Verwaltungsgericht München Urteil, 08. Juni 2016 - M 7 K 15.3504
Tenor
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger gehörte von Mai 2014 bis Anfang 2016 als ehrenamtliches Mitglied dem Marktgemeinderat des Beklagten an und war Sprecher der Fraktion der K. M. Mit seiner Klage wendet er sich gegen ein vom Beklagten gegen ihn verhängtes Ordnungsgeld.
In den nicht-öffentlichen Sitzungen vom 20. Februar bzw.
Unter dem
Mit Schreiben vom
Am
Mit Schreiben vom
Mit Bescheid vom
Am
den Bescheid der Beklagten vom
Zur Begründung wurde mit Schreiben vom
Der Bevollmächtigte der Beklagten beantragte mit Schreiben vom
die Klage abzuweisen,
und legte mit Schreiben vom
In der mündlichen Verhandlung am
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird gem. § 117 Abs. 3 VwGO auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
Gründe
Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.
Der Bescheid vom
Nach Art. 20 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 GO kann ein Gemeinderatsmitglied, das seiner Verschwiegenheitsverpflichtung schuldhaft zuwiderhandelt, vom Gemeinderat im Einzelfall mit Ordnungsgeld bis zu 250,- EUR, bei unbefugter Offenbarung personenbezogener Daten bis zu 500,- EUR, belegt werden. Die Festsetzung des Ordnungsgeldes war bei Erlass des Bescheides, rund dreizehn Monate nach dem Anlass gebenden Pflichtverstoß, auch noch nicht wegen Eintritts der Verjährung nach Art. 9 Abs. 1 EGStGB ausgeschlossen. Der Bescheid ist ungeachtet der dem Kläger eingeräumten knappen Äußerungsfrist formell rechtmäßig. Nachdem der Beklagte dessen nach Ablauf der Äußerungsfrist eingegangenen Sachvortrag zur Kenntnis genommen und sich in dem streitgegenständlichen Bescheid damit auseinandergesetzt hat, wäre ein etwaiger Anhörungsmangel jedenfalls gem. Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 2 BayVwVfG geheilt worden.
Auch materiell ist der Bescheid nicht zu beanstanden. Unstreitig hat der Kläger Tatsachen, die ihm bei seiner ehrenamtlichen Tätigkeit bekannt geworden und in einer nicht-öffentlichen Gemeinderatssitzung behandelt worden sind, an die Presse weitergegeben. Nach Art. 20 Abs. 2 GO bezieht sich die Verschwiegenheitspflicht ehrenamtlich tätiger Personen grundsätzlich auf alle bei ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Angelegenheiten, unabhängig davon, wie sie dem Betreffenden bekannt geworden sind (BayVGH, U. v. 23. März 1988 - 4 B 86.02994 - BayVBl 1989, 81/82). Nicht erforderlich ist, dass ein Gesetz die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Angelegenheit vorschreibt oder dass sie vom Gemeinderat ausdrücklich beschlossen worden ist (BayVGH, a. a. O.). Eine Ausnahme ist nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1, 2. Hs GO gegeben bei Mitteilungen im amtlichen Verkehr und - was hier allein in Betracht kommt - Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Dies ist, wie Ausnahmen in aller Regel, eng auszulegen (vgl. Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 84 Rn. 8 zu dem insoweit wortgleichen § 84 VwVfG; zur Angleichung der kommunalrechtlichen Verschwiegenheitspflicht an die beamtenrechtliche Amtsverschwiegenheit vgl. Pahlke, BayVBl 2015, 289/291) und beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls (vgl. BayVGH, U. v. 29. Oktober 1975 - 52 V 72 - BayVBl 1976, 498). Offenkundige Tatsachen sind solche, die jedermann kennt oder kennen kann (BayVGH, U. v. 23. März 1988 - 4 B 86.02994 - BayVBl 1989, 81), bzw. solche, von denen verständige und erfahrene Menschen in der Regel ohne weiteres Kenntnis haben oder von denen sie sich jederzeit durch Benutzung allgemein zugänglicher Erkenntnisquellen unschwer überzeugen können (Kallerhoff, a. a. O.; OVG NW, B. v. 7. April 2011 - 15 A 441/11 - juris Rn. 18). Geheimhaltungsbedürftigkeit ist gegeben, wenn ein Bekanntwerden der Gemeinde, anderen Träger der öffentlichen Verwaltung oder Dritten zum Schaden gereichen kann, etwa weil das allgemeine Persönlichkeitsrecht, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder ein Geschäftsgeheimnis verletzt werden kann (Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, 101. Erg.lfg. Juli 2015, Art. 20 GO Rn. 7; vgl. auch die Legaldefinition in § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Persönliche oder geschäftliche Angelegenheiten sind im Zweifel vertraulich zu behandeln (Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O.). Auch sog. personenbeziehbare Daten, d. h. Informationen über persönliche Verhältnisse ohne Namensnennung, können grundrechtlichen Schutz beanspruchen, wenn sie mit nur geringem Zusatzwissen bestimmten Individuen zugeordnet werden können (BayVGH, B. v. 20. April 2015 - 4 CS 15.381 - juris Rn. 21 m. w. N.).
Die Voraussetzungen der in Betracht kommenden Ausnahmetatbestände liegen nicht vor. Der Beklagte hat die Verhängung des Ordnungsgeldes darauf gestützt, dass der Kläger an die Presse weitergegeben hat, dass der Marktgemeinderat des Beklagten in seiner nicht-öffentlichen Sitzung am 25. Juni 2014 darüber beraten und beschlossen hat, die Umzugsbeihilfe auf gerichtlichem Weg zurückzufordern.
Diese vom Kläger weitergegebene Information war bis dahin nicht Gegenstand der Medienberichterstattung oder sonst allgemein bekannt und somit nicht offenkundig. Aus den Artikeln in der Augsburger Allgemeinen vom 3. Januar und 22. Februar 2014 geht lediglich hervor, dass der Bericht des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (BKPV) belastend sei und Spannungen hervorgerufen habe und die rechtlichen Konsequenzen hieraus in nicht-öffentlicher Sitzung beraten würden. Das ... Tagblatt vom 12. März 2014 teilt insoweit mit, der Kläger habe sich dahingehend geäußert, dass der Beklagte die Umzugsbeihilfe aufgrund der rechtlichen Bewertung eines Fachanwalt zurückholen wolle. Hierbei handelt es sich um die Wiedergabe von Äußerungen, die deren Wahrheit nicht thematisiert. Weiter wurde berichtet, der amtierende Bürgermeister wolle zu den Vorgängen keinen Kommentar abgeben, weil es sich um eine nicht-öffentliche Angelegenheit handele. Er wird dahin zitiert, dass der Beklagte die Vorgänge nur zivilrechtlich abwickle und für die disziplinare Beurteilung das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde, für die strafrechtliche Verfolgung die Staatsanwaltschaft zuständig sei. Damit komme der Kläger nur seinen rechtlichen Pflichten nach, weil ein Verzicht auf Rückforderungs- und Schadensersatzansprüche eine kommunalrechtliche Pflichtverletzung darstelle. Bei diesen Äußerungen handelt es sich um eine allgemeine Darstellung der Zuständigkeiten der mit Einzelvorfällen aus der Amtstätigkeit des Klägers befassten Stellen und um eine Rechtsmeinung des amtierenden Bürgermeisters unter ausdrücklichem Hinweis auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit der individuellen Vorfälle. Selbst wenn ein informierter Leser daraus schließen würde, dass der Beklagte ggf. auch den Klageweg beschreitet, hat der Zeitungsartikel nicht zum Inhalt, dass der Marktgemeinderat des Beklagten dies so beschlossen hat. Abgesehen davon führt die Berichterstattung zu einem Thema auch noch nicht zwangsläufig dazu, dass alle damit in Zusammenhang stehenden Informationen als offenkundig zu betrachten wären. Ein vorhergehender Bericht in einer Tageszeitung über eine Angelegenheit berechtigt nicht dazu, eine geheimhaltungsbedürftige Tatsache (bestätigend oder dementierend) zu erörtern (Kallerhoff, a. a. O., § 30 Rn. 21; OVG NW, B. v. 7. April 2011 - 15 A 441/11 - juris Rn. 21 f.).
Ferner ist nicht davon auszugehen, dass die Angelegenheit ihrer finanziellen und politischen Bedeutung nach für den Beklagten und ihrer finanziellen und persönlichen Bedeutung nach für den Zuwendungsempfänger nicht geheimhaltungsbedürftig war. Auch die Behandlung in nicht-öffentlicher Sitzung ist ein starkes Indiz für die Geheimhaltungsbedürftigkeit (BayVGH, U. v. 23. März 1988, a. a. O., u.
Nach Auffassung der Kammer ist nicht zu beanstanden, dass der Beklage die gerichtliche Durchsetzung der Rückforderung in nicht-öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen hat.
Somit kann offen bleiben kann, ob ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 2 GO ausscheidet, wenn die Angelegenheit gemessen an Art. 52 Abs. 2 GO zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden ist (so Hölzl/Hien/Huber, GO mit VGemO, LKrO und BezO, Art. 20 GO Erl. 3.2.2; aA OVG NW, B. v. 23. Dezember 2009 - 15 A 2126/09 - juris Rn. 7 u.
Ebenso wenig ist entscheidungserheblich, ob und unter welchen Voraussetzungen eine „Flucht in die Öffentlichkeit“ als rechtmäßig anzuerkennen wäre (ausdrücklich offen gelassen von BayVGH, B. v. 23. März 1988 - 4 B 86.02994 - BayVBl 1989, 81/82 f. und im Nachgang BVerwG, U. v. 12. Juni 1989 - 7 B 123/88 - juris; bejahend OVG RP, B. v. 13. Juni 1995 - 7 A 12186/94 - juris Rn. 36), da dies jedenfalls nur als ultima ratio in Betracht käme und der Kläger von seinen Handlungsmöglichkeiten nicht einmal ansatzweise Gebrauch gemacht hat. So hat er weder gegenüber dem Gemeinderat auf eine öffentliche Beratung gedrungen noch sich an die Aufsichtsbehörde gewandt.
Nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind die Sitzungen öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche einzelner entgegenstehen, d. h. soweit nicht zu befürchten ist, dass die öffentliche Beratung oder Beschlussfassung über einen bestimmten Tagesordnungspunkt die Interessen des Bundes, der Länder, der Gemeinde, anderer öffentlicher Körperschaften und der örtlichen Gemeinschaft oder rechtlich geschützte oder anerkannte Interessen einzelner Personen schädigen oder nachteilig betreffen würde (Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O., Art. 52 GO Anm. 11 f.; Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 52 GO Erl. 4 unter Bezug auf LT-Drs. 2/1140 S. 39). Wegen des Schutzcharakters der Vorschrift reicht bereits die Möglichkeit einer Beeinträchtigung aus (Geiger, BayVBl 1985, 359/360). Bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe hat der Gemeinderat einen gewissen Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum (BayVGH, B. v. 20. April 2015 - 4 CS 15.381 - juris Rn. 16; Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 52 GO Erl. 2, 5). Letztlich müssen vertretbare bzw. beachtliche Gründe für den Ausschluss der Öffentlichkeit vorliegen (Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. GO 52 Erl. 2.2).
Davon ist hier auszugehen. Nach den in den Akten dokumentierten Diskussionen vom 20. Februar und 19. März 2014 zu den Themen unter Tagesordnungspunkt 4 („Forderungen aus dem BKPV-Prüfbericht; Eröffnung des Klageverfahrens; Beschluss“) war damit zu rechnen, dass bei der Beratung und Beschlussfassung am 25. Juni 2014 wirtschaftliche und persönliche Angelegenheiten von Gemeindebürgern und ehrenamtlich Tätigen, Sachverhalte mit disziplinarischen Implikationen, etwaige Regressforderungen und die Rückforderung von Zuwendungen zur Sprache kommen würden, die eine individuelle Billigkeitsprüfung mit sich bringen könnten. Es erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass durch eine öffentliche Behandlung etwa notwendige weitere Ermittlungen erschwert und noch zu führende Rechtsstreitigkeiten nachteilig hätten beeinflusst werden können. Der Beklagte war auch nicht dazu verpflichtet, einzelne Teilziffern des BKPV-Prüfberichts gesondert zu beraten, um sie ggf. in öffentlicher Sitzung behandeln zu können. Denn hinsichtlich der zu einem Tagesordnungspunkt zusammengefassten Einzelaspekte verlangt die Regelung des Art. 52 Abs. 2 GO keine „atomisierende“ Betrachtung dergestalt, dass innerhalb des einzelnen Tagesordnungspunkts der Ausschluss der Öffentlichkeit auf die voraussichtlich betroffenen Teilaspekte beschränkt werden müsste (BayVGH, B. v. 20. April 2015 - 4 CS 15.381 - juris Rn. 17 m. w. N.; vgl. OVG NW, U. v. 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 - juris Rn. 75). Die Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen im Falle einer Beratung in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt sich wegen des thematischen Zusammenhangs der zu erörternden Angelegenheit und wegen der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Wortbeiträge grundsätzlich nur für das Beratungsthema insgesamt treffen (BayVGH, a. a. O., m. w. N.).
Nicht zu beanstanden ist ferner, dass der Marktgemeinderat keine ausdrückliche Entscheidung über den Ausschluss der Öffentlichkeit getroffen hat, sondern diese konkludent durch nicht-öffentliche Behandlung des Tagesordnungspunktes auf Vorschlag des Bürgermeisters bzw. der Verwaltung erfolgt ist (dazu Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 52 GO Erl. 5; Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O., Art. 52 GO Rn. 13).
Aus der vom Kläger verfassten Pressemitteilung geht auch eindeutig hervor, dass er seiner Verpflichtung aus Art. 20 Abs. 2 GO schuldhaft, nämlich vorsätzlich zuwidergehandelt hat (Art. 20 Abs. 4 Satz 1 GO).
Der Beklagte hat auch das ihm nach Art. 20 Abs. 4 Satz 1 GO zustehende Ermessen ordnungsgemäß und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt (Art. 40 BayVwVfG), den Mandatsträger zur Einhaltung seiner Verpflichtungen aus Art. 20 Abs. 2 GO anzuhalten. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheidserlasses war der Kläger noch im Amt und dieser Zweck somit noch erreichbar. Insoweit hat der Marktgemeinderat dem Kläger insbesondere angelastet, dass er aufgrund seiner langjährigen Erfahrung aus kommunalen Ehrenämtern seine Verschwiegenheitspflicht genau gekannt und vorsätzlich gehandelt hat. Der Gesetzgeber hat die Verhängung eines Ordnungsgeldes auch nicht erst bei einem wiederholten Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht vorgesehen. Eine Rüge wäre zwar eine mildere, aber keine gleich effektive Maßnahme gewesen, weil sie für den Kläger nur mit einem ideellen und keinem materiellen Nachteil verbunden gewesen wäre. Im Hinblick auf das vorsätzliche Handeln und den Zweck des Ordnungsgeldes erscheint die Wahl dieses Mittels nicht unverhältnismäßig. Nachdem Gesichtspunkte, die das festgesetzte Ordnungsgeld dem Kläger gegenüber unbillig erscheinen ließen, nicht vorgetragen worden sind, ist es unter Berücksichtigung des zu erreichenden Zwecks und des Vorsatzes auch der Höhe nach nicht unverhältnismäßig; zumal es den vorgegebenen Rahmen von 250,- EUR nicht ausschöpft. Da das Ordnungsgeld keine Strafe oder Geldbuße darstellt (Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O., Art. 20 GO Rn. 21), sind Strafzumessungsgrundsätze nicht heranzuziehen.
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Als Streitwert war der Auffangwert anzusetzen, da regelmäßig auch das ideelle Interesse an der Sache zu berücksichtigen ist (BayVGH, B. v. 14. März 2000 - 4 ZB 97.1313 u. a. - juris Rn. 9). Mit dem angegriffenen Bescheid wird insbesondere festgestellt, der Kläger habe seine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit schuldhaft verletzt; er erschöpft sich nicht in der Verpflichtung zur Zahlung des Ordnungsgeldes (BayVGH, B. v. 6. Mai 1999 - 4 C 99.1124 - juris; ebenso VG Würzburg, U. v. 28. April 2004 - W 2 K 03.1519 - juris und BayVGH, B. v. 23. Oktober 1998 - 4 ZB 98.2589 - juris bei einer Ermahnung oder Rüge eines Gemeinderatsmitglieds).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
Über die Beschwerde entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 5 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
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