Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 17. Feb. 2016 - RN 1 K 14.1810

bei uns veröffentlicht am17.02.2016

Gericht

Verwaltungsgericht Regensburg

Tenor

I.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 24.10.2014 wird aufgehoben.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der im Jahr 1951 geborene Kläger ist Beamter der Stadt ... Er wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung.

Der Kläger trat am 1.10.1968 als Stadtassistenten-Anwärter in den Dienst der Beklagten ein. Im Jahr 1974 erhielt er eine Probezeitbeurteilung mit dem Gesamturteil „sehr tüchtig“. Zum 1.10.1978 wurde der Kläger in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übernommen. Zum 1.1.1980 wurde der Kläger zum Verwaltungsinspektor, zum 1.7.1983 zum Verwaltungsoberinspektor ernannt. Der in den Akten vorhandene Auszug aus dem Beschlussbuch der Beklagten weist den Kläger zu diesem Zeitpunkt bereits als Leiter der Finanzverwaltung aus. Die Ernennung zum Verwaltungsamtmann erfolgte mit Wirkung vom 1.8.1987. Zum 1.8.1990 wurde der Kläger zum Verwaltungsamtsrat (BesGr A 12 BBesG) befördert. Periodische dienstliche Beurteilungen erhielt der Kläger die Zeit über nicht.

Mit Schreiben vom 25.9.2014 stellte der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten einen Antrag auf Beförderung zum Verwaltungsoberamtsrat. Daraufhin erstellte der 1. Bürgermeister der Beklagten für den Beurteilungszeitraum vom 1.12.2011 bis 30.6.2014 am 24.10.2014 eine Beurteilung „aus besonderem Anlass“. Der Kläger erhielt als Gesamturteil „6 Punkte“.

Die Punkte bei den einzelnen Beurteilungsmerkmalen bewegen sich zwischen 5 und 8 Punkten. Die beste Beurteilung bekam der Kläger bei wirtschaftliches Verhalten, Kostenbewusstsein mit 9 Punkten, die schlechteste bei Motivation und Förderung der Mitarbeiter mit 2 sowie Anleitung und Aufsicht der Mitarbeiter, Belastbarkeit, Führungspotenzial und schriftliche Ausdrucksfähigkeit mit jeweils 3 Punkten.

Mit Beschluss vom 5.11.2014 lehnte der Stadtrat eine Beförderung des Klägers zum Verwaltungsrat ab.

Der Kläger war seit 10. Juli 2014 ununterbrochen dienstunfähig. Mit Bescheid vom 13.1.2015 wurde der Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26.5.2015 zurück. Über die dagegen erhobene Klage (Az. RN 1 K 15.954) ist noch nicht entschieden.

Am 4.11.2014 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten Klage gegen die Anlassbeurteilung erheben lassen.

Er hält die Beurteilung für rechtswidrig. Der Kläger bekleide seit Beginn seines dritten Lebensjahrzehnts das Amt des Stadtkämmerers der Stadt .... Dieses führe er nunmehr seit vier Jahrzehnten aus.

Die Beurteilung sei bereits formell rechtswidrig. Sie sei nicht aus einer vorhergehenden Beurteilung fortgeschrieben, die letzte Beurteilung datiere aus dem Jahr 1976. Der Beurteilungszeitraum vom 1.12.2011 bis 30.6.2014 sei willkürlich gewählt.

Der Erste Bürgermeister der Stadt ... übe sein Amt erst seit 1.5.2014, also zum Zeitpunkt der Beurteilung erst wenige Monate aus. Er habe den Kläger faktisch höchstens zwei Monate gesehen.

Deshalb werde beantragt,

die dienstliche Beurteilung vom 24.10.2014 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Erste Bürgermeister der Beklagten habe mit dem Kläger immerhin die ersten zwei Monate der Amtszeit bis zur andauernden Erkrankung des Klägers täglich zusammengearbeitet. Er habe seinen Eindruck durch entsprechende Erkundigungen vervollständigt. Insoweit sei Kontakt mit dem für Personalfragen bei der Beklagten zuständigen Verwaltungsinspektor W. aufgenommen worden. Dieser habe seine Erkenntnisse auch schriftlich niedergelegt. Für verschiedene unschöne Vorkommnisse und Verhaltensweisen könnten zahlreiche Zeugen aufgeboten werden.

Das Gericht hat den Personalakt des Klägers beigezogen.

Wegen der übrigen Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, der beigezogenen Unterlagen sowie des Protokolls der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Gründe

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) zulässig, weil die dienstliche Beurteilung eines Beamten keinen Verwaltungsakt darstellt. In der Sache führt sie zum Erfolg. Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Beurteilung vom 24.10.2014.

Die dienstliche Beurteilung ist wesentliche Grundlage für die dienstliche Verwendung und das berufliche Fortkommen des Beamten. Sie dient daher nicht nur dem öffentlichen Interesse an einer sachkundigen, effektiven und sparsamen Verwaltung, sondern auch dem Interesse des Beamten an einer leistungsgerechten beruflichen Entwicklung. Deshalb hat der einzelne Beamte einen Anspruch auf eine gleichmäßige und gerechte Qualifikation (vgl. Schröder/Lemhöfer/Krafft, Rdnr. 31 zu §§ 40, 41 BLV). Dienstliche Beurteilungen sind wegen ihrer rechtlichen Ausgestaltung als persönlichkeitsbedingtes Werturteil von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar (vgl. BVerwGE 21, 127 ff.; 28, 191 ff.; BVerwG, BayVBl 1976, 182). Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem erkennbaren Sinn der gesetzlichen Vorschriften über die dienstliche Beurteilung (Art. 54 ff. Leistungslaufbahngesetz - LlbG -) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amts und der Laufbahn entspricht, die der zuständige Vorgesetzte ebenfalls im Einzelnen festlegen darf. Bei einem derartigen Akt wertender Erkenntnis, der regelmäßig durch die strengere oder mildere Auffassung des zuständigen Vorgesetzten über die im „Durchschnitt“ zu stellenden Anforderungen und auch durch das Maß seiner eigenen Kenntnisse, Erfahrungen und Vergleichsmöglichkeiten beeinflusst wird, steht dem Dienstherrn eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung („Beurteilungsspielraum“) zu.

Der Klage fehlt nicht das Rechtsschutzinteresse. Grundsätzlich ist zwar davon auszugehen, dass Ruhestandsbeamte kein schützenswertes rechtliches Interesse an der Überprüfung ihrer letzten dienstlichen Beurteilung haben. Anders verhält es sich jedoch im Falle des Klägers. Dieser hat gegen die Versetzung in den Ruhestand mit Verfügung vom 13.1.2015 Klage erheben lassen. (Az: RO 1 K 15.954). Eine Entscheidung ist noch nicht ergangen mit der Folge, dass die Verfügung zwar wirksam, jedoch noch nicht bestandskräftig ist.

Das Verfahren bei der Erstellung der Beurteilung leidet an Fehlern, die zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen:

Allerdings hält das Gericht den gewählten Beurteilungszeitraum vom Dezember 2011 bis Juni 2014 für rechtlich vertretbar. Da offensichtlich der Kläger wie auch andere Beamte bei der Beklagten in den letzten Jahren keine periodische Beurteilungen erhalten haben, steht der gängige Weg, dass der Beginn des Beurteilungszeitraums an den Stichtag der letzten periodischen Beurteilung anknüpft, hier nicht zur Verfügung. Unter diesen Umständen erscheint es immerhin als nachvollziehbar, dass die Beklagte für den tatsächlich gewählten Beurteilungszeitraum für die Anlassbeurteilung die Zeit vom letzten abgelehnten Beförderungswunsch bis zur Entscheidung über den neuerlichen Beförderungswunsch ausgesucht hat.

Gemäß Art. 60 Leistungslaufbahngesetz - LlbG - war der Erste Bürgermeister der Gemeinde als Dienstvorgesetzter des Beamten zur Erstellung der Beurteilung zuständig. Er hat es allerdings versäumt, sich die für die Beurteilung notwendigen Kenntnisse in ausreichender Weise durch Befragung dritter Personen zu beschaffen. Er selbst war zu einer abschließenden Einschätzung von Eignung und Leistung des Klägers nicht in der Lage, da er erst wenige Monate vorher das Amt des Bürgermeisters erlangt hatte.

In der Regel sind Beurteilungsbeiträge von Vorgesetzten des zu beurteilenden Beamten einzuholen. Dies war hier möglich. Für die Erstellung eines Beurteilungsbeitrags hätte der Vorgänger des Beurteilers, der frühere Erste Bürgermeister B. zur Verfügung gestanden. Die Verwerfung dieser Möglichkeit mit der Begründung, die Meinung des frühere Bürgermeisters über den zu beurteilenden Beamten sei ohnehin bekannt und viel zu positiv, ist nicht zulässig. Es ist Sache des aktuellen Beurteilers, einen entsprechenden Beurteilungsbeitrag einzuholen und diesen eigenständig zu bewerten.

Zur Information kann der Beurteiler auch auf die Einschätzung und Beiträge ranggleicher Beamter zurückgreifen. Im vorliegenden Fall hat der Beurteiler einen Beurteilungsbeitrag durch den Leiter der Personalverwaltung, den Verwaltungsinspektor W. erstellen lassen. Das Gericht hält diesen Beitrag und andere nicht benannte Beiträge nicht für ausreichend, um eine zutreffende Bewertung der Arbeitsleistung des zu beurteilenden Beamten vorzunehmen.

Die Beteiligung vorgesetzter Beamter zur Erstellung der Beurteilung entspricht auch allgemeinen Maßstäben. Sie ist in Abschnitt 3 Nr. 10.1 und 10.4 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht - VVBeamtR - des Bayerischen Staatsministeriums für Finanzen vorgesehen (FMBl. 2009, 190). Auch die Beurteilungsbekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 3.8.2011 (AllMBl 2011, 467) sieht die Beteiligung durch den unmittelbaren Vorgesetzten des Beamten bei der Erstellung der Beurteilung vor. Unter Nr. 9 empfiehlt jene Richtlinie den nichtstaatlichen Dienstherrn wie im vorliegenden Fall der beklagten Gemeinde, diese Bekanntmachung entsprechend anzuwenden.

Die angegriffene Beurteilung ist auch nicht in ausreichender Weise bestimmt und aus sich heraus verständlich. Dies würde voraussetzen, dass die dem Beurteilten zugesprochenen Prädikate aussagekräftig sind und einen Schluss auf die vom Beurteiler angenommene Leistung und Eignung zulassen. Dagegen spricht nicht, dass sich die Bedeutung und der Wert des Prädikats erst im Zusammenhang mit anderen einschlägigen Regelwerken ergibt, sei es aus Gesetzen oder andere einschlägigen Vorschriften.

Insbesondere sind nach Art. 58 LlbG Punktewerte grundsätzlich zulässig. Allerdings ergibt sich die Bedeutung des einzelnen Beurteilungsprädikats weder unmittelbar aus der konkreten Beurteilung noch aus dem Gesetz. Dieses schreibt in Art. 58 LlbG nur vor, dass Werte von 1 bis 16 Punkten zur Verfügung stehen und der Wert von 16 Punkten nicht überschritten werden darf. Die möglichen Punktewerte unterhalb dieser Grenze werden nicht im Einzelnen definiert.

Einen Anhaltspunkt für die Bedeutung der zur Anwendung gekommenen Punktegruppen bzw. Punktwerte ergeben die Regelungen in den einschlägigen Verwaltungsvorschriften, sei es des Finanz- oder des Innenministeriums. Allerdings gelten diese Regelungen unmittelbar nur für staatliche Beamte. Die Regelung unter Nr. 1 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR-) zum Geltungsbereich der Vorschrift stellt klar, dass die Verwaltungsvorschriften der VV-BeamtR für die Beamtinnen und Beamten des Freistaats Bayern gelten. Eine entsprechende Regelung enthält Nr. 1.1 der Beurteilungsbekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern.

Bei seiner Beurteilung hat der Erste Bürgermeister der Gemeinde sich offensichtlich an der 16-Punkte-Skala unter Nr. 3.2.2 der VV-BeamtR orientiert. Diese Skala gilt als Orientierungshilfe für die Vergabe der Punktewerte und sieht vor, dass 3 bis 6 Punkte zu vergeben sind, wenn die Anforderungen des einzelnen Merkmals teilweise oder im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt werden. Gleiches gilt als Orientierungshilfe für die Bildung des Gesamturteils. Dementsprechend hätte nach jener allgemeinen Richtlinie der Kläger seine Aufgaben im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt.

Allerdings steht es den Gemeinden auch frei, innerhalb des durch das Leistungslaufbahngesetz vorgegebenen Rahmens eigenständige Beurteilungsregeln zu entwickeln bzw. den staatlichen Beurteilungsmustern vollständig oder in Teilen zu folgen. Dies muss durch den jeweiligen Dienstherrn allerdings klargestellt werden. Andernfalls fehlt den vergebenen Punktewerten der Bezugspunkt und die informelle Grundlage. Es kann nicht von jedem Gemeindebeamten erwartet werden, dass er sich der Bedeutung der verschiedenen Punktewerte bewusst ist oder deren Herkunft in den staatlichen Verwaltungsvorschriften nachvollziehen kann.

Der dem Kläger erteilten Beurteilung fehlen auch die erforderlichen Erläuterungen. Gemäß Art. 58 LlbG sind Punktewerte grundsätzlich zulässig, jedoch unter bestimmten Voraussetzungen zu erläutern. So gilt zum Beispiel, dass eine Erläuterung immer dann erforderlich ist, sofern das Einzelprädikat oder eine Gruppe sich wesentlich, also um 3 Punkte, verschlechtert haben.

Da der Kläger noch keine periodische Beurteilung erhalten hat, liegt eine in diesem Sinne wesentliche Verschlechterung bei der Beurteilung des Klägers nicht vor. Dennoch ist der gesetzlichen Regelung zu entnehmen, dass auffällige Veränderungen gegenüber früheren Beurteilungen oder ungewöhnlich schlechte Beurteilungen zu erläutern sind. Aus diesem Grund wären jedenfalls Punktewerte von 2 bis 4 Punkten angesichts der langjährigen Führungsfunktion des Klägers erklärungsbedürftig gewesen. Insbesondere schreibt Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG zwingend vor, dass im Rahmen der ergänzenden Bemerkung eine Kurzbeschreibung der Gesamtleistung des Beamten zu erfolgen habe. Das Fehlen jeglicher Erläuterung macht die Anlassbeurteilung unverständlich und rechtswidrig.

Unter diesen Umständen war die Beurteilung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO aufzuheben.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, dem das Gericht folgt. Dieser sieht unter Nr. 10.5 für dienstliche Beurteilungen den Auffangwert, also 5.000,- Euro, vor.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,- Euro übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg einzulegen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg). Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Allen Schriftsätzen sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

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Referenzen - Gesetze

Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 17. Feb. 2016 - RN 1 K 14.1810 zitiert 14 §§.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 711 Abwendungsbefugnis


In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt e

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung


Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären: 1. Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;2. Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;3. Urteile,

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we