Verwaltungsgericht München Urteil, 13. Feb. 2014 - M 17 K 13.4103

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Beteiligten streiten über die Abfalleigenschaft des festen alternativen Brennstoffs (FAB) „... FAB 5/2012“.

Dieser Ersatzbrennstoff wird von der Klägerin aus gebrauchten Verpackungen gewonnen, die in gelben Säcken oder gelben Tonnen gesammelt werden. Die Stoffe durchlaufen verschiedene Sortiereinheiten der Sortieranlage der Klägerin, um schließlich als sortenreiner Wertstoff wieder in den Stoffkreislauf zurückgeführt zu werden. Der Ersatzbrennstoff substituiert beispielsweise in der Zementindustrie Primärrohstoffe wie Erdöl oder Erdgas.

Nachdem die Verkehrspolizeiinspektion ... am ... Januar 2013 einen FAB-Transport der Klägerin kontrolliert hatte, der nach Slowenien verbracht werden sollte, teilte die Regierung ... der Klägerin mit Schreiben vom .... und ... Januar 2013 mit, dass es sich nach ihrer Auffassung bei dem Material um Abfall handele, dessen grenzüberschreitende Verbringung den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (VVA) unterliege. Mit Schreiben vom .... März 2013 beantragten die Bevollmächtigten der Klägerin daraufhin, für den FAB den Produktstatus zu bestätigen.

Nach Einholung einer Auskunft des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit teilte die Regierung ... mit Schreiben vom ... Juni 2013 mit, dass das Umweltministerium bestätigt habe, dass energetisch nutzbare Abfälle unabhängig von der Art der vorangegangenen Behandlung und eines positiven Marktwerts als Abfall einzustufen seien. An den Ersatzbrennstoff seien somit Anforderungen nach der VVA zu stellen. Nach den vorgelegten Sortieranalysen könne der Ersatzbrennstoff, der aus der Linie 2 (Sortierband 2) stamme, mit einem Anhang-VII-Papier innerhalb der EU und des OECD-Raumes genehmigungsfrei verbracht werden, während der Ersatzbrennstoff aus der Linie 1 (Sortierband 1) der vorherigen schriftlichen Notifizierung unterliege.

Mit Schriftsatz vom 11. September 2013, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 13. September 2013, erhoben die Prozessbevollmächtigten der Klägerin Klage und beantragten,

1. den Bescheid des Beklagten vom ... Juni 2013 aufzuheben,

2. hilfsweise:

festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, den Ersatzbrennstoff ... FAB 5/2012 als Abfall einzustufen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass es sich bei dem Schreiben des Beklagten vom ... Juni 2013 um einen feststellenden Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG und nicht lediglich um ein informatorisches Schreiben ohne Regelungsgehalt handele. Es konkretisiere die nach Ansicht des Beklagten gegebene rechtliche Verpflichtung, hinsichtlich des Ersatzbrennstoffs der Linie 2 die Anforderungen für als grün gelisteten Abfall zu beachten, und hinsichtlich der Ersatzbrennstoffe der Linie 1 vor der Verbringung die Notifizierung durchzuführen, auf einen Einzelfall. Hilfsweise, somit für den Fall, dass das Gericht keinen Verwaltungsakt erkenne, sei die Feststellungsklage statthaft. Die Klägerin habe wegen des beabsichtigten Transportes der Ersatzbrennstoffe in die Slowakei auch ein erhebliches Interesse an der baldigen Feststellung.

Der vorliegende Ersatzbrennstoff ... FAB habe auch vor der Energiegewinnung durch Verbrennung bereits Produkteigenschaft. Zwar habe der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 22. Dezember 2008 (C-283/07) ausgeführt, dass Ersatzbrennstoffe, die durch stoffliche Verwertung aus Abfällen geschaffen seien und später als Ersatzbrennstoffe zur Energiegewinnung eingesetzt würden, weiterhin als Abfall gelten. Erst ihre Verbrennung entlasse sie aus dem Abfallregime. Diese Auffassung sei jedoch mittlerweile durch eine Änderung der Verkehrsauffassung sowie durch den technischen Fortschritt überholt. Das europäische und das deutsche Abfallrecht stellten zur Begründung der Abfalleigenschaft auf den subjektiven Gesichtspunkt des Entledigungswillens ab. Der vorliegende Ersatzbrennstoff habe sowohl aus Sicht des Herstellers als auch aus Sicht der Zielanlagen keine andere Funktion als einen Ersatz für andere Brennstoffe darzustellen. Soweit der Zweck einer Verwertungsmaßnahme gerade auf die Herstellung, Behandlung oder Nutzung eines aus Abfallstoffen gewonnenen Sekundärstoffes gerichtet sei, liege in der Regel auch ein Wille des Abfallbesitzers zur Produktverwendung vor. Im vorliegenden Fall spreche nach wirtschaftlicher Betrachtungsweise vieles dafür, dass durch einen solchen Verwertungsvorgang unter Ausnutzung der werk- und rohstofflichen Eigenschaften der Abfälle ein neues handelbares Produkt geschaffen worden sei. Sei der Zweck einer Verwertung gerade auf die Herstellung eines Sekundärrohstoffes gerichtet, liege regelmäßig kein Entledigungswille, sondern ein Produktverwendungswille vor. Aber auch unter Würdigung der objektiven Kriterien zur Abfalleigenschaft handele es sich bei dem Ersatzbrennstoff der Klägerin um ein Produkt. Nach der Zielbestimmung der Abfallrahmenrichtlinie - insbesondere der Intention, natürliche Ressourcen zu schonen - ergebe sich, dass der Verwertungsprozess, der dem Abfallrecht unterliege, erst dann beendet sei, wenn die Gefährlichkeit des Abfalls wegfalle oder erheblich gemindert sei. Unter einer Abfallverwertung seien nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs alle Verfahren zu verstehen, deren Hauptzweck darauf gerichtet sei, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen könnten, indem sie andere Materialien ersetzten, die für diese Aufgabe hätten verwendet werden müssen. Voraussetzung für die Wiedererlangung der Produkteigenschaft eines verwerteten Abfalles sei, dass im Hinblick auf die spätere Zweckbestimmung die produktspezifischen technischen Merkmale erfüllt seien, die notwendig seien, um erneut als wertschaffender Stoff in Industrie oder Wirtschaft zum Einsatz gelangen zu können. Auch marktwirtschaftliche monetäre Kriterien könnten für den Eintritt des Verwertungserfolges herangezogen werden. Der Europäische Gerichtshof berücksichtige zudem, ob die Gesellschaft selbst einen Stoff als Abfall oder Produkt ansehe. Die Klägerin verkaufe den fertigen Ersatzbrennstoff etwa an die Zementwerke „... Zement“ in Deutschland für 18,- €/t. Der Verkauf im Rahmen eines bestehenden Marktes könne regelmäßig ein wesentliches Indiz dafür sein, dass es sich bei den betreffenden Sachen um ein Wirtschaftsgut handele, das nicht in das Abfallregime einbezogen werden müsse, um der von ihm ausgehenden Gemeinwohlgefahr zu begegnen. Der vorliegende Ersatzbrennstoff sei darüber hinaus CO2-neutral und es erfolge - ähnlich wie bei Heizöl - kein Schwefeleintrag, der mit großem Aufwand wieder aus dem Abgas ausgefiltert werden müsse. Soweit die Wiederverwendung eines Stoffes im Sinne eines Produktes nicht nur möglich, sondern vielmehr gewiss sei, könne der ehemalige Abfall nicht mehr als Last betrachtet werden, derer sich der Besitzer entledigen wolle oder müsse. Soweit die hergestellten Produkte im Rahmen ihrer bestimmungsgemäßen Verwendung keine weiteren Gefahren für das Wohl der Allgemeinheit verursachten, die über die Gefahren hinausgingen, die üblicherweise von Produkten dieser Art ausgingen, könne das abfallrechtliche Pflichtenverhältnis beendet werden. Gefahren gingen vorliegend aus den fertigen Ersatzbrennstoffen der Klägerin nicht hervor. Der Bescheid des Beklagten vom ... Juni 2013 sei daher rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten aus Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 14 Abs. 1 GG.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Die Anfechtungsklage sei unzulässig, da es sich bei dem Schreiben vom ... Juni 2013, welches nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen sei, nicht um einen Verwaltungsakt handele, da es keinen Regelungscharakter entfalte.

Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage sei jedenfalls unbegründet. Die Abfalleigenschaft von Ersatzbrennstoffen entfalle unabhängig von der Art der vorangegangenen Behandlung und unabhängig vom Vorliegen eines positiven Marktwertes erst mit der energetischen Nutzung (Verbrennung). Für die grenzüberschreitende Verbringung des FAB gelte die VVA, wenn dieser FAB Abfall im Sinne des Art. 3 Nr. 1 der EG-Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG (ARL) sei (Art. 2 Nr. 1 VVA). Zusätzlich könne sich das Ende der Abfalleigenschaft auch aus der Bestimmung des Art. 6 dieser EG-Abfallrichtlinie ergeben. Diese Bestimmung sei jedoch nur dann anwendbar, wenn und soweit für bestimmte Abfälle auf der Basis der Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie Kriterien tatsächlich festgelegt seien und insoweit auch ein EU-Rechtsakt - insbesondere eine EU-Kommissionsverordnung - mit solchen Kriterien erlassen worden sei. Zu aus Abfällen hergestellten Ersatzbrennstoffen gebe es jedoch noch keine in EU-Rechtsakten festgelegten Kriterien zum Ende der Abfalleigenschaft vor einer Nutzung zur Energiegewinnung. Art. 6 Abs. 4 der EG-Richtlinie ermächtige dann die Mitgliedstaaten dazu, im Einzelfall zu entscheiden, ob bestimmte Abfälle unter Berücksichtigung der Rechtsprechung nicht mehr als Abfälle anzusehen seien. Beim Vollzug des EU-Abfallverbringungsrechtes müsse aber der Abfallbegriff in allen EU-Staaten einheitlich sein. Daher könnten die Mitgliedstaaten insoweit bestimmte einmal als Abfälle angefallene Materialien infolge einer bestimmten Vorbehandlung nur dann als nunmehr Produkte einstufen, wenn sich dies bereits unmittelbar aus dem Abfallbegriff des Art. 3 Nr. 1 der EG-Abfallrichtlinie begründen lasse. Insoweit habe aber der Europäische Gerichtshof in der Rechtsache C-283/07 im Urteil vom 22. Dezember 2008 festgestellt, dass die diesem Urteil zugrunde liegenden aus Abfällen hergestellten Ersatzbrennstoffe weiterhin bis zur tatsächlichen Verbrennung Abfälle seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- sowie auf die vorgelegte Behördenakte und die Niederschrift der mündlichen Verhandlung am 13. Februar 2014 Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

I.

Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Anfechtungsklage hier die statthafte Klageart, weil das Schreiben vom ... Juni 2013 Regelungscharakter hat und damit entgegen der Auffassung des Beklagten einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG darstellt.

Eine Regelung im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn Rechte und Pflichten oder ein Rechtsstatus verbindlich festgelegt werden, wobei lediglich mittelbare rechtliche Auswirkungen nicht ausreichen. Mitteilungen, Meinungsäußerungen, Auskünfte, Empfehlungen, bloße Feststellungen und ähnliches stellen ebenfalls keine Verwaltungsakte dar. Kriterien für die Abgrenzung zwischen einer einfachen Feststellung und einer regelnden Feststellung im Sinne eines Verwaltungsakts ist neben dem Wortlaut vor allem der Zusammenhang, wobei es insbesondere ein Indiz für das Vorliegen eines (feststellenden) Verwaltungsakts ist, wenn ein Rechtsverhältnis oder einzelne Rechte oder Pflichten strittig sind bzw. als klärungsbedürftig angesehen werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 35 Rn. 88ff. m. w. N.).

Nach diesen Kriterien handelt es sich hier um einen derartigen feststellenden Verwaltungsakt. Zwar ist das Schreiben vom ... Juni 2013 nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, maßgeblich ist aber nicht die äußere Form, sondern der Inhalt des Schreibens (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 35 Rn. 51ff. m. w. N.). Hier hat die Regierung von Oberbayern als zuständige Behörde festgestellt, dass es sich bei dem streitgegenständlichen FAB um Abfall handelt und dass somit die Anforderungen der VVA zu erfüllen sind. Damit wurde aber gerade für die zwischen den Beteiligten strittige Frage der Abfalleigenschaft eine verbindliche Feststellung getroffen, so dass auch eine Regelung im Sinne des Art. 35 BayVwVfG bejaht werden muss.

Auf den hilfsweisen Klageantrag, der für den Fall gestellt wurde, dass das Gericht das Schreiben nicht als Verwaltungsakt qualifiziert, kommt es daher nicht an.

II.

Die Klage ist aber unbegründet. Der Beklagte hat den streitgegenständlichen FAB zu Recht als Abfall eingestuft. Der Bescheid vom .... Juni 2013 ist daher rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Streitgegenständlich ist hier die Frage, ob der Ersatzbrennstoff „... FAB 5/2012“ als Abfall den Anforderungen der VVA unterliegt. Ausgangspunkt ist somit Art. 2 Nr. 1 VVA, der insoweit auf die Abfalldefinition des Artikels 1 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2006/12/EG verweist. Da die Richtlinie 2006/12/EG mittlerweile durch die Richtlinie 2008/98/EG (ARL) ersetzt wurde (vgl. Art. 41 ARL), richtet sich die Frage der Abfalleigenschaft im Sinne der VVA somit nach Art. 3 und 6 ARL.

Schon allein aufgrund dieser eindeutigen Verweisung in Art. 2 Nr. 1 VVA kann entgegen der Auffassung der Klägerseite für die Abfalldefinition im Sinne der VVA nicht auf § 5 KrWG abgestellt werden. Es handelt sich hier nicht um einen rein nationalen Sachverhalt, der die Abfallbewirtschaftung betrifft und damit in den Anwendungsbereich des KrWG fällt (vgl. § 2 Abs. 1 KrWG), sondern um die Verbringung von Abfällen aus einem Staat in einen anderen. Derartige grenzüberschreitende, internationale Sachverhalte fallen aber in den Anwendungsbereich der VVA sowie des Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (Abfallverbringungsgesetz). Da Letzteres aber keine eigene Definition des Abfallbegriffs enthält, verbleibt es bei der Maßgeblichkeit der Definition in Art. 2 Nr. 1 VVA.

2. Gemäß Art. 2 Nr. 1 VVA i. V. m. Art. 3 Nr. 1 ARL ist unter „Abfall“ jeder Stoff oder Gegenstand zu verstehen, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Unstreitig handelte es sich bei den Verpackungen in den gelben Tonen bzw. Säcken damit ursprünglich um Abfall, da sich die jeweiligen Besitzer dieser Verpackungen entledigten. Entgegen der Auffassung der Klägerseite endet die Abfalleigenschaft auch erst mit der Verbrennung der Verpackungsmaterialien und nicht bereits aufgrund des Sortierens dieser Abfälle und der Absicht der Klägerin, diese als Ersatzbrennstoffe zu verkaufen:

a) Art. 6 ARL regelt im Einzelnen, wann die Abfalleigenschaft endet. So ist in Abs. 1 statuiert, dass bestimmte festgelegte Abfälle nicht mehr als Abfälle anzusehen sind, wenn sie ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben und spezifische Kriterien erfüllen, die gemäß den folgenden Bedingungen festzulegen sind:

a) Der Stoff oder Gegenstand wird gemeinhin für bestimmte Zwecke verwendet;

b) es besteht ein Markt für diesen Stoff oder Gegenstand oder eine Nachfrage danach;

c) der Stoff oder Gegenstand erfüllt die technischen Anforderungen für die bestimmten Zwecke und genügt den bestehenden Rechtsvorschriften und Normen für Erzeugnisse und

d) die Verwendung des Stoffs oder Gegenstands führt insgesamt nicht zu schädlichen Umwelt- oder Gesundheitsfolgen.

Diese Vorschrift findet aber nach ihrem eindeutigen Wortlaut („bestimmte festgelegte Abfälle“, „spezifische Kriterien [...], die [...] festzulegen sind“) nur dann Anwendung, wenn auf Gemeinschaftsebene für die betreffende Abfallfraktion diese spezifischen Kriterien festgelegt wurden. Für Verpackungsabfall ist diese Festlegung aber nicht erfolgt, so dass Art. 6 Abs. 1 ARL hier nicht maßgeblich ist. Damit geht aber auch der Vortrag der Klägerseite, für den streitgegenständlichen FAB bestehe ein Markt, dieser erfülle die technischen Anforderungen, insbesondere DIN-Vorgaben, und sei für die Umwelt nicht gefährlich (vgl. Art. 6 Abs. 1 Buchst. b-d), ins Leere.

b) Das Ende der Abfalleigenschaft beurteilt sich hier mangels Festlegung von Kriterien auf Gemeinschaftsebene somit allein nach Art. 6 Abs. 4 ARL, wonach in derartigen Fällen die Mitgliedstaaten im Einzelfall entscheiden können, ob bestimmte Abfälle unter Berücksichtigung der geltenden Rechtsprechung nicht mehr als Abfälle anzusehen sind.

An diese Bestimmung hat sich der Beklagte vorliegend gehalten, indem er entschieden hat, dass der streitgegenständliche FAB vor seiner Verbrennung weiterhin als Abfall anzusehen ist. Insbesondere hält er sich bei dieser Entscheidung an die Vorgaben des EuGH, der mit Urteil vom 22. Dezember 2008 (C-283/07) unstrittig festgestellt hat, dass Ersatzbrennstoffe bis zur tatsächlichen Verbrennung Abfälle sind. Die Tatsache, dass eine Substanz das Resultat einer abgeschlossenen Verwertung sei, stelle lediglich eines der Elemente dar, die bei der Frage der Abfalleigenschaft zu berücksichtigen seien. Zudem sei eine Verwertung von Abfällen erst dann abgeschlossen, wenn die bei der Verwertung gewonnene Substanz dieselben Eigenschaften und Charakteristika habe wie der Primärstoff und unter denselben Vorsichtsmaßnahmen für die Umwelt verwendbar sei. Ersatzbrennstoffe hätten aber - selbst wenn sie mit den technischen Normen korrespondierten - nicht dieselben Eigenschaften und Charakteristika wie fossile Primärbrennstoffe und könnten diese allenfalls teilweise ersetzen. Die Ersatzbrennstoffe und ihre Verbrennung beinhalteten spezifische, für fossile Primärbrennstoffe untypische Risiken und Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Eine Verwertung finde erst dann statt, wenn aus dem Abfall tatsächlich der Nutzen gezogen werde und bei energetisch nutzbaren Abfällen werde dieser Nutzen erst in dem Moment verwirklicht, in welchem Energie aus der Verbrennung gewonnen werde. Der Ersatzbrennstoff sei daher nicht das Ergebnis einer abgeschlossenen Verwertung.

Damit endet die Abfalleigenschaft bei Ersatzbrennstoffen wie dem hier Streitgegenständlichen erst mit der Verbrennung (vgl. a. EuGH, U. v. 15.6.2000 - C-418/97, C-419/97 - juris Rn. 94ff.; Dr. Petersen, Entwicklungen des Kreislaufwirtschaftsrechts, NVwZ 2009, 1063, 1066).

Dass die oben genannte Entscheidung des EuGH durch eine Änderung der Verkehrsauffassung sowie durch den technischen Fortschritt überholt sei, wurde von Klägerseite zwar behauptet, aber nicht substantiiert dargelegt. Vielmehr gilt weiterhin, dass Verpackungsmaterialien, auch wenn sie sortiert und so gemischt wurden, dass das Gemisch innerhalb einer Charge einen bestimmten Brennwert erhält, andere Eigenschaften aufweisen als z. B. Erdöl oder sonstige Primärbrennstoffe. Ebenso müssen beim Transport und insbesondere bei der Verbrennung andere Vorsichtsmaßnahmen getroffen werden, gegebenenfalls muss die Verbrennungsanlage auch an den veränderten Brennstoff angepasst werden, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung unbestritten ausführte. Für die Einstufung als „Abfall“ ist insoweit auch nicht erforderlich, dass der Ersatzbrennstoff gefährlicher ist als der Primärbrennstoff, sondern es reicht nach der Rechtsprechung des EuGH aus, dass mit diesem andere Gefahren verbunden sind als z. B. mit fossilen Brennstoffen, und dass sich die Eigenschaften von Primär- und Ersatzbrennstoffen unterscheiden. Auf die Frage, ob der streitgegenständliche FAB für die menschliche Gesundheit und die Umwelt gefährlich ist und ob er die technischen Anforderungen an Brennstoffe erfüllt, wie die Klägerin behauptet, kommt es daher nicht an (vgl. EuGH, U. v. 11.9.2003 - C-114/01 - juris; U. v. 18.4.2002 - C-9/00 - juris Rn. 47; U. v.15.6.2000 - C-418/97, C-419/97 - juris Rn. 65).

Ebenso wenig ist ersichtlich, dass sich die Verkehrsanschauung seit 2008 geändert hat. Vielmehr wird ein objektiver Betrachter angesichts der hier gegebenen Mischung aus verschiedenen Verpackungsmaterialien und -arten, die den Ersatzbrennstoff bilden (vgl. Fotos Bl. 38ff., 70ff. der Behördenakte), weiterhin davon ausgehen, dass es sich um Abfall handelt, der erst noch der Verwertung zugeführt werden soll.

c) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Herstellung des Ersatzbrennstoffes mit derjenigen von Holzpellets aus Sägespänen (vgl. Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 5 Rn. 12) oder von Putzlappen u. ä. aus Altkleidern vergleichbar wäre, so dass aus diesem Grund die Produkteigenschaft zu bejahen wäre. Zum einen weisen Letztere wohl keine spezifischen Gefahren im Sinne der oben genannten EuGH-Rechtsprechung auf und die Eigenschaften der recycelten Produkte sind anders als bei Ersatzbrennstoffen mit den jeweiligen Primärprodukten vergleichbar. Zum andern entstehen Putzlappen und Holzpellets erst aufgrund einer gewissen Umarbeitung des Ausgangsmaterials, so dass der ursprünglich als Abfall zu qualifizierende Stoff bzw. Gegenstand sozusagen untergeht. Nach der Verkehrsauffassung stellen Sägespäne und Holzpellets sowie Stoffreste und Putzlappen jeweils zwei völlig unterschiedliche Gegenstände bzw. Materialien dar, während sich der Ersatzbrennstoff und der weggeworfene Verpackungsabfall nur durch eine gewisse Sortierung und Mischung voneinander unterscheiden. Für den unbefangenen Betrachter stellen aber - wie bereits ausgeführt - beide eine Mischung verschiedener Verpackungsmaterialien und -arten dar, die für Verpackungszwecke nicht mehr geeignet und damit Abfall sind.

Dementsprechend hat der EuGH auch nicht nur entschieden, dass der Abfallbegriff weit auszulegen ist (vgl. z. B. U. v. 18.12.2007 - C-194705 - juris Nr. 33; U. v. 11.11.2004 - C-457/02 - juris Nr. 45; U. v. 11.9.2003 - C-114/01 - juris Rn. 36; U. v. 18.4.2002 - C-9/00 - juris Rn. 23), sondern er hat z. B. auch dargelegt, dass Metallschrott erst dann die Abfalleigenschaft verliert, wenn er tatsächlich zu Eisen- oder Stahlerzeugnissen verwertet worden ist (U. v. 11.11.2004 - C-457/02 - juris Nr. 52).

d) Die Auffassung, dass Ersatzbrennstoffe ihre Abfalleigenschaft im Sinne der VVA erst mit ihrer Verbrennung verlieren, steht auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck dieser Verordnung. Denn ihr wichtigster und vorrangiger Zweck und Gegenstand ist der Umweltschutz (vgl. Erwägungsgrund 1). Da mit der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen aber stets die Gefahr verbunden ist, dass diese nicht bestimmungsgemäß, sondern auf umwelt- und gesundheitsgefährdende Weise entsorgt werden, soll durch die in der VVA geregelte Kontrolle dieser Verbringung, d. h. insbesondere durch die Verpflichtung zur Durchführung eines Notifizierungsverfahrens, sichergestellt werden, dass der Umweltschutz beachtet wird. Da die (abstrakte) Gefahr der umweltgefährdenden Entsorgung auch bei den hier streitgegenständlichen Verpackungsabfällen nicht ausgeschlossen werden kann, ist eine weite Auslegung des Abfallbegriffs der VVA erforderlich. Bestätigt wird dieses Ergebnis auch durch Art. 28 VVA, wonach bei Differenzen über die Abfalleigenschaft zwischen den Behörden am Versandort und denjenigen am Bestimmungsort das betreffende Material als Abfall zu behandeln ist, die Abfalleigenschaft also in Zweifelsfällen zu bejahen ist.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.