Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 17. Juli 2017 - RN 8 K 16.1954

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin erstrebt die Verlängerung einer gehobenen Erlaubnis zur Nutzung tertiären Grundwassers für Zwecke der Trinkwasserversorgung im bisher zugelassenen Umfang.

Die Klägerin betreibt ihre öffentliche Wasserversorgung aus vier quartären Flachbrunnen und zwei tertiären Tiefbrunnen, wobei das gewonnene Wasser gemischt und entsprechend aufbereitet wird. Die beiden in die tertiäre Grundwasserschicht reichenden Tiefbrunnen auf dem Grundstück Fl.Nr. 1167 der Gemarkung … sind seit 1993 wasserrechtlich zugelassen. Zuletzt erfolgte die Erteilung einer gehobenen Erlaubnis mit Bescheid vom 26.1.2005 befristet bis 31.12.2014 mit einer Gesamtentnahmemenge von 600.000 m³ pro Jahr. Mit Schreiben vom 31.8.2013 beantragte die Klägerin die Verlängerung der gehobenen Erlaubnis für zehn Jahre im bisher zugelassenen Umfang.

Mit Bescheid vom 15.11.2016 erteilte das Landratsamt Deggendorf eine gehobene Erlaubnis nach § 15 WHG zum Entnehmen, Zutagefördern und Ableiten von tertiärem Grundwasser auf dem Grundstück Fl.Nr. 1167/1, Gemarkung …, Gemeinde …, für Zwecke der Trink- und Brauchwasserversorgung (Nr. 1 des Bescheids). Umfang und Dauer der Erlaubnis wurden wie folgt beschränkt (Nr. 2 des Bescheids):

2. a) Momentanentnahme:

48 l pro Sekunde Entnahme pro Tag: 2.500 m³ Jahresentnahme: 400.000 m³

Diese Entnahmemengen werden befristet bis zum 31. Dezember 2021 erlaubt.

Wenn Entnahmemengen durch die vorzeitige Beendigung der großen Jahresentnahmen (400.000 m³) eingespart werden, dürfen die kleinen Jahresentnahmen (30.000 m³) einschließlich der zugehörigen Momentanentnahme und der Tagesentnahme überschritten werden.

Die Gesamtentnahme bis Ende 2026 darf 2,15 Mio. m³ nicht überschreiten.

Außerdem enthält der Bescheid u.a. folgende Bedingungen (Nr. 3.1 des Bescheids):

- Die Stadtwerke … haben bis 1. Dezember 2016 einen Antrag auf Quartärwasserentnahme zu stellen.

- Die Planung zur Wasseraufbereitung und/oder zum Anschluss an ein Fernwasserversorgungsnetz muss bis zum 1. Januar 2018 abgeschlossen sein.

- Die Anlagen zur Aufbereitung von Quartärwasser und/oder der Anschluss an ein Fernwasserversorgungsnetz müssen bis 1. Januar 2020 betriebsbereit fertiggestellt sein.

Die Fristen der beiden Punkte zur Planung bzw. Fertigstellung der Anlagen wurden durch die Behörde in der mündlichen Verhandlung vom 17.7.2017 zu Protokoll bis zum 1. Januar 2019 bzw. bis zum 1. Januar 2021 verlängert.

Im Übrigen wird auf den Bescheid Bezug genommen.

Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 16.12.2016 hat die Klägerin vorliegende Klage erheben lassen. Die Klägerin habe im Vertrauen auf eine fortbestehende Nutzung der bisherigen Brunnen insgesamt und insbesondere in den letzten Jahren erhebliche Investitionen in die bestehende Trinkwasserversorgung erbracht, auch habe eine Sanierung der Flachbrunnen zu einer Verbesserung geführt. Nach dem streitgegenständlichen Bescheid sei aber ab 2022 eine Aufbereitung nicht mehr möglich. Soweit der streitgegenständliche Bescheid nur noch eine jährliche Entnahmemenge von 400.000 m³ zulasse, bestünden keine Reserven, etwa für die angestrebte Ansiedlung eines wasserintensiven Betriebs (Molkerei). Die Vorgaben zur Planung und Fertigstellung der Anlagen in den Nebenbestimmungen 3.1 seien zeitlich nicht realisierbar. Das Bewirtschaftungsermessen der Behörde sei auf Null reduziert, weil die angestrebte Grundwassernutzung keine schädlichen Veränderungen mit sich bringe. Die Nutzung tertiären Grundwassers sei nicht zu verhindern, eine entsprechende Versagung sei unangemessen.

Die Klägerin beantragt,

1. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die am 21.8.2013 beantragte gehobene Erlaubnis nach § 15 WHG zum Entnehmen, Zutagefördern und Ableiten von tertiärem Grundwasser aus zwei Tiefbrunnen auf dem Grundstück Fl.Nr. 1167/1 Gemarkung …, Gemeinde …, mit einer Momententnahme von bis zu 48 l/s, einer Tagesentnahmemenge von bis zu 4.146 m³ und einer Jahresentnahme von bis zu 600.000 m³ befristet bis zum 31.12.2026 ohne zusätzliche Festlegung einer maximalen Gesamtentnahmemenge bezogen auf den bis 31.12.2016 befristeten Zeitraum und ohne Bedingungen in Bezug auf die Planung und Realisierung alternativer Versorgungsarten (Quartärwasseraufbereitung bzw. Fernwasserversorgung) zu erteilen.

Der Bescheid des Landratsamtes Deggendorf vom 15.11.2016 wird aufgehoben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.

2. Hilfsweise: Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 21.8.2013 auf Erteilung der gehobenen Erlaubnis gemäß § 15 WHG zum Entnehmen, Zutagefördern und Ableiten von tertiärem Grundwasser aus zwei Tiefbrunnen auf dem Grundstück Fl.Nr. 1167/1 Gemarkung …, Gemeinde …, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden und den Bescheid des Landratsamtes Deggendorf vom 15.11.2016 insoweit aufzuheben, als er dieser Verpflichtung entgegensteht.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die weitere Nutzung des tiefen Grundwasserleiters lasse schädliche Gewässerveränderungen erwarten. Nach dem Landesentwicklungsprogramm (LEP), den Verwaltungsvorschriften zum Vollzug des Wasserrechts und dem Beschluss des Bayerischen Landtags von 1994 enthalte oberflächennahes Grundwasser heute unerwünschte, zum Großteil schädliche Inhaltsstoffe, in unterschiedlichen Konzentrationen. Das Tiefenwasser, das die Klägerin übergangsweise entnehme, sei am Ende der letzten Eiszeit gebildet worden. Das Alter von rund 13.000 Jahren zeige, dass es am Wasserkreislauf praktisch nicht teilnimmt. Ohne menschliches Eingreifen und Zutun behalte es seine natürliche Reinheit und stehe als Notreserve zur Verfügung. Bei einer Entnahme aber fließe oberflächennahes Grundwasser nach. Wäre dieser Effekt an dem Brunnen der Klägerin schon zu erkennen, wäre diese im Landesentwicklungsprogramm als „eiserne Reserve“ bezeichnete Ressource bereits dahin. Eine in qualitativer Hinsicht nachhaltige Tiefenwasserentnahme sei aus den beiden Tiefbrunnen der Klägerin nicht möglich. Seit dem ersten Gutachten zur Tiefenwasserentnahme vom 8.11.1988 sei der Klägerin bekannt, dass die Tiefenwasserentnahme als äußerst kritisch einzuordnen sei und nur eine befristete Übergangslösung darstellen könne. Obwohl die Erlaubnis von Anfang an für eine kurzzeitige Übergangslösung erteilt worden sei, sei das Hauptaugenmerk anscheinend nicht auf dem Zweck der Übergangserlaubnis gelegen. Aufwendungen von 11,6 Mio. Euro für die Nutzung des Tiefenwassers und von rund 1,3 Mio. Euro für die Sanierung des quartären Grundwassers deuteten auf eine falsche Gewichtung hin. Bei den Wassermengen, die von 2022 bis 2026 aus dem Tiefengrundwasser entnommen werden dürfen, handele es sich um ein Entgegenkommen, das dazu dienen solle, gegebenenfalls Einfahrprobleme bei der modifizierten Wasserversorgung abzufedern. Die für einen uneingeschränkten Betrieb der Tiefenwasseraufbereitungsanlage benötigte Wassermenge stehe noch für einen ausreichenden Zeitraum (2017 bis einschließlich 2021) zur Verfügung. Die eingeräumten Zeiträume müssten genügen, um ein zukunftsfähiges Konzept zu erarbeiten und umzusetzen, zumal bereits seit Dezember 2015 eine gut ausgearbeitete Variantenuntersuchung vorliege. Ein weiteres Jahr als Einfahrphase mit allen Möglichkeiten zur Ergänzung mit Tiefenwasser und weitere fünf Jahre mit einem beachtlichen Kontingent an Tiefenwasser dürften nicht zu kurz bemessen sein. Die umfangreiche Tiefenwasserentnahme solle bis Ende 2021 beendet sein. Eine Anschlussmöglichkeit an ein auch in Trockenzeiten ausreichend lieferfähiges Netz sei gegeben. Die Betriebsansiedlung einer Molkerei sei zu einer Zeit in die Wege geleitet worden, zu der die Klägerin nicht mehr mit einer uneingeschränkten Fortführung der Tiefenwassernutzung rechnen durfte.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und beigezogenen Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17.7.2017 Bezug genommen.

Die Klage ist in Haupt- und Hilfsantrag zulässig, aber unbegründet.

Dem Klagebegehren stehen anspruchshindernd zwingende Versagungsgründe nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 WHG entgegen.

Das Entnehmen, Zutagefördern und Ableiten von Grundwasser stellt eine Benutzung im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG dar, für die gemäß § 8 Abs. 1 WHG eine Erlaubnis erforderlich ist. Nach § 12 Abs. 1 WHG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn 1. schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare und nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind oder 2. andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht erfüllt werden. Im Übrigen steht die Erteilung der Erlaubnis gemäß § 12 Abs. 2 WHG im pflichtgemäßen Ermessen (Bewirtschaftungsermessen) der zuständigen Behörde.

Nach Nr. 7.2.2 LEP soll Tiefengrundwasser grundsätzlich besonders geschont und nur für solche Zwecke genutzt werden, für die seine speziellen Eigenschaften notwendig sind. Das Grundwasser in tieferen Grundwasserstockwerken (Tiefengrundwasser) ist vor nachteiligen Veränderungen durch menschliche Aktivitäten besonders gut geschützt, erneuert sich nur langsam und ist aufgrund seines hohen Alters zumeist noch von natürlicher Reinheit. Es stellt deshalb eine „eiserne Reserve“ für die Versorgung der Bevölkerung in besonderen Not- und Krisenfällen dar. Bei jedem Eingriff in Tiefengrundwasser - auch bei nachhaltiger Nutzung - besteht ein besonderes Risiko nachteiliger irreversibler Veränderungen. Demnach muss die Nutzung tiefer Grundwässer auf unabweisbare Ausnahmefälle beschränkt bleiben.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerseite ist vorliegend Maßstab § 12 Abs. 1 WHG. Auf ein nachrangig auszuübendes Bewirtschaftungsermessen kommt es nicht (mehr) entscheidungserheblich an.

Die Entnahme von tertiärem Tiefengrundwasser bringt grundsätzlich die Gefahr einer schädlichen Gewässerveränderung mit sich. Aus fachlicher Sicht besteht die Gefahr, dass durch das Vordringen in den tertiären Grundwasserleiter das dortige Grundwasser durch Eindringen oberflächennahen Wassers verunreinigt wird. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts hat in der mündlichen Verhandlung vom 17.7.2017 nachvollziehbar dargelegt, dass jede Tiefenwasserentnahme zu einem Nachdrücken qualitativ schlechteren Wassers aus den oberen Schichten führt. Daher könne auch einer weiteren Erhöhung der zugestandenen Gesamtentnahmemenge, die ohnehin auf fachlich schwer zu rechtfertigenden Zugeständnissen an die Klägerseite beruht, nicht zugestimmt werden. Daneben steht dem geltend gemachten Anspruch auch Nr. 7.2.2 des aktuellen Landesentwicklungsprogramms für Bayern (LEP) entgegen, wonach Tiefengrundwasser grundsätzlich nicht für den streitgegenständlichen Zweck genutzt werden soll. Im Hinblick auf die demnach vorliegenden zwingenden Versagungsgründe nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 WHG wäre die beantragte Nutzung tertiären Tiefengrundwassers insgesamt zu versagen gewesen.

Soweit der streitgegenständliche Bescheid eine Entnahme von tertiärem Tiefengrundwasser trotzdem noch für eine Übergangszeit zulässt, ist dies ausschließlich zum Vorteil der Klägerin und nicht mit einer Rechtsverletzung verbunden (§ 113 Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die hier streitgegenständlichen Inhalts- und Schrankenbestimmungen kommen der Klägerin über das rechtlich Zulässige hinaus entgegen, indem sie die bisher zugelassene Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser in zeitlich abgestimmtem Rahmen auslaufen lassen. Die in Nr. 2 des Bescheids getroffenen Regelungen zu Umfang und Dauer der Erlaubnis sind Inhaltsbestimmungen. Bei verständiger Auslegung und im Gesamtzusammenhang ist Geschäftsgrundlage, dass die Klägerin die Entnahme tertiären Tiefengrundwassers noch übergangsweise zur Aufbereitung belasteten Quartärgrundwassers nutzt und dabei den Bedarf auf eine für die öffentliche Trinkwasserversorgung unabweisbare Nutzung reduziert und in absehbarer Zeit ganz einstellt. Die Regelungen zu Umfang und Dauer dienen dazu, der Klägerin einen zumutbaren Übergang zu einer anderweitigen Wasserbeschaffung zu ermöglichen. Die abgestufte Zulassung im streitgegenständlichen Bescheid (Nr. 2 des Bescheids) erweist sich als mehr als angemessen und zumutbar. Ermessensfehler zu Lasten der Klägerin sind den diesbezüglichen Erwägungen in den Gründen des Bescheids nicht zu entnehmen.

Anzumerken ist insoweit, dass der Antrag der Klägerin vom 31.8.2013 auf eine Verlängerung der gehobenen Erlaubnis um zehn Jahre gerichtet war. Anzuknüpfen wäre insoweit an den zum 31.12.2014 auslaufenden Bescheid gewesen, so dass ein Antrag an die Behörde nur bis einschließlich 31.12.2024 vorliegt. Der streitgegenständliche Bescheid vermittelt hingegen ein Recht bis 31.12.2026. Entsprechend erweitert die Klägerin jetzt ihr Klagebegehren ohne vorgängige Antragstellung bei der Behörde bis zu diesem Zeitpunkt.

Ferner betreibt die Klägerin derzeit keine rechtlich zugelassene Quartärwasserentnahme. Der diesbezügliche Bescheid vom 26.1.2005 war bis 31.12.2016 befristet. Über den Verlängerungsantrag ist noch nicht entschieden. Demnach kann die Klägerin derzeit den Zweck der Aufbereitung von Quartärwasser nicht in rechtmäßiger Weise verfolgen.

Eine weitere Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser, die über das mit dem streitgegenständlichen Bescheid zugelassene Maß hinausgeht, ist zur Überzeugung des Gerichts rechtlich nicht zulässig und auch nicht erforderlich. Dem Klagebegehren stehen wegen der Gefahr schädlicher Gewässerveränderungen und wegen Nr. 7.2.2 LEP § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 WHG entgegen. Zu Recht weist die Behörde im streitgegenständlichen Bescheid darauf hin, dass der Entnahme von Tiefengrundwasser durch die Klägerin mehrfach befristet mit der Absicht zugestimmt worden ist, einen Übergangsmodus zu ermöglichen, um in der Zwischenzeit die Qualität des quartären Grundwassers soweit zu heben, dass damit wieder eine Trinkwasserversorgung betrieben werden kann. Auch bestehe die Möglichkeit des Anschlusses an das Fernwasserversorgungsnetz. Variantenuntersuchungen lägen mittlerweile vor. Im Hinblick darauf könne nur für eine Übergangszeit einer Nutzung von Tiefengrundwasser im bescheidsgegenständlichen Umfang zugelassen werden. Soweit die Klägerin meint, sie werde damit zu einer Änderung der „Wasserversorgungsart“ gedrängt, hat sie sich jedenfalls an geltendem Recht zu orientieren, das nur in besonders gelagerten Fällen ausnahmsweise den Zugriff auf tertiäres Tiefengrundwasser zulässt. Die Klägerin kann nicht ernsthaft verlangen, dass das Interesse der Allgemeinheit an einer schonenden Ressourcennutzung zu ihren Gunsten zurücktritt.

Das von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 17.7.2017 umfangreich dargestellte Konzept zur weiteren Sanierung der quartären Brunnen leidet daran, dass es auf die rechtlich unzulässige Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser gestützt ist. Die Klägerin verdrängt insoweit andere Möglichkeiten der Trinkwassergewinnung. Insbesondere hat sie nicht nachvollziehbar aufzeigen können, dass sie sich in gebotener Weise daran orientiert hätte, dass die Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser wiederholt nur noch übergangsweise zugestanden worden ist. Soweit die Klägerin meint, aus dem Gutachten des Landesamts für Wasserwirtschaft vom 8.11.1988 und den Vorgängerbescheiden ab 1993 Vertrauensschutz in eine fortdauernde Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser ableiten zu können, trifft dies nicht zu. So hat das Wasserwirtschaftsamt Deggendorf in seiner Stellungnahme vom 1.10.2014 zutreffend auf seine früheren Gutachten zur befristeten Entnahme von Tiefengrundwasser und die Absicht, einen Übergangsmodus zu ermöglichen, hingewiesen. Auch der von der Klägerin beauftragte Sachverständige geht in seiner Stellungnahme vom 6.12.2014 (Bl. 10 ff. Behördenakten) zur Entwicklung der Nitratgehalte von „einer möglichen Verlängerung der gehobenen Erlaubnis für das Zutagefördern von tertiärem Grundwasser“ aus. Die Stadtwerke … beschreiben in ihrem Schreiben vom 9.12.2014 ebenfalls die Nutzung des Tiefenwassers, „um das belastete Grundwasservorkommen im Quartärgrundwasserstock zu sanieren.“ Die Stadt … habe eine eigene Grundwasserförderung aufgebaut. „Alternativen zur Tiefenwassernutzung wurden von der Stadt … damals hinreichend aufgezeigt und liegen Ihnen vor.“

Soweit die Klägerin meint, sie müsse über den bisherigen jährlichen Verbrauch von etwa 400.000 m³ tertiären Tiefengrundwasser hinaus noch Reserven für künftige Betriebsansiedlungen haben, verkennt sie, dass sie einen eventuellen Mehrbedarf nicht über die Nutzung tertiären Tiefengrundwassers decken kann. Letztere Nutzung war bisher allein für eine Übergangszeit zugelassen, um für vorhandenes quartäres Wasser Trinkwasserqualität zu sichern. Die Klägerin kann den rechtlichen Rahmen nicht dadurch zu ihren Gunsten erweitern, dass sie mit der eingeleiteten Betriebsansiedlung einer Molkerei ab 2018 einen höheren Wasserbedarf haben wird. Bei gehöriger Überlegung hätte sich vielmehr eine Sicherung der Infrastruktur vor diesbezüglichen Zusagen und Planungen aufgedrängt. Insoweit liegt eher ein Anschluss an die Fernwasserversorgung nahe.

Im Gesamtzusammenhang ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte die streitgegenständliche Erlaubnis mit Bedingungen im Sinne von § 13 Abs. 1 WHG i. V. m. Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG verbindet, die der Schaffung rechtlich und sachlich gebotener Verhältnisse dienen. Es liegt auf der Hand, dass die Klägerin zur Gewährleistung einer funktionsfähigen öffentlichen Wasserversorgung die unter Nr. 3.1 des Bescheids aufgeführten Maßnahmen ergreifen muss. Keine Bedenken bestehen hinsichtlich der Fristsetzung, die Planung zur Wasseraufbereitung und/oder zum Anschluss an ein Fernwasserversorgungsnetz bis zum 1.1.2019 abzuschließen und die Anlagen zur Aufbereitung von Quartärwasser und/oder der Anschluss an ein Fernwasserversorgungsnetz bis 1.1.2021 betriebsbereit fertigzustellen. Das insoweit von der Behörde ausgeübte Ermessen begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Zu Recht verweist der Beklagte darauf, dass Variantenuntersuchungen bereits vorliegen. Die Klägerin hat hingegen nicht substantiiert dargelegt, warum die aufgegebenen Verpflichtungen innerhalb der gesetzten Fristen nicht möglich sein sollen. Vielmehr vermittelt das Verhalten der Klägerin - entgegen ihren anderweitigen Bekundungen - den Eindruck, dass hier auf Kosten und ohne Rücksicht auf berechtigte Belange der Allgemeinheit eine dauerhafte Nutzung von tertiärem Tiefengrundwasser angestrebt wird.

Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.