind; die von der Klägerin angestrebte weitergehende Differenzierung ist danach ausgeschlossen.

Im Übrigen begünstigt die Praxis des Beklagten, den Tierbestand nicht „taggenau“, sondern zum Monatsletzten zu ermitteln, die Klägerin bereits insoweit, als die in der ersten Monatshälfte geborenen und bis zum Monatsletzten verkauften Tiere in die Berechnung des Tierbesatzes überhaupt nicht einfließen.

Danach sind - gegen die Richtigkeit der Berechnung an sich hat die Klägerin nichts erinnert - vorliegend als Viehbesatz 1.055,6 GVE zu berücksichtigen.

b) Wie die mit dem Tierbesatz in Relation zu setzende Fläche zu ermitteln ist, ist in der Richtlinie nicht eindeutig geregelt; eine Definition für den in 4.3.1 gebrauchten Begriff der „bewirtschafteten landwirtschaftlichen Fläche“ findet sich nicht. Allerdings regelt die Richtlinie unter 6. 'Bemessungsgrundlage' in Nr. 6.1 Folgendes:

„Grundlage für die Berechnung der zu bewilligenden Zuwendungen für die Förderfläche sind die im Sammelantrag, Anlage „Flächen“ und gegebenenfalls in der Anlage „Landschaftselemente“ aufgeführten und entsprechend gekennzeichneten Flächen.“

Einzuräumen ist der Klägerin, dass zunächst einmal nicht zwingend erscheint, trotz der unterschiedlichen in der Richtlinie verwandten Begriffe für den Wert der „bewirtschafteten landwirtschaftlichen Fläche“ (so in Nr. 4.3.1) den Wert anzusetzen, der sich aus dem Sammelantrag im Sinne der Regelung Nr. 6.1 der Richtlinie ergibt. Ein wörtliches Verständnis der „bewirtschafteten landwirtschaftlichen Fläche“ erscheint für den Regelungszusammenhang als Berechnungsparameter im Zuwendungsverhältnis – für die Klägerin erkennbar – aber ungeeignet. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung selbst eingeräumt, dass die bewirtschaftete landwirtschaftliche Fläche sich gleichsam täglich ändern kann. Weiter erforderte ein Abstellen hierauf eine tägliche Erfassung, einen gewaltigen nicht leistbaren Verwaltungs- und Kontrollaufwand nur für die konkret vorliegende Zuwendung (ersterer auch auf Seiten des Zuwendungsempfängers, der ja entsprechende Mitteilungen zu erstellen hätte, mit der Gefahr, bei Fehlern Sanktionen ausgesetzt zu sein). Weil für den landwirtschaftlichen Zuwendungsempfänger erkennbar ist, dass der Beklagte seine Zuwendungsverhältnisse – unter Berücksichtigung dessen, dass es sich um Massenverfahren handelt – mit der Maßgabe regelt, dass die Zuwendungsbedingungen verwaltungspraktikabel sein sollen, liegt vorliegend deshalb das Verständnis nahe, für den Begriff der „bewirtschafteten landwirtschaftlichen Fläche“ auf Punkt 6.1 der Richtlinie zurückzugreifen. Eben weil in Ziffer 6.1 die „Berechnung der Flächen“ eine Regelung erfährt, ist der dortige Bezug auf den Sammelantrag sachgerecht.

Der Begriff und die Bedeutung eines Sammelantrages (wie er in § 7 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems definiert ist) ist für jeden Landwirt, der staatliche Zuwendungen begeht, im Übrigen bekannt; er gehört gleichsam zum „kleinen Einmaleins“ des landwirtschaftlichen Zuwendungsrechts.

Unrichtig ist insoweit die Vorstellung der Klägerin, es sei sachwidrig, die Flächen im Sammelantrag des Vorjahres der Förderung zugrunde zu legen; hier scheint sie einem Missverständnis aufgesessen zu sein. Es geht vorliegend um die Förderung des Verpflichtungsjahres 2009/2010, welches am 15.5.2009 begonnen hat; die Daten des zu diesem Tage vorzulegenden Sammelantrages sind für die vorliegend begehrte Förderung relevant. Weiterhin ist es nicht so, dass diese Flächen nun für den gesamten Fünf-Jahres-Zeitraum festgeschrieben wären. Hinsichtlich der Verpflichtungsflächen können jeweils für das Folgejahr Flächenveränderungen angezeigt werden – wie dies ja die Klägerin getan hat, indem sie den dem streitgegenständlichen Bescheid zugrunde liegenden Zahlungsantrag mit einem Erweiterungsantrag verbunden und die „neue Verpflichtungsfläche insgesamt“ mit 488,1489 ha angegeben hat. Dass auch die Flächen in den jeweiligen Sammelanträge „variabel“ sind, ist naheliegend (und aus einem ähnlich gelagerten Fall für die Kammer auch nachzuvollziehen) – vorliegend kommt es hierauf indes deshalb nicht an, weil es um das erste Verpflichtungsjahr geht, also die „Erstangaben“ zugrunde zu legen sind.

Demgemäß ist der Stichtag, auf welchen bei der Flächenberechnung abgestellt wird, gleichsam der erste Tag des jeweiligen Verpflichtungsjahres.

Angesichts der demgemäß anzusetzenden Fläche von 518,7598 ha ergibt sich der vom Beklagten ermittelte Viehbesatz von 2,035 GV/ha; der in Nr. 4.3.1 der Richtlinie genannte grenzwert von 2,0 Großvieheinheiten je Hektar (GVE/ha) ist überschritten.

2. Soweit die Klägerin geltend macht, ihr stehe zumindest eine (geringfügig) reduzierte Zuwendung zu, teilt die Kammer diese Auffassung nicht. Ihr Vortrag, die Einhaltung des Gesamtviehbesatzes sei eine im Rahmen der Zuwendung einzuhaltende Verpflichtung, für die in Nr. 7.2.1 der Richtlinie eine Bestimmung der Sanktion unter Berücksichtigung von Schwere, Ausmaß, Dauer und Auswirkungen vorsehe, ignoriert sie, dass nach dem Wortlaut der angesprochenen Regelung dies nur gilt für „Verpflichtungen, außer solche im Zusammenhang mit der angegebenen Fläche“. Die im Klägervortrag ausgelassene Einschränkung führt vorliegend – denn es geht ja gerade um die anzusetzende Fläche – eher zum Gegenschluss, nämlich dass die ansonsten zu berücksichtigenden Sanktionskriterien („Schwere, Ausmaß, Dauer …“) ohne Relevanz sind.

Soweit die Klägerin weiterhin die Auffassung vertritt, es ergebe sich aus höherrangigem (europäischen) Recht die Notwendigkeit, bei Sanktionen aufgrund von Verstößen seien deren Schwere, das Ausmaß, deren Dauer und deren Auswirkungen abzuwägen, erachtet die Kammer diese Überlegungen für Förderungen der vorliegenden Art schon vom Ansatz her für unzutreffend. Insbesondere aus europäischem Primärrecht ergibt sich Derartiges nicht. Denn weder die Bundesrepublik Deutschland noch gar das Land Mecklenburg-Vorpommern sind europarechtlich verpflichtet, eine Fördermöglichkeit der vorliegenden Art als besonderen Anreiz für gewünschte Verhaltensweisen des Landwirtes zu schaffen; Art. 39 der VO (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.09.2005 (ABl. L 277 S. 1) ermöglicht lediglich, Zahlungen zu gewähren für Landwirte, „die freiwillig eine Agrarumweltverpflichtung eingehen“. Welche Verpflichtung im Einzelnen als förderfähig anzusehen sein soll, ist den Regelungen der Mitgliedsländer überlassen.

Auch ist ein Landwirt nicht verpflichtet, derartigen „Anreizen“ zu folgen. Es unterliegt seiner freien Entscheidung, ob er sich den ihn dann treffenden Verpflichtungen unterzieht, um dann entsprechende Zuwendungen zu erhalten, oder ob er dies nicht tut. Wenn er sich indessen entschlossen hat, einen entsprechenden Förderantrag zu stellen, und die zuständige Behörde durch Erlass des „Grundbescheides“ diesen Antrag „angenommen“ hat, wird ein entsprechendes Zuwendungsverhältnis begründet, und zwar zu den „Spielregeln“, welche die Richtlinie festlegt. Durch deren Einbeziehung in den „Grundbescheid“ werden diese Spielregeln (bei Eintritt der Bestandskraft) verbindlich – und zwar hinsichtlich Zuwendungsgeber wie auch -nehmer. Dass der Zuwendungsnehmer dann nicht (mit Erfolg) eine Änderung der „Spielregeln“ verlangen kann (wie etwa vorliegend durch Ansatz eines anderen Umrechnungsschlüssels als in der Richtlinie bestimmt), liegt auf der Hand.

Aber auch die Überlegungen hinsichtlich angeblicher Unverhältnismäßigkeit einzelner „Spielregeln“, nämlich der „Sanktionen“, können dann nicht verfangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Von der nach § 167 Abs. 2 VwGO eröffneten Möglichkeit, das Urteil für vorläufig vollstreckbar zu erklären, sieht die Kammer ab.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 30.887,06 Euro festgesetzt, § 52 Abs. 3 GKG.