Der Kläger wendet sich gegen die Fälligstellung eines Zwangsgeldes sowie die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes im Vollzug einer bestandskräftigen, die Hundehaltung durch den Kläger betreffenden sicherheitsrechtlichen Anordnung der Beklagten.
Mit Bescheid vom 28. Januar 2014 verpflichtete die Beklagte den Kläger dazu, die auf dessen Anwesen gehaltenen Hunde – die Dogge … und den Bernhardiner … – so sicher zu verwahren, dass ein unbeaufsichtigtes, führerloses Entweichen aus dem Grundstück nicht mehr möglich ist (Tenor Nr. 1). Des Weiteren wurden ein Leinenzwang (Tenor Nr. 2) und Maßgaben für einen Freiauslauf außerhalb des bebauten Ortsgebiets verfügt (Tenor Nr. 3). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Verfügungen nach Nrn. 1 bis 3 wurden Zwangsgelder in Höhe von jeweils 500,- Euro angedroht (Tenor Nr. 4).
Anlass für den Bescheid waren verschiedene Vorfälle, bei denen die Hunde un-beaufsichtigt das Haltergrundstück verlassen und sich gegenüber Dritten drohend verhalten hatten. In einem Fall war es auch zu einer Beißattacke gegenüber einem anderen Hund gekommen.
Gegen den Bescheid vom 28. Januar 2014 hat der Kläger Rechtsmittel nicht ergriffen.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2015 informierte die Polizeiinspektion … … die Beklagte über die Erstattung einer Anzeige gegen den Kläger wegen fahrlässiger Körperverletzung. Nach den Angaben der Anzeigenerstatterin, einer Nachbarin des Klägers, seien ihr am 21. Januar 2015 gegen 13:40 Uhr zwei Kinder aufgefallen, die an ihrem Haus hilferufend vorbeigelaufen seien. Das habe sie dazu veranlasst, nach dem Rechten zu sehen. Vor dem Anwesen des Klägers, der nicht zugegen gewesen sei, habe sie die Dogge … angetroffen. Sie habe den Hund verscheuchen wollen, der sie daraufhin einmal in den linken Unterarm gebissen und dann von ihr abgelassen habe. Die Geschädigte sei zur Wundversorgung in das Klinikum … gebracht worden.
Mit Schreiben/Bescheid vom 4. Februar 2015 (dem Kläger zugestellt am 06.02.2015) stellte die Beklagte daraufhin das auf die Nr. 1 des Bescheids vom 28. Januar 2014 bezogene Zwangsgeld fällig und drohte dem Kläger für den Fall eines erneuten Verstoßes gegen diese Regelung ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1000,- Euro an.
In den Bescheidsgründen wurde zur Zwangsgeldandrohung ausgeführt, dass dessen Höhe nach den Umständen des Falles angemessen sei. Die Beklagte halte ein Einschreiten nach wie vor für notwendig. Die wiederholten Vorfälle in der Vergangenheit und der aktuelle Fall würden zeigen, dass es auch in Zukunft zu Beeinträchtigungen kommen werde, wenn die Unterbringung der Tiere auf dem Grundstück nicht ausbruchsicher gestaltet werde und die Hunde nicht angeleint ausgeführt würden.
Am 18. Februar 2015 ließ der Kläger durch seinen Bevollmächtigten Klage erheben. Er beantragt,
(I.) festzustellen, dass das mit Bescheid vom 28. Januar 2014 angedrohte Zwangsgeld nicht fällig geworden ist, und (II.) den Bescheid vom 4. Februar 2015 aufzuheben.
Zum Sachverhalt und zur Begründung der Klage wurde im Wesentlichen Folgendes vorgetragen:
Der Kläger habe den Hund … am 22. Januar 2015 dem Tierheim … zur weiteren Betreuung und Verwahrung übergeben. Entgegen der Annahme der Beklagten sei der Kläger auch nicht Eigentümer des weiteren auf dem Anwesen gehaltenen Hundes … Eigentümer von … sei die Lebensgefährtin des Klägers.
Die Zwangsgeldfälligstellung sei zu Unrecht erfolgt. Die Anordnung vom 28. Januar 2014 betreffe zwei Hunde. Die Beklagte hätte daher danach differenzieren müssen, ob es zu einem Verstoß gegen die Anordnung aufgrund der Haltung eines Hundes oder von beiden Hunden komme. Da es an einer entsprechenden Differenzierung fehle, sei die Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheides insgesamt rechtswidrig.
Soweit die Anordnung den Hund … betreffe, sei der Kläger auch nicht der richtige Adressat der Verfügung gewesen, da dieser nicht im Eigentum des Klägers stehe.
Jedenfalls hätte die Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 28. Januar 2014 so ausgelegt werden müssen, dass bei einem Verstoß mit „nur“ einem Hund dann auch nur ein Zwangsgeld in Höhe von allenfalls 250,- Euro fällig werde.
Darüber hinaus hätte die Beklagte berücksichtigen müssen, dass die finanziellen Verhältnisse des Klägers nicht sehr gut seien. Die Androhung eines Zwangsgeldes von 500,- Euro sei daher weit überhöht gewesen.
Die Androhung des weiteren Zwangsgeldes sei rechtswidrig, da zum einen der Hund … bereits in ein Tierheim eingeliefert worden und somit nicht mehr im Besitz des Klägers sei und zum anderen wie bereits ausgeführt der Hund … im Eigentum der Lebensgefährtin des Klägers stehe. Da der Kläger und seine Lebensgefährtin zudem das Anwesen gemeinsam bewohnen würden, hätte eine Anordnung richtigerweise gegen die Lebensgefährtin des Klägers ergehen müssen. Das sei aber nicht der Fall gewesen. Ihr sei auch kein Duldungsbescheid zugestellt worden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, die Anordnungen im Bescheid vom 28. Januar 2014 seien aus ihrer Sicht angemessen und verhältnismäßig. Eine Differenzierung hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen mit Blick auf eine etwaige Nichteinhaltung der Anordnungen in Bezug auf nur einen oder beide Hunde sei seitens der Beklagten nicht vorgesehen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Klarheit sei insoweit nicht zu erkennen.
Bezüglich der erneuten Zwangsgeldandrohung sei festzustellen, dass das Zwangsgeld betragsmäßig erhöht worden sei, weil die zuvor festgesetzten 500,- Euro den Kläger nicht dazu veranlasst hätten, die Anordnung aus der Nr. 1 des Bescheides vom 28. Januar 2014 einzuhalten. Die Tatsache, dass der Hund … an ein Tierheim abgegeben worden sei, sei unbeachtlich, da der Hund … nach wie vor auf dem Grundstück gehalten werde und sich der Bescheid vom 28. Januar 2014 auch auf diesen beziehe.
Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sachverhalt und zum Vorbringen der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte verwiesen.
Die zulässige Klage bleibt ohne Erfolg.
1. Soweit der Kläger sich gegen die Fälligstellung des Zwangsgeldes aus dem Bescheid vom 28. Januar 2014 wendet, ist die Klage als Feststellungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Bei einer Zwangsgeldandrohung handelt es sich um einen aufschiebend bedingten Leistungsbescheid (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 VwZVG). Mit dem Bedingungseintritt – dem Verstoß gegen die im Grundlagenbescheid dem Adressaten auferlegte Verpflichtung – entsteht das Zwangsgeld und wird gleichzeitig fällig (Art. 31 Abs. 3 Satz 3 VwZVG). Bei der Mitteilung der Behörde hierüber handelt es sich daher mangels Regelungswirkung nicht um einen Verwaltungsakt. Die Mitteilung ist aber eine Maßnahme der Vollstreckungsbehörde bei der Anwendung des Zwangsmittels (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 1 VwZVG) und bezüglich solcher Maßnahmen bestimmt Art. 38 Abs. 3 VwZVG, dass förmliche Rechtsbehelfe insoweit zulässig sind als geltend gemacht werden kann, dass diese eine selbständige Rechtsverletzung darstellen (vgl. BayVerfGH, E.v. 24.1.2007 – Vf. 50-VI-05 – juris).
Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet.
Dass der Hund … am 21. Januar 2015 unbeaufsichtigt das klägerische Grundstück verlassen konnte, stellt sich als (fahrlässiger) Verstoß gegen die dem Kläger in Nr. 1 des Bescheides vom 28. Januar 2014 auferlegte Verpflichtung dar, die Tiere so sicher zu verwahren, dass ein „unbeaufsichtigtes, führerloses Entweichen aus dem Grundstück nicht mehr möglich ist“. Die Bedingung ist damit eingetreten, das Zwangsgeld entstanden und sogleich fällig geworden.
Besondere Umstände, die trotz des Bedingungseintritts gegen eine Fälligstellung ein-gewandt werden könnten, weil die Mitteilung eine selbständige Rechtsverletzung begründen würde, liegen nicht vor.
Das Vorbringen des Klägers, der Bescheid vom 28. Januar 2014 sei rechtwidrig, weil die Beklagte wegen der Haltung von seinerzeit zwei Hunden auf dem Grundstück bei der Formulierung der Androhung hätte danach differenzieren müssen, ob für den Fall einer Zuwiderhandlung nur ein Hund oder aber beide Hunde beteiligt sind, ist schon deshalb unbeachtlich, weil der Bescheid vom 28. Januar 2014 bestandskräftig ist und die damit einhergehende Bindungswirkung zwischen den Beteiligten der Erhebung von Einwendungen, die dessen Rechtmäßigkeit betreffen, entgegen steht.
Es liegt im Übrigen auf der Hand, dass bei einer Anordnung der vorliegenden Art keine irgendwie geartete Differenzierung hinsichtlich der einzelnen Tiere veranlasst war. Von daher bestand für die Beklagte auch keine Veranlassung, etwa im Wege einer entsprechenden Handhabung des ihr zukommenden Anwendungsermessens, wie von der Klagepartei hilfsweise gefordert, die Fälligstellung auf den hälftigen Betrag von 250,- Euro zu beschränken.
Aufgrund der Bestandskraft des Bescheides vom 28. Januar 2014 ist auch der Einwand des Klägers zur Höhe des angedrohten Zwangsgeldes unbehelflich.
Was das Vorbringen angeht, der Hund … stehe nicht im Eigentum des Klägers, sondern im Eigentum seiner Lebensgefährtin, ist dies für Beurteilung der Zulässigkeit der Fälligstellung gleichfalls ohne Belang. Darauf kommt es schon deshalb nicht an, weil an dem Vorfall, der zum Bedingungseintritt geführt hat, der (seinerzeit) im Eigentum des Klägers stehende Hund … beteiligt war.
Des Weiteren ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass auch dann, wenn sich die Eigentumsverhältnisse wie vorgetragen darstellen, die Beklagte den Kläger zulässigerweise als Hundehalter auch hinsichtlich des Hundes … in Anspruch nehmen durfte. Sicherheitsrechtliche Anordnungen in Bezug auf die Haltung von Tieren sind vorrangig gegen den (nicht notwendig mit dem Eigentümer identischen) Halter als Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LStVG). Bei ehelichen oder eheähnlichen Gemeinschaften, die zusammenleben und einen oder mehrere Hunde halten, kann für den Regelfall aber angenommen werden, dass beide Partner Hundehalter sind, da es sich nach der Lebenserfahrung üblicherweise so verhält, dass wesentliche die Haltung des Tieres betreffende Fragen gemeinschaftlich entschieden werden (vgl. VGH BW, B.v. 12.4.2011 – 1 S 2849/10 – juris Leitsatz 1 und Rn. 6) und, worauf hier wegen der Zielrichtung der Anordnungen entscheidend abzustellen ist, typischerweise das Tier auch von beiden Partnern beaufsichtigt wird. Irgendwelche Umstände, die die Annahme nahelegen könnten, dass es sich vorliegend anders verhalten würde, hat der Kläger nicht vorgetragen. Gegen die Verpflichtung des Klägers als (Mit-)Halter des Hundes … bestehen daher keine Bedenken.
2. Die Androhung des weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 1000,- Euro – insoweit ist die Klage als Anfechtungsklage statthaft – ist gleichfalls rechtmäßig.
Zwangsmittel können nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 VwZVG öfter und so lange angewandt werden als die Verpflichtung, deren Durchsetzung sie dienen, besteht. Eine neue Zwangsmittelandrohung ist, wie sich aus Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VwZVG ergibt, aber erst zulässig, wenn die vorausgegangene Androhung erfolglos geblieben ist, was hier der Fall war.
Zur Klarstellung ist weiter darauf hinzuweisen, dass auch bei der Androhung eines neuerlichen Zwangsmittels mit gesondertem Bescheid (sog. isolierte Zwangsmittelandrohung) Einwendungen gegen den unanfechtbaren Grundverwaltungsakt ausge-schlossen sind. Möglich ist nur noch die Rüge von Rechtsverletzungen, die die gesetzlichen Voraussetzungen der Zwangmittelandrohung (Art. 29, 31, 36 VwZVG) als solche betreffen (Art. 38 Abs. 1 Satz 3 VwZVG; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 24.1.2007 a.a.O.).
Hinsichtlich des Vorbringens des Klägers zur vermeintlichen Rechtswidrigkeit des Ausgangsbescheides wie auch zu dem Umstand, dass die Lebensgefährtin des Klägers Eigentümerin des Hundes … ist, was wie ausgeführt die Inanspruchnahme des Klägers als (Mit-)Halter von … nicht hindert, kann daher auf die Ausführungen oben unter 1. verwiesen werden. Ergänzend sei zum Vortrag hinsichtlich der Eigentumsverhältnisse bemerkt, dass auch nicht ersichtlich ist, dass und inwieweit die Erfüllung der dem Kläger als (Mit-)Halter des Hundes … auferlegten Verpflichtungen, die allein die sichere Unterbringung und Beaufsichtigung des Tieres zum Gegenstand haben, den Erlass einer Duldungsanordnung gegenüber der Lebensgefährtin des Klägers notwendig machen sollte.
Die Zwangsgeldandrohung ist schließlich auch, was ihre Höhe angeht, nicht zu bean-standen.
Die Bestimmung der Zwangsgeldhöhe hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu erfolgen, wobei Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG einen Rahmen zwischen 15,- und 50.000,- Euro vorgibt. Da das Zwangsgeld eine hinreichende Beugewirkung entfalten soll, ist es so zu bemessen, dass eine Befolgung der zugrunde liegenden Anordnung durch den Pflichtigen erwartet werden kann. Weiter sind auch die Zielrichtung und der Schutzzweck der angeordneten Verpflichtung zu berück-sichtigen. Daher liegt es bei Gefahrenabwehrmaßnahmen der hier in Rede stehenden Art nahe, einen Betrag festzulegen, der deutlich über der vom Gesetz vor-gegebenen Untergrenze liegt. Darüber hinaus ist anzumerken, dass, so der Erlass eines weiteren Zwangsgeldes erforderlich wird, es für den Regelfall auch nicht zu beanstanden ist, wenn ein höheres Zwangsgeld angedroht wird.
Nach diesen Maßgaben und unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Falles – vor allem mit Blick darauf, dass es wiederholt, auch schon vor Erlass des Ausgangsbescheides zu Gefahrensituationen bedingt durch das Streunen beider Hunde gekommen ist – begegnet es keinen Bedenken, dass unbeschadet des Umstands, dass der Hund … mittlerweile abgegeben wurde, ein deutlich erhöhtes Zwangsgeld verfügt wurde. Die knappen Ausführungen in den Bescheidsgründen, ergänzt um die Darlegungen hierzu in der Klageerwiderung, genügen insoweit auch – noch – den Anforderungen an die Begründungspflicht nach Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vor-läufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
