Verwaltungsgericht München Urteil, 20. Nov. 2014 - M 22 K 12.1366

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger wandte sich mit Verpflichtungsklage vom 19.3.2012 an das Verwaltungsgericht ... und beantragte,

den Beklagten dazu zu verpflichten, einen in seinen Händen befindlichen EDV-Ausdruck des Vermerks in der polizeilichen Vorgangsverwaltungsdatei, dessen Aktenzeichen in dem an den Kläger gerichteten ... 8...2-0...6-09/4 mitgeteilt wurde, vollständig zu übermitteln oder aber einen entgegenstehenden gesetzlichen Hinderungsgrund mitzuteilen.

In der Klagebegründung führte der Kläger aus, er habe mit Schreiben vom 30.12.2010 an das Bayerische Staatsministerium des Innern Auskunft über die bei der Polizei gespeicherten Unterlagen über einen Polizeieinsatz vom 18.3.2009 in der ... in ... gemäß Art. 48 PAG begehrt. Diese Anfrage sei mit Schreiben des Polizeipräsidiums ... – Behördlicher Datenschutzbeauftragter – vom 3.3.2011 dahingehend beantwortet worden, dass über den Polizeieinsatz von den eingesetzten Beamten der Polizeiinspektion ... lediglich ein Vermerk in der elektronischen Vorgangsverwaltung aufgenommen worden sei. Bei der elektronischen Vorgangsverwaltung handle es sich um eine Registratur auf Basis der elektronischen Datenverarbeitung der bayerischen Polizei, welche papierlos erfolge, d.h. sie sei lediglich auf einem polizeiinternen Computer abgebildet. Die Vorgangsverwaltung diene allein der polizeiinternen Dokumentation polizeilichen Handelns. Die Speicherung dieser Daten erfolge dabei nach bayernweit einheitlich festgelegten Grundsätzen unter Beachtung der datenschutzrechtlichen Vorgaben. Die den Kläger betreffende elektronische Eintragung unter dem Aktenzeichen ... laute dahingehend, dass am Mittwoch, den 18.3.2009, gegen 11 Uhr, in ... eine Amtshilfe für einen Gerichtsvollzieher namens ... in Form der Einlieferung Ihrer Person (..., ..., geb. ... in ..., deutsch, männlich, Beruf unbekannt, ..., ...str. 120) in die JVA ... erfolgte. Weitere Daten, Hintergründe oder Unterlagen des Gerichtsvollziehers lägen dem Polizeipräsidium ... nicht vor. Der Vorfall sei auch in keiner anderen polizeilichen Datei erfasst oder sonst in irgendeiner Form als Akte angelegt. Mehr als der oben genannte Eintrag in der Vorgangsverwaltung könne dem Kläger deshalb nicht mitgeteilt werden.

Der Kläger bezweifle die Vollständigkeit der Mitteilung über den Polizeieinsatz. Er habe sich deshalb mit Schreiben vom 24.3.2011 an den Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz gewandt. In seiner Antwort vom 4.4.2011 habe der Landesbeauftragte mitgeteilt, dass nach seiner Überprüfung des Vorgangs kein Anhaltspunkt für einen datenschutzrechtlichen Verstoß durch das Polizeipräsidium ... bestehe. In einem weiteren Schreiben vom 30.6.2011 habe der Landesbeauftragte mitgeteilt, dass er im Zuge der datenschutzrechtlichen Kontrolle des Vorgangs vom Polizeipräsidium ... eine Kopie des betreffenden Vermerks in der elektronischen Vorgangsverwaltung angefordert und erhalte habe. Auf die Übermittlung dieser Kopie habe er, der Kläger, aber keinen Anspruch, ebenso nicht gegen die Polizei auf der Grundlage des Art. 48 PAG.

In seiner Klageerwiderung vom 9.5.2012 beantragte der Landesbeauftragte,

die Klage abzuweisen.

Der Landesbeauftragte führt aus, dass er bei der Überprüfung des Vorgangs keine datenschutzrechtlichen Verstöße habe feststellen können. Der Inhalt des in der Vorgangsverwaltung gespeicherten Vermerks sei dem Kläger korrekt und vollständig wiedergegeben worden. Einen darüber hinausgehenden Anspruch des Klägers auf Erhalt einer Kopie des Vermerks gebe es auf der Grundlage des Art. 48 PAG gegenüber der Polizei nicht. Wenn der Kläger gleichwohl meine, einen solchen Anspruch zu haben, möge er sich klageweise an die speichernde Polizeidienststelle, nicht aber an den Landesbeauftragten wenden. Der Landesbeauftragte selbst sei nicht verpflichtet, die bei der Kontrolle der Polizeibehörde erhaltene papierene Kopie des Vermerks dem Kläger zur Kenntnis zu bringen oder eine Kopie der Kopie zu übermitteln. Die Anrufung des Landesbeauftragten nach Art. 9 BayDSG sei mit einer Petition nach Art. 17 GG vergleichbar. Das bedeute, dass ein Petent nur Anspruch darauf habe, dass sein Gesuch entgegengenommen, sachlich geprüft und schließlich das Prüfungsergebnis mitgeteilt werde. Weitergehende Rechte gegenüber dem Landesbeauftragten seien mit dessen verfassungsrechtlicher Stellung nicht zu vereinbaren. Dem Kläger stünde das Akteneinsichtsrecht des Art. 29 BayVwVfG nicht zu, da hier weder ein Verwaltungsverfahren nach dem BayVwVfG inmitten stehe noch der Kläger Beteiligter im Sinne des BayVwVfG sei. Auch nach Art. 10 BayDSG bestehe gegenüber dem Landesbeauftragten kein Auskunftsanspruch. Schließlich gewähre der Landesbeauftragte auch im Rahmen einer allgemeinen Ermessensausübung keine Einsicht in die Petitionsakten. Der Landesbeauftragte gewähre im Interesse der Unbefangenheit der Petenten den zu kontrollierenden Behörden keine Akteneinsicht. Umgekehrt habe der Landesbeauftragte den Behörden für den gegenseitigen Schriftverkehr Vertraulichkeit zugesichert, um die wechselseitige Zusammenarbeit im Interesse und zu Gunsten des Datenschutzes nicht zu gefährden, sondern zu verbessern. Weiter würde es sonst zu einer Umgehung von gesetzlichen Vorschriften kommen, wenn diese wie hier im Fall des Art. 48 PAG dem Bürger weniger Rechte einräumen als die Rechte, die dem Landesbeauftragten in Gestalt der Auskunfts- und Einsichtsrechte nach Art. 32 BayDSG gegenüber den zu kontrollierenden Behörden zustehen.

In der mündlichen Verhandlung vom 20.11.2014 beantragte der Kläger in ausdrücklicher Abweichung von seinem bisherigen Klageantrag, den Beklagten zu verpflichten, den fraglichen EDV-Ausdruck oder Telefax-Ausdruck zur Gerichtsakte zu geben.

Wegen der näheren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20.11.2014 verwiesen.

Die Klage bleibt ohne Erfolg.

Der in ausdrücklicher Abweichung vom ursprünglichen Klageantrag nunmehr in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag darauf, dass der Landesbeauftragte verpflichtet werde, die streitgegenständliche Unterlage zum Gerichtsakt einzureichen, ist unbegründet. Das Recht, gemäß § 99 VwGO von Behörden die Vorlage von Unterlagen zur Gerichtsakte zu fordern, steht allein dem Gericht zu. Die Prozessbeteiligten haben gemäß § 100 VwGO lediglich das Recht, die dem Gericht auf dessen Anforderung hin vorgelegten Akten einzusehen; daraus erwächst den Beteiligten kein Anspruch auf Beiziehung bestimmter vom Gericht nicht angeforderter Unterlagen (Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2014, § 100 Rn. 8; BeckOK VwGO § 100, Rn. 14). Im Übrigen bezieht sich die Pflicht zur Aktenvorlage nach § 99 VwGO von Vornherein nicht auf die Vorlage der Aktenbestandteile, um deren Kenntnis der Kläger gerade den Rechtsstreit führt, ansonsten sich über das formelle Akteneinsichtsrecht des Klägers nach § 100 VwGO der Prozess erledigen würde, ohne dass überhaupt eine materielle Entscheidung des Gerichts über die strittige Berechtigung der Kenntnisnahme erfolgen könnte (Schoch/Schneider/Bier aaO., Rn. 11).

Selbst wenn der Kläger aber bei seinem ursprünglichen Klageantrag auf Übermittlung der streitgegenständlichen Unterlage an sich selbst geblieben wäre, hätte die Klage keinen Erfolg. Denn der Kläger hat gegen den Landesbeauftragten keinen Anspruch auf Verschaffung der Kenntnis des in der Kontrollakte vorhandenen EDV-Ausdrucks, wie sich aus Folgendem ergibt.

Zur Sicherung und Durchsetzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 100 BV i.V.m. Art. 101 BV ist der bereits im Jahr 1978 einfachgesetzlich geschaffene Landesbeauftragte für den Datenschutz seit dem Jahr 1998 in Art. 33a BV mit Verfassungsrang institutionalisiert und seine Aufgabenstellung ausgeformt worden. Die Verfassungsbestimmung des Art. 33a BV befindet sich im Abschnitt über den Bayerischen Landtag. Der Landesbeauftragte steht in Verbindung mit der parlamentarischen Kontrollfunktion der Legislative über die Exekutive und ist eine Modalität des allgemeinen Beauftragtenwesens des Parlaments (Holzner in PdK Bayern, 2013, Art. 33a BV Rn. 1 ff.; Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 33a Rn. 1). Er übt die legislative Kontrolle bei den öffentlichen Stellen für den Bereich der Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz aus. Bei der Ausübung dieses Amtes ist er wie der Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen (Art. 33a Abs. 3 BV; siehe auch Holzner aaO., Lindner/Möstl/Wolff aaO.). Entsprechend dem Auftrag in Art. 33a Abs. 5 BV ist seine Rechtsstellung durch einfaches Gesetz näher geregelt, siehe Art. 9 BayDSG und Art. 29 bis Art. 33 BayDSG. Nach Art. 9 BayDSG kann sich jeder an den Landesbeauftragten mit dem Vorbringen wenden, bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung seiner personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Wendet sich ein Bürger nach Art. 9 BayDSG an den Landesbeauftragten, so beschränken sich die Rechte des Bürgers gegen den Landesbeauftragten auf Grund dessen beschriebener Rechtsstellung und Aufgabenausformung nach Art. 33a BV auf die Petitionsrechte nach Art. 115 BV (siehe auch Art. 17 GG), also darauf, dass das Anliegen vom Landesbeauftragten entgegengenommen und sachlich geprüft wird sowie eine Antwort zum Ergebnis der Prüfung erfolgt. Weitergehende Rechte zu Verfahren, Inhalt und Ergebnis der Kontrolle bestehen nicht, insbesondere kein Recht auf Akteneinsicht und weitere Auskünfte (zu den Petitionsrechten nach Art. 115 BV siehe Lindner/Möstl/Wolff aaO., Art. 115 Rn. 10 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des BayVerfGH; Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 2014, Art. 115 Rn. 7 und 8 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des BayVerfGH; vgl. hierzu auch BayVGH, B. v. 2.2.2012, Az. 5 ZB 11.439, juris).

Der Landesbeauftragte hat seine Verpflichtungen gegenüber dem Kläger erfüllt. Er hat - was unstrittig ist - sich seines Anliegens angenommen, es geprüft und ihn darüber informiert, dass nach dem Ergebnis dieser Prüfung ein datenschutzrechtlicher Verstoß nicht festgestellt werden konnte. Damit hat es sein Bewenden. Der Landesbeauftragte ist insbesondere nicht verpflichtet, dem Kläger bei der Kontrolle angefallene Behördenunterlagen wie den streitigen EDV-Ausdruck zur Kenntnis zu bringen.

Dieses aus der Verfassung gewonnene Ergebnis findet sich einfachgesetzlich bestätigt.

Das Petitionsverhältnis des Bürgers zum Landesbeauftragten unterliegt nicht dem Akteneinsichtsrecht nach Art. 29 BayVwVfG. Dieses Akteneinsichtsrecht setzt nämlich voraus, dass es sich um ein Verwaltungsverfahren im Sinne der Definition in Art. 9 BayVwVfG handelt, dass es also um den Erlass eines Verwaltungsaktes gegenüber dem Bürger oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages mit dem Bürger geht, was bei einem Petitionsverfahren nicht der Fall ist (Lindner/Möstl/Wolff aaO., Rn. 10). Das Petitionsverfahren stellt ein Verfahren sui generis dar, das beim Landesbeauftragten mit der Anrufung nach Art. 9 BayDSG beginnt und mit der Antwort an den Bürger über das Ergebnis der Kontrolle endet. Nach Auffassung des Gerichts ist aber schon der Anwendungsbereich des BayVwVfG nicht eröffnet. Nach Art. 1 BayVwVfG gilt das BayVwVfG u.a. für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Freistaates Bayern. Auf Grund der oben beschriebenen besonderen verfassungsrechtlichen Stellung und Ausgabenausformung des Landesbeauftragten nach Art. 33a BV handelt es sich bei dessen Kontrolltätigkeit nicht um eine exekutivisch-administrative „Verwaltungstätigkeit“ im Sinne des Art. 1 BayVwVfG, sondern um die Ausübung einer unmittelbar verfassungsrechtlich begründeten Kompetenz, nämlich um die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle für den Bereich des Datenschutzes bei öffentlichen Stellen. Danach dürfte es auch ausgeschlossen sein, den Landesbeauftragten insoweit als „Behörde“ im Sinne des Art. 1 BayVwVfG zu betrachten.

Der Landesbeauftragte unterliegt nicht dem allgemeinen datenschutzrechtlichen Auskunftsanspruch nach Art. 10 BayDSG, da nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayDSG von diesem Anspruch u.a. Daten ausgenommen sind, die der Datenschutzkontrolle dienen. Wie beim BayVwVfG dürfte aber auch beim BayDSG schon der Anwendungsbereich des Gesetzes nicht eröffnet sein, da der Landesbeauftragte bei seiner Kontrolltätigkeit aus den oben genannten Gründen nicht als „Behörde“ oder „sonstige öffentliche Stelle“ im Sinne des den Anwendungsbereich des BayDSG definierenden Art. 2 BayDSG aufzufassen sein dürfte und er sich wohl zusätzlich auf die den Landtag betreffende Ausnahmevorschrift des Art. 2 Abs. 5 BayDSG stützen kann.

Soweit der Landesbeauftragte dem Kläger auch im Rahmen einer allgemeinen Ermessensausübung die Einsicht in die begehrte Unterlage verweigert, ist hiergegen rechtlich ebenso nichts zu erinnern. Das schon deswegen nicht, weil der Kläger kein subjektiv-öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung besitzt. Wie ausgeführt beschränken sich seine Rechte auf die allgemeinen Petitionsrechte aus Art. 115 BV, zu denen Rechte im Hinblick auf Ermessensausübungen der angerufenen Stelle nicht gehören. Lediglich unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 118 BV (Art. 3 GG) könnten sich insoweit Ansprüche dann ergeben, wenn eine ständige Praxis bestünde, bestimmten Begehren auch dann nachzukommen, wenn sie über die petitionsrechtlichen Verpflichtungen hinausgehen. Eine solche Praxis besteht nach den Ausführungen des Landesbeauftragten im Hinblick auf das klägerische Begehren auf Einsicht in die Petitionsakten nicht. Vielmehr besteht aus den vom Landesbeauftragten vorgebrachten Gründen genau die gegenteilige Praxis. Ohne dass es wegen des Fehlens eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers auf fehlerfreie Ermessensausübung in der Kompetenz des Gerichts stünde, die Gründe des Landesbeauftragten für seine Praxis einer Rechtskontrolle zu unterziehen, soll doch bemerkt werden, dass das Gericht diese Praxis für wohlerwogen hält. Die Kooperationsbereitschaft der zur kontrollierenden Behörde wird dadurch gestärkt, dass der Landesbeauftragte für den gegenseitigen Schriftverkehr Vertraulichkeit zusichert und von daher eine Herausgabe von Unterlagen an den Petenten oder sonstige Dritte unterbleibt. Die Praxis gewährleistet zudem, dass nicht Inhalt und Grenzen von gesetzlichen Regelungen überspielt oder gar umgangen werden, die dem Bürger Rechte einräumen, hier das Recht auf Auskunft gegenüber der Polizeibehörde nach Art. 48 PAG, welches gerade nicht ein Recht auf Erhalt der begehrten Unterlage beinhaltet; Art. 48 PAG gewährt nur ein Recht auf Auskunft, nicht aber auf Herausgabe von Unterlagen (Berner/Köhler/Käß, PAG, 2010, Art. 48 Rn. 5; BayVGH, B. v. 13.2.1996, BayVBl. 1996, 405). Die dem Landesbeauftragten im öffentlichen Interesse der Effektivität des Datenschutzes eingeräumten weitgehenden Sonderrechte, insbesondere das Recht nach Art. 32 BayDSG auf Vorlage aller Unterlagen über die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten und ungehinderten Zutritt zu allen Diensträumen, in denen Daten erhoben, verarbeitet oder genutzt werden, sind nicht dazu da, dem Bürger weitergehende Rechte zu verschaffen als ihm aufgrund der einschlägigen Gesetze zustehen. Die Sonderrechte sind Rechte des Landesbeauftragten und nicht des Bürgers. Dementsprechend stehen dem Bürger auch keine in Ausübung dieser Sonderrechte erlangten Informationen oder Unterlagen wie hier der streitige EDV-Ausdruck zu.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO.